论文《北京吸引民间资本进入保障性住房建设的制度创新思考》
北京吸引民间资本进入保障性住房建设的制度创新思考Studying on Beijing system innovation of attracting private capital into the construction of affordable housing
施昌奎（北京市社会科学院，北京，100101）
摘要：“十二五”时期民间资本将成为保障性住房建设的重要力量，排解民间资本对建设和经营保障性住房“利润稀薄、机会成本太高、退出机制缺位和政策不确定性”四大忧虑是地方政府面临的重任。国外发达国家和我国香港地区民间资本在保障性住房布局、建设、经营和退出领域的成功做法为北京提供了很好的借鉴。北京应从排解民间资本进入保障性住房的忧虑入手，借鉴国外发达国家和我国香港地区的成功经验，着力在布局、建设、经营、退出四大领域进行制度、体制和机制创新。科学制订保障性住房总体布局规划，完善配建奖惩制度，促进社区和谐发展。扩大建设规模，拓宽融资渠道，增加障性住房房源，特别是要创新市场运作方式，吸引保险资金进入，运用信托投资基金建设保障性住房。扩大补贴范围，设立定向住房补贴券，提高民间资本经营效率。建立市场退出和政府接盘机制，排解民间资本后顾之忧。
关键词：民间资本保障性住房配建奖惩制度混合居住定向住房补贴券退出机制
2010年5月7日，国务院颁发了《关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》，鼓励、支持和引导民间资本投资建设经济适用住房、公共租赁住房等政策性住房，参与棚户区改造，享受相应的政策性住房建设政策。2010年11月16日，北京市政府召开常务会议，研究贯彻落实国务院《关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》，提出鼓励和引导民间资本进入北京市社会事业、市政基础设施和建筑工程领域等一系列设想，为民间资本进入北京市保障性住房建设开了绿灯。由于相关的体制机制还没有理顺，具有吸引力的优惠政策和制度创新还没有出台，民间资本大多还处于观望期，所以，吸引民间资本进入保障性住房建设的制度创新成为当务之急。
一、民间资本进入保障性住房建设的忧虑分析
目前，民间资本为什么对进入保障性住房建设驻足观望，那是因为民间资本对进入保障性住房建设的结果没有把握，更具体地说，是存在着四大忧虑：利润稀薄的忧虑、机会成本太高的忧虑、退出机制缺位的忧虑、政策不确定性的忧虑。
（一）利润稀薄的忧虑
1、利润最大化是民间资本追求的终极目标。与国有资本的公益性相比，民间资本更加具有趋利性，从亚当.斯密的《国富论》到马克思的《资本论》都对资本的趋利性做了最为经典的阐述。追求效率是民间资本趋利性的内在要求，利润最大化是民间资本追求的终极目标。“无利不起早”是民间资本的本质特征，是无可厚非的。
2、保障性住房建设的直接利润空间受到挤压。保障性住房是社会为中低收入家庭提供的住房保障和社会福利，其价格肯定要比市场价格低许多，这在客观限制了保障性住房建设的利润空间。2007年11月19日，由建设部、国家发改委、监察部、财政部、国土资源部、中国人民银行、国家税务总局等七部门共同发布的《经济适用房住房管理办法》中规定，房地产开发企业实施的经济适用住房项目利润率按不高于3%核定。2007年前后，各地纷纷出
台经济适用房价格管理办法，几乎所有地方性办法也都界定了经济适用房的利润率必须控制在3%以内。
3、保障性住房建设的隐形利润并不明显。保障性住房项目一般都需要一定的商业配套，
这些商业配套项目是不受3%利润限制的，因而产生了保障性住房建设的隐形利润空间，但
这个空间是有限的。即使开发商在土地、信贷等方面获得一定的优惠政策，自有资金比例又
能做到10%到30%，利润空间也只能做到3%到8%之间，这与普通房地产开发动辄两位数
以上的利润率相比，难免会有利润稀薄之感。
（二）机会成本太高的忧虑
1、北京有很多利润率较高的行业。2007年，北京市政府有关部门经过详细调研，公布
了北京行业平均利润率排名（见表1）。
尽管北京7大行业主营业务平均利润率是根据2006年的数据统计出来的，但到2011年，这些数据的变化依然不大，北京主要行业的利润率水平基本上呈现明显的两极化特征，其中高技术产业、现代服务业的行业利润率相对较高，公用事业的行业利润率普遍较低。
2、保障性住房建设机会成本太高。机会成本（opportunity cost）是指进行一项投资时放弃另一项投资所承担的成本。选择投资和放弃投资之间的收益差是可能获取收益的成本。机会成本高，说明投资没有优势，机会成本低，说明有比较优势。北京信息传输计算机服务和软件业、文化体育和娱乐业的利润率比北京保障性住房建设的利润率平均要高出近20个百分点。这也说明保障性住房建设的机会成本太高，不具备比较优势，对民间资本的吸引力不大。
（三）退出机制缺位的忧虑
1、市场退出机制的缺失。退出机制的建立是保障民间资本进入保障性住房建设的前提，退出机制大致可以分为市场退出和政府接盘两种模式，目前，这两种退出机制都没有建立起来。正如房地产开发商潘石屹先生所忧虑的那样：没有退出机制，民间资本是不敢进入保障性住房建设领域的。潘石屹先生代表了部分民营房地产开发商的利益诉求，他们希望建立保障性住房的退出机制，比如10年或20年之后允许销售等，只有解决这些问题，民营开发商才有可能真正介入保障性住房建设。
2、政府接盘机制的缺位。对民营房地产开发商建设的公共租赁住房，可以建立政府接盘机制以保障民营资本的退出。一些民营房地产开发商由于种种原因，有的只管开发而不愿
经营，有的只能开发而不善经营。对于不愿经营和不善经营的开发商来说，如果市场退出机制无法解决已经开发的公共租赁住房项目，政府就有责任接盘，以保证公共租赁住房项目的正常运转。目前，无论是市场退出机制还是政府接盘机制都没有完全建立起来，这也成为民营房地产开发商不敢贸然进入保障性住房建设领域的重要忧虑之一。
（四）政策不确定性的忧虑
保障性住房不仅涉及政策面广，而且大多具有时变性和不确定性。这也成为民间资本不敢轻易进入保障性住房建设的重要忧虑之一。比如说，民间资本在投向上具有趋利性，在做投资决策时往往需要有确定的投资回报率，而公共租赁住房投资却无法确定投资回报率。以廉租房为例，开发商在建设初期是不能确定未来收益的，因为租赁价格是在建成后由政府根据时局决定的，这种对利润回报的不确定性会影响民间资本的进入。再如，民间资本投资保障房建设，需要更多确定性政策的实施细则，比如税费减免、资金扶持等方面的具体内容，而这些内容往往又会随时局的变化而变化，是很难一成不变的。这更加增大了政策的不确定性，同时也是民间资本在选择投资时最为慎重和忧虑的。
总之，利润稀薄的忧虑、机会成本太高的忧虑、退出机制缺位的忧虑、政策不确定性的忧虑“四大忧虑”成为民间资本进入保障性住房建设的头号障碍，只有结合国外和我国香港地区保障性住房建设的成功经验，再结合北京的实际情况，从制度创新入手，彻底打消民间资本的“四大忧虑”，才能真正吸引民间资本进入保障性住房建设领域，才能从根本上改善北京保障性住房短缺的局面。
二、国外和我国香港地区吸引民间资本进入保障性住房建设的启示
在市场经济发达的国家和地区，保障性住房建设的资金除了政府财政投入以外，民间资本也发挥着重要作用。政府财政投入很好地起到了撬动和引领民间资本进入的角色。一般情况下，中央和地方政府在建设保障性住房的过程中往往采取两方面的措施：一是通过税收优惠或者税收返还政策来鼓励私人企业开发和经营保障性住房建设的积极性，二是通过金融贷款过程中的利息补贴和信用评级过程的增信担保手段来撬动金融机构的贷款积极性。总之，政府通过财政和金融两个方面的制度创新，使私人资本提高保障性住房开发和运营的收益水平，使私人资本能够达到市场化运作的合理风险收益率。
（一）国外和我国香港地区保障性住房的构成概况
国外和我国香港地区的保障性住房主要由两部分构成，一是公共租赁房，也称廉租房，这部分房屋在没有大的政策变动情况下是只租不卖的。二是廉价房，类似于我国的“经济适用房”和“两限房”，是以低于市场价格的形式向低收入家庭出售的。在国外和我国香港地区，公共租赁房和廉价房在整个住房构成中一般都要占到20%以上，这也是让20%低收入家庭能够享受保障性住房的社会基本公共服务目标。
1、发达国家保障性住房的构成
从英、法、美等发达国家廉租房占总住房数的比例和国民居住廉租房的比例两个指标来看，廉租房占总住房数的比例都超过了20%，欧洲更高一些，超过了30%，美国略低，在25%左右。从国民居住廉租房的比例来看，法国和美国国民居住廉租房的比例低于20%，说明低收入家庭也能住上好房子，英国国民居住廉租房的比例高于30%，体现了英国最大限度地帮助低收入者实现“居者有其屋”的理念（见表2）。新加坡廉租房占总住房数的比例和国民居住廉租房的比例两个指标都很高，分别达到85%和93%，这与新加坡政府实行个人住房保
证金强制储蓄制度分不开，这个制度不仅减少了政府的财政负担，而且解决了大多数新加坡居民住房问题，促进了社会的安定。
从发达国家保障性住房的资金来源看，各国廉租房资金的供应者主要是政府财政资金，民间资本所占比重并不高。英国和法国廉租房建设资金中政府投资占40%-70%，这部分投资在政府预算中所占的比重在6%左右，民间资本占30-60%，主要来自于非赢利公司或住房合作社，以及地方政府出售公房和出租公房的收入。新加坡廉租房建设资金中政府投资占90%，这部分投资在政府预算中所占的比重在8%左右，民间资本占10%，主要来自于中央公积金。美国廉租房建设资金中政府投资占25%，这部分投资在政府预算中所占的比重在3%左右，民间资本占75%，主要来自于REITS 投资信托基金，以及私人金融机构提供德低息贷款。美国的民间投资较多与市场经济发达、崇尚自由以及具有强大的社会力量有关（见表3）。
讨》，2011（1）。（2）隋琛琛：《廉租房制度国内外比较与借鉴》，《上海房地》，2009（7）。
2、我国香港地区保障性住房的构成
香港的保障性住房主要由两部分构成：一是公共房屋（即廉租房），占整个住房市场的30％左右，由政府提供给低收入家庭居住，租金是市场价格25%。二是居屋，类似于中国内地的经济适用房，由政府卖给低收入家庭居住，占整个住房市场的15％左右，售价低于普通商品房40％。香港政府自1954年开始实施公共房屋计划，目前，有210万人香港居民（占总人口30％）居住在香港房屋委员会提供的公屋中，而且，每年还有新建公屋2万套左右可供中低收入家庭租用。
香港的保障性住房来源于五部分：一是公共租赁住房。香港房委会拥有约65万个公房出租单位，香港房屋协会下辖3.2万多个公房出租单位。申请租住公房的条件是：月收入及
总资产低于政府规定限额的家庭，其大部分成员在港住满7年且没有私人住宅物业，没有签订任何住宅购买协议，以及没有持有拥有住宅的公司一半的股权。二是“居者有其屋”计划和“私人机构参建居屋”计划。1978年和1979年，香港房委会分别推出“居者有其屋”居屋计划和“私人机构参建居屋”计划，以远低于市场价格的折让价售予租住公共住房的住户、房委会管理的临时房屋区和平房区的居民，以及其他符合家庭收入和资产净值上限的中低收入家庭，以满足中低收入家庭的购房需求，并鼓励较富裕的公房居民腾出租住房屋以给予更有需要的家庭。三是“租者置其屋”计划。该计划是香港房委会于1998年开始推出的置业计划，目的是帮助辖下公房租户，以可负担的价钱购买现居房。“租者置其屋计划”有多重的优惠。自1978年起，香港特区政府通过房委会的“居者有其屋”计划、“私人机构参建居屋”计划，以及“租置计划”等各项措施，共推出超过42.2万套住房，以折扣价出售给符合资格的家庭及人士，使得香港20%的居民通过政府资助购买了住房。四是“夹心阶层住屋”计划。自1993年开始，香港政府还委托房屋协会推出“夹心阶层住屋”计划。房屋协会新建住房的价格略高于政府新建住房的价格，但低于香港市场价格，出售对象多是中低收入与高收入阶层之间，收入超过公屋或居屋申请资格，却又没有能力在私人住房市场置业的“夹心阶层”。五是“长者安居乐计划”。长者一次或分期缴付一笔租住权费后，以后无须缴付月租，只须支付管理费及基本服务费，即可长期安居。入住对象购买的是终生租住权，能获得长期住房保证，直至去世或自愿终止，由房屋协会收回房屋，任何有关该住房的权利绝不会由承租户的遗产继承人或亲属继承。
（二）国外和我国香港地区吸引私人资本进入保障性住房建设的启示
国外和我国香港地区对民间资本进入保障性住房建设与经营领域采取税收优惠和补贴政策，有利于提高民间资本的收益率，有利于保障民间资本进入的积极性，有利于建立民间资本进入的长效机制，对北京吸引私人资本进入保障性住房建设和运营具有借鉴意义和启示作用。
1、保障性住房建设领域的优惠政策吸引了部分民间资本进入的积极性，弥补了政府建设资金的不足局面。
国外和我国香港地区对民间资本在保障性住房建设领域提供优惠贷款、补偿贷款利息等优惠政策，鼓励非政府机构发展低租金、低成本住房，以保障这些民间资本在以低廉的价格向中低收入家庭出租房屋或出售房屋得同时，有一定的利润空间。自上世纪70 年代起，欧美各国政府就开始实行对非政府机构建房的鼓励政策，现在，这些政策通过不断地完善，已经成功地吸引了部分民间资本参与到保障性住房建设和经营领域，大大减少了政府的巨额财政负担和管理成本。
美国是市场经济最为发达的国家，在保障性住房建设领域的优惠政策多种多样，其中有两种补贴是直接给私人开发商的：一种叫“砖头补贴”，始于1965年，由联邦政府直接拨款补贴给建房者，补贴额为租户收入的25%与市价租金的差额；第二种叫“房东补贴”，始于尼克松时期，由联邦政府向房东提供补贴，补贴额为市价租金与贫穷家庭收入一定比例的差额。
英国是建立保障性住房最早的国家，早期主要依靠政府财政资金支持，从20世纪80
年代开始引进民间资本进入保障性住房建设和经营领域。政府鼓励现行的、隶属于地方政府的管房机构，改造成为私人合作及非盈利性质的住房协会，由住房协会整体购买公共住房，成为社会性房主，依靠政府各项税收优惠、贷款补贴和土地优惠政策，通过市场运营，不仅开发建设新楼盘，而且对其拥有的旧房进行维修和管理，取得了很好的效果。
2、保障性住房经营领域的补贴政策对部分民间资本具有吸引力，解决了民间资本经营保障性住房的后顾之忧。
住房租金补贴是一种由政府向低收入者提供房租补贴的住房保障模式。补贴的数额是按一定住房标准的住房租金与家庭可支付租金的差额确定的，家庭可支付租金一般按本地区平均房租支出占家庭收入的比重确定。
住房券和现金补贴是美国政府对低收入者提供的两种补贴方式，这两种方式对民间资本的出租经营起到了促进作用。美国住房券补贴方式始于1975 年，现已成为美国住房政策的主流，住房券是政府发给低收入者用以领取住房补贴的凭证。住房券的好处是持卷人可以自由选择想要承租的房屋户型及地点，而不必由政府指定，并可以与房东直接协商出租金额，经地方公共住房当局确认后，还可以申请政府再支付部分租金。住房卷只能用来支付房租，不能兑取现金。住房券这种补贴方式使受补贴者有选择房屋户型和地点的余地，满足了大多数人口流动的需要，也间接地促进了人口的流动。美国的现金补贴开始于里根政府时期，联邦政府对低收入家庭直接提供现金补贴，补贴额为市价租金的70%。可以说，正是因为美国中低收入家庭拥有丰厚的住房券和现金补贴，才保证了民间资本经营的利润空间，打消了民间资本经营保障性住房“利润稀薄”的忧虑。
3、保障性住房融资领域的信贷援助和合资开发降低了民间资本的融资成本，解决了民间资本投资与经营保障性住房的风险忧虑。
国外和我国香港地区保障性住房主要融资方式包括信贷援助与合资开发两种模式。信贷援助包括政府贷款、利息补贴和增信担保。政府贷款既包括政府对建设者的直接贷款，也包括对私人金融机构的间接贷款，如美国政府就实行对私人金融机构进行补贴的计划，扶植和鼓励私人金融机构向公共住房开发商提供低息贷款，在20 世纪60 年代，大约有90000个住宅单元实行了这项计划。政府与私人合资开发也是一种降低融资成本与风险的融资模式。英国由地方政府投资建造的议会住房除政府投资的40%以外，其余60% 的资金来源于私人开发商、银行、非盈利的住宅社团和私人捐助，这种合资开发，风险共担，互利双赢的融资开发模式，也吸引了大量民间资本的参与，解决了民间资独立投资与经营保障性住房的风险忧虑。
4、民间资本进入保障性住房建设与经营过程，有利于混合居住局面的形成，避免了大面积“新平民区”出现。
政府独立大规模投资开发保障性住房最容易出现的情况是大面积“新平民区”的出现，这在早期发达国家都曾经出现过，美国1973年以前的公共住房比较集中，形成了穷人和黑人过度聚居的局面，导致这些社区出现教育水平低、失业率高、犯罪率高等一系列社会问题。为了解决这一难题，一些西方国家开始注重保障性住房的空间布局规划，但由于是政府主导的大面积保障性住房开发项目，很难做到混合居住。到21世纪初期，一些发达国家不再单独由政府大面积开发建设保障性住房，而更多地吸引民间开发商参与到保障性住房中来，形成混建混住局面。一些国家制订了相关的法律法规，英国规定新的住宅建设项目必须有一定的低收入居民住房，这个比例一般占项目建设总量的15-50%之间。法国为例避免出现新的平民社区，政府出台了以“贫富混居”为主要解决方案的“城市更新计划”，这个计划规定房地产商在开发大型楼盘时，必须拿出20% 的面积卖给社会福利房管理公司，由其出租或出售给低收入者。德国要求房地产商新建住宅区必配套建设20% 的福利用房。美国马里兰州规定凡是超过20个住宅单元的住宅开发项目，均需按照12.5%的比例配套建设低价房，户型面积要略小，建筑式样、材料、质量要与普通商品住宅一致，另外，马里兰州还将配建政策与容积率奖励相结合，配建比例增加可以享受一定的容积率奖励和补偿。