国有资产法

2008年10月28日，十一届全国人大常委会第五次会议上表决通过了《中华人民共和国企业国有资产法》（以下简称《企业国有资产法》），国家主席胡锦涛签署第5号主席令予以公布，并将于明年5月1日开始实施。本文从以下角度关注。

一、立法背景

《企业国有资产法》起草于1993年，一直以来由于对国有资产范围的划定和监管机构的法律地位等问题争议过大，经历了立法机关的多次调研、讨论和修改，其名称也随之由曾经的“国有资产法”而被改动。

2003年国资委的成立，为塑造真正的国有股股东和实现公司治理提供了良好的开端。国有资产管理机构作为国有资产的“出资人”，主要行使国有资产股东的权利。随后出台的《企业国有资产监督管理暂行条例》颠覆了国资委定位于“出资人”的制度，大大强化了国资委的权力。按照该条例的规定，国资委集出资人职能和政府监管职能于一身，影响力超越整个国企改革层面，出没在与国有资产有关的每一个角落，是在和监管企业博弈中拥有绝对的谈判地位的一个强势机构，因而饱受争议。

《企业国有资产法》的出台，无疑为国资委出资人职能的重新回归奠定了法治基础。再有，实施于2007年10月1日的物权法对于《企业国有资产法》的立法进程起到了极大的助推作用。在物权法制定过程中，有不少意见要求同时抓紧制定国有资产法，以落实物权法的有关规定。因为物权法坚持对国家、集体和私人的物权实行平等保护原则，并对国有财产的范围、国家所有权的行使和加强对国有财产的保护作了明确规定。

二、主要内容

《企业国有资产法》共分9章77条，分别为总则、履行出资人职责的机构、国家出资企业、国家出资企业管理者的选择与考核、关系国有资产出资人权益的重大事项、国有资本经营预算、国有资产监督、法律责任、附则等内容。

（一）出资企业依法享有经营自主权

1.《企业国有资产法》规定，国家出资企业对其动产、不动产和其他财产依照法律、行政法规以及企业章程享有占有、使用、收益和处分的权利。

2.国家出资企业对其所出资企业，应当依照法律、行政法规的规定，通过制定或者参与制定所出资企业的章程，建立权责明确、有效制衡的企业内部监督管理和风险控制制度，维护其出资人权益。

（二）民主管理和民主监督

《企业国有资产法》规定，国家出资企业依照法律规定，通过职工代表大会或者其他形式，实行民主管理。

（三）国企主要负责人接受经济责任审计

《企业国有资产法》规定，国家出资企业的董事、监事、高级管理人员，应当遵守法律、行政法规以及企业章程，对企业负有忠实义务和勤勉义务，不得利用职权收受贿赂或者取得其他非法收入和不当利益，不得侵占、挪用企业资产，不得超越职权或者违反程序决定企业重大事项，不得有其他侵害国有资产出资人权益的行为。

（四）出资机构对国有资产的保值增值负责

《企业国有资产法》规定，履行出资人职责的机构应当按照国家有关规定，定期向本级人民政府报告有关国有资产总量、结构、变动、收益等汇总分析的情况。履行出资人职责的机构应当依照法律、行政法规以及企业章程履行出资人职责，保障出资人权益，防止国有资产损失。

（五）高管不得随意兼职

1.《企业国有资产法》规定，未经履行出资人职责的机构同意，国有独资企业、国有独资公司的董事、高级管理人员不得在其他企业兼职。未经股东会、股东大会同意，国有资本控股公司、国有资本参股公司的董事、高级管理人员不得在经营同类业务的其他企业兼职。

2.国有企业的高级管理人员未经允许不能随意在其他企业兼职，不得兼任监事，董事长不得兼任经理。

三、主要目的

力堵国有资产流失的“黑洞”是企业国有资产法的主要目的。2007年，中国国有企业有11.5万户，资产总额35.5万亿元。自1984年扩大国企经营自主权之日起，中国的国企改制已走过20多年的历程，尽管国家逐渐加大了防止国有资产流失的力度，但国有资产流失的案例仍层出不穷。对国有资产长期缺少一部专门的法律进行调整。参与该法制定的李曙光教授指出：在实践中，国家出资企业的合并、分立、改制、增减资本、发行债券、重大投资、为他人提供担保、国有资产转让以及大额捐赠、利润分配、申请破产等事项是发生国有资产流失的主要

环节。国有企业改革进程中，有些地方、有些国有企业也出现了将国有资产低价折股、低价出售，甚至无偿分给个人，或者以其他方式和手段侵害国有资产权益的现象，造成国有资产流失，这使其立法的迫切性更为凸显。在国企改革中，国有资产流失一直呈上升趋势。据有关学者统计，仅从1982年到1992年，由于各种原因造成的国有资产流失、损失高达5000多亿元。这个数字大约相当于1992年全国国有资产总量26000多亿元的五分之一，比1992年财政总收入4185亿元还多800多亿元。正因如此，近年来，每年都有许多全国人大代表提出尽快制定国有资产法的议案、建议。各方面专家都认为，企业国有资产法的出台就是要为国有资产构建一道“防火墙”，力堵国有资产流失的“黑洞”，让企业国有资产在市场经济体制下发挥应有的主导作用。

四、历史意义

《企业国有资产法》作为中国社会转型期的产物，具有重大的历史意义。

1.它界定了国资委作为“干净”出资人的法律地位；

2.它扩大解释了企业国有资产的范围；

3.它使国有企业改制与资产转让有了较明确的法律依据；

4.它使国有资本经营预算制度有了操作的基础。

总之，这部《企业国有资产法》无论从实践意义、制度创新，还是从解放思想的角度看，它的意义都是历史性的。它的出现也许会彻底改变市场的经营环境、经营习惯和经营方式，对社会主义市场经济的完善、对建设有中国特色的社会主

义其意义都是里程碑式的。为方便学习和理解，接下来将结合相关方面问题具体解读如下：

(一)谁是企业国有资产出资人？

谁享有企业国有资产出资的权益呢？从企业国有资产法第四条可以看出，国务院和地方人民政府依法承担出资人的职责，享有出资人权益。并且第四条对于两个主体分别适用的范围作了明确的规定。国务院作为出资人的范围是其确定的关系国民经济命脉和国家安全的大型国家出资企业，重要基础设施和重要自然资源等领域的国家出资企业；地方人民政府在其他的国家出资企业的范围内承担出资人的职责。

同时企业国有资产法在第二章专章规定了履行出资人职责的机构，根据企业国有资产法第十一条的规定，国务院和地方人民政府按照国务院的规定设立的国有资产监督管理机构，代表本级人民政府对国家出资企业履行出资人职责。另外国务院和地方人民政府根据需要，可以授权其他部门、机构代表本级人民政府对国家出资企业履行出资人职责。

（二）什么是国家出资企业？

企业国有资产法所涉及的国家出资企业包括哪些呢？根据该法第五条的规定，国家出资企业包括国家出资的国有独资企业、国有独资公司，以及国有资本控股公司、国有资本参股公司。

企业国有资产法在第三章专章对国家出资企业作了规定：

1、国家出资企业的权利。企业国有资产法第十六条对此作了明确的规定，

⑴对其动产、不动产和其他财产依法享有占有、使用、收益和处分的权利；⑵经营自主权；⑶对其所出资企业依法享有资产收益、参与重大决策和选择管理者等出资人权利；⑷其他合法权益。

2、对国家出资企业的监督。根据企业国有资产法第十七条的规定，国家出资企业不光要受到政府及政府有关部门、机构依法实施的管理和监督和接受社会公众的监督；其内部也要建立健全内部监督管理和风险控制制度。具体来说，国有资产法第十九条规定，国家出资企业应当设立监事会，依照法律、行政法规以及企业章程对董事、高级管理人员执行职务的行为进行监督，对企业财务进行监督检查。

3、国家出资企业所出资的企业。企业国有资产法第二十一条明确规定，国家出资企业对其所出资企业依法享有资产收益、参与重大决策和选择管理者等出资人权利。同时还规定国家出资企业对于其出资的企业有企业内部监督管理和风险控制的责任。

（三）哪些企业国有资产将归入政府预算？

根据国有资产法第六章的规定，国家将建立国有资本经营预算制度，该预算将纳入本级政府预算，报本级人民代表大会批准。国有资本经营预算包括国有资本收入及其支出。其中国有资本收入有⑴从国家出资企业分得的利润；⑵国有资产转让收入；⑶从国家出资企业取得的清算收入；⑷其他国有资本收入。

（四）国家出资企业的管理者是谁？

作为企业国有资产的运用和管理的执行者，国家出资企业的管理者是如何产生的呢？对此，企业国有资产法第四章专章作了明确的规定：

1、任免管理者的机构。根据企业国有资产法第二十二条的规定，拥有任免国家出资企业管理者的权利的是履行出资人职责的机构，也就是国务院和地方人民政府按照国务院的规定设行出资人职责。

2、任免管理者的范围。根据企业国有资产法第二十二条的规定，履行出资人职责的机构对于⑴国有独资企业的经理、副经理、财务负责人和其他高级管理人员；⑵国有独资公司的董事长、副董事长、董事、监事会主席和监事，有任免的权利。同时履行出资人职责的机构还可以向国有资本控股公司、国有资本参股公司的股东会、股东大会提出董事、监事人选。

3、担任国家出资企业管理者的基本条件。根据企业国有资产法第二十三条，作为国家出资企业的管理者必须：⑴有良好的品行；⑵有符合职位要求的专业知识和工作能力；⑶有能够正常履行职责的身体条件；⑷法律、行政法规规定的其他条件。

同时国家出资企业的管理者出现《中华人民共和国公司法》规定的不得担任公司董事、监事、高级管理人员情形的，履行出资人职责的机构应当依法予以免职或者提出免职建议。也即公司法第一百四十七条规定的：⑴无民事行为能力或者限制民事行为能力；⑵因贪污、贿赂、侵占财产、挪用财产或者破坏社会主义市场经济秩序，被判处刑罚，执行期满未逾五年，或者因犯罪被剥夺政治权利，执行期满未逾五年；⑶担任破产清算的公司、企业的董事或者厂长、经理，对该公司、企业的破产负有个人责任的，自该公司、企业破产清算完结之日起未逾三

年；⑷担任因违法被吊销营业执照、责令关闭的公司、企业的法定代表人，并负有个人责任的，自该公司、企业被吊销营业执照之日起未逾三年；⑸个人所负数额较大的债务到期未清偿。

另外，根据企业国有资产法第七十三条的规定，国家出资企业的管理者违反企业国有资产法的规定，造成国有资产重大损失，被免职的，自免职之日起五年内不得担任国有独资企业、国有独资公司、国有资本控股公司的董事、监事、高级管理人员。造成国有资产特别重大损失，或者因贪污、贿赂、侵占财产、挪用财产或者破坏社会主义市场经济秩序被判处刑罚的，终身不得担任国有独资企业、国有独资公司、国有资本控股公司的董事、监事、高级管理人员。

4、担任国家出资企业管理者的限制。对于已经上任的国家出资企业管理者，企业国有资产法对其行为作了详细的规定。根据第二十五、二十六、二十七、二十八、二十九条的规定：

⑴必须经过履行出资人职责的机构同意，国有独资企业、国有独资公司的董事、高级管理人员才能在其他企业兼职。如果要在经营同类业务的其他企业兼职，还必须经过股东会、股东大会同意；

⑵国有独资公司的董事长要兼任经理的，必须经过履行出资人职责的机构同意。国有资本控股公司的董事长要兼任经理的，必须经过股东会、股东大会同意。

⑶董事、高级管理人员不得兼任监事。

⑷企业管理者要受到履行出资人职责的机构的年度和任期考核，并依据考核结果决定对企业管理者的奖惩。

⑸国有独资企业、国有独资公司和国有资本控股公司的主要负责人必须接受依法进行的任期经济责任审计。

（五）关系国有资产出资人权益的重大事项的详细规定和重大法律原则

企业国有资产法对关系国有资产出资人权益的重大事项专章作了规定：

1、关系国有资产出资人权益的重大事项是哪些？根据企业国有资产法第三十条的规定，包括国家出资企业合并、分立、改制、上市，增加或者减少注册资本，发行债券，进行重大投资，为他人提供大额担保，转让重大财产，进行大额捐赠，分配利润，以及解散、申请破产等重大事项是关系国有资产出资人权益的重大事项。根据第三十一、三十二、三十三条，国有独资企业、国有独资公司的这些重大事项都必须由履行出资人职责的机构决定。其他事项则国有独资企业由企业负责人集体讨论决定，国有独资公司由董事会决定。国有资本控股公司、国有资本参股公司的重大事项由股东会、股东大会决定。

2、重要的国有独资企业、国有独资公司、国有资本控股公司的定义。企业国有资产法提出了“重要的”国有独资企业、国有独资公司、国有资本控股公司的概念。根据第三十四条的规定，这些重要的国有独资企业、国有独资公司和国有资本控股公司是由国务院的规定确定的。对于这些这些重要的国有独资企业、国有独资公司和国有资本控股公司在进行重大事项的决定时除了上述的规定还要求报请本级人民政府批准。

3、企业改制的规定。根据企业国有资产法第三十九条的规定，企业改制包括：⑴国有独资企业改为国有独资公司；⑵国有独资企业、国有独资公司改为国有资本控股公司或者非国有资本控股公司；⑶国有资本控股公司改为非国有资本控股公司。企业改制的决定权与上述的重大事项的决定权的规定相同。

4、与关联方的交易的规定。根据企业国有资产法第四十三条的规定，关联方，是指本企业的董事、监事、高级管理人员及其近亲属，以及这些人员所有或者实际控制的企业。对于这些企业，国家出资企业不得无偿向其提供资金、商品、服务或者其他资产，不得以不公平的价格与其进行交易。同时未经履行出资人职责的机构同意，国有独资企业、国有独资公司不得与关联方订立财产转让、借款的协议；为关联方提供担保；与关联方共同出资设立企业，或者向关联方投资。

5、关于国有资产转让的规定。根据企业国有资产法第五十一条的规定，所谓国有资产转让是指依法将国家对企业的出资所形成的权益转移给其他单位或者个人的行为。但是按照国家规定无偿划转国有资产不在规定的范围内。

⑴国有资产转让的决定权。根据企业国有资产法第五十三条，国有资产转让决定权在履行出资人职责的机构手中。但是致使国家对该企业不再具有控股地位的，应当报请本级人民政府批准。

⑵国有资产转让的方式。根据国有资产法第五十四条，国有资产的转让一般在产权交易场所公开进行，当受让方为两个以上的，转让应当采用公开竞价的交易方式。同时国家也可以规定以直接协议转让的方式进行国有资产转让。

⑶关联方的参加。根据国有资产法第五十六条，法律、行政法规或者国务院国有资产监督管理机构可以规定能够向本企业的董事、监事、高级管理人员或

者其近亲属，或者这些人员所有或者实际控制的企业转让国有资产。这些关联方与其他参与者有平等的竞争权。相对的，这些关联方不能参与转让方案的制定和组织实施的各项工作。

（六）企业国有资产法的几个亮点

（1）企业赚的钱要给股东分红，国家作为出资人，从企业分得的利润要列入政府预算；（2）国资委应成为一个“纯粹的”、“干净的出资人”，应剥离其本不应当承担的监督管理职能，应履行出资人的职责，做好国有资产保值增值；（3）国家出资企业的董事、监事、高级管理人员，应当遵守法律、行政法规以及企业章程，对企业负有忠实义务和勤勉义务，不得利用职权收受贿赂或者取得其他非法收入和不当利益，不得侵占、挪用企业资产，不得超越职权或者违反程序决定企业重大事项，不得有其他侵害国有资产出资人权益的行为。（4）国有独资公司的董事、高级管理人员不得在其他企业兼职，未经股东会、股东大会同意，国有控股、参股公司董事、高级管理人员不得在经营同类业务的其他企业兼职，董事长不得兼任经理；（5）企业的董事、监事、高级管理人员或者其近亲属，或者这些人员所有或者实际控制的企业转让的国有资产，在转让时，上述人员或者企业参与受让的，应当与其他受让参与者平等竞买；转让方应当按照国家有关规定，如实披露有关信息；相关的董事、监事和高级管理人员不得参与转让方案的制定和组织实施的各项工作。