国有企业退出壁垒的案例分析_以我国纺织业为例

国有企业退出壁垒

的案例分析

———以我国纺织业为例

◆卢华

一、导言:我国国有企业高退出壁垒

主要是由制度性因素所导致

产业组织理论中对退出的定义是指某个企业停止作为卖方的行为从

那个市场撤退,退出主要有停止生产、转产、倒闭这三种形式。然而在现实

的企业运行中往往存在着一些障碍,使得一些企业无法从原行业中退出,

这些障碍构成退出壁垒。退出是决定资源在产业间分配的重要因素之一,

适时的退出和进入有利于资源的优化配置。

在产权明晰的条件下,出资者作为决策主体,以追求利润最大化为目

标,因此,退出行为的发生主要是与企业经营业绩、产业成长状况相联系

的。当企业经营业绩不佳或企业所在的产业处于衰退的状态,同时,出资者

预期的退出机会成本小于进入收益时,就会诱导企业退出。这时,若不存在

法律或行政上的制约,则形成退出壁垒的因素主要是经济性的,如资产专

用性所引致的埋没费用、劳动者解雇和改行所带来的费用及结合生产的损

失等。若企业能跨越这些障碍,则退出行为就会自发发生。

而我国国有企业似乎缺乏自发退出的动力和能力,在某些产业,已出

现长时间的全行业亏损,但众多企业仍不能退出,其原因除了产业内在特

点外,更多地来自于制度性的因素。这种制度性的因素主要包括国有企业

创办的多元化目标和我国经济体制方面的因素。因此,我国的一些传统产

业随着外界经济环境的变化所产生的产业结构变动的内在要求往往受到

了制度性因素的制约,使退出发生困难。下面,本文将以纺织行业为例,说

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明这样一个主题:我国国有企业高退出壁垒主要是由制度性因素引起的。

选择纺织业作为讨论主题是具有典型意义的。第一,纺织业是我国的传统产业,其产业分布几乎遍及我国所有的地区,同时,纺织业的国有经济比重在工业中是较高的,1995年其国有企业比重仍高达51.9%,高于全部工业的平均水平34%①。第二,国有纺织工业长期积累下来的矛盾和问题突出,纺织工业自1993年起连续亏损,亏损金额不断扩大,涉及地区广,职工人数多,产业生产能力过剩,而众多企业难以退出。第三,我国政府将纺织业作为国有企业三年解困的突破口,采取了一系列的援助退出政策,其政策实践将为我国其他产业的国有企业解困提供宝贵的经验。

二、我国纺织业实行援助

退出政策的背景

我国有着悠久的纺织工业历史,是当今世界上纺织品的生产和贸易大国。建国以来,特别是改革开放以来,纺织工业获得了快速发展。1978～1996年,纺织工业累计创汇2800亿美元,纺织品和服装出口额占全国商品出口总额的比重一直保持在1/4左右,成为我国重要的出口创汇产业;18年累计实现利税3700亿元,产值占全国工业总产值的16%,为国家经济建设作出了突出贡献。但与此同时,国有纺织工业长期积累下来的矛盾和问题也日益突出,主要表现为:(1)困难持续时间长,亏损额不断扩大。纺织工业从1993年开始,已连续5年亏损,全行业国有企业净亏额最初为19亿元,而1996年已达106亿元;(2)困难涉及面广。1996年国有纺织工业亏损面达42%,比全国国有工业的平均水平高出8个百分点,亏损企业职工约占国有纺织工业企业职工总数的一半,在全国绝大多数地区国有纺织工业都出现了全行业亏损;(3)国有纺织工业已经成为全国国有工业中困难最为严重的行业。1996年,国有大中型纺织亏损企业数占全国国有大中型亏损企业总数的18%,亏损额占19%,涉及职工人数180万人,占全国大中型企业亏损人数的20%,均居全行业第一位(石万鹏,1998)。在纺织业全行业长时间效益低下的情况下,其生产能力并未见缩减,现仍有1000万绽,即约1/4的生产能力过剩。纺织工业靠自身力量进行结构性调整举步维艰。

为了使纺织工业在改革和解困方面取得重大突破,国务院及有关部门先后确定了一系列有力的政策措施,其中援助退出政策是其重要组成部分,主要包括:(1)为搞好压缩淘汰落后棉纺绽工作,每压1万锭给予300万元补贴,提供贴息贷款200万元,补贴由中央和地方财政各承担一半,贴息由地方财政承担。(2)1998年国家核销银行呆坏账准备金将重点向纺织业倾斜,各地在安排1998年计划时,纺织核销规模应不低于1997年水平,新增的100亿元规模,主要用于解决棉纺织企业的压锭重组项目。(3)妥善安排下岗职工。下岗职工要进入再就业服务中心,保证下岗职工的基本生活费和养老、医疗保险的支付(石万鹏, 1998)。

以上情况表明,我国政府对纺织行业的退出援助,是基于大量亏损的国有纺织工业企业无法克服高退出壁垒这一背景做出的政策安排。

三、国有纺织企业高退出壁垒

的形成因素分析

(一)纺织行业高退出壁垒的经济因素分析———行业特点与高退出壁垒

纺织业具有资产专用性强的特点。在棉纺织业中,机器设备的专用性很强,没有通用性,若改变原来生产的产品,则原有的设备或变得毫无用处,或要经过成本高昂的改造才能用于生产新产品。例如纺绽、织机只能用于纺织纱布,无法转产。另外,纺织企业的技术能力和操作工人技能的专用性也很强,主要靠自己的力量可以开发的其他行业的产品数量少。由于沉没资本比例较大,使纺织企业只要价格处于停止营业点之上,就可继续生产。我国的国有纺织企业由于债权软

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化,流动资金主要是从银行获得,一般能够维持必要的现金流,因此一部分国有企业长期在亏损的状况下仍能继续生产,而退出难以发生。另外,传统的纺织业尤其是初级加工业,属于劳动密集型工业,雇用着大量工人,若企业退出,则劳动者解雇和改行的费用也是高昂的。

纺织业所具有的行业特点,造成了纺织企业退出的成本较高,但耐人寻味的是,从1991年开始,我国政府就对纺织企业的退出进行了资助,却未见其生产能力的适度缩减,这不仅仅是经济性因素所能涵盖的。

(二)纺织行业高退出壁垒制度性因素分析

1.国有企业多元化留存效用与高退出壁垒。国有企业开办的多元化目标,使得企业在作为相对独立的经济实体追求自身特殊利益(如企业利润和职工福利最大化等)的同时,还必须与所有者的各种目标相符合,实现企业效用最大化。国有纺织企业实现的多元化目标主要体现在企业承担的社会性负担和实现的财政性目标上。

(1)国有纺织企业承担的社会性负担。建国后的几十年里,我国执行的是重工业优先发展的战略,形成了使用更多的资本而相对排斥劳动力的重型产业结构,相应降低了我国工业化过程中增加劳动力就业的能力。这种发展战略及其形成的产业结构与我国当时人口众多,劳动力资源丰富的国情发生尖锐的矛盾。尽管通过一系列制度安排隔断了城乡劳动力流动通道,减少了农村剩余劳动力对工业部门吸收就业的压力,但城镇劳动力本身就业问题则不可回避。因此,超过企业实际需要而保证城镇劳动力的全面就业,就成为传统国有企业就业制度中的一个重要且不可忽略的目标,这个企业目标执行的结果,就导致了国有企业劳动力过度吸收格局的形成。

传统的纺织工业是劳动密集型产业,在吸纳劳动力就业方面有着得天独厚的优势,解决了大量劳动就业问题。但随着技术装备水平的提高,劳动力的需求逐步下降,企业劳动力过度吸收的格局更为加剧。根据1994年统计的数据,纺织行业的职工人数占全国职工人数的14.4%,总数庞大,而人均劳动生产率按工业增加值计算仅有11756元,用工量过多。保持职工就业稳定和维持职工基本生活是社会安全的重要保障,在社会化保障体系尚未建立起来之前,国有企业无疑要为国家分忧,承受着安置剩余劳动力的沉重负担。

另一方面,国有纺织企业还承担着职工的社会保障职能。纺织行业离退休人员较多,离退休人员占职工总数的60%。如上海龙头股份有限公司,退休金和职工医疗开支1年高达2000万元,而投资收益和其他业务利润仅940万元,主营业务严重收不抵支。根据河北省纺织行业的调查,石家庄市每年支付离退休职工的工资、医疗费达亿元。邯郸发达纺织集团1996年末离退休人员达10588人,当年支付工资5608万元,医疗费610万元,其下属企业都办有学校和职工医院,仅4所子弟学校每年就支出450万元,职工大学和医院的支出更多。实际上,这部分费用的形成是国家对国有企业职工的体制性欠账。长期以来,国有企业职工以低工资、低福利的待遇,为国家创造了大量的利润,国家并没有对国有企业职工相应地补偿,而是将这部分收益用来铺设新的摊子,形成新的国有资产,从而导致国有企业不得不以挤占企业经营性生产资金的方式,建立了各种非经营性的事业,承担起政府和社会的职能。要解决这些欠账,所需的资金是一个非常庞大的数字。因此,单靠国家资金投入来解决这一问题是不切实际的。当社会保障体系的改革尚未进行到能够将其从国有企业内部职能转变为社会分工的相应部门或政府的职能时,国有企业就不能不继续执行这些职能,从而形成国有产权流动受阻的一个不容忽视的因素。

(2)纺织业所实现的财政性目标。在传统的计划体制下,纺织业成为计划垄断性很强的产业之一。棉花等主要原料实行统一收购、统一经营、统一分配;纱布等主要产品由商业统购、包销;纺织品成为短缺商品,全部纺织品对居民实行限量凭证供应。改革开放以来,我国的纺织业得到很

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快发展,其主要原因一是30多年以来纺织品的短缺积聚了旺盛的需求,同时纺织品在欠发达国家属于高收入弹性商品,其收入弹性高达2.12,随着人民收入水平的提高,对纺织品的消费需求日益增大,再加之国际需求增长,纺织品的需求迅速提高。二是传统纺织业装备系数低,长期投资少,投资回收期短,资金周转速度快,市场风险小,资金效益高,成为在资金不足,技术较落后的情况下进行经济建设的先导性产业之一。据统计自建国以来,纺织业创利税达4394亿元,再加上偿还银行贷款的本金和利息,以及提取和上缴的折旧费,数倍于全行业的固定资产。纺织业是我国最大的出口创汇产业,1994年纺织业出口创汇额为355亿美元,份额为29.6%。

纺织业因其具有较高的创利创汇能力和吸纳就业的能力,在其迅速发展的80年代,成为各地竞相投资的项目,在全国形成了庞大的生产规模,为各地的发展提供了大量的积累,成为财政收入的重要来源。但随着纺织品供求结构和数量状况的变化,纺织行业中存在的一些问题也日益暴露。主要是:初级加工多,传统技术多,大路产品多,小型企业多。这些现象说明,纺织业的发展仍未跳出追求数量、追求产值的粗放型的老路子。造成总量上失衡、地区间重复、生产技术的低水平延伸,产业出现了过度竞争的状态。从1992年开始,政府就对纺织工业着手进行压锭改造,计划压缩500万棉纺锭,1994年又制定了到1998年末全部淘汰1000万陈旧落后棉纺锭的规划。但这些压锭计划在实际运行中受到了扭曲。因为从整个行业看,虽然纺织业出现了困境,但其出口创汇和上缴利税能力仍是可观的,部分企业的退出,意味着留存企业的竞争状况可能将得到改善,原来亏损的企业可能因此而获利,所以部分地区在地方利益的驱动下,对压锭采取观望态度,消极对待,甚至新增了部分生产能力,或为获取压锭补贴而采取假压锭等不正当手段,致使全国棉纺锭总量没有得到有效压缩。1992～1996年,全行业实际压缩465万锭,同时又新上了444万锭,5年中只净减了21万锭。纺织业的结构未能得到有效调整,仍有许多亏损企业滞留其中。

从以上的分析可以看出,国有企业的多元化效用,一方面是适应于国家或地区政治性、财政性、经济性目标的实现,另一方面,由于企业执行着政府赋予的职能,形成了政企不分制度的根源,从而在企业和国家之间,造成一种非经济的责任关系,于是企业经营绩效的优劣往往被政策性的盈利或政策性亏损所掩盖,国家作为国有企业的所有者,不能通过考察利润率掌握企业经营的充分信息,从而不能实施对经营者的有效监督,而企业则由于政策性限制的存在,为其提供了软预算约束,为其留存拓展了广阔的空间,缺乏主动退出的内在动力,因此,留存企业的多元化目标,随之伴生的往往是高退出壁垒。

2.产品市场与要素市场转轨不同步与高退出壁垒。纺织品是关系到国计民生的重要产品,但其经济属性与基础命脉产业、自然垄断产业、社会公益产业所提供的产品有着显著的差别。大多数纺织品的消费对象主要是居民,其消费需求极其复杂,与其相对应,纺织品的供给品种花色成千上万,极其多样,因此,纺织品的供需交换只能在市场进行,其生产也只能靠市场调节。从投资属性看,纺织企业一般资金投入较少,在金融市场上易于吸纳分散资金,便于利用短期信贷,其产业布局对消费市场地区和原料集散地区依存度高,选址灵活,可见纺织业完全属于一种典型的市场竞争型产业。1992年,我国政府正式放开棉纺织品价格,随后,纺织品价格基本实现由市场决定。现在全国已经建立了上万个地方性、区域性、全国性的纺织原料、面料和服装市场(王曾敬,1996)。

然而,作为纺织业重要原料之一的棉花价格,自1987年恢复购销统管体制以来,一直延续至今,使棉花成为现今制造企业中极少数“经营、市场、价格三不放开”的主要工业原材料之一。1994年,农村供销总社恢复运行,进一步加强了棉花专营体制。虽然此项政策的目的是要通过控制购销渠道,保证大中型纺织企业通过供销社专营系统

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购买到棉花,但实际效果并不如预期。城市大中型纺织企业通过供销社专营系统购买的棉花价格大大高于产棉区棉纺织企业的购棉价格,而且供应量和品种不能满足需求,缺口有时高达40%。1994年,中心城市棉价为每吨2万元左右,而在产棉区,棉价仅为1.3万元左右。一些中心城市企业认为,如果允许企业直接到市场上购棉,价格不会高于计划供应价格,而且在等级选择、进货时间、购买方式上还能更灵活些(江小涓,1998)。另一面,国家为鼓励棉农种棉积极性,对棉农实行倾斜与保护的政策,棉花收购价格一直较高,1990～1996年,棉花价格比同期国际市场价格平均高21%,而且棉花、羊毛中掺杂使假现象时有发生。仅河北张家口市棉纺厂因棉花掺假,1991～1993年亏秤超过300吨,这无形中又提高了棉花价格。

这种产品市场和要素市场转轨不同步的状况导致的结果是:

(1)产棉区的纺织企业大量进入。由于历史的原因,建国后,我国的纺织业主要布局于大中城市,远离原料生产地。改革开放以来,随着地方权力的逐步扩大,使得产棉区可以利用自身的资源优势兴办纺织企业。同时,由于要素市场严重滞后,主要原材料的价格长期不放开,其调拔价格低于市场价格。产棉区在比较成本优势的推动下,自己兴建纺织企业变得有利可图。1987～1989年,全国新增棉纺锭中,山东、江苏、河北、湖北、河南、陕西和湖南7个棉花主产区就占71%,其中仅山东、河北、江苏3省就占52%。这种纺织企业间竞争地位的不平等,使得大中城市许多大中型企业连年亏损的情况下,产棉区的中小型企业由于原料方面的优势,仍可能获得一定的收益。

(2)企业的实际经营业绩难以通过市场衡量,市场对企业的“优胜劣汰”作用难以正常发挥。由于主要原料市场的管制,使得政府有能力通过行政手段改变企业的财务表现,也为一些企业找到了经营业绩不佳的借口,从而让那些竞争能力差的国有企业长期劣而不汰。

另外,我国资本和劳动力等要素市场发展滞后,残缺不全,造成埋没费用的增加和停止营业点的降低,提高了退出壁垒。

3.市场退出的决策主体错位与高退出壁垒。纺织业是典型的市场竞争型行业,在市场经济条件下,其经营成果由市场检验。在产权明晰的情况下,出资者具有很强的产权约束力,企业经营者以利润最大化为目标。企业的退出也是为了最大限度地减小损失,获得收益,所以企业不可能在长期亏损的情况下“耗下去”,而是迅速作出调整。例如,当80年代中期棉纺织品市场销售不旺时,乡镇棉纺织企业的生产能力一年就减少37%。

而国有纺织企业产权模糊,企业的退出决策成为在所有者缺位情况下的公共选择,其参与决策者有政府、经营者、企业职工等,在现行的体制下,他们往往具有一票否决权。政府官员出于政绩考虑,需要维持一定的经济增长速度,另外,维护地方安定也是其重要职责,而企业一旦退出,在劳动力市场尚未建立的情况下,职工再就业立即成为其工作压力之一,所以,他们对企业的退出可能会做出严加干预的反应。企业经营者由于企业产权约束软化,债权约束软化,企业经营不善并不对其产生人力资本的损失,而企业的存在正是实现其自身效用的最佳途径,因此,他往往也具有反退出的倾向。企业职工长期受到计划体制就业观的影响,不愿意面对再就业的选择,因此,也往往阻挠企业退出。可见,企业退出决策成为非所有者的公共选择,企业是否盈利不再成为决定是否退出的唯一因素,企业的退出难以发生。这是棉纺织行业国有企业长期比例较高的重要原因之一。

从以上对纺织工业退出壁垒的分析可以看出,国有纺织企业高退出壁垒的形成有其经济性因素,但经济性壁垒在因政府提供资助而降低的情况下,并不可能长时间地阻碍企业的退出,因此,国有纺织企业的退出主要遭遇的是制度性壁垒。这些高退出壁垒与纺织行业在发展进程中自发产生的结构变动要求发生了尖锐的矛盾,竞争

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规律不再起到优胜劣汰的作用,大量低效益的企业不能退出,而部分原本有效益、有市场的企业遭受过度竞争的打击,使整个行业陷入低效益运转的困境之中,严重地影响了产业的发展和升级。

四、政策选择

(一)贯彻落实援助退出政策,严格控制总量规模,妥善安置下岗职工

制度性因素的制约并非短期内能消除,在国有纺织企业无法自发退出的情况下,援助退出政策的实行无疑是及时和必要的。纺织行业的援助退出政策主要涉及两个方面:压锭和安置下岗职工。其具体任务是:1998年先从沿海启动,基本完成480万锭的压缩淘汰任务,3年压缩1000万棉纺锭;3年共分流120万职工。

压缩1000万陈旧落后的棉纺锭,是国有纺织工业改革、调整、扭亏的切入点,是纺织工业进行战略调整,实现产业升级的重大举措,做好压锭工作主要在于从中央到地方精心规划,狠抓落实,保证政策落实到位,切实援助生产技术落后、效益低下的企业退出。

大量的下岗职工是纺织业的高退出壁垒之一,压锭、解困成败的关键在于妥善安排好下岗人员。要充分依靠各地政府、发挥社会各方面的积极性,综合运用扶持政策和各种分流安置手段,通过各种渠道,多开门路、广辟渠道,创造新的就业岗位,帮助下岗富余人员实现再就业。

(二)按照市场竞争型产业发展我国纺织业

纺织业是市场竞争型产业,要求其企业直接面对市场,只有在竞争机制的正常作用下,才能促进企业增进效益,才能促进纺织品的质量提高和花色品种增加,而国有企业由于其自身效用多元化,其经营业绩难以用市场竞争的标准———利润率来衡量,在竞争行业中并不具有优势,另外,大多数纺织品的生产,对设备资金要求较低,私人资本易于进入,所以,在纺织业调整过程中,要注意进行产权重组,促进各种经济成分在纺织业中的联合。我国服装业的发展是最好的说明,我国服装业除一部分骨干企业是由国家投资兴办外,其余绝大多数为乡镇、私营或个体企业,从一开始就是按市场竞争型产业的路子发展起来的,自己寻找原料,自行开发产品,自谋市场销路,自负企业盈亏。企业既有压力又有活力,仅最近15年间,我国服装产量就由9.4亿件发展到70亿件,品种花色繁多,质量日臻上乘,显示了市场竞争型产业的勃勃生机。当然,纺织业中的部分产品,如化学纤维的生产具有资金和技术密集型的特点,生产流程和建设周期较长,属于幼稚工业,需国家予以扶持,不宜完全采用市场竞争型产业的发展方式。

按照市场竞争型产业发展我国纺织业,还需加快培育和完善纺织市场体系,建立起以市场形成价格为主的价格机制。这不仅包括最终产品市场的建立,更重要的是要建立原料、技术、信息、人才和劳务等要素市场。积极理顺价格关系,促进和保护竞争,保证纺织品市场的有序运行。

(三)优化纺织业结构,提高科技含量

鉴于我国纺织业长时间处于过度竞争状态,生产效益低下,人们易于将其与衰退产业联系在一起。事实上,当前,将我国的纺织业界定为衰退产业并不确切。

从比较优势来看,由于不同的产品对要素的投入量有不同的组合,各个国家应该根据自身的资源禀赋选择最有利的生产结构,一个国家的生产者到底适宜采用劳动比较密集的技术还是资本比较密集的技术,必须视劳动和资本的相对价格而定。目前,我国纺织品生产仍具有比较优势。纺织品生产中有相当部分属劳动密集型,而我国仍有许多地区工资水平不高,劳动力资源丰富,具有生产这部分产品的成本优势。从纺织资源来看,我国国土纬度跨寒、温、热带,有着独特的自然条件,可以提供出多种多样的纺织纤维资源。我国是世界最大的棉花、桑蚕、榨蚕丝、萱麻、羊绒的生产国,也是羊毛、皮革、羽绒、亚麻、兔毛、牦牛毛和罗布麻等资源的重要生产国,数量之大、品种之全,是世界任何国家难以比拟的。从纺织业本身

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而言,大纺织业涵盖了从棉花原料、棉纱、布匹等初级加工品、服装等高加工度产品、装饰用、产业用纺织品、化学纤维等高科技产品的生产,纺织品的生产不仅能满足人民日常生活需要,而且能为许多行业提供重要原料、辅料,在国民经济中具有不可替代的作用。从国内需求来看,目前,我国人均GDP在500美元左右,仍在欠发达国家之列,纺织品消费具有很高的收入弹性,而我国按人均计算的纺织品占有量仅有6.5公斤,如果扣除出口,则人均消费量更少,只有4.5公斤,远远低于世界平均水平,可以预见,随着人们生活水平的进一步提高,纺织品的需求还会进一步扩大。

目前,我国纺织业所面临的困境,并不是由于纺织业本身已走向衰退,而是由于我国纺织业长期以来在扭曲的制度环境中所形成的产业内部结构不合理、产业内低进入壁垒和高退出壁垒的非对称性组合而使产业陷入低水平竞争之中,表现出衰退产业的一些状态,如过度竞争。因此在纺织业以压锭作为主要解困手段的同时,还需要着手调整我国纺织业的内部结构,提高我国纺织业的科技含量,促进我国纺织业的发展和升级。

纺织工业结构调整的方向,就是要使纺织行业结构与产品结构适应国内、国际市场的需求,使纺织产品的质量、品种、规格、档次更好地满足不同层次消费者的需求。在纺织工业的原料结构中,提高化纤的比重;在日用、装饰、产业用纺织品中,提高装饰用、产业用纺织品的比重;在初级加工品、中间产品和最终产品中提高服装等最终产品的比重,通过结构调整,使纺织业内部各行业获得协调发展。同时,各个行业内部也要进一步加以调整,优化产品结构。

推进纺织工业的技术进步,应加大技术改造力度,提高总体技术装备水平,近30年来,纺织技术得到了飞跃发展,精密机械技术、石油化工技术、电子技术、检测和优化技术在纺织业中也得到大量应用。已经大大改变了传统纺织业的技术面貌。纺织工业要以当代国际先进技术为先导,先进技术、适用技术和传统技术相结合,形成不同层次、比较合理的技术结构,不断缩小与国际先进水平的差距。

最后还需指出的是,我国不同地区间有着不同的资源优势,在结构调整中应避免一味追求高加工度、科技和资金密集型产品,再度形成产业同构化,造成资源浪费。要充分利用各地区的优势,形成地区间的合理分工,这里包括初加工和深加工的垂直分工,也包括精加工和粗加工的水平分工。

(作者单位:福州大学管理学院;责任编缉:尚增健)

注释

①引自《1995年第三次全国工业普查资料》。

参考文献

(1)植草益:《产业组织论》,卢东斌译,中国人民大学出版社。

(2)林毅夫等:《充分信息与国有企业改革》,上海三联书店、上海人民出版社,1997年。

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