公共投资与公共和私人
部门伙伴安排
经济问题国际货币基金组织Bernardin Akitoby,
Richard Hemming 和Gerd Schwartz
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国际货币基金组
织
Bernardin Akitoby, Richard Hemming 和Gerd Schwartz
公共投资与公共和私人
部门伙伴安排
经济问题40
?国际货币基金组织,2007年
丛书编辑
基金组织对外关系部
Asimina Caminis
封面设计和排版
基金组织多媒体服务处
Massoud Etemadi和Choon Lee
5?7-5
?7-5
ISBN 978-1-58906-5?7-5
ISSN 1020-8399
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前言
政府通常负责建立、维持和修复公路、港口、机场以及电信和供电网等基础设施。多数经济活动都离不开这些基础设施。事实上,投资支出尤其是基础设施投资支出,曾是政府的一项主要活动。但过去三十年来,在世界各地,基础设施领域的公共支出占GDP的份额呈下降趋势。下降的原因及其产生的后果尚不太清楚。
为稳定宏观经济而开展的财政调整有时被视为造成这一现象的主要因素,但这忽视了许多其他因素,例如:公共储蓄降低;
;??公共部???趋势??,?有?活大型基础设施网络?成;??公共部???趋势??,?有?活
?成;??公共部???趋势??,?有?活动增加;日益多样?的?人部?扩大了活动领域,开展了基础设施服务;公务员工资和社会保障等经常性支出上升。另外,下降在一定程度上可能纯粹是统计方法差异所致。基础设施融资办法越来越多,例如政府经常将基础设施服务包给?人部?,使得通常计为资本支出的一些基础设施支出被计为经常性支出。
基础设施领域的公共投资下降是否会阻碍经济增长是一个引起颇多辩论的问题。基础设施支出有时促进了经济增长,有些专项基础设施投资会带来相当高的社会效益。但远不清楚增加基础设施支出本身是否比增加医疗保健和教育支出更能推动增长。实证研究就基础设施投资对经济增长的影响得出了多种截然不同的估算,另外,很难将基础设施方面的影响与其他因素(如人力资源支出或商业环境)分开。但基础设施的质量显然影响一国的生产力、出口市场的竞争力以及吸引外国投资的能力。
这是否意味?国家应加大对基础设施的投资力度?如果答案是肯定的话,如何能以在财政上负责的方式开展此项工作?建立
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公共投资与公私合作项目
略微弥补了公共投资的下降。巴西和秘鲁?成几个大型?有?项目(尤其是电信领域项目)也是造成公共投资额下降的至少一部分原因。
财政整顿不是造成公共投资减少的唯一因素,但可能是其中的一个因素。例如,在90年代初,作为危机后财政整顿工作的一部分,印度削减了公共投资。巴西自1999年以来大规模开展了财政整顿工作,这对巴西克服经济危机和稳定宏观经济至为重要,但与此同时,政府降低了公共投资,结果,2003年联邦政府投资额从1998年占GDP1.1%跌至占GDP0.?%。另外,加纳当局为支持财政整顿工作,在1998年至2000年期间以及在2002年也削减了公共投资。
此外,不断下跌的公共储蓄可能在限制公共投资支出方面发挥了重要作用。一般而言,经常性公共支出膨胀,例如公共部?工资、养老金和向居民的转移支付等支出不断增加或过于刚性等问题,导致公共储蓄降低,而财政收入定向拨款程度普遍较高(例例如在巴西、哥伦比亚和加纳)则可能进一步加剧了经常性公共支出膨胀问题。在印度等一些联邦制国家,地方政府缺乏财政约束可能也是制约公共储蓄的一个因素。
对用于满足任何国家的基础设施需求的投资额估算往往相差很大。为追赶较发达国家(或在基础设施领域的“本地区领先国家”)所需的投资额往往大大高出用于克服具体瓶颈问题所需的投资额。这些按需投资做法的一个缺陷是,忽视了具体国家的资源限制和吸收能力束缚,因此无法具体指导如何以及在多长期限内以财政上可持续的方式满足基础设施需求问题。较好的做法是,评估在具有宏观经济稳健性和财政可持续性的政策框架内有多大余地调动公共和?人资金进行基础设施投资,同时,应按照经济和社会回报确定优先项目。
原则上,国家可以采用若干办法改善各领域的基础设施,例如:通过贷款、提高公共储蓄和从其他部?调转公共资金等手段筹集公共投资资金;改善投资规划以及项目评估和实施程序以提
投资质量可能是有益的,值得在财政总体状况良好的情况下略微放松财政限制,并认为这样做所冒的风险并不大。
选用何种政策扩大公共储蓄取决于各国的具体情况。总体上,国家应避免采用在中期由于政治原因无法维持或出于经济效益或公平考虑而不应维持的临时性收入或支出措施。在多数情况下,为持久增加公共储蓄,就必须扩大税基,提高收税效率,抑制偷税漏税,降低预算刚性,改进公务员系统和社会保障系统,并加?公共支出管理,以便更好地评估公共支出计划的效益。
试点研究得出的三项主要结论是:
? 高税制国家应首先通过削减经常性支出来增加公共储蓄。例如,在巴西,开展养老金体系和公务员体系结构性改革看来是增加公共储蓄的关键。
? 低税制国家应采取税收和支出综合措施增加公共储蓄。例如,印度在目前税制整顿中,还可采取辅助措施,努力改进针对性欠佳的补贴项目并抑制公务员工资增长。
? 基础设施投资的回报不一定高于社会投资或经常性支出的回报,在低收入国家也是如此。例如,埃塞俄比亚有大量基础设施需求(包括公路、电力、电信、水和卫生设施等),同时该国也急需满足教育领域(学生/教师比率往往超过100比1)和医疗卫生领域(每5万居民才有一名医生)的经常性支出需求。
凡寻求以高于公共储蓄增长率的速度扩大公共投资的政府,应在吸取其他国家下述经验教训的基础上,采取措施保障宏观经济可持续性:
? 公共投资增加额应与中期能够经受一系列压力检验的适中的或持续降低的债务对GDP的比率相一致。对GDP的比率相一致。GDP的比率相一致。
? 首先应主要增加对明确存在瓶颈问题的经济部?中高度优先的高回报项目的公共投资。
? 在增加公共投资或调整支出重点时,需要考虑基础设施支出与非基础设施支出之间的互补性。
?有效管理风险,同时限制政府的总体风险暴露程度以及按担保额赔付造成的财政影响。
考虑到担保所涉的财政负担,必须严加控制担保,以管理财政风险。对提供担保实行集中控制往往是适当的做法。政府要?控制往往是适当的做法。政府要?制往往是适当的做法。政府要?严加管理,应考虑规定担保限额。政府还应在年度预算中为预计理,应考虑规定担保限额。政府还应在年度预算中为预计,应考虑规定担保限额。政府还应在年度预算中为预计下一年担保赔付划拨资金。另外,如果今后的预计担保成本估算相当可靠,应在同意担保时将这些成本列入预算。这需要划拨资金,但不必为承担全部预计担保成本而预留资金或提供专款。向受惠者收取费用也有助于控制担保。
财政核算与财政风险披露
现行标准只是处理公?合作项目的核算和报告问题的起点。1993年《国民账户体系》(1993 SNA)和1995年《欧洲账户体系》(ESA 95)涵盖了包括租赁在内的公共和?人部?伙伴的一些业务。获得1995年《欧洲账户体系政府赤字与债务手册》补充的1995年《欧洲账户体系》还涵盖了?人部?建造和经营的公共基础设施。基金组织的2001年《政府财政统计手册》(GFSM 2001)提出了流量和存量的财政报告框架,将重点转而放在权责发生记账制和资产负债表上。这一框架目前虽未全面涵盖公?合账制和资产负债表上。这一框架目前虽未全面涵盖公?合制和资产负债表上。这一框架目前虽未全面涵盖公?合作项目业务,但很适合披露公?合作项目。
目前并无关于公?合作项目的通用财政核算和报告标准,因此难以防止政府利用这些项目绕过支出控制,不将公共投资列入预算和不将债务列入政府的资产负债表。另一方面,通过为?人融资提供担保,政府可能将承担暗藏的、且往往高于传统公共融资的成本。如果采用国际公认的核算和报告标准,可能有助于提高公?合作项目财政后果的透明度,这样,开展这类项目的主要动机就不再是一味追求财政目标,而是重在提高效益。
200?年欧盟统计署就风险转移核算问题作出的决定是指导如何进行公?合作项目财政核算的初次尝试,但似乎低估了公?合作项目所涉的财政成本。欧盟统计署认为,如果国家有关统
专栏 ?? 担保披露要求
不管采用哪种会计制度,都应在预算文件、年内财政报告和年终财务报表中披露担保信息。最好应作为预算文件的一部分,与财务报表一道,在内容较?实的或有负债表中披露担保情况,并在财政报告中予以更新。
每年通常须披露的每项担保或担保计划的核心内容如下:
?担保的性质、预计用途、受惠者和预计期限的?介;
?政府的资金承诺总额,并在可行情况下估算担保赔付可能造成的财政后果;
?付款、报销额、资本回收、对受惠者的金融债权以及对这类债权的任何放弃;以及
?获得的担保费收入或其他收入。
此外,预算文件还应提供以下信息:
?列示用于预计担保赔付的预算准备金;以及
?预测和解释预算年期间提供的新担保。
在预算年期间,一旦作出新的担保,应立即公布(例如在政府公报中公布)新担保的?细情况。年内财务报表应显示在此期间提供的新担保、担保赔付以及对受惠者的债权情况,并更新对该预算年期间新担保的预测和更新关于担保赔付可能造成的财政后果的估算。
最后,应核对年初与年终公共债务存量的变?,其中应专?列明担保赔付产生的债务所引致的变?。
如果公?合作项目下的预计付款流超出今后任何一年政府收入的1%,即不得开展这一项目。
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结论
试点研究证实,许多国家通过放宽总体财政目标来扩大公共
投资的余地有限。对公共债务负担已很沉重的国家而言,为增加公共投资,就必须采取调整支出重点和酌情增收等措施相应提高公共储蓄。而对债务负担较轻、且能在维持长期债务可持续性的情况下不断获得新的优惠融资的国家而言,可供选择的政策则较多。在增加公共投资时,还须酌情处理在公共基础设施投资与其他公共支出(如医疗保健和教育等)之间的重大权衡问题。应从公共企业构成的财政风险,而不是从需要增加公共投资的?度看,而不是从需要增加公共投资的?度看而不是从需要增加公共投资的?度看待将公共企业纳入财政指标是否适当的问题。为此,我们在?成试点研究后提出了一整套标准,以便国家做出决定。
公?合作项目虽然有限,但如果安排得当,将可扩大基础设施投资。不过,尽管通过建立公共和?人部?伙伴关系提供基础设施的做法日益风行,但这并不是解决所有问题的灵丹妙药。必须确保公?合作项目被用于提高效益的正确目的,而不是被用来将支出移出预算和将债务移出资产负债表。应高度重视增?国家的能力,以便其能够:辨识和选择在建立公共和?人部?伙伴关系方面的机会;为这类活动建立适当的法律和监管框架;在订立合同时,通过对风险进行适当定价等,确保向?人伙伴适当转移风险;在财政账户和债务可持续性分析中适当反映公?合作项目情况。