探索建立预算绩效管理项目库制度

2019中国发展观察智库论坛

探索建立预算绩效管理项目库制度

陈少强 李美玲

《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》（中发〔2018〕34号，以下简称“34号文”）下发以来，预算绩效管理工作仍然面临不少问题和挑战，其中，项目立项依据不足和事前预算绩效评估缺失是突出障碍。建立预算绩效管理项目库制度是全面实施预算绩效管理的有力抓手，在操作层面切实可行，建议抓紧研究建立此项制度。为此，笔者从制度建设、相关方职责、项目类型、入库申请和绩效评价、项目库管理和应用等方面提出具体建议。

项目库制度是全面实施预算绩效管理的有力抓手

全面实施预算绩效管理推而不动，客观上与其基础工作不到位有关。作者认为，凡事预则立，不预则废，建立预算绩效管理项目库制度有利于从机制上确保项目立项依据充分、减少预算编制谈判成本、防止项目和预算相脱节、细化项目支出标准和保障项目预算执行顺畅，是破解当下全面实施预算绩效管理痛点的良药。

（一）确保项目立项依据充分

预算绩效事前评估首要任务是解决项目立项依据不充分的问题。在传统预算管理模式下，部门和单位的项目经简单描述后就进入财政部门的预算评审程序。由于时间紧、信息不对称等原因，财政部门发现项目预算评审难度很大。通过建立预算绩效管理项目库制度，各部门和预算单位必须在申报环节就

项目立项的必要性、可行性和紧迫

性做出充分说明，否则其入库项目

就不能纳入预算绩效管理项目库，

这样可以避免将矛盾后移，解决过

去项目立项中的目标不清晰、内容

粗放、决策随意等问题，降低事前

预算绩效评价的不确定性风险。

（二）减少预算编制谈判成本

在传统的预算编制模式下，

财政部门和部门预算单位在“二上

二下”环节通常都需要花费大量时

间就预算编制进行谈判，财政部门

经常要对几十家乃至上百家部门预

算单位的项目预算进行审核，在预

算编制时间有限的情况下，各方的

谈判成本高企。有时候地方财政局

长亲自就某一个项目的预算进行决

策，局长干了科长的活，岗位职能错

位现象明显。对于财政部门而言，除

了要说明政府收入有限之外，还要拿

出更多调整预算的理由，这无疑大大

增加了财政部门的“痛苦指数”。财

政部门经常感到是一对多、单打独

斗，在预算环节处于矛盾的“风口

浪尖”，吃力不讨好是家常便饭。通

过建立预算绩效管理项目库制度，各

预算单位对部门预算编制依据进行充

分说明，并且项目预算要经过财政部

门或者委托的第三方绩效评估程序。

通过这种机制化的安排，分散了预算

评审的矛盾和风险，降低了各方工作

量，减少了预算谈判成本。

（三）防止项目和预算相脱节

在传统的预算管理模式下，部

门和单位较多关心本部门和单位的

事业发展，至于预算的事情则交由

财政部门处理；而财政部门则较多

关心预算，而对于部门单位的发展

关心较少，由此造成项目和预算的

脱节。在预算绩效管理项目库制度

框架下，各部门和单位在编制项目

立项规划时，要说明实现项目绩效

所必须的预算资金来源、预算编制

依据，预算思维倒逼各部门和单位

关心预算的可获得性和预算来源的

充足性。对于财政部门而言，项目

库制度也有助于树立全行业发展思

维，克服“就预算论预算”的本位论

倾向，即财政部门通过关注各项目

的规划、预算、绩效等全套流程，

在工作层面真正紧紧围绕统筹推进

“五位一体”总体布局和协调推进

“四个全面”战略布局。总之，通

过建立预算绩效管理项目库制度，

实现政府各部门和单位的协调联动，

保障项目和预算的有效匹配。

（四）细化项目预算支出标准

项目支出标准缺失是全面实施

预算绩效管理工作的一大痛点，建

立预算绩效管理项目库制度不能完

全解决这一问题，但通过各部门和

单位纵向和横向对比，努力细化接

近真实水平的项目支出标准，在一

定程度上缓解项目预算支出标准不

足的难题。

（五）保障项目预算执行顺畅

在以往项目预算执行过程中，执

行进度不畅或预算调整时有发生。通

过建立预算绩效管理项目库制度，纳

入预算的项目都经过了层层筛选，入

库项目质量将得以提升，将有利于保

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