有组织犯罪侦查主体比较分析
有组织犯罪侦查主体比较研究
刘莹①
(西南政法大学刑事侦查学院，重庆4001120)
[摘要] 有组织犯罪作为当今世界三大犯罪之一，具有强烈的社会破坏性，一直都是各国打击控制的重点。至上世纪90年代，我国的有组织犯罪侦查工作也基本上能适应我国有组织犯罪的发展。然而，随着我国有组织犯罪的发案数量、社会破坏性的迅速增加，以及跨国有组织犯罪对我国的影响和渗透逐步扩大，现有的侦查主体之设置模式已经不能适应我国有组织犯罪的发展。本文在比较分析西方主要国家有组织犯罪侦查主体的基础上，结合我国的打击有组织犯罪的实际情况，提出改革我国有组织犯罪侦查主体的建议。
[关键词] 有组织犯罪；侦查主体；侦查活动
侦查活动是包含着与人斗争的一项特殊认识实践活动，侦查主体的内在状况和组织状况直接制约着侦查主体的认识实践能力。有组织犯罪的侦查主体即依法对有组织犯罪案件享有侦查权的机关。从各国的立法和司法实践看，对一般刑事案件的侦查主要有两种类型：一是检察机关和司法警察都拥有侦查权，有的甚至直接把检察机关定位为侦查机关；二是主要由警察负责侦查，检察机关只负责案件的起诉。然而，有组织犯罪本身具有的组织严密性、分工专业性和严重破坏性等特点使得许多国家不能局限于一般刑事案件的侦查模式，而是根据本国的法律传统、犯罪数量等实际情况对有组织犯罪侦查权进行重新配置，以适应本国打击有组织犯罪的需要。本文在比较分析西方各主要国家有组织犯罪侦查主体之设置及侦查权之配置的基础上，结合我国打击有组织犯罪的实际情况，提出改革我国有组织犯罪侦查主体的建议。
一、检察机关为法定侦查主体——以意大利为例
（一）反有组织犯罪的专门化检警机构
意大利将有组织犯罪分为一般型和黑手党型两大类，Mafia（黑手党），Cosa ①作者简介：刘莹（1977—），女，重庆人，西南政法大学刑事侦查学院讲师，西南政法大学刑事诉讼专业
Nostra（我们的事业），Camorra（卡莫拉）等皆属于黑手党型犯罪组织。为打击猖獗的黑手党犯罪，意大利于上世纪90年代在检察系统内设立了专门对抗黑手党犯罪的全国反黑手党检察署及区级反黑手党检察署，领导指挥司法警察对有组织犯罪的侦查工作；随后又在警察系统内设立了国家警察中央行动处及其下的26个反黑手党调查组，作为专职对抗有组织犯罪的调查机构。
1、反有组织犯罪的专门检察机构
根据1991年通过的“对有组织犯罪集团罪行而进行的诉讼中协调调查工作”法令，意大利设立了全国反黑手党检察署（DNA）与区级反黑手党检察署（DDA），形成了专门对抗黑手党犯罪的检察系统。全国反黑手党检察署设在最高法院检察署中，区级检察署则分别设在26个上诉法院检察署内，其职权范围仅限于黑手党犯罪案件。[1]作为针对黑手党犯罪的调查取证活动的协调中心，全国反黑手党检察署并无直接调查权与起诉权；对黑手党犯罪的调查与起诉，是由其下属的26个区级反黑手党检察署实施的。总的来说，全国反黑手党检察署与区级反黑手党检察署的成立，解决了原来存在的因调查领域狭窄而使犯罪侦查工作出现残缺状态等问题。
2、反有组织犯罪的专门警察机构
意大利专职对抗有组织犯罪的警察机构主要包括反黑手党调查局（简称DIA）、国家警察中央行动处及其下属的26个反有组织犯罪调查组。全国反黑手党调查局的主要功能是在对黑手党犯罪的调查取证中收集和整理情报。
国家警察中央行动处建于20世纪90年代末，隶属于国家警察总局，下设3个科，26个反有组织犯罪的调查组。下属的26个反有组织犯罪调查组，分别设在26个上诉法院所在地区的警察局内，专职调查有组织犯罪案件，但仅限于其所属的区域范围内。由于有组织犯罪的活动区域较广，经常出现跨区域犯罪的情况，国家警察中央行动处下属的三个科则起到了协调、支持各调查组的作用。
（二）有组织犯罪侦查中的检警关系
意大利作为典型的大陆法系国家，其有组织犯罪侦查中的检警关系实则反映出大陆法系国家之共通性，即尽管大陆法系国家刑事诉讼法规定侦查的法定主体为检察官，司法警察必须接受检察官的指挥监督，但就有组织犯罪侦查实务层面看，基于以下三个方面的原因，检察官在犯罪侦查中的作用越来越小：第一，由
于检察官采一人独任制，而警察机关乃以集体方式行事，对于犯罪侦查检察官即使有心也未必有力；第二，警察机关拥有完备的犯罪侦查设备，检察机关几乎可说完全不具备这些硬件设备；第三，在讲求科学办案的今天，那些复杂的犯罪侦查设备，不是整天在图书馆念书考上检察官的法律人所能胜任的。所以这种规范与现实的落差，不是存在而已，而是相当大：当某位检察官真的去实践刑诉法所赋予他的侦查主体地位时，可能会引起警察机关的微言，甚至采取一种消极态度，被冠以外行领导内行之语。因而，在有组织犯罪侦查活动中，检察官主要扮演制衡警察权的角色：
检察官对警察权的制衡，在有组织犯罪侦查中有重要意义：警察参与具体的案件侦查，而警察为有效实施犯罪侦查，常使用一些秘密侦查手段，如卧底侦查。但如果警方实施卧底侦查受到严格的令状要求或其它严密的规范要求，不仅容易暴露身份，也会贻误侦查时机，也因此易侵害被告的人权。虽然此种侵害可利用审判时的证据排除原则加以制止，但却属于事后纠正，且并非每个案件都会被起诉，因此不具有立即纠正的效果。所以居于侦查主体地位的检察官，虽然不主动参与具体案件的调查，却可以对警察移送的案件以正当程序、保障人权的观点进行审查，这正是检察官作为侦查主体所该具有的作用。
二、警察机关为侦查主体——以美国为例
（一）警察机关在有组织犯罪侦查中的职权
一般说来，美国各州的警察机关只负责本州范围内与有组织犯罪有关的犯罪案件侦查；跨州界的或者案情复杂的有组织犯罪案件则由全国性的专门调查机构——联邦调查局负责侦查。无论在各州警察局，还是在联邦调查局内部，都设有专门的反有组织犯罪小组。根据联邦和各州的法律规定，警察有责任调查有组织犯罪。为此，各州警察部门都根据自己辖区内的有组织犯罪活动的特点采取相应的打击措施。有的警察局下设派出机构以预防有组织犯罪，必要时抓捕有组织犯罪成员。此外，各大城市的警察局还设立惩治有组织犯罪特种警察部门，专门控制有组织犯罪活动[2]。在帮会活动较为猖獗的洛杉矶，警察局内部还根据来自世界不同地区的帮会建立相应的反黑小组。比如有专门针对来自东欧、俄罗斯等国家的反黑组；有针对来自南美洲国家的贩毒集团的反黑组，这些组的警察也多
来自相同地区[3]。
与各州的警察局相比，联邦调查局在侦查有组织犯罪方面有更明显的优势：一方面，联邦调查的探员可以依照联邦的法律和各州的法律行使其广泛的侦查权；另一方面，这些探员整体素质较高，而且受过严格的专业训练；此外，联邦调查局的侦查活动不会受到州界地域的限制，活动经费充裕。这些原因使得联邦调查局成为美国侦查有组织犯罪最重要的机关。
（二）检察官在有组织犯罪侦查中的作用
美国的刑事诉讼程序，通常因犯罪嫌疑人的可疑行为引起警察注意而开启。对警察而言，犯罪案件大致可以分为两大类。一种是回应性案件（reactive cases），主要指的是已经完成并为警方所知悉的犯罪，如街头发生抢劫案或银行抢劫案等，犯罪嫌疑人可能以现行犯逮捕或以令状逮捕，此类案件多由警察自行侦查，因而检察官通常仅在犯罪嫌疑人被逮捕之后才介入进行后续的起诉。另一种是前置性案件（proactive cases），主要是处理未能及时被警方发现的犯罪。这类案件通常比较复杂，必须经过一段时间的部署，才能申请搜查令、监听令、逮捕令，从而逮捕犯罪嫌疑人，尤以有组织犯罪、毒品犯罪等案件为典型。检察官就警方侦办此类案件，需提供协助，从线索的取得开始，检察官即可能介入，比如：检察官与被告进行辩诉交易，其条件是该被告必须成为线人，然后检察官交由警方追查；在逮捕被告之前，为了搜集或保全证据，需要申请搜查令或监听令，警察在将申请资料连同宣誓书送至州法院申请搜查令之前，如向检察官咨询或由检察官在宣誓书上签署后再向法院提出，通常法官批准的概率会提高许多[4]。
依照美国1968年联邦监听法的规定，任何联邦刑事案件的监听，都必须先由承办警官报由联邦检察官呈请联邦检察长或其指定的主力检察长核准后，方可向联邦法官提出申请。在各州的法律中，也规定监听案件应先由承办警察报由地方联邦总检察长签署后，再向州法院法官提出申请。基于“被监听人无从察觉其被监听，对于人民权利（隐私权）的侵害程度远高于逮捕或搜查，故应慎重为之”
[5]的理由，对监听令状的申请，无论在联邦或各州，都须有检察官参与。
此外，在查缉毒品走私或贩毒案件时，警方常使用控制下交付，警方利用线
人或卧底警员携带或利用邮寄的方式，将装有毒品的包裹交付于准备交易的毒贩，在毒贩取得包裹的同时加以逮捕，但毒贩往往称其不知包裹内系毒品，不同的法院在审理此类“控制下交付”案件时，形成许多细致复杂的标准。如Commonwealth v. Rambo和People v. Larson案件中，法院认为被告仅收取包裹尚未打开时即被警员逮捕，相关证据不足以证明被告有罪；然而在State v. Arthun 一案中，被告在收到包裹后，既没有产生疑问或惊讶，也没有尝试归还或放弃的企图，反而将包裹收藏起来，法院则认为有足够的证据认定被告有罪。由于法院对“控制下交付”的认定标准十分复杂，警察在行使此类侦查手段前，通常会请求检察官全程参与，提供意见，以准确把握逮捕时机。
三、专门机关与警察机关共为侦查主体——以英国为例
（一）打击严重有组织犯罪署（SOCA）的建立及其职权
为了更好地打击高度组织化的有组织犯罪集团……集中致力于加强一线的情报和侦查工作，英国政府决定成立一个新的机构——打击严重有组织犯罪署。于2006年4月1日正式运行的打击严重有组织犯罪署之前身包括了国家罪案署、国家犯罪情报局、皇家税务与海关总署中负责严重贩毒之侦查与情报工作的部门以及内政部中负责有组织性非法移民调查工作的部门，大约有4500人。
1、针对有组织犯罪的调查权
打击严重有组织犯罪署的职权包括防范和侦查严重有组织犯罪以及致力于以其它方式减少严重有组织犯罪并减轻此类犯罪的危害结果。然而，如果打击严重有组织犯罪署的工作涉及到其它机构的管辖范围时，只要具备一定的前提条件，仍可继续行使其职权。因而打击严重有组织犯罪署的职权相当大：首先，打击严重有组织犯罪署在行使其“防范和侦查严重有组织犯罪”职能时，发现有严重或复杂的诈欺犯罪，那么在获得严重诈欺犯罪调查署（SOF）署长（或某位被授权之官员）的统一或者严重诈欺犯罪调查署有同意之意向的情况下，打击严重有组织犯罪署仍可继续行驶其权力；其次，在发现涉嫌税收诈欺犯罪时，在获得皇家税务与海关总署委员的授权下，打击严重有组织犯罪署也可继续调查。为了避免被告人对其因打击严重有组织犯罪署的调查而被起诉提出异议，《2005年严重有组织犯罪和警察法》还专门规定：“无论严重诈欺犯罪或税收犯罪是否属于
打击严重有组织犯罪署的调查权限，都不能引起任何刑事诉讼”。
2、针对犯罪信息的处理权
打击严重有组织犯罪署有权“收集、存储、分析和分送”与“侦查、调查或起诉犯罪或者以其它方式减少犯罪或减轻犯罪后果”相关的信息。就打击严重有组织犯罪署针对犯罪信息的职权而言，是十分广泛的，因为没有局限于“严重有组织犯罪”。尽管打击严重有组织犯罪署的名称是“打击严重有组织犯罪”，但其职权范围及，既没有限定于“严重的”犯罪，也没有限定于“有组织”犯罪。
（二）打击严重有组织犯罪署与警察机关的关系
打击严重有组织犯罪署的成立，并不影响警察机关对有组织犯罪的侦查权。实际上，打击严重有组织犯罪署与地方警察机关之间是一种平行并存的、互相合作的关系。《21世纪对抗有组织犯罪之策略》提到：打击严重有组织犯罪署应与负有打击有组织犯罪使命之现存机构保持合作关系，这些机构包括地方警察、其它执法机构、政府的其它部门以及国际合作机构。在上述机构中，与地方警察的关系尤为重要。作为最基本的层面，打击严重有组织犯罪署需要就打击有组织犯罪之事务与地方警察保持定期的交流。
另一方面，《2005年严重有组织犯罪和警察法》也规定打击严重有组织犯罪署对联合王国的警察提供“主动性”或“针对性”的帮助。“主动性”帮助是指“如果警察局长向打击严重有组织犯罪署请求提供‘某种特殊帮助’，那么打击严重有组织犯罪署署长应向其提供一定数量的工作人员或提供其它形式的适当帮助”；同样，如果打击严重有组织犯罪署有类似请求，某个警察局长也应向其提供一定数量的警察予以帮助，而且打击严重有组织犯罪署的工作人员可以使用警察的“办公场所和设备或其它物质性设施或服务”。
四、改革我国有组织犯罪侦查主体之必要性与基本构想
我国的有组织犯罪，在近30年内“经历”了产生——发展——壮大的过程，尤其在2000年之后，无论从犯罪数量、犯罪手法、危害程度上，都有明显的恶化趋势。但同时，我国有组织犯罪侦查主体之设置却并没有作出相应的调整，未能充分适应有组织犯罪的发展与变化。
（一）改革我国有组织犯罪侦查主体之必要性
1、对有组织犯罪实施专门化侦查的需要
在有组织犯罪、网络犯罪、金融犯罪等新型犯罪甚嚣尘上，传统犯罪也不断花样翻新的今天，侦查内部分工已成为应对当今犯罪专门化的需要。所谓专门化侦查，是相对于地域管辖进行分工的一般化侦查而言的，指的是侦查机构及其人员根据犯罪案件的类型，组成专职队伍打击犯罪活动的一种侦查模式[6]。实施专门化侦查，可以更加深入地分析有组织犯罪活动的规律和特点，更加准确地收集和研判有组织犯罪的情报信息，为打击有组织犯罪提供指导性意见和专业性技术支持。
虽然全国公安机关都成立了有组织犯罪侦查队，但是无论是人员建制、经费划拨，还是技术装备、专业培训等各方面都与侦查一般刑事案件的刑警队伍没有差异。一些地区公安局虽然挂了有组织犯罪侦查队的牌子，但实际上是两个牌子一队人马。公安机关有组织犯罪侦查队本应是打击有组织犯罪最专业、最前线的队伍，但事实证明，没有经过严格训练、装备精良的侦查队伍，是不可能高效率、高效能地对抗有组织犯罪的。因此，成立专门化的有组织犯罪侦查机构是对我国的有组织犯罪实施专门化侦查的必要前提。
2、改变目前有组织犯罪侦查模式的需要
同各地公安机关要受各级政法委领导一样，各级有组织犯罪侦查队也要受政法委下的“打黑办”的领导。于是就形成了这样一种等级关系：各级政法委——“打黑办”——相应级别的公安机关——刑警队——有组织犯罪侦查队。由于有组织犯罪侦查队伍处在这样一个位置，除了进行有组织犯罪案件的侦查之外，还有一项非常重要的任务，即配合“打黑办”开展“打黑除恶专项”斗争。从刑事诉讼的角度上讲，“打黑除恶专项斗争”并不是真正的司法活动，而是一种国家政策。“如果把政府视为一个社会的总管，那么司法活动就必须致力于贯彻国家的纲领、执行国家的政策”[7]。有组织犯罪的侦查主体既要受制于公安机关内部的层层上级，还要服从来自公安机关外部的行政力量；既要参与司法活动，也要执行行政政策。侦查主体缺乏独立性、侦查职能的“分化”使侦查人员分身乏术，难以应付；有组织犯罪的侦查工作呈现为一种机械的、被动运作的工作模式。若要将我国的有组织犯罪侦查变成一种主动的、积极的模式，则有必要设立一个相
对独立的有组织犯罪侦查机构。
此外，我国警察机关实行双重领导体制，即接受上级公安机关领导的同时，还需接受同级行政机关的领导。由于我国的黑社会性质组织通常都有党政机关工作人员作为其“保护伞”，当警察机关对犯罪组织及其犯罪活动加以调查时，“保护伞”会利用其地位及权力间接或直接干扰侦查活动。另一方面，警察机关实行传统的“条块结合，以块为主”的管理体制，有组织犯罪的权力腐蚀性、地域跨越性、手段复杂性也会使有组织犯罪的侦查遭遇政治力量的袒护、地方保护主义、经费和警力不足的难题。因而在司法实践中，从20世纪90年代初开始，不少地方已经感到无法依靠基层行政司法力量铲除当地的有组织犯罪。
（二）改革我国有组织犯罪侦查主体之基本构想
西方各主要国家近年在有组织犯罪侦查机构方面的调整与变化充分体现出设置独立的有组织犯罪侦查机构是对抗有组织犯罪的一大趋势。根据我国有组织犯罪的现状、发展趋势，以及目前侦查工作中出现的明显缺陷，有必要在警察机关内部设置一个相对独立的有组织犯罪侦查机构，同时发挥检察机关的监督职能，强化其在侦查阶段的引导作用。
1、在公安机关内部设置独立的、垂直领导的有组织犯罪侦查体系
政治腐蚀性是有组织犯罪的重要特征之一。在有组织犯罪侦查过程中，侦查主体与侦查对象形成强烈的对抗，这种对抗不仅来自于被侦查的有组织犯罪集团进行的反侦查活动，更重要的来自于有组织犯罪集团的政治“保护伞”。有组织犯罪侦查工作往往不仅受到来自外部权力的压力，而且受到来自司法机关甚至公安机关内部的压力。因此，为保障有组织犯罪侦查主体充分行使侦查权，免受非法干扰，有必要将有组织犯罪的侦查主体独立出来，建立一套自成体系的侦查机构。
建立独立的有组织犯罪侦查机构，既要借鉴国外的经验，也要充分考虑国内的实际情况。立足于我国的现实国情和现行司法制度，笔者认为以最少的形式变动来达到最好的侦查效果是比较实际和恰当的。具体而言，将有组织犯罪侦查队伍分离出来，在公安部设有组织犯罪侦查局，在各级公安机关内设立有组织犯罪机构。将有组织犯罪侦查机构仍设置于公安机关内部，是考虑到我国警察体制的实际状况。各警种由公安机关统一管理不仅有助于警察的统一指挥和管理，也有助于加强各警种之间的协作配合，顺应了社会发展提出的综合警察的要求。如果
设立隶属于行政部门的刑事执法警察（如英国的打击严重有组织犯罪署），有可能削弱我国长久以来由公安部统一管理警察的优势，加大不同种类警察之间的合作成本。
此外，有组织犯罪的权力腐蚀性、地域跨越性、手段复杂性也会使有组织犯罪的侦查遭遇政治力量的袒护、地方保护主义、经费和警力不足的难题。因而，我国的有组织犯罪侦查部门应摒弃传统的“条块结合，以块为主”的管理体制，建立垂直的管理体制，由公安部的有组织犯罪侦查局垂直管理地方各级有组织犯罪侦查部门。
2、设置专职对抗有组织犯罪的检察官，强调检察引导侦查
“检察引导侦查”即为有效实现国家的刑事控诉职能，充分发挥检察机关的法律监督作用，由检察机关行使的对侦查机关刑事案件受理、立案后的证据的收集、侦查方向的确定等侦查活动提出建议和意见，并对侦查活动进行法律监督的诉讼活动。[8]就我国有组织犯罪侦查的现状而言，设置专职对抗有组织犯罪的检察官主要基于以下两个方面的原因：
首先，提高侦查与公诉的质量。目前我国公安机关对“组织性”证据的收集数量不充分，质量不高，形式也比较单一。具有专业法律知识的检察官站在公诉的角度引导公安机关在法律适用和证据收集，可以更好的解决司法实践中存在的警察侦查所得的证据无法很好地服务检察机关公诉的需要。
其次，可以监督侦查活动与侦查人员，防止公安机关内部“保护伞”对侦查活动的阻碍与破坏。警察的执法活动与犯罪组织及其犯罪活动最为直接，因而警察向来都是犯罪组织腐蚀拉拢的对象，在“保护伞”之中占有极大的比例。检察机关本身即为我国专门的法律监督机关，监督侦查工作的实施以及侦查人员是否有违法行为是其法定职责，设置专门对抗有组织犯罪的检察官，可以对侦查活动进行动态的同步监督，以防止公安机关内部“保护伞”对侦查活动的影响和阻碍。
参考文献：
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A Comparative Study on the Subject of
Organized Crime Investigation
LiuYing
(South-west University of Political and Law, Criminal Investigation; Chongqing 401120)
Abstract: As one of the top three crimes in the world, organized crime is intensively destructive to the society. It has always been severely stricken and controlled by all the countries. Until 1990s, organized crime investigation carried out was essential to adapt the development of the organized crime in China. However, with the rapid increase of organized crime incidence, social destructiveness, and the growing influence of transnational organized crime to our nation, the setting mode of our existing investigation subject cannot adapt the evolution of the organized crime. Therefore, on the basis of comparative analysis of the major western countries, this article put forward reform proposals to the investigation subject with the combination of the actual situation against organized crime in China.
Key words: organized crime; subject of investigation; criminal investigation