松辽流域岸线开发现状与需求分析
松辽流域岸线开发现状与需求分析
陈伟余莉
（水利部松辽水利委员会，吉林长春130021）
摘要：松辽流域岸线资源丰富，河湖水域岸线不仅是重要的防洪屏障，同时具有供水、航运、旅游景观等综合功能。岸线的合理开发利用、科学保护和有效管理，对于促进我国经济社会可持续发展，保障防洪、航运、供水安全和水生态环境保护，维护河流健康等方面都具有十分重要的作用。按照流域重点河段岸线利用管理规划工作的安排，2014年7月，由水利部水利水电规划设计总院在北京组织召开流域重点河段岸线利用管理规划审查会议，标志着《松辽流域重点河道岸线利用管理规划》报告编制即将完成，岸线规划是今后一个时期松辽流域重点河道岸线利用和保护的重要依据，必将为松辽流域河道岸线的合理开发利用与管理起到积极的促进作用。
关键字：河道岸线开发管理防洪供水生态
一、岸线区概况
松辽流域重点河段涉及黑龙江省、吉林省、内蒙古自治区12个市盟、20个县（市、旗），重点城市包括哈尔滨市、齐齐哈尔市、佳木斯市、牡丹江市、吉林市、松原市、朝阳市、盘锦市等，土地面积14.71万km2，耕地面积53950 km2。
松辽流域重点河段河道长1434km，自然岸线长2771km，岸线区面积为2245km2。其中松花江流域岸线重点河段岸线长2499km，辽河流域重点河段岸线长272km。
二、岸线开发利用现状
河道岸线的开发利用由来已久，河湖岸线利用与沿岸地区经济社会发展状况、土地资源利用，以及水资源特点等密切相关，各地区因经济社会发展程度和需求不同，河流的自然状况、水文泥沙等条件不同，岸线利用程度和型式也存在差异。
松辽流域重点河段岸线范围包括：松花江流域嫩江河段（尼尔基水库坝下～三岔河口），二松河段（丰满水库坝下～三岔河口），松花江干流河段（三岔河口～哈尔滨）、佳木斯城市河段，松花江支流牡丹江城市河段；辽河流域老哈河界河段（叶赤铁路桥下东小河入河口～赤通铁路桥下白斯朗营子河入河口），辽河口盘锦城市段。
松辽流域重点河段岸线总长共划定了四类129个岸线功能区，其中，松花江流域共划分114个功能区，其中岸线保护区22个，长度为352km，占14.1%；保留区16个，长度为257km，占10.3%；控制利用区70个，长度为1797km，占71.9%；开发利用区6个，长度为93km，占3.7%。辽河流域规划河道岸线总长272km，共划分15个功能区，岸线保留区9个，长度为239.05km，占87.8%；控制利用区6个，长度为33.21km，占12.2%。
本文岸线开发利用项目为占用河道岸线的基本建设项目。根据开发利用项目涉河（湖）情况的不同，可分为跨（穿）河、临河、拦河建设项目，主要包括港口码头、取排水设施、桥梁及管线和其它岸线利用情况。
根据规划区范围内现状岸线利用总体情况分析，现状岸线利用长度为260km，岸线利用率为9%，与其它流域相比，松辽流域岸线利用程度相对不高。在已利用岸线中，港口码头占用岸线长17km，占7%，取排水设施占用岸线长76km，占29%，桥梁管线占用岸线长46km，
占18%，其它各类设施如景观、城镇、工厂等占用岸线长121 km，占47%。岸线利用主要集中在齐齐哈尔、哈尔滨、吉林和盘锦等城市河段，岸线开发利用程度较高，利用项目较为集中，对局部河段防洪和河势稳定产生的影响较明显，对河流生态也产生了较大的影响。松辽流域重点河段岸线利用情况见表1。
表1 松辽流域重点河段岸线利用情况
三、岸线开发利用面临的形势
合理规划和利用岸线，对于稳定河势，保障防洪、供水安全，维护河流健康生命，保护水环境和生态安全，促进经济社会发展都具有十分重要的意义。但由于以往对河道岸线利用管理没有统一规划，缺乏科学依据，不合理的岸线利用项目，给河道行洪安全、供水安全、河流水环境和生态保护带来不利影响，甚至给部分地区的重要江河防洪安全带来威胁。松辽流域岸线利用与管理方面面临的形势依然严峻。
（1）岸线利用无序开发和过度开发问题突出，影响防洪、供水和生态环境安全
近年来，随着国家经济建设的加快，涉水建筑物逐渐增多，河道岸线开发利用程度逐年提高，将对岸线的利用提出更高的要求。从地区经济社会发展总体趋势看，在今后相当长一段时期内，如哈尔滨、佳木斯、牡丹江、盘锦等城市段，防洪、航运、供水和水生态环境保护的任务将十分繁重，无序开发和随意侵占河湖水域、滩地的现象日益增多。有些港口工程在河道内滩地兴建永久性建（构）筑物，已严重阻碍河道行洪；有些建设项目不符合环境保护要求，挤占水源保护区；有些项目不符合河段水质保护要求，危险品码头、排污口与城市供水取水口相互混杂，甚至在饮用水水源区内设置，降低了水功能区的纳污能力和功能；有些项目挤占了水源保护区和入江河口岸段，给防洪和供水安全带来隐患；有些地区取水口、排水口、港口码头密布，上游码头、排污口对下游取水口造成污染，部分地区为局部利益占用河滩，与水争地，随意围垦。
由于不同河流或河段责权划分标准不一，岸线范围界定模糊，功能定位不清，在岸线管理方面缺乏技术依据，难以界定岸线利用项目是否侵占河道，对岸线的管理造成较大的困难，致使防洪、供水、生态环境保护等岸线功能缺乏统筹协调，造成岸线的配置不够合理。目前实行防洪影响评价只是对单项工程进行论证，难以评估多个项目开发利用累积效应带来的影响，导致岸线开发利用只重视短期经济效益，忽视防洪、供水和生态环境安全。
（2）岸线利用缺乏统一的管理规划，岸线配置不合理
近年来，虽然在河道管理方面加强了岸线利用的依法管理，由于缺乏统一的岸线利用管理规划的指导和技术论证，难以从根本上有效规范和调节岸线利用行为。有些河道岸线利用项目不符合河段水质保护要求，降低了水功能区纳污能力和功能；有些岸线利用项目缺乏与国民经济发展及其他相关行业规划的协调，常以单一功能进行岸线开发利用，造成岸线的配置不够合理；有些岸线利用项目总体利用效率不高，不能充分发挥岸线的效能，造成岸线的
浪费；有些岸线利用项目往往都是根据各自的需要尽快上马，忽视了整体河段岸线开发利用的效率和合理性。
岸线利用缺乏统一的管理规划，导致河湖岸线界定没有统一的规范和标准，岸线范围界定不清，难以确定岸线利用项目涉及的区域是否侵占河道，导致岸线配置不合理，对科学合理利用和管理岸线造成困难。
（3）岸线利用管理体制不顺，开发利用与治理保护不协调
目前，岸线的开发利用管理涉及水利、市政、环保等部门，由于相关的管理制度、政策和行政许可审批缺乏技术依据，对岸线的防洪、供水、航运、生态环境以及开发利用功能缺乏统筹，流域统一管理和地方分级管理之间、部门间和行业间缺乏有效的沟通、协调机制，导致多头管理现象。有些建设项目立足于局部利益，缺乏与其它行业规划的协调，存在多占少用和重复建设现象，造成岸线的浪费；有些地区对岸线无序开发和过度开发，不注意治理保护，缺乏有效的控制手段；部分河段建设项目过于集中，对河道壅水的累积效应已影响到防洪洪安全和河势稳定；部分地区的岸线利用项目未能处理好上下游、左右岸之间的关系；部分省界河道两岸各自为政，竞相开发利用，不利于岸线的保护，给河道湖泊岸线的利用管理带来困难。
四、岸线开发需求分析与对策
（1）岸线利用需求
根据调查统计，至2020年，规划范围内松辽流域重点河段岸线利用长度将由现状的260km增加到286km，总计新增岸线利用长度26km，岸线平均利用率将达到10.35%，岸线利用率在现状基础上增加1%。从新增岸线利用总量看，新增岸线利用主要集中在城市段。现状与规划岸线利用情况见表2。
表2 现状与规划岸线利用情况
（2）岸线保护需求与对策
①有效保护岸线是保障防洪安全的重要条件
新中国成立以来，大规模的防洪建设取得了巨大的成就，防洪区面积也得到了显著扩大。流域内人口已超过1.16亿，城镇人口达0.55亿，由于自然和人为因素的影响流域内河流河湖情势均发生了一定的变化。随着东北老工业基地振兴战略的逐步实施，必将带来流域人口增加、经济发展、社会进步和城市化水平的提高，对防洪安全、供水安全、生态环境安全保障程度的要求也越来越高，城市化进程的快速发展，沿河城市、城镇、工矿企业不断增加和扩大，滥占行洪滩地和人为设障等现象日益增多，对天然湖泊、洼地、池塘、河沟等的围垦、侵占和填平，以及泥沙淤积，使部分天然洪泛场所不断萎缩、消亡，从上世纪50年代以来，流域沼泽湿地面积减少了80%。公路、铁路的跨河桥梁等阻
水建筑物以及一些城市和工矿企业任意在河道倾倒废渣等，都缩小了河道排洪断面，严重阻碍河道行洪，降低了河道宣泄洪水的能力，抬高了河道水位，严重威胁堤防安全。如松花江、辽河各河段已建跨河建筑物达129处，规模较大的围堤12处，在同等流量下嫩江水位壅高0.1～0.3 m，二松水位壅高0.3～0.5 m。
因此，岸线的有效保护与防洪安全、洪涝灾害程度变化之间存在着密切的联系，对河流岸线实施有效保护是保障防洪安全的重要条件。根据松花江流域防洪规划，岸线保护要控制现有岸线形态，保证河道水域面积，维持河道的调蓄或过水能力；保护已有堤防等水工程设施安全，保证其防洪的标准和能力不降低，并在此基础上，为今后规划的治理工程实施留有余地。
（3）水生态环境保护对岸线保护的需求
随着经济社会的发展和城市化进程的加快，水资源短缺、水体污染已经成为制约地区经济可持续发展的重要因素。进入21世纪，随着人口的增长和国民经济的发展，水生态环境保护的形势更加严峻。
由于水资源短缺，城市与工业用水挤占农业用水，生产或生活用水挤占生态用水的现象日益严重，以及工农业生产和生活排污量不断增加，致使江河湖泊水质不断恶化，给水资源保护和城乡饮水安全带来了严重威胁。从目前水域污染状况分析，虽然大多数供水水源地的水质状况尚好，但大多数城市附近水域污染严重。
根据松花江流域水功能区划，松花江流域水质目标为：嫩江段水质由Ⅲ～Ⅳ类提高到Ⅲ类；二松段水质由Ⅲ类提高到Ⅱ～Ⅲ类；松干段水质保持现状Ⅲ类水质。
因此，岸线保护应严禁点源或面源等外源污染进入河道水域岸线范围，危害河道水域水质安全，尤其是保护生活取水口和水源地保护范围内的水质安全；要加强管理，严格控制可能造成水质安全隐患的开发利用行为或活动；对已有不符合水质保护要求或水功能区划管理要求的开发利用项目进行清退；同时对岸线进行功能区划，合理规划岸线利用、保护和控制分区，是保障地区经济社会可持续发展，不断改善和保护水生态环境的重要需求。
（4）资源保护是合理利用岸线的前提
由于河道水域独特的自然特性和景观，往往被用来作为城市居民公共休闲的场所，部分景观资源丰富和特征突出的区域还成为旅游度假的风景名胜区。但部分旅游设施直接建在岸边，甚至建在水域范围内，将有限的公共资源变为私利，并对防洪和供水安全造成隐患。
因此，岸线保护应严格限制经营性或开发性设施对岸线的随意占用，保证社会公众对公共资源的共享权利。
综上所述，岸线的开发利用应遵循“保护优先、严格控制、合理开发、高效利用、可持续发展”的总体策略。严格控制污染利用项目，严禁占用河湖水域，改善河湖水域环境，逐步恢复河湖生态功能，同时对已有不合理的岸线开发利用项目逐步进行调整和清退，对历史遗留的围垦区域予以妥善处理，将河道岸线资源的开发利用纳入科学管理和可持续发展的轨道，防止河道岸线的过度开发和低效利用，以最少的资源消耗、最小的环境影响，实现最好的经济社会效益。
五、结语
保障防洪、供水、航运安全，维系河湖健康生态，合理利用和有效保护岸线，依据《中华人民共和国水法》、《中华人民共和国防洪法》、《中华人民共和国水污染防治法》、《中华人民共和国河道管理条例》，力争做到“空间均衡，系统治理”，实现人水和谐是新时期治水新
思路。通过科学规划，明确不同河流、不同河段岸线的功能定位，“在开发中促保护，在保护中谋开发”，制订相应的合理开发和保护方案；严格执行行政许可制度，做到有效监管，合理利用，将河道岸线的开发利用纳入科学管理和可持续发展的轨道；防止河道岸线的过度开发和低效利用，以最少的资源消耗、最小的环境影响，实现最好的经济社会效益。随着《松辽流域重点河道岸线利用管理规划》的批复，将为有效规范流域岸线利用与保护提供依据，必将为松辽流域河道岸线的合理开发利用与管理起到积极的促进作用。