政府信用、地方政府债务风险与信用指标体系构建的思路
政府信用、地方政府债务风险与
信用指标体系构建的思路
聂新伟
内容提要：十八届三中全会明确提出“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府
作用”的新要求。根据新要求，怎样才能更好地发挥政府作用？政府行为更好的标准是什么？
政府行为合意的标准又该如何评判？这些问题亟需理论与实践层面的回答。基于此，本文
从行为经济学的研究范式出发，结合委托——
—代理理论中的道德风险构建了评判政府行为标准——
—政府信用的理论框架，并基于该理论框架阐释了经济信用维度下政府债务风险形成问题。最后，根据本文分析框架和有益经验借鉴，提出了政府信用指标体系构建的
思路建议。
关键词：政府信用政府行为债务风险信用指标
中图分类号：Ｆ８１０．７文献标识码：Ａ文章编号：１００３－２８７８（２０１６）０３－００１５－１２
一、引言
党的十八大提出要通过“加强政务诚信、商务诚信、社会诚信和司法公信建设”来推进社会信用体系建设。鉴于政府在经济社会发展进程中的角色与地位，在构成社会信用体系的“金字塔”结构中，政府信用无疑是“金字塔”的基石，即不仅彰显社会诚信建设的主题，而且也影响着社会信用建设的成效。政府信用是多元的，而作为经济维度的政府信用却在经济的可持续发展和社会的稳定等方面承载着重大的“信用预期”，一旦其无法实现承诺或出现失信，将会引发系统性的风险，这也是地方债务问题近年来引发关注与备受争议的原因所在（于海峰等，２０１０）。为了避免因政府失信而引发一系列可预见与不可预见的后果，设计反映政府信用的指标体系，并以此作为“信用预警”的信号是必要的，也是十分重要的。基于此，本文主要从政府信用的概念内涵、政府信用下体现的委托——
—代理关系，以及经济信用维度下的地方政府行为与信用风险关系的内在机理进行分析梳理，最后在结合已有评价指标体系有益经验的基础上提出评判政府信用的指标构建建议。
作者简介：聂新伟，经济学博士，国家信息中心经济预测部助理研究员，国家信息中心中经网产业研究中心高级研究员。作者感谢匿名审稿专家所提宝贵建议，当然文责自负。
二、政府信用的概念内涵
政府信用的概念内涵直接决定了政府信用指标体系的代表性、科学性与合理性，如果对概念没有明确的认知将影响指标的选择和后续的评估与预警。狭义的“信用”指的是一种债权人与债务人之间的借贷关系，这种关系是建立在一定的利息支付条件下的；广义的信用指的是双方当事人按
—代理”关系，即“政府契约论”，委照“契约”规定享有的权利和义务。“契约”规定是一种“委托——
托——
—职业经理人”关系。—代理关系表明政府信用是一种互动关系，类似于公司治理中的“股东——
为了从广义上认知政府信用，并以此构建指标体系，本文结合已有研究（范柏乃等，２００９），认为政府信用是社会公众对一个政府遵守“承诺”的能力和行为的评价，是在政治委托——
—代理关系中产生的代理人信用，核心是政府对于公众的信用以及公众对政府的信任。不难理解，基于委托——
—代理理论，在政府信用关系中，政府是主体，民众是客体，客体对主体的信用评价，取决于作为主体的各级政府机关、相关职能部门在经济社会的各项管理中所作决策和行为是否有利于促进社会经济的发展以及人民生活水平的提高。
一般而言，基于社会契约理论，政府信用的内涵要包括四个层面：一是作为“民选政府”的国家政府部门要与“社会公众”签订平等的“隐形”契约关系，并能够做到认真按照合约的规定行动，进而取得公众的信任。换言之，这是信用的基础或评判准绳。二是国家政府部门在法律、法规、政策的执行中，能够依照相应的程序和法规的执政行为得到社会的信任，即政府依照约束行事。三是在没有相应的法律法规约束面前，国家政府部门在政府行为中依然能够做到公平、公正、公开而得到社会的信任，即政府要做正确的事情。四是政府信用是多维的，且具有外部性。政府信用是多维体系，包括经济、政治、司法等多个领域。政府信用是社会信用构建的基石，如果政府失信将会导致严重的负外部性，严重时甚至会引发系统性风险，其中银行挤兑就是局部失信祸及整体的具体体现，当前地方债务风险也是地方政府面临信用风险的一个表现。综上所述，本文以政府信用的四个内涵层面作为本文分析的起点，以政府能力和政府行为两个维度来探讨政府在“委托——
—代理”关系下的政府信用问题。
三、政府失信形成机理的阐释：一个框架性的认知
按照一般传统的理解，政府是最具权威的公共组织，是整个社会公共利益的代表者，是全体
—代理理论和政府“经济人”假定的逻辑推论，还是实践人民意志的体现者。然而，无论是委托——
中政府的不合意作为，均表明政府的失信行为体现在各个领域和不同时空上，换言之，政府失信的形成是一个极其复杂的过程，是客体的信用预期与主体的信用实现水平（践诺履约程度）间差异的累积过程，是受到各种因素的交织渗透影响的结果。从时间维度来看，政府信用与政府失信之间的关联表现为：契约授予信用（预期）——
—
—守信（践诺履约）；不遵守契约——
—遵守契约——
失信。
为了便于分析，
本文借鉴企业组织理论的相关内容。众所周知，对于一个股份制企业而言，由股东组成的股东大会选举产生董事会和监事会，由董事会在职业经理人市场寻求合适的职业管理者，即组成公司的管理层，显然作为被选用的ＣＥＯ，其执行决策的权力是受到公司章程、委托人意愿（债权人与股东）、企业发展现状（各种财务指标）、社会责任、媒体舆论监督，以及国家相关法律法规等直接或间接因素的约束，这种综合因素的“约束”结果确定了其活动的边界和权力的范围，自然也决定了其能力的大小、范围和程度。然后，在此能力范围内，其在具体行为上可以体现为遵守如实现股东利益最大化之类的约束与不遵守这些约束等策略性行为集合。同理，作为政府，其信用的履行与失信也是在委托———代理的情况下遵从与不遵从客体对其的“约束”而体现的。当然，在客体评判下或承诺预期参照下政府行为结果可以分为“守信”与“失信”两个层面。基于此，根据对政府信用的概念界定和实质内涵，政府信用应该是政府能力和政府行为各自直接或相互交织结果的一种体现或反映。鉴于政府信用的多元化，这种划分不限于经济维度的政府信用，而是试图通过更具系统性解释力的政府信用作用机理来体现政府守信与失信的逻辑过程，从而有利于更全面地把握政府信用的结构性和复杂性。
要分析政府能力、政府行为和政府信用之间的关系，首先必须对政府能力和政府行为的代理指标或客体评价标准或相关测度指标进行选择与分析。基于常识，一般而言，政府的失信行为主要是因为政府的权力过大、职能范围过于宽泛，导致其能力和承诺存在不对称。因此，在信用的维度下，政府能力（权力或职能范围）是有边界的，而边界的标准就是是否遵守特定的“约束”，或者基于博弈论的视角就是是否遵循互动另一方主体对其的行为预期———是否会按照预期行事。
客观而言，对于政府这一信用的承载或执行主体来讲，其面临的约束有体制性或制度性约束，如预算法规定地方政府不允许发行债券、执政目标约束（发展为了谁？）、公众监督以及自我行为约
图１广义的政府信用与测度因素的内在机理：
政府失信的框架性解释
束等多方面。虽然遵从“约束”是政府守信的直接体现，但这并不是绝对的，如果遵从某一约束有可能致使公众利益无法实现或造成更大的失信结果，这就意味着实事求是的打破约束既有必然性，又有必要性。然而，如果打破约束体现为“无限的膨胀个人私利”的以权谋私行为，显然将造成政府失信。综上而言，仅仅以是否打破约束为标准是无法判断政府是否失信的。根据“制度——
—行为——
—绩效”的行为结果事后评判方法，结合美国民意调查的测度方法，本文以政府行为结果作为判断打破约束与尊重约束是否带来政府失信的标准，具体分为“正确的事”和“不正确的事”，显然，基于委托——
—代理理论，正确的事理应为社会公共利益服务，而不正确的事则为失信，例如，“正确的事”为经济发展、民生改善等。从长期来看，“正确的事”最终会实现政府执政能力的提升和约束条件的改善，同时也有利于提升政府信用水平；“不正确的事”具体体现为以权谋私等。总体而言，本文构建的分析框架较好地体现了政府的“程序信用、决策信用和行为信用”。从委托——
—代理的视角来看，一方面政府作为主体，遵守约束；另一方面民众作为客体，对主体行为进行判断。
综上，根据政府能力和政府行为对政府信用的内在关系，三者之间可以内在地形成四个组合形式，具体如表１所示。
政府行为
正确的事不正确的事
政府能力遵守约束条件（遵守，正确）—信用（遵守，不正确）—失信打破约束条件（打破，正确）—信用（打破，不正确）—失信表１政府能力、政府行为与政府信用关系的四种组合形式
毋庸置疑，信用是一个抽象的概念，要体现出其内嵌的委托－代理关系内核，需要构建一个认知信用过程的框架或逻辑严谨的内在机理。为了更清晰地展示表１的组合关系，本文在结合政府具体实践中的诸多表现的基础上，从政府行为与政府能力的组合关系来解释政府失信过程的因果逻辑。具体而言，从政府能力（或权力边界）来看，根据我国的《预算法》、《担保法》等法律法规，地方政府不得列赤字、向银行贷款或发行债券，也不得为企业融资提供担保，即政府面临着我国现有法律和财税体制等制度约束。然而，随着经济社会发展，为了促进基础设施建设和满足公众对社会公共服务需求的增加，政府在财政约束的情况下，显然无法提供有效的社会公共服务，社会公共服务将面临供给不足的问题。换言之，如果遵从“约束条件”，将会使社会公共服务面临不足的局面，民众就会有政府缺位的直观反映，显然这是不利于政府信用维护的。在此情况下，打破约束是必要的，由于基建的投资和公共服务的提供是正确的事，对于经济社会的持续健康发展是有利的，那么政府通过持续的财税收入可以弥补赤字，缩减债务规模；加之，通过执政能力提升和效率提高等约束财政纪律的方式可以避免债务风险，进而实现政府信用的维护，甚至提升政府信用形象。如果政府举债用于“不正确”的事情上，那么错误的施政不仅会使支出结构失衡、支出效率低下，而且投资领域的扭曲将造成劳民伤财的严重后果，政府政治信用和经济信用将会面临严重危机。根据组合形式，如果地方政府遵守财政纪律，而不做正确的事情，那么就会导致“庸政、懒政”等政府不作为的消极倾向，造成政府办事效率低下，服务水平下降等恶性的结果，这种有损政府形象的行为显然是不利于政府信用的。
从现实情况来看，打破约束条件的原因也与地方政府职能转变不够，上级政府对下级政府的考核评价指标不科学造成约束条件不科学和不合理，行政责任追究制度不健全，失信惩罚机制不健全，对地方政府的行政监督乏力，以及官员和机构人员执政能力有限等密切相关（如图２所示）。毋庸置疑，政府行为是否合法、依法是判断政府信用的关键，只有依法治国、依法行政才能体现法律的公平性，也才能更好地体现政府的信用。因此，政府行为的法治化指标是评价政府信用的首要标准，这也是十八届四中全会提出依法治国的关键缘由所在。如果没有约束，随着政府权力边界的不断扩张，一旦权力制衡的格局被打破，那么最终会导致政府失信的形成。
图２一个关于约束条件不完善、政府行为表现与信用风险的传导机理
四、政府失信形成机理的一个应用：以地方政府债务风险形成为例
—债务增加：约束条件、正确的事到打破约束条件（一）财权与事权的不匹配——
１９９４年我国进行了分税制改革。从财权与事权上来看：一是在划分事权的基础上，划分中央政府与地方政府的财政支出范围；二是按税种划分收入，明确中央政府与地方政府的收入范围。分税制的改革使得在公共支出负担比重上，地方政府超过中央政府。根据胡鞍钢（２００９）的研究，２０００年地方政府负担占比达到５９．７％，２００７年这一比重更是高达７７％。按类别来看，地方政府负责的事务领域集中在教育、卫生、科技与文化，农业，社会福利与救济等诸多公共服务上，负担的比重超过了８０％。这就清晰表明地方政府在与中央政府的纵向分权中承担了过多的事权，也即出现了“弱地方政府和强中央政府”这一事权分配的“非均衡”状况。
过多的事权落到地方政府层面，使得地方政府的财政支出规模快速提升。然而，由于分税制改革的目标就是要实现财税权力向中央政府集中，以便扭转过往中央政府宏观调控能力不足的状况，这就造成了地方各级政府在财税增收上面临下降趋势，而其日益增长的刚性支出使其支出缺口逐渐拉大。这种“一增（事权）一减（财权）”的体制改革，使得地方政府的行为导向不可避免出现了打破财政体制约束的职能偏离激励——
—扭曲的制度体制必然造成扭曲的行为绩效，这是逻辑的必然。
表２主要公共支出类别中中央政府与地方政府的负担比例（２０００年部分）单位：％
资料来源：胡鞍钢（２００９）：中国政府转型与公共财政，中国经济转型３０年（１９７８－２００８），社会科学文献出版社，第１６７页。财权事权不匹配直接造成地方政府收支出现缺口，加之制度性约束不健全导致地方政府在“唯ＧＤＰ”的竞赛中受投资冲动影响而进行了大量的盲目投资，致使地方政府的“建设资金”缺口越来越大。为了弥补这些缺口，打破财政纪律约束的行为随其而至，地方政府一方面通过开源的方式做大预算外收入，明显的例子就是“土地财政”问题。根据陈志勇等（２０１０）的研究，１９８７－２００７年各年度的地方财政收入总额的３５％来自于土地出让金，其中，土地出让金的１０％用于土地征收补偿费，占９０％的土地出让金是失地农民对国家建设的资本贡献，估算总额为４４２３５亿元。另根据我国财政部公布的２００９年全国土地出让收支基本情况，全国土地出让收入达到１４２３９．７亿元，占全国财政收入总额的２０．８％，土地出让收入比上年增长４３．２％，远远快于财政收入增长速度１１．７％。另一方面就是通过政府融资平台的各种资本运作来筹措短期项目建设资金。从图３可以看出，在地方政府获取的债务资金中，投资领域占据前三位的分别是“市政建设、交通运输和土地收储”，合计占比达到７２％，不难发现，这些领域均与城市基础设施建设直接相关。从债务规模情况来看，地方政府债务占ＧＤＰ的比重也是“越积越高”，据２０１０年审计署报告数据显示，全国省、市、县三级政府性债务余额共计１０７１７４．９９亿元，债务总额占当年ＧＤＰ的２５％，超过全年财政收入。支出类别
中央政府
地方政府属性国防基本建设科技三项费９９．３
４４．２
２８．５０．７５５．８７１．５中央政府集权工业、交通和流通部门教育、卫生、科技与文化农业２８．１
１０．４
１０．１
７１．９８９．６８９．９地方政府分权行政管理社会福利与救济城市建设与维护７．２
１
０
９２．８９９１００合计４０．３５９．７地方政府为主图３
２０１０年全国地方政府性债务资金投向情况
资料来源：审计署２０１１报告。
（二）
地方财政支出、债务风险与政府信用的关系第二次世界大战以后，
财政赤字、失业问题以及管理绩效低下等问题困扰着西方国家的政府，并引发了政府的信用危机。从上述情况来看，地方政府之所以打破财政纪律的制度性约束很大程度上跟中央政府与地方政府的分税制财税体制有关，造成中央政府与地方政府财权与事权不匹配，地方政府面临建设资金不足问题。从前面的政府能力与政府行为组合关系来看，对于一个“好政府”而言，其在政府信用的考核下面临着一个两难的选择问题———“做正确的事情需要打破约束条件，而不打破约束条件正确的事情就无法做到”。然而，委托———代理理论清晰证实了在信息不对称的情况下———具体为中央对地方约束体制和行为考核监督机制不健全很容易造成道德风险。周泽炯（２００８）研究认为，财权事权不对称、干部考核任用制度缺陷、行政管理体制缺陷和债务管理不完善是地方政府债务风险形成的原因。同时，债务规模的增加在中央政府提供隐形担保的情况下，也很容易引发道德风险———刺激借贷规模增加，导致地方政府债务风险发生。综上所述，对于地方政府这一行为主体而言，其一方面既面临着破除财政约束，增加资金规模的现实需要，另一方面不受约束的受到隐形担保的地方融资很容易造成债务规模无限膨胀的道德风险，表现为地方政府投资冲动和政府融资平台缺乏约束机制，融资金额巨大，超过政府实际可承受的能力。例如，一些地方政府依托政府融资平台等方式举债已接近地方财力承载极限，债务的现实风险和潜在风险已经威胁到社会经济的健康发展。根据李扬等（２０１３）测算，２００７到２０１１年间，地方政府的总负债从１３．８９万亿元增加到２８．８６万亿元，增长了１．０８倍。在负债结构中，直接负债的规模相对有限，或有负债却占有绝对比重，特别是或有显性负债规模较大，且增长较快（如表３所示）。
资料来源：李扬等著：《中国国家资产负债表２０１３———理论、
方法与风险评估》，中国社会科学出版社，第１６８页。表３
２００７－２０１１年地方政府资产负债表中总负债情况单位：亿元年份
总负债
１．直接显性负债
２００７１３８９３２．２２３６７．７ａ．地方政府债券
ｂ．地方性政府主权外债
２．直接隐性负债
—２３６７．７１８１２０．５３３．或有显性负债
ａ．地方政府负有担保责任的债务
ｂ．地方公共部门债务
２７３３７．３１９８３３．７９１７５０３．５２（ａ）地方政府各部门所属公共事业单位的债务
（ｂ）地方政府融资平台债务
４．或有隐性负债
７５０３．５２１００００９１１０６．６６ａ．地方金融机构不良资产
ｂ．地方国有企业债务６６９７．２６８４４０９．４２００８１５７７３４．６９２１６７．７６２００９１８９３５１．８１６３４２．４９２０１０２４０９５３．１４１０９７２．８４２０１１２８８５９２．１８１５５９１．１—２１６７．７６２００９５．７２２０００４３４２．４９２０３５３．７９４０００６９７２．８４２２１２６．４８６０００９５９１．１２４２８７．９５４１４０８．１２１２１４２．７７２９２６５．３５１２３３４１．０３１９６６１．５７１０３６７９．４６１５１０４７．６６２３３６９．７４１２７６７７．９２１５７９４０２４８３５．０２１３３１０４．９８９２６５．３５２００００９４０６３．０９１５００２．４６８８６７７４１３１４．５１７８３１．９２１０９８４６６０８０６．１６１８９４９．９８１１４１５５９６７７３．１３２９５８．１５９１１０４．９４２６２５．９３８６８８．６
６５６６．７４５４２３９．４２５５６１．６４９１２１１．４９一般而言，地方政府会根据收支平衡条件、偿债能力和债务结构等进行债务规模是否进一步扩大的筹划，以此减少债务风险，避免政府信用危机。根据审计署２０１１年报告，２０１０年年底，地方政
府性债务余额中，２０１６年以后到期偿还的占到３０％以上，意味着未来将成为还债高峰期，如果在债务集中期时由于现金流不足出现偿付困难，同时又无法做到债务展期或结构性置换调整的情况下，
—容易引发违约风险。从地方政府资产负债表中所体现出来的情况来看，存在着明显的投资（收入）——负债期限错配问题，即收益期与负债偿还期存在时间不一致的问题，一方面是债务多集中在３到５年的中短期银行贷款；另一方面，投资的项目多是一些中长期的城市基建项目，需要５到１０年才能产生现金流。因此，这种现金流——
—债务偿还期限错配的问题如果在债务集中偿还期无法做到债务展期，将造成流动性的支付问题，进而造成严重的系统性风险（聂新伟，２０１５）。
图４财政支出、债务负担（风险）和政府信用关系的内在逻辑
基于前述分析，不难理解，推动地方政府债务规模扩大的直接原因是地方政府支出的增加，而财政支出的结构与效率（规模）则直接影响着经济社会的实际发展情况。从政府信用的视角来看，支出结构却反映了政府是在做正确的事还是在做不正确的事，进而直接决定了政府的信用。与此同时，鉴于财政支出对经济影响的全局性、长期性，财政支出主要通过宏观层面的经济调节对经济增长产生影响，财政支出结构合理和高效将会刺激经济增长，进而推动政府财税收入增加，有利于债务展期和债务偿还，降低政府债务违约风险，这种状况就是所谓的“打破约束，做正确的事”，基于长期实现执政能力提升和约束条件改善，实现持续的“做正确的事”，进而形成政府信用的良性循环，有利于塑造政府执政为民的形象。然而，如果财政支出结构不合理和支出效率不高，将会通过图４的演化路径造成政府信用下降，同时，经济社会的风险也将加大。基于政策的视角，如果要实现“打破约束，做正确的事”向“遵守约束，做正确的事”，那么就要调整约束政府行为的条件限制，即推进不符合做正确事的约束向适合做正确事的约束演进。
五、政府信用指标体系构建的经验借鉴与思路建议
根据《社会信用体系建设规划纲要》提出要加快推进政务诚信建设和大力推进司法公信建设的
要求，结合本文构思的关于政府信用的框架性认知和概念内涵，在借鉴已有研究机构或相关组织设计的指标体系有益经验基础上，探讨本文要构建的更为科学的反映政府信用水平的指标体系可行性的思路。
（一）政府信用评判指标体系的实践经验
１．经济维度下的指标构建实践
从目前评价机构的实践来看，大公国际基于经济维度视角的政府信用评价体系有可借鉴之处，其构建的思路主要体现为政府作为债务人的违约风险，本文在地方政府财政支出、债务风险和信用关系上对其机理进行了阐释，简言之，就是保持政府债务不违约的经济发展要求，具体机理如图５所示。
图５大公国际政府“经济信用”评价体系
概括而言，大公国际的评价指标可以归结到经济运行风险的测评问题——
—健康的经济环境，即经济“信心”或“景气”的指标，为了反映这些内容，可以寻求下列指标：地方ＧＤＰ增速、消费或信贷的增长率、城镇登记失业率或新增就业人数同比增长情况或就业结构的变化、ＣＰＩ水平或结构的变化、工业品出厂价格指数、固定资产投资变动、社会零售价格指数、财政赤字规模、财政支出结构与支出效率，以及财政支出的经济增长风险和地方政府债务存在的经济增长风险等。此外，政府行为的“正确”与“不正确”，根据客观条件和实际情况，主要取决于政府的绩效考核与民意测验，以及政府履诺践约程度——
—以地方发展规划目标的偏差水平来反映。同时，也可以结合“社会信用体系要求政府信用构建的做法建议”。
２．政府能力与政府信用：政府治理标准和电子参与评价
世界银行全球政府治理研究数据库（指标）对一个国家良政治理确立了５项指标：（１）话语权和问责制（ＶｏｉｃｅａｎｄＡｃｃｏｕｎｔａｂｉｌｉｔｙ）：衡量政治权、公民权和人权；（２）政治稳定和暴力／恐怖事件情况（ＰｏｌｉｔｉｃａｌＳｔａｂｉｌｉｔｙ）：衡量对政府进行暴力威胁或者政府更迭的几率，包括恐怖主义；（３）政府效率（执政能力）（ＧｏｖｅｒｎｍｅｎｔＥｆｆｅｃｔｉｖｅｎｅｓｓ）：衡量官僚机构的能力和公共服务提供的质量；（４）法治（ＲｕｌｅｏｆＬａｗ）：对法律和社会规则的信任度和遵守度，以及犯罪和暴力的可能性，具体衡量合同执行、警察、法院的质量，包括司法独立和犯罪发生率；（５）腐败控制（ＣｏｎｔｒｏｌｏｆＣｏｒｒｕｐｔｉｏｎ）：衡量以权谋私，包括小腐败和大腐败。对上述内容进行细分和寻求代理指标，更能如实反映政府的执政能力。
与此同时，旨在整合各个部门的公共服务，以民众与客户的需求为中心，使得一些业务不再按照部门来设置（让各个部门的服务无缝集成地整合），而是按照流程做打包处理（ｐａｃｋｉｎｇ），即“一站式”网上办公，实现“以公民为中心”的服务理念越来越成为提升政府信用的重要途径。随着我国电子政务的发展，不同地方政府间的电子政务绩效水平将成为政府能力的重要体现，也将更直接地体现政府信用。联合国电子政务调查报告采用的电子政务发展指数（ＥＧＤＩ）是一种综合衡量尺度，旨在评估电子政务的三个重要方面，即在线服务的范围和质量，通信基础设施的地区合作和人力资源的开发。电子参与是政府接近民众、保证公众参与管理的又一重要途径，将线上线下的工具结合起来，更好的接近各个不同的社会群体是政府执政能力在新时期的重要要求。政府通过这种线上交流来收集群众意见反馈，把各种意见反馈纳入决策考虑范围将成为提升政府信用的重要途径和手段。目前，已经实践的事例为零点公司的“市长支持率调查”和北京市政府的“群众网上评政府”。
（二）政府信用指标体系构建的思路建议
１．指标设计的维度与层次要多元化、体系化和可操作化
—绩效”的研究范式，要正确科学和合理地反映政府信用水
—行为——
根据“哈佛传统”“制度——
平，首先必须对政府的作用与职能进行全面的了解，明确其权力的边界和职能的范围，在切实把握其在社会生产关系中地位的基础上来认知其在信用评判中的约束要求或预期，即本文提到的约束条件或事前的信用预期评判标准，并考察建立在契约关系基础上的政府履行职责和行政承诺的信用能力——
—信用的遵守与承诺信用的实现。以政府能力为例，从时间维度来看，约束条件是委托——
—代理下的客体对主体的“信用赋予”，政府能力既体现了地方政府在经济社会协调发展中实现行政承诺的程度，其中包括经济信用维度的测度；又体现了政府对不同约束条件或能力实施范围与条件的尊重与遵守。因此，政府信用的维度是多元的，包括政治、社会和经济等领域。
根据上述分析、经验启示和本文建构思路，这里认为政府信用的维度可以分为三个层面：一是政治稳定性和政府能力，近年来反腐形势的严苛，塌方式腐败已经威胁到了地方政府的政治稳定性，因此，这一维度的构建更具现实意义；政府能力与前述内容一致。二是经济发展与市场有效性，更为凸显市场在资源配置中的决定性作用和经济维度的测度信用，其中反映财政收入和债务状况的指标体系应该包含进来。三是社会发展与社会稳定性。这一维度指标更为直接反映了政府是否在做正确的事情，是政府是否践诺履约、依法行政、执政为民的直接体现。综上，本文认为构建的指标维度如图６所示。
２．测度指标要体现主观性与客观性
客观而言，要全面评价政府信用的水平，单纯依靠权威统计数据等指标来反映存在明显不足，例如，这种考量存在时间滞后性，并表现出风险的积聚特点。因此，既然政府信用是主体与客体的互动过程，那么通过“自上而下”和“自下而上”的测度指标或代理指标来反映就更为合理科学与全面。在国际上，美国民意调查公司通过借用民意调研和统计指标来测验民众对政府执政信用的评价，具体为：“当地政府浪费了许多金钱”、“政府是为少数大的利益集团工作的”、“你无法信任政府大部分时间做正确的事”、“像我这样的人对政府的所作所为没有发言权”、“政府官员并不在乎老百姓想什么”等。基于此，本文列出了一些反映政府信用的客观指标和主观指标，如表４所示。在实践中，这些主观和客观的指标可以根据图６的不同维度进行分类处理。
３．评判方法要在评判科学的基础上结合定量和定性方法
指标体系构建的出发点和落脚点在于更有效地应用到实践中去，并通过实践应用为政府信用的维护和失信的预警提供“晴雨表”的信号警讯意义。在这一点上，政府信用指标预警体系与银行征信体系给予金融机构营销、信贷对象监督和事后风险评估与预警所发挥的作用具有一致性。只是政府信用维度相对而言更为多元化，同时，政府服务对象或互动客体的异质性也更大，针对每一种情况设定对应的指标显然是不科学的，也是不可能的。在这个前提下，如何设定合适的科学评判方法无疑是至为关键的。
无论从本文构建的逻辑架构还是从实践经验来看，一个合意的指标设计的原则或要体现的内
表４政府信用的测度指标选项：简单的列举客观指标主观评价
（民意测验
）社会贫富差距与民生状况，例如基尼系数与城乡居民收入、恩格尔系数、城镇化水平、价格指数等
社会治安环境，犯罪与盗窃事件等
政府财政支出规模与范围（公共服务支出）或财政自给率＝（各级政府收入／本级支出）
财政收入增长情况与债务负担水平（增长）：即（地方）城镇固定资产投资变化情况与财税收入变化情况来反映
行政罚没执法异常（罚没收入变动、占财政收入的比重）：执法为公还是执法为私
经济产业政策和市场环境制度建设（引资政策、民营规模、管制水平）
腐败曝光情况、重大责任安全事故曝光
政府的清廉情况，是否存在以权谋私、违法乱纪、贪污腐败等
政府亲民便民形象，政府服务水平与办事效率是否提升等当地政府浪费了许多金钱在一些失误的重大项目上或无法想象政府大部分时间会做正确的事情
政府官员并不在乎老百姓想什么——
—决策是否代表民意和透明度，为民服务的倾向像我这样的人对政府的所作所为没有发言权———民众参与权与决策知情权
图６政府信用指标的构建体系
容应包括以下方面：民众期许的“约束条件”的实现情况（是否依法办事等），打破约束是否在做正确的事（向以人为本的执政理念转变等），以及打破约束的可控性（债务风险）是客体评判主体信用的重要标准脉络。在体现这些层面的架构内，我们认为在具体信用评判方法的设计思路上，既可以从正面防范的视角出发，采取负向扣分的方式，以警戒线作为参照来反映；又可以从负面清单的直接参照出发，即媒体曝光的负面消息等。不可否认，定量虽然能够使评价标准更为精确，但定性或基于制度环境的是非曲直的道义评判同样不可或缺。因此，本文提出要结合主观和客观的测度指标来评判政府信用就是具体体现。毋庸置疑，指标构建的难点与重点在于主观指标与客观指标的权重分配，由于不同指标反映的时效性存在差异，在一个信息爆炸时代和政府信用风险引发的系统性风险的后果倒置来看，如何设计反映时代要求的评判方法——
—涉及到不同维度的权重比例、一个合理科学的信用警戒线标准，以及不同征信手段的选择等需要精心的实验和潜心探索，不可能毕其功于一役。
参考文献
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Government Credit，Local Debt Risk and the Suggestion of
Constructing the Government Credit Index System
ＮｉｅＸｉｎｗｅｉ
Abstract：ＴｈｅＴｈｉｒｄＰｌｅｎａｒｙＳｅｓｓｉｏｎｏｆｔｈｅ１８ｔｈＣｅｎｔｒａｌＣｏｍｍｉｔｔｅｅＣＰＣｅｘｐｌｉｃｉｔｌｙｐｏｉｎｔｅｄｏｕｔｔｈａｔｍａｒｋｅｔｓｈｏｕｌｄｐｌａｙａｄｅｃｉｓｉｖｅｒｏｌｅｉｎｔｈｅａｌｌｏｃａｔｉｏｎｏｆｒｅｓｏｕｒｃｅｓ，ｍｅａｎｗｈｉｌｅｔｈｅｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔｓｈｏｕｌｄｐｌａｙｉｔｓｒｏｌｅｉｎａｍｏｒｅｅｆｆｉｃｉｅｎｔｗａｙ．Ｓｏｈｏｗｃａｎｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔｃｏｎｄｕｃｔｉｔｓｆｕｎｃｔｉｏｎｓｂｅｔｔｅｒｔｈａｎｂｅｆｏｒｅ？Ｗｈａｔｋｉｎｄｏｆｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔｂｅｈａｖｉｏｒｉｓｍｏｒｅｐｒｏｐｅｒ？Ｗｈａｔｓｔａｎｄａｒｄｓｓｈｏｕｌｄｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔｂｅｈａｖｉｏｒｃｏｍｐｌｙｗｉｔｈｗｈｅｎｊｕｄｇｉｎｇｉｔｓｒｉｇｈｔｎｅｓｓ？Ａｌｌｔｈｅｓｅｑｕｅｓｔｉｏｎｓｓｈｏｕｌｄｂｅｓｅｒｉｏｕｓｌｙａｎｓｗｅｒｅｄ．Ｂａｓｅｄｏｎｔｈｉｓ，ｆｒｏｍｔｈｅｐｅｒｓｐｅｃｔｉｖｅｏｆＢｅｈａｖｉｏｒａｌＥｃｏｎｏｍｉｃｓａｎｄｔｈｅｍｏｒａｌｈａｚａｒｄｏｆｐｒｉｎｃｉｐａｌ－ａｇｅｎｔｔｈｅｏｒｙ，ｔｈｉｓｐａｐｅｒｎｏｔｏｎｌｙｂｕｉｌｔｔｈｅｔｈｅｏｒｙｆｒａｍｅｗｏｒｋｏｆｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔｃｒｅｄｉｔａｎｄｃｒｅｄｉｔｒｉｓｋｓ，ｂｕｔａｌｓｏａｐｐｌｉｅｄｔｈｅｔｈｅｏｒｙｆｒａｍｅｗｏｒｋｔｏｅｘｐｌａｉｎｔｈｅｌｏｃａｌｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔｄｅｂｔｒｉｓｋｐｒｏｂｌｅｍｏｎｔｈｅｅｃｏｎｏｍｉｃｄｉｍｅｎｓｉｏｎ．Ｉｎｔｈｅｅｎｄ，ｂａｓｅｄｏｎｔｈｅａｎａｌｙｓｉｓｆｒａｍｅｗｏｒｋａｎｄｔｈｅｕｓｅｆｕｌｅｘｐｅｒｉｅｎｃｅ，ｔｈｉｓｐａｐｅｒｐｒｏｐｏｓｅｄｔｈｅｉｄｅａｏｆｔｈｅｅｓｔａｂｌｉｓｈｍｅｎｔｏｆｔｈｅｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔｃｒｅｄｉｔｉｎｄｅｘｓｙｓｔｅｍ．
Keywords：ＧｏｖｅｒｎｍｅｎｔＣｒｅｄｉｔ；ＧｏｖｅｒｎｍｅｎｔＢｅｈａｖｉｏｒｓ；ＤｅｂｔＲｉｓｋ；ＣｒｅｄｉｔＩｎｄｅｘ
（责任编辑：高小萍）
地方政府债务风险案例分析
地方政府债务风险案例分析 目前我国地方政府债务风险在局部已经显现，未来潜在的风险很大，如不积极防范和化解，向中央政府转嫁，将会严重威胁国家的经济安全和社会稳定。因此，研究我国地方政府债务风险的背景和反映问题，并提出防范化解的对策（启示），具有非常重要的现实意义。 一、地方政府债务风险的背景 债务总量不清，但规模巨大，局部风险已经出现。我国地方政府目前有多少债务，谁也说不清。造成这种局面的主要原因：一是我国地方政府债务是在20多年的经济体制转轨中逐渐积累形成的，既有地方政府举借和担保产生的直接债务，又有经济、社会中公共风险可能向政府转嫁而形成的或有债务，直接债务是确定的，而或有债务具有不确定性。二是政府债务统计主要包括直接债务，未涵盖全部或有债务。三是由于政府任期制，地方政府往往从政绩出发，认为或有债务不需要本届政府偿还，因而有意不披露或有债务。但这绝不能说地方政府债务规模不大，从一些媒体披露出来的看，地方政府债务规模已相当大。国务院发展研究中心地方债务课题组粗略统计，我国目前地方政府债务至少在10000亿元以上，其中，乡政府债务2200亿元，平均每个乡负债400万元。如此巨额债务与地方政府目前有限偿债能力的严重不对称，在一些地方已引发了局部性债务风险，出现了支付危机。 或有债务占有相当的比重，具有隐蔽性，潜在的债务风险很大。在地方政府债务中，或有债务占有相当的比重。虽然或有债务目前
还不是地方政府的直接债务，不需要地方政府现期偿还，但它是潜在风险很大的债务，因为或有显性债务在借款人无法偿还的情况下，或有隐性债务在地方政府出于“道义”或公众压力承担还债责任的情况下，都会变成政府直接显性债务，这将会引发地方政府局部性债务风险向全局性债务风险的演变。 缺乏债务风险预警和控制机制。为了克服中央政府为地方政府提供隐性担保而产生的道德风险——地方政府通过过度举债享受债务短期收益而未来债务成本由中央政府承担，西方发达国家中央政府都制定了地方政府债务风险预警机制，对地方政府债务进行监控，如果哪个地方政府可能出现债务风险，便及早采取措施进行防范、控制和化解。我国目前地方政府债务种类多，或有债务比重大，而政府债务统计口径又不统一，主要是直接债务，未包括全部或有债务。这就使中央政府无法全面掌握地方政府债务的真实规模，从而使债务负担率、债务依存度、偿债率等指标无法运用，地方政府债务风险预警机制无法建立，大大削弱了中央政府对地方政府债务风险的监控，使地方政府债务管理在某种意义上处于无政府状态。 债务风险危害严重。我国地方政府债务风险一旦形成并引发地方财政支付危机，一方面将会大大限制地方政府对基础设施、教育、科技等地方公共产品的投入，使经济发展的外部环境难以改善，延缓地方经济发展；另一方面财政支付危机造成的干部职工工资拖欠，国有企业破产财政兜底、下岗人员生活费和再就业、企业离退休人员养老金等支出缺口，不仅会影响政权运转、群众生活，严重的将会影响社会稳定。 二、地方政府债务风险反映的问题
地方政府性债务管理意见和建议
地方政府性债务管理意见和建议 地方政府性债务管理，必须坚持“从严控制、规模适度、防范风险、注重效益”的原则，一方面，负债是政府主动经济行为，要限制举债行为，控制负债规模，防范债务风险；另一方面，负债是客观存在和现实需要，要加强资金调度．重视资金效益．提升偿债能力。简单地说，就是严控新债，用好旧债，滚动发展，良性循环．使负债既不能压垮政府，影响政府职能的发挥和有效运作．同时也不能让地方政府因为资金短缺而束缚当地经济社会事业的发展。因此，地方性政府债务的管理重点，就是控制和运作。 (一)控制 主要是控规模、控风险，措施有： 1．建立政府性债务举债审批制度。整体把握政府性债务总额，分类控制债务规模。要着重把握项目的有效性．选择能有效推动经济发展、有效促进民生经济、有效帮扶企业生产的政府主导性项目．坚决防止低水平重复投资，讲求项目投资效率与资金使用效益。做到尽力而为、量力而行．整体把握债务的总体规模。新增项目举债应遵循“举债适度，讲求效益，加强管理，规避风险”的原则．对举债规模、还款期限、偿债资金来源与债务偿还能力进行事前评审论证。 2．建立政府性债务风险防范机制。一是要明确举债原
则、举债范围、债务资金的使用与监管．规范举债行为；二是定期地对债务分类结构实行动态分析，建立债务动态监测评估机制；三是根据经济发展、财政收支及政府债务的总额及分类结构．设定多项风险控制指标，确定还债能力与可用财力相适应的政府举债规模。 3．建立举债成本效益理念。要对融资成本进行核算，综合项目建设资金需要的具体情况．确定融资结构及期限．拓展融资品种，降低财务费用。 4．建立政府性债务责任追究机制。防止和杜绝举债的盲目性和随意性，树立债务的风险意识和责任意识，加强对项目及其资金进行全过程、全方位监督与审计；对未按规定程序举债、违规担保、截留挪用债务资金以及造成项目资金严重浪费的行为，要追究有关责任人员的行政或法律责任。 5．设立政府性债务偿债机制。一是建立项目建设硬平衡制度，针对建设项目，确定用土地资产或其他资产平衡建设资金，确保偿债资金来源；二是建立项目收益归集制度．坚持“收入一个笼子、预算一个盘子、支出一个口子”的原则．将政府性项目收益归集到偿债专户，作为偿债资金的来源保障；三是建立偿债准备金管理制度，以有效防范和化解政府性债务风险。规范政府偿债资金的筹集使用管理，增强政府对债务的承受能力。确保财政平稳运行。 (二)运作
政府债务风险分析
政府债务风险分析 最近，我们对全市政府债务情况进行了一次全面调查，调查结果表明：目前，各级政府负债已经非常沉重，单位负债比较普遍，亟需引起各级党委政府的高度重视，并切实采取有效措施努力加以防范和解决。 一、债务现状 从调查的情况看，我市政府负债数大面广，形势严峻，突出表现在以下四个方面： 1、负债数额大。截止XX年12月31日止，全市政府债务总额达到121.94亿元。从债务看，外债6.90亿元，占5.65%，国内债务115.04亿元，占94.34%；从债务主体看，本级政府负债75.24亿元，占61.70%，行政事业单位负债26.43亿元，占21.67%；公益事业部门（企业）负债20.25亿元，占16.61%；从债务层次看，市本级负债34.51亿元，占28.30%；区县（市）负债87.43亿元，占71.70%。 2．逾期债务多。截止XX年12月31日止，全市逾期债务达到86.4亿元，占债务总额的70.85%。从逾期年限看，逾期1年以下的8.65亿元，占7.09%，逾期1-3年的19.87亿元，占16.29%，逾期3-10年的44.64亿元，占36.60%，逾期10年以上的13.24亿元，占10.86%；从债务逾期主体看，政府债务逾期63.37亿元，占51.97%，行政事业单位债
务逾期15.79亿元，占12.95%，公益事业部门（企业）债务逾期7.24亿元，占5.94%。 3、债权数额小。从统计数据看，全市政府债权只有9.65亿元，为债务总额的7.91%，债权债务严重不对称，而且，9.65亿元政府债权中，呆帐有3.86亿元，真正有效债权只有5.79亿元。 4、还债压力重。XX年，我市一般预算收入只有21.52亿元，面对高达121.94亿元的政府债务总额，财政承受压力之大可想而知，即使剔除拖欠、挂帐及逾期债务后，当前要偿还的债务仍有27.55亿元，其中XX-XX年须偿还的债务本金分别有6.35亿元、3.42亿元、2.87亿元、2.57亿元、 2.05亿元，财政偿债压力非常大。 二、债务成因 形成巨额政府债务的原因是错综复杂的，概括起来，主要有以下五个方面的成因： 1、财政收支缺口转移。1994年实行分税制财政体制以来，总的趋势是财力向上不断集中，事权向下不断转移，导致地方财政自给能力不断下滑，收支矛盾愈显突出。在这种情况下，财政支出责任加速呈现三个转移倾向，最后反映为债务的全面发生和不断累积。一是支出责任向下级转移，主要表现为支出上的甩包袱，要求硬配套，“上面开口子，下面拿票子”等形式，超越了基层财政承受能力。二是支出责
【实用资料】地方债务风险及防控.pdf
2013年第1期 HONG GUAN JING JI GUAN LI ○毋晓雷 地方债务风险及防控 据国家审计署首次针对地方财政收支的审计结果，截至2010年底，全国地方政府性债务余额 10.7万亿元，相当于我国当年经济总量的27%。从偿债年度看，2012 年、2013年、2014年分别有 17.17%、11.37%和9.28%的债务到 期。这意味着我国将进入地方债务偿债高峰期，对地方债务风险进行有效法律防控已经成为迫在眉睫的重要任务。 一、地方债务及其风险地方债务可划分为显性和隐性债务两种类型。显性债务一般包括外国政府与国际金融组织的贷款、国债转贷资金、农业综合开发借款、解决地方金融风险专项借款、拖欠工资、国有粮食企业亏损新老挂账、拖欠企业离退休人员基本养老金等，除了明确的负债外，常表现为未支付的应付支出。隐性债务包括地方政府担保债务、担保的外债、地方金融机构的呆坏账、社会保障资金缺口等，一旦出现金融机构清算，地方政府将承担资产损失。 地方债务风险主要指由于受不确定的主、客观因素影响，地方财政资金遭受损失，从而造成无法偿还到期债务的风险；或者财政支出出现困难而危及地方政府正常 运转、职能正常行使以及引发的其他可能干扰地方经济快速发展和社会稳定的情况。地方债务风险诱发空间大、传导性快、隐蔽性强、危害性大。 二、地方债务风险的主要表现 1.债务透明度较低，以隐性负债为主。我国总体债务相当于GDP 的比重一直处在较低的可控范围内，但地方政府经济发展水平差异较大，社会情况复杂，负债运营已成为一些地方财政运行的常态，甚至有“拆东补西”、“这任借了下任还”的情况，难以准确统计。这成为地方债务风险的重大源头。地方财政的债务过高，地方政府机构总是“勒紧裤腰”运行，其后果，一方面，造成各种乱收费层出不穷，屡禁不止；另一方面，风险与日俱增。 2.整体虽然可控，但局部、阶 段性风险突出。地方债务的流动性强、局部地区非常集中，短期内存在较大的风险。在未来几年偿债集中期内，地方政府偿债压力增大，资金链条脆弱。地方政府债务压力过大，将导致投资者信心动摇，影响投资，减缓经济增速，形成恶性循环。 3.偿债能力过度依赖土地升 值。据审计署报告显示，在地方政府负有偿还责任的债务余额中，承 诺以土地出让金作为偿还来源的债务超过2.5万亿元，总共涉及12个省级、307个市级和1131个县级政府。目前，随着中央不断强化对房地产市场的调控和管理，财政部、国土资源部等五部委于2009年联合下发《关于进一步加强土地出让收支管理的通知》，要求地方将土地出让收入全额缴入地方国库，支出则通过地方基金预算从土地出让收入中予以安排，实行彻底的收支两条线管理；同时，土地属不可再生资源，土地出让金是一次性税源，与地方刚性、连续性财政支出不相匹配。因此，仅靠卖地还债会造成长期的、更大的风险。 4.规模大，还债高峰集中。一 些地方政府已经陷入循环举债的怪圈中。截至2010年底，有22个市级政府和20个县级政府的借新还旧率超20%。部分地方出现了逾期债务，有4个市级政府和23个县级政府逾期债务率超10%。此外，2010年底地方政府性债务余额中，有近30%的负债2013年至 2015年开始到期，另有30.21%的债务余额在2016年以后到期。 三、地方债务风险的形成原因我国《预算法》明文规定，地方政府不得在财政预算中开列赤字、不允许发行地方债券、不得提供担 观察与思考 41
总结报告-政府债务风险分析 精品
政府债务风险分析 政府债务风险分析最近，我们对全市政府债务情况进行了一次全面调查，调查结 果表明：目前，各级政府负债已经非常沉重，单位负债比较普遍，亟需引起各级党委 政府的高度重视，并切实采取有效措施努力加以防范和解决。一、债务现状 从调查的情况看，我市政府负债数大面广，形势严峻，突出表现在以下四个方面： 1、负债数额大。截止2019年12月31日止，全市政府债务总额达到121.94亿元。从 债务来源看，外债6.90亿元，占5.65%，国内债务115.04亿元，占94.34%；从债务 主体看，本级政府负债75.24亿元，占61.70%，行政事业单位负债26.43亿元，占 21.67%；公益事业部门（企业）负债20.25亿元，占16.61%；从债务层次看，市本级 负债34.51亿元，占28.30%；区县（市）负债87.43亿元，占71.70%。2．逾 期债务多。截止2019年12月31日止，全市逾期债务达到86.4亿元，占债务总额的70.85%。从逾期年限看，逾期1年以下的8.65亿元，占7.09%，逾期1-3年的19.87 亿元，占16.29%，逾期3-10年的44.64亿元，占36.60%，逾期10年以上的13.24亿元，占10.86%；从债务逾期主体看，政府债务逾期63.37亿元，占51.97%，行政事业 单位债务逾期15.79亿元，占12.95%，公益事业部门（企业）债务逾期7.24亿元，占5.94%。3、债权数额小。从统计数据看，全市政府债权只有9.65亿元，为债务 总额的7.91%，债权债务严重不对称，而且，9.65亿元政府债权中，呆帐有3.86亿元，真正有效债权只有5.79亿元。4、还债压力重。2019年，我市一般预算收入只 有21.52亿元，面对高达121.94亿元的政府债务总额，财政承受压力之大可想而知， 即使剔除拖欠、挂帐及逾期债务后，当前要偿还的债务仍有27.55亿元，其中2019年 须偿还的债务本金分别有6.35亿元、3.42亿元、2.87亿元、2.57亿元、2.05亿元， 财政偿债压力非常大。二、债务成因形成巨额政府债务的原因是错综复 杂的，概括起来，主要有以下五个方面的成因：1、财政收支缺口转移。1994年实行分税制财政体制以来，总的趋势是财力向上不断集中，事权向下不断转移，导致 地方财政自给能力不断下滑，收支矛盾愈显突出。在这种情况下，财政支出责任加速 呈现三个转移倾向，最后反映为债务的全面发生和不断累积。一是支出责任向下级转移，主要表现为支出上的甩包袱，要求硬配套，“上面开口子，下面拿票子”等形式，超越了基层财政承受能力。二是支出责任向部门转移，一些地方财政由于收不敷出， 为了保平衡，往往把该由财政承担的支出责任推给部门，要求部门自行解决支出缺口，一些收费收入足够多的部门尚能勉强维持运转，而那些没有收费职能的部门就难以为续，导致举债行为。我们调查的鼎城区很大一部分单位都有办公支出超支或欠帐。三 是支出责任向后期转移，由于收入有限，即期该支的支出不能支，压力后移，日积月 累形成恶性循环，欠帐越来越多，目前我市仅是工资欠帐就有11.26亿元。2、 各种政策风险转嫁。随着经济结构调整步伐的加快和改革的深入推进，社会经济运行 中存在的一些矛盾不断暴露出来，很多转移成财政的负担。主要有：①粮食企业政策 性亏损挂账。从清理反映的数字看，我市粮食企业政策性亏损总额达到31.61亿元， 多的鼎城区、桃源县分别高达6.52亿元，5.40亿元，其中1998年以前政策性亏损挂 帐16.72亿元，1998年以后新增14.89亿元。②化解金融风险贷款。为了化解地方金
地方政府债务风险控制思考
地方政府债务风险控制思考 近年来，随着我国经济的持续高速发展，城市化进程的不断推进，各级政府普遍加大了城市基础设施建设的力度。城市基础设施建设需要巨额资金的投入，在地方财力普遍有限的情况下，各级政府通过各种形式举债进行城市建设，但随之而来的地方债务问题也日渐突出。而政府的负债就如同一把“双刃剑”，在适度负债、规范管理、统筹安排、加强监督的前提下，政府负债能有效地促进区域经济的良性循环，同时也能为社会提供更多的公共产品。在管理失控、负债过度、违规融资的情况下，政府负债则将成为影响经济和社会的全面协调可持续发展，影响财政预算正常执行的重大隐患。本文就西湖区地方债务（主要就城市建设引起的负债）管理现状、存在问题等方面进行分析，从财政的角度提出加强债务风险控制的建议与措施。 一、西湖区政府债务管理现状 近几年西湖区财力呈逐年增长态势，但除了保障“吃饭财政”，每年只能安排7000万左右的资金用于基本建设，占一般预算支出的5.06％。这对城市建设和基础设施建设所需的巨额资金来说，显然是杯水车薪，因此西湖区的城市建设资金基本上通过举债完成。政府债务在西湖区城市建设和基础设施建设中发挥了重要作用，利用融资加快了西湖区经济和城市发展的步伐。投资环境日益优化，招商引资的区位优势凸现。 据统计，至2006年12月底，区本级政府债务余额为1.4亿元（不含之江、各集镇指挥部），占当年财政支出的比重为12.96％，占全区
可用财力的比重为10.65％，各项指标均在风险控制范围内。然而西湖区承担着西溪湿地、古墩路等多项市重点工程的建设任务，虽然建设资金由市政府明确以某块土地资金作为平衡，但在地块出让前，项目的建设仍需通过大规模融资完成。随着近年国家对房地产宏观调控政策的陆续出台，地价受市场波动因素影响很大，隐藏了较大风险，一旦土地跌价，不能及时出让，将直接导致未来债务支付困难，资金链断裂，引发财政风险，因此融资风险不容忽视。 西湖区政府十分重视债务问题，在债务控制方面采取了一系列积极的措施。一是摸清全区政府性投资建设项目基本情况，汇总各部门的年度建设计划，并在此基础上核实债务存量，进行分类化解，明确偿债责任。二是建立政府负债办公室，负责定期统计汇总全区负债数据、分析全区负债动态。负债办公室设在财政局，在统计汇总负债数据的基础上，建立月报表制度，每月向区委区政府提供负债动态分析。三是建设项目实行项目法人负责制，明确建设资金由建设主体负责筹措和平衡，谁举债谁负责。四是2007年试编基本建设项目预算，全面反映基本建设收支、借贷执行情况，做到一本预算管吃饭、一本预算管建设。五是建立债务偿还责任制和责任追究制，签订政府债务责任状。由区委区政府与各建设单位负责人签订政府债务责任状。将地方政府债务考核落实到建设单位主要负责人。 二、债务管理中存在的问题 （一）建设单位对各自项目管理和举债资金管理自成一体，封闭运行，集融资、建设、支付职能于一身。
防范和化解地方政府债务风险的几点建议概要
审计研究简报 第6期 （总第201期） 审计署审计科研所 2010年9月14日 防范和化解地方政府债务风险的几点建议 我国现行法律规定地方政府不得举债、预算不列赤字。而现实情况是地方政府规避法规约束，多头举借债务，尤其是地方政府融资平台举债融资规模膨胀迅速，资金运用效率不高，偿债风险日益加大。地方政府债务问题的成因是多方面的，既有地方政府为促进当地经济社会发展需要融资的现实需求，也有政府与市场边界不清，地方政府财权与事权不统一导致地方政府资金紧张等体制性因素，还有政府官员绩效考核导向偏差引发的地方官员非理性投资冲动，以及统筹监管不到位，缺乏有效监督等管理因素。对于地方政府的债务管理情况及债务风险，各级审计机关要予以高度的关注，客观分析和看待其形成的原因，准确把握问题的核心，从如何更好地发挥审计“免疫系统”功能角度，研究和提出防范和化解地方债务风险的建议。 一、分类施治，疏堵结合，完善风险管理，建立控制体系 （一）清查存量债务，积极化解风险。 根据先清理后规范的要求，应该把妥善处理地方政府的存量债务,作为当前地方政府工作的一项重点内容。 1．摸清债务总量，分清类别结构。 对于中央政府来说，当务之急是全面摸清各地债务规模底数，并在与各地财力比较的基础上初步确定债务总体风险大小；同时分清地方政府债务结构，掌握各种类型债务的特点及成因，以确认偿债风险，划分层次、区别对待，有针对性地研究制订相应化解措施。 2．区分举债主体，落实偿还责任。 对政府部门、机构和全额拨款事业单位的债务，以及由差额拨款事业单位、融资平台公司因提供公共服务产生且无偿债资金来源的债务，地方政府应承担直接偿债责任；对各类融资平台公司因基础设施、公益性项目建设而产生，且有偿债资金来源的债务，地方政府应督促其按计划、合同的要求严格履行还款义务，尽量避免其向政府直接债务转化；对与公共服务无关的市场行为所产生的债务，应本着“谁举债，谁偿还”的原则，由举债主体自行偿还，政府不承担兜底责任。3．保障还款来源，全力化解风险。 在分清举债主体、落实偿还责任的基础上，要及时制定偿还计划，科学筹措偿债资金，按时履行偿债义务。其中：
黄冈市人民政府办公室关于印发黄冈市市本级政府债务风险评估和预
黄冈市人民政府办公室关于印发黄冈市市本级政府债务风险 评估和预警办法的通知 【法规类别】地方债务 【发文字号】黄政办发[2017]60号 【发布部门】黄冈市政府 【发布日期】2017.12.27 【实施日期】2017.12.27 【时效性】现行有效 【效力级别】地方规范性文件 黄冈市人民政府办公室关于印发黄冈市市本级政府债务风险评估和预警办法的通知 （黄政办发〔2017〕60号） 各县、市、区人民政府，龙感湖管理区、黄冈高新区管委会、黄冈白潭湖片区筹建委员会，市政府各部门： 《黄冈市市本级政府债务风险评估和预警办法》已经市政府同意，现印发给你们，请认真贯彻执行。 2017年12月27日 黄冈市市本级政府债务风险评估和预警办法
第一章总则 第一条为加强地方政府债务管理，切实防范财政金融风险，根据《中华人民共和国预算法》以及有关法律政策规定，结合本市实际，制定本办法。 第二条政府债务风险评估和预警范围包括市本级、黄州区、龙感湖管理区、黄冈高新技术产业园区、白潭湖片区、武汉经开区黄冈产业园、光谷·黄冈科技产业园。 第三条政府债务风险评估及预警工作实行分级负责，市财政部门统一组织开展市级地方政府债务风险评估和预警工作，黄州区、龙感湖管理区、黄冈高新技术产业园区、白潭湖片区、武汉经开区黄冈产业园、光谷·黄冈科技产业园财政部门统一组织开展本区政府债务风险评估及预警工作。 第四条政府债务风险评估以债务管理系统数据、年度财政总决算报表、年度部门决算报表以及相关统计数据为基础，确保评估结果客观公正。 第二章风险评估及预警指标 第五条政府债务风险评估主要指标为债务率；辅助指标为新增债务率、偿债率、逾期债务率。 （一）债务率。该指标综合反映地方政府动用当期财政收入满足偿债需求的能力。具
当前我国地方政府债务风险问题的研究.pdf
当前我国地方政府债务风险问题的研究 作者：c h u n t i n g y u e 【摘要】： 作为政府债务风险的重要组成部分,地方政府债务风险是地方财政风险的集中表现。2010年以来，地方政府债务风险已引起各级政府及有关人士的广泛关注。本文旨在以相关概念的基础涵义为切入点,指出我国地方政府债务风险的特点、表现形式，深入剖析现状、成因、危害，同时，结合经济体制、财政、金融、债务风险等多方面因素寻找对策，提出防范和化解该类风险的方法建议。 【关键词】： 地方政府债务风险防范 【正文】： 一、地方政府债务风险的概念 （一）地方政府债务 “地方政府债务”，顾名思义，是指作为债务人的地方政府，因过去的交易、事项而引起的政府现有责任，这种责任将会导致经济资源的外流。 要进一步理解地方政府债务的涵义，我们应该着重注意以下三方面：首先，此类债务不单是指地方政府通过发行具有一定票面价值的债券而形成的债务；其次，此类债务除了包括地方政府通过信用手段取得的财政收入之外，还包括了地方政府的某些欠款（如应付未付款项等）；再次，此类债务还应包括地方政府所提供的对外担保而形成的或有债务。 目前，地方政府债务的分类主要有以下两种分类形式。 按照债务是否属于法定义务，可将地方政府债务分为显性债务和隐性债务。显性债务是指建立在某一法
律或者合同基础上的地方政府债务；隐性政府债务是指不以某一法律或者合同为基础、产生于公众预期或者 政治压力地方政府债务（由政府承担偿付责任）。 按照债务发生是否需要特定的条件，又可分为直接债务和或有债务。直接债务是指不需要特定事项的发 生，在任何情况下，地方政府都需要承担支付责任的债务。或有债务是指基于特定事件发生而产生的地方政 府债务（如提供担保所形成的或有债务）。 两种形式的分类较为明确，但这两种分类形式并不是各自独立的，它们相互交叉、相互影响着，由此组 成了地方政府债务的四种基本类型，即——直接显性债务、直接隐性债务、或有显性债务和或有隐性 债务。 （二）地方政府债务风险 凡是“债务”，必然使人联想到风险，地方政府债务也不例外。它的风险既包括地方政府无法清偿到 期债务的偿债风险，也包括由偿债风险所引发的其他风险。具体表现形式主要体现在以下四方面：一是规模 风险。即债务规模过大而导致的到期债务无法完全支付的风险。某些地区的地方政府债务的规模有的甚至已 超过地方财政的承受能力，若再将这些地区一些无法统计的因素考虑在内（欠发工资、违规担保、民间集资 所形成的债务），债务总规模必然更为庞大；二是结构风险。主要是指各类地方政府债务状况所显示的隐患； 三是效率风险。债务资金使用效率不高，偿债资金能否从债务资金的投资回报中有效获得，仍有待观望；同 时，债务资金的管理效率也不高，造成了债务资金无法有效使用；四是外在风险。主要指由于地方政府无法 清偿到期债务而引起的其他风险（如为了清偿债务而挪用其他财政支出资金，势必造成其他项目供应短缺， 或增加税费，使纳税人和收费对象的负担加重，又或者向上级政府转嫁债务等等）。 地方政府债务风险可能造成的损失大致有以下四种情况：一是在其他支出项目正常保证的前提下,地方政府不能按期偿付到期债务；二是挪用其他支出资金，用于偿付到期债务,从而造成其他支出项目 资金保证程度下降；三是开辟不正常的资金来源渠道用于偿债（如加重税负等）；四是向上级政府转嫁债务， 因而给上级政府造成损失。这类风险的危险虽不言而喻,但也具备一定的可控性。 （三）我国地方政府债务风险的特点 从我国的实际情况来看，我国地方政府债务风险的特点在于： 1.区域性（中西部地区的债务风 险程度明显大于东部地区）； 2.复杂性（产生的原因错综复杂） 3.层次性（省一级的债务风险相对 较小,越往下一级风险越高）； 4.传递性（地方政府难以弥补的债务负担最终要由中央政府承担一部分，
地方政府性债务风险应急处置预案
*州*关于印发*州* 地方政府性债务风险应急处置预案的通知 *镇，区直各部门，区属、驻区各单位： 《*州*地方政府性债务风险应急处置预案》已经区管委会同意，现印发给你们，请认真贯彻执行。 *州*党政办公室 2017年7月日
*州*地方政府性债务 风险应急处置预案 1 总则 1.1 目的 1.2 工作原则 1.3 编制依据 1.4 适用范围 2 组织指挥体系及职责 2.1 应急组织机构 2.2 部门职责 3 预警和预防机制 3.1 预警监测 3.2 信息报告 3.3 分类处置 3.4 债务风险事件级别 4 应急响应 4.1 分级响应和应急处置 4.2 地方政府财政重整计划 4.3 舆论引导 4.4 应急终止 5 后期处置 5.1 债务风险事件应急处置记录及总结 5.2 评估分析
6 保障措施 6.1 通信保障 6.2 人力保障 6.3 资源保障 6.4 安全保障 6.5 技术储备与保障 6.6 责任追究 7 附则 7.1 预案解释 7.2 预案实施时间
1 总则 1.1 目的 建立健全地方政府性债务风险应急处置工作机制，坚持快速响应、分类施策、各司其职、协同联动、稳妥处置，牢牢守住不发生区域性系统性风险的底线，切实防范和化解财政金融风险，维护经济安全和社会稳定。 1.2 工作原则 1.2.1 分级负责 管委会对全区政府性债务风险应急处置负总责。区直有关部门在管委会统一领导下加强对地方政府性债务风险应急处置的指导。 1.2.2 及时应对 坚持预防为主、预防和应急处置相结合，加强对政府性债务风险的监控，及时排查风险隐患，妥善处置风险事件。 1.2.3 依法处置 地方政府性债务风险事件应急处置应当依法合规，尊重市场化原则，充分考虑并维护好各方合法权益。 1.3 编制依据 《中华人民共和国预算法》、《中华人民共和国突发事件应对法》、《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）、《国务院办公厅关于印发突发事件应急预案管理办法的通知》（国办发〔2013〕101号）、《*州市人民政府办公厅关于印发*州市地方政府性债务风险应急处置预案的通知》（*市府办发〔2017〕41号）等。
地方政府债务风险的衡量、分布与防范
地方政府债务风险的衡量、分布与防范（上） 中国工商银行投资银行部课题组 发布时间:2011-04-01 摘要：本文以负债率、债务率、利息支出率、担保债务比重四个指标为中国债务风险衡量的主要指标，结合指标测算和债务情况及收入水平进行考察，结果显示中国地方政府整体债务风险可控，在近几年间政府有能力偿还债务利息。但中国债务风险区域分布不均衡，防控重点是经济发展处于全国中等水平的省市，这些省市亟须举债而在风险控制上相对较弱，经济发展较弱的省份需要中央政府的担保举债，经济较为发达的省份基本可以负担本地融资。本文认为，保持宏观经济政策一致性，在债务清理、融资平台公司的处理上应分区域、公司区别对待，这样有利于降低地方政府债务风险。 关键词：地方政府融资平台，政府债务，债务风险 自2009年以来，关于地方融资平台的讨论不绝于耳，对于地方政府融资平台的清理、整顿和规范工作，已经逐步开始。2009年10月21日国务院常务会议指出“要规范地方政府及其平台公司的举债和担保承诺行为”；2010年1月19日，在国务院第四次全体会议上，温家宝总理提出“尽快制定规范地方融资平台的措施，防范潜在财政风险”；20LO年6月10日，国务院下发了《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》，至此，地方政府融资平台的国家层面解决方案正式出台。 虽然地方政府融资平台的清理整顿已经从政策层面开始，但地方政府的举债经营究竟有何必要性和局限性?政府对债务的容忍度和风险的衡量标准是什么?当前中国地方政府债务有多大，未来几年会发展到多大?中国地方政府融资平台债务风险有多大？在什么情况下会触发?是局部风险还是系统性风险?应该如何应对?这些是本文将要研究的问题。 一、政府负债经营的可行性与局限性
地方政府债务风险管理研究
地方政府债务风险管理研究 摘要：地方政府投融资平台的债务风险近年来不断累积,导致担负一方经济建设重任的地方政府背负着巨大的偿债压力。金融生态环境决定了市场主体的外部融资条件,势必也会影响到地方政府债务融资的成本,然而鲜有学术文献尝试探讨二者间关系。鉴于此,本文以2007-2014年期间的省级城投债数据为样本,实证考察了金融生态环境对地方政府债务融资成本的影响效应。结果表明:在控制其他因素的情况下,良好的金融生态环境能够为地方政府筹措资金创造条件,有效地降低了地方政府债务融资成本;地方的经济基础越好,当地政府债务融资的成本越低,这在财政分权程度也比较高的地区更为明显;地方政府治理水平越高,政府债务融资的成本越低,尤其是在法律环境相对薄弱的地区。本文的研究发现不仅能够提供地方政府债务融资影响因素方面新的经验证据,而且对于地方政府债务治理具有重要的参考价值。 关键词：地方政府债务；中国金融体系；系统性风险 一、引言 目前,尽管相关法律法规对地方政府举债有明确的限制和约束,但事实上地方政府已经存在着大规模的债务数额。如何对庞大的地方政府债务实施监管,已经引起了中央与地方的高度重视。十八届三中全会提出,要“建立规范合理的中央和地方政府债务管理及风险预警机制”。2013年12月召开的中央经济工作会议进一步明确指出,“要把控制和化解地方政府性债务风险作为经济工作的重要任务”,“把地方政府性债务分门别类纳入全口径预算管理”。可以看出,随着讨论的深入和研究的拓展, 将地方政府债务纳入预算,通过预算的法定性、严肃性对地方政府债务进行管理和规范,已经成为业界与学界的广泛共识。在这种前提下,“如何纳入”就成为下一步工作中需要关注和探讨的重要问题。 从我们掌握的文献资料来看, 国外关于地方政府债务纳入预算管理的研究非常少, 他们的研究重点主要放在预算赤字和政府债务的经济影响以及政府债务的风险控制等方面。之所以出现这种情况,主要原因是各国普遍认为，政府债务是政府收入的重要来源之一,自然应当纳入预算统一管理,而且实际上他们已经将政府债务纳入预算管理。正如哈维·罗森(2000)指出,“某个时点上的债务是以往所有预算赤字的总和”。从这句话中可以看出，对于西方国家而言，政府债务纳入预算是财政预算管理的“题中应有之义”。 鉴于我国地方政府债务管理的混乱与无序, 出于控制债务风险的考虑,国内一些专家学者对地方政府债务的预算管理进行了研究,重点就是在债务纳入预算的必要性、思路原则、方式方法以及隐性债务管理等方面提出了一些观点和看法。 关于债务纳入预算管理的必要性, 张青和周菊芝(2003)认为,各项地方政府债务与现行纳入预算的其他政府收支活动相比,无论其属性还是具体内容, 都没有大的差别, 因此在管理方式上也不应该游离于地方政府预算之外。樊丽明等（2006）认为政府债务是财政学的一个特殊范畴，政府债务的预算管理与其他财政收支相比更为复杂和特殊，为此他们建议应尽快制定地方政府债务的预算管理改革方案。 关于债务纳入预算管理的思路和原则，刘佳凯（2012）认为科学编制地方政府债务预算的基本思路包括：一是对地方政府债务预算收支进行科学分类；二是建立地方政府债务预算报表体系；三是规范地方政府债务预算编制流程。朱大兴和郭志强（2001）提出，编制政府债务预算的原则包括完整性、及时性以及分类控制和支出优先等。 通过对以上的研究梳理和回顾表明, 尽管目前各界对地方政府债务纳入预算管理已经形成共识, 但现有的研究只是从防范债务风险的视角,对债务纳入预算管理进行了初步的和原则性的探讨,很少有人从政府预算体系完整性的角度, 对政府债务管理的模式进行全面整理和构建。同时, 也很少有人从理论创新与实践推动相结合的层面,对地方政府债务纳入预算管理的路径进行全面规划与安排。鉴于此,在简要梳理地方政府债务预算管理研究进展的基础上,本文将对地方政府债务纳入预算管理的现状及存在的问题进行全面分析,相应地提出地方政府债
我国地方政府债务风险分析及防范措施
我国地方政府债务风险分析及防范措施 班级：商业银行1班 学号：1040308120 姓名：吴冬晓 【摘要】当前，我国地方政府举债规模过大，一些地方政府存在举债的随意性与过度举债，财政入不敷出与投资项目的经济效益差是形成地方政府债务风险的重要因素。对此，应从建立健全政府担保、借款、投资机制，建立科学高效的举债偿还机制，加强财政收支管理等三个方面防范与化解我国地方政府债务风险。【关键词】地方政府；债务风险；举债；防范与化解 一、我国地方政府债务风险的现状 （一）地方债务规模风险现状 这是指由于债务规模过大可能导致的到期债务无法支付的风险。目前，我国地方政府债务融资的机构分散，合法与不合法的债务并存，总量还难以把握，从某些地区的典型案例来看，地方政府债务的规模已较大，有的甚至超过地方财政的承受能力。截至2010年底，全国省、市、县三级地方政府笥债务余额共计107174.91亿元，这一债务总额占2010年GDP的四分之一，超过当年全国财政收入。此外，据审计署报告显示，截至2010年底，负有偿还责任的债务率高于100%的市级和县级政府分别达到78个和99个。值得注意的是，一些地方政府的财政已经进入“拆东墙补西墙”、循环举债的周期。截至2010年底，有22个市级政府和20个县级政府的借新还旧率超过20%，还有部分地区出现了逾期债务率超过了10%。这意味着，今明两年可能迎来第一个到期还债高峰。审计署报告显示，2011年、2012年到期偿还的债务分别占地方政府性债务余额中的24.49%和17.17%，有不到三成的负债要从2013年至2015年开始到期。若再考虑到一些无法统计的因素，如欠发工资、违规担保、民间集资所形成的债务，其债务总规模还要更大。有些地方的财政或有负债的规模还超过其当年地方财政收入的几倍甚至十几倍。我国地方政府债务的规模风险已经很大。 （二）地方政府债务的结构风险现状 指地方政府债务中，不同种类的债务对地方财政构成的威胁。具体而言表现为显性债务、或有隐性债务、外债等风险。 1、显性债务风险。或有显性的内债压力主要体现在政府担保的债务上，如目前地方政府担保的多数项目或者是没有直接效益的基础设施建设，或者是效益不佳的竞争性项目。因此，这极易形成地方政府财政的现实债务，加之，这些担保债的还款时间较为集中，对地方财政形成的潜在冲击不容低估。 2、或有债务风险和隐性债务风险。我国地方政府的或有债务和隐性债务所包含的内容非常广泛，主要有社保资金缺口、农村合作基金会金融风险的转嫁、粮食采购和流通中积累的亏损、地方政府担保问题，等等。最近几年，地方政府的或有债务和隐性债务规模日益扩大，而在一般的财政预算和债务统计中却没有这部分内容，甚至许多地方政府在做决策时都不考虑这部分债务。实际上，随着某些条件的出现或者某些或有事件的发生，这些或有债务和隐性债务将不断显性化、直接化，其可能造成的风险损火不容忽视。
地方政府债务的风险评价与控制
统计与决策!""#年$月!下" !!!引言当前#伴随着各个城市经济飞速发展#城建规模不断扩张#政府融资的规模正在逐步扩大$通过举债的方式筹集建设资金来加大基本建设的投入的方式#已被各地方政府普遍采用$根据国家审计署的审计调查表明#大多数地区普遍存在政府债务问题#中西部%"省%市的&$个县平均债务余额 ’(’亿元#部分地方呈债务上升态势$不仅经济不发达的中西 部地区存在政府债务#在经济比较发达的一些沿海地区同样存在#甚至数量更大$由于地方债务规模不断扩大#地方财政的债务风险日渐显现$因此#高度重视%积极防范地方财政的债务风险#已成为当前地方政府需要慎重应对的一个重要问题$ "!!地方政府债务的现状与问题%(% 政府债务分类 当前#在国际上得到广泛认可的债务分类方法形式有两种#即两个层次& !%"直接债务和间接债务 所谓直接债务是指纳入地方政府预算#由政府全部承担支付责任的债务#其债务规模%期限及偿还具有确定性和可测性’所谓间接债务是指政府虽然不是直接偿债人#但承担间接偿债责任$ !’"显性债务和隐性债务 显性债务是指通过法律形式确认的%政府具有偿还义务或担保连带责任的债务’隐性债务指虽未被法律形式所确认#但政府必须承担道义责任的债务$ 两个层次的债务相互交叉#形成直接显性债务%直接隐性债务%间接显性债务%间接隐性债务四种债务类型$其中直 接显性债务是由政府财政负责直接偿还的债务#而直接隐性债务%间接显性债务%间接隐性债务是政府财政承担着偿还债务的可能性#且承担债务的数额具有不确定性$ %(!地方政府债务主要形式 !%"由地方政府财政还款的直接显性债务 这类债务包括&主权外债’国债转贷资金’国内银行等金 融机构借款等$主权外债是以政府名义%由财政部统一借入并管理#用于经济建设和事业发展的国际金融组织贷款和外国政府贷款$目前#城市主权外债主要有世界银行贷款%亚洲银行贷款和外国政府贷款$国债转贷资金是由财政部统一发行并转贷地方使用#由地方政府负责偿还的贷款$ !!"由地方政府负责的直接隐性债务 地方政府债务的显著特点是隐性债务越来越多#主要包括&城市建设工程拖欠工程款%民工工资款’社保基金缺口!征收不足%挪用"’国企亏损及改制补偿金’农村合作基金会欠款’政府应付采购拖欠帐款’欠发工资%欠发公务费%欠付楼堂馆所等基建资金$ !’"政府担保债务 政府担保债务以及出于各种需要而形成的其他不规范债务等构成间接显性债务%间接隐性债务#主要是地方政府或其职能部门为所属企业对外借款融资等提供担保形成的$由于担保的这些债务中大部分项目是只有社会性%公益性效益#没有直接效益或效益小的基础设施建设#项目本身缺乏还贷来源$ %(’地方政府债务的主要特点 !%"城市基础设施建设类债务比重较大 调查显示#各地政府市政基础设施建设贷款占直接显性 贷款的#")以上$总体来看#地方政府债务基本上是以基础设施建设负债为主的建设性债务$而县%乡两级政府负债#大 基金项目!教育部!$*#!+"哲学社会科学创新基地基金项目 摘要!地方政府债务风险是政府债务风险的重要组成部分#是地方财政风险的集中表现$地 方政府债务风险问题已经引起了人们的广泛关注和重视$本文从地方政府债务的实际出发#阐述了我国地方政府债务风险的涵义%种类%特点和表现形式#分析了地方政府债务风险的形成原因和存在的问题#并提出了防范和化解地方政府债务风险的预警与控制思路和措施$ 关键词!地方政府债务&债务融资风险&模糊评价&风险控制中图分类号!,*%"(+ 文献标识码!-文章编号!%""!./&*+"!""##"$.""’#."’ 地方政府债务的风险评价与控制 王晓光 !北京理工大学国民经济动员中心#北京%"""*%" !"
中国地方政府隐性债务危机的现状及成因
中国地方政府隐性债务危机的现状及成因 摘要：当欧洲债务危机开始向金融业蔓延、美国债务危机结构性矛盾难以破解的同时，由于我国为了控制经济下滑，拉动内需，各地方政府均出台了应付经济危机的经济刺激计划，导致我国即将迎来偿债的高峰期，地方政府性债务问题也逐渐开始引起社会的关注。目前我国地方政府债务风险在局部已经显现，未来潜在的风险很大，如不积极防范和化解，向中央政府转嫁，将会严重威胁国家的经济安全和社会稳定。因此，研究我国地方政府债务风险的特点和成因，具有非常重要的现实意义。 关键词：地方政府债务现状成因 引言 地方政府债务是地方政府债务或负债的总称。从债权人的角度看，地方政府债务是地方政府历年积累起来尚未清偿的债。从广义上看，地方政府债务包括预算内公债和预算外公债。预算内公债是指直接显性债务，如欠地方公务员、事业单位职工的工资养老金等;预算外债务，指直接隐性负债或有的显性负债和或有的隐性负债，如地方政府以及其所属部门的各种担保等。 一、我国地方政府债务危机现状 我国地方政府债务主要包括地方债券和地方投融资平台债务。2004年地方政府债务不足2万亿元，但经过7年发展，2010年中国地方债务余额达10.7万亿元。在国际金融危机对世界经济的严重冲击下，2008年底我国政府制定出台了十大措施和两年4万亿元的刺激经济方案，实现保增长的目标。地方政府也相继出台投资计划，总资金规模高达18万亿，庞大的投资支出对于地方政府债务将是一个很大的挑战。为了突破资金瓶颈和法律障碍，各地政府建立了专业投融资公司、事业单位承担建设任务，利用这些单位法人承接银行或信托资金，成为地方政府主要融资平台。而这些政府为刺激经济发展加大投资的举措，使得地方政府债务形势变得更加严峻，地方投融资平台数目急剧增多，在地方政府债务中占据主导地位，形成巨大的地方政府隐形债务。 而目前，中国地方政府债务危机现状可以从以下四个方面进行全方位描述： 1、地方债务规模大，投融资平台数量多。近年来我国地方政府债务急剧膨胀，到2010年底，全国省、市、县三级政府共设立融资平台公司6576家，其中省级165家、市级1648家、县级4763家。融资平台公司政府性债务余额为49710.68亿元，其中，省级8826.67亿元、市级26845.75亿元、县级14038.26亿元，分别占17.76%、54%和28.24%。 2、地方政府多头融资，银行多头授信。近年来，地方政府对外国政府与国际金融机构借款余额下降，国内政策性银行贷款逐年增加。国内金融机构贷款日益成为地方政府债务融资的主要来源，银行对地方政府支持力度较大。地方政府还通过成立多个融资平台同时向银行借款，使得银行对地方政府的债务规模及担保状况难以把握。贷款管理也较为混乱，风险较难精确计算。 3、地方债多头管理，局面混乱。虽然财政部代发的地方债还未发放完毕，但在实际操作运行中，已经出现了多部门管理的现象。发改委规划债务所要投向的项目，财政厅、发改委、银监会和人民银行审核举债目的及贷款，发改委和国资委共同负责债务的运行管理，