创新驱动发展的经济法对策分析
创新驱动发展战略的经济法对策分析
张剑军1
（中国地质大学公共管理学院湖北武汉 430073）摘要：走创新驱动发展之路是中国当前的必然选择，尤其是在社会主义市场经济大环境下，社会经济的全面、协调、可持续发展，需要科技创新的推动和扶持。经济法在理念、功能和内容上的创新，都是为了完成其培养市场主体、规范市场秩序、完善宏观调控的重大使命。这种使命归根到底是为了建立一个民主法治、公平正义、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会主义和谐社会。创新驱动发展战略是我国顺应时代发展潮流和需求提出的一种新型的经济发展模式，实施之处，我国的创新驱动发展还面临很多困境，怎样从经济法的角度来观察当前的困境，提出对策分析是本文的重点。
关键词：创新驱动发展；现实困境；经济法对策
引言：
创新驱动作为新时代的创新理念，突破了传统依靠要素驱动和投资驱动进行科学发展的观念，将要素和投资两个驱动源替换成了具有时代特征、突显时代科技发展水平的科技资源和人才资源。历史经验表明，人类文明每一次重大进步都与科学技术的革命性突破密切相关,科技是人类智慧的伟大结晶，创新是文明进步的不竭动力。当今世界，科技创新更加广泛地影响着经济社会发展和人民生活，科技创新是提高社会生产力和综合国力的战略支撑，科技发展水平更加深刻地反映出一个国家的综合国力和核心竞争力。2012年7月召开的全国科技创新大会提出要实施创新驱动发展战略，随后这一战略明确写入党的十八大报告，这是我国顺应时代发展的必然选择，也是适应时代发展的迫切要求。党的十八大报告明确提出要“实施创新驱动发展战略”，这充分表明了我们党依靠科技创新来加快转变经济发展方式的坚定决心，对于我国加快建设创新型国家开启迈向科技强国的新征程，具有十分重大的意义。2
一、分析起点：创新驱动发展的内涵解读
(一)内涵：
创新驱动发展是相对于生产要素驱动发展而言的。长期以来，我们都是依赖劳动力、土地、资本、自然环境等生产要素进行配置、消耗和整合来发展经济，这种经济发展方式在发展初期取得了一定成效，但是随着发展速度的加快，其弊端逐渐显现甚至在一定程度上阻碍了经济发展，因此国家提出用创新驱动代替生产要素驱动。3首先，创新是各个生产要素的整合，从而避免了单一生产要素的消耗，实现了各生产要素的可持续发展；其次，创新本身是可再生资源，创新一旦成为发展的原动力，就会源源不断地发展壮大；最后，创新可以产生高附加值，由创新转化的生产力呈现级数效应，相对于生产要素的加数效应和乘数效应，具备超乎预测的放大功能。创新驱动发展就是依赖创新，使生产要素高度整合、集聚、可持续地创造财富，从而驱动经济社会，健康、稳步地向前发展。
1作者简介：张剑军，中国地质大学公共管理学院2013级研究生。联系方式：130********，邮箱：243165003@https://www.wendangku.net/doc/148405984.html,
2张来武：《论创新驱动发展》，《中国软科学》2013年第1期。
3吴锋刚、沈克慧：《中国特色的创新驱动发展战略研究》，《企业经济》2013年第6期。
（二）基本特征：
创新驱动发展是涉及科技、经济和全局的一项系统工程。实施好这一战略，需要重点从三个层次加强谋划部署：第一，推动科技实力和自主创新能力的提升，是创新驱动发展的基本前提和关键所在；第二，推动经济实力和社会生产力的提升，是创新驱动发展的首要任务；第三，推动综合国力和核心竞争力的提升，是创新驱动发展的根本目的。实施创新驱动发展战略，必须把深化科技体制改革、加快国家创新体系建设作为根本动力。
1、创新驱动是以加快转变经济发展方式为核心
创新驱动是提高国际竞争能力的根本保障。现代社会的国际竞争说到底是创新能力和科技实力的较量。2008年国际金融危机以来，科技创新已经成为经济结构调整和持续健康发展的决定性力量，许多国家都将创新提升到国家发展的战略核心层面，作为重点发展和着力投入的焦点领域，希望通过创新实现经济振兴，抢占未来竞争制高点。综合世界各国对科技发展的部署来看，重点集中在三大领域：1）未来有望推动新一轮产业突破性发展的前沿技术；2）尚未得到充分开发区域的相关研究；3）当前亟待解决的能源和气候变化问题研究。在这样的大背景下，能否清醒地认识世界科技进步的大势，制定正确的科技发展战略，直接决定着能否跟上科技发展的时代潮流，在未来的发展中进一步把握机遇，赢得主动。1实施创新驱动发展战略，促进科技实力提升是基本前提，促进自主创新能力大幅提升是关键环节，促进经济实力提升是首要任务，促进综合国力提升是根本目的。当前我国必须进一步凝练重大科技问题，以重大成果产出为导向，开展原始创新、关键核心技术创新和系统集成创新，大幅提升科技创新成果的质量和水平，从根本上提高国际竞争力。
2、创新驱动发展是由企业驱动的发展
人是创新驱动发展中的基础，但在创新驱动发展的过程中，企业是创新的主导力量。企业强则国家强，企业兴则国家兴。强化企业的创新主体地位是实现创新驱动发展的关键。在日益激烈的市场竞争中，企业要想更好地生存和发展，必须把创新放在首要位置。企业齐聚这各类优秀的人才，企业也拥有着大量的资金，最重要的是企业的发展和效益是促进企业不断自主创新的根本动力。为寻求更好的发展和更大的利润，企业往往会凭借其敏锐的感觉，预先发现市场中存在的违背认识的、无法预料的机会，以及未被开发利用的资源。微软是个传奇、苹果也是个传奇，两者都是传奇，因为两者都曾运用过同样的手段来经营企业，“创新”是二者树造传奇的根本因素。2进一步确立企业的主体地位，让企业成为技术需求选择、技术项目确定的主体，成为技术创新投入和创新成果产业化的主体。其次，高校、研发机构、中介机构以及政府、金融机构等应与企业一起构建分工协作、有机结合的创新链，形成有中国特色的协同创新体系。
可以说，经济发展是企业不断开发新产品、引入新生产方式、开辟新市场、获取新原料和建立新组织结构的一个创造性破坏过程。经济的增长是来自创新而非科学发现或技术发明。企业的作用正是选择和测试那些市场上需要的科学发现或技术发明，把它们从科技成果变成产业创新。因此，我们说，创新驱动发展是由企业驱动的发展。
3、创新驱动发展需要高密度的资本投入来支持
1赵成鑫：《实施创新驱动发展战略简论》，《科技前沿》2013年第5期。
2陈曦：《创新驱动发展战略的路径选择》，经济问题，2013年第3期。
这个时候投入结构的特征，不是主要表现为固定资本尤其是机器设备和厂房等的大量投入，而是表现为巨量的人力资本投入和相应的对称与其的物资投入。发达国家进入后工业化社会之后，不仅其固定资本形成从价值上主要来源于折旧基金投入，而且其固定资本形成率也在持续不断地下降。同时，在这个过程中，伴随着对财力和人力资本的投资持续上升。后者成为推动内生经济增长的主要动力源。1
二、我国经济法的现状及存在的问题
随着我国经济体制改革和对外开放的深入发展，经济立法步伐明显加快，内容涉及对外贸易法、城市房地产管理法、广告法、预算法、审计法、劳动法等重要法律，立法工作取得显著成绩，创造了初具水平的经济法律环境，对改革开放起到了促进和保护作用。但与其它立法相比，经济立法仍属于较薄弱的环节，整体结构不合理，内容不健全，远远不能适应社会主义市场经济的要求，主要表现在以下几方面：
（一）立法缺乏总体规划
由于缺乏立法总体规划，结果导致经济立法结构严重失衡。在经济立法方面应确立哪些法律、哪些经济关系应由法律调整、法律与法律之间是何种关系、法律出台的先后顺序如何，在这些方面几乎是无章可循，长期处于“成熟一个制定一个”的状态，缺乏总体考虑。这给经济立法带来了不利的影响。
（二）立法体系不完善
目前，大部分的经济行为，特别是涉及到市场经济建立、完善方面的经济行为，仍然无章可循，法律调整存在着很大的盲区和空白，如产业法、预算法、票据法等迟迟不见出台；即使在已经出台的经济法律中、有的法律操作性差，法律适应的具体条件、程度等规定欠缺或过于原则，不得不借助“实施细则”“施行条例”才能适用
（三）立法质量差
这集中表现在：一是法律规范性不强，行为模式不明确。二是法律后果不具体，在一定程度上降低了法律的实际效力。
经济法通过政府对社会经济生活进行干预，协调政府公共权力与个人基本人权，平衡社会利益与私人利益，维护社会经济秩序的和谐，促进社会整体利益，目的在于关心扶助社会弱者，追求社会实质公平，进而促进所有人的全面发展。
经济是基础，法律是上层建筑，既然当代社会经济发生了新的深刻的变化，经济法也必须为其确认、保障和促进而发展变化，也就是必须创新，并在科学发展观指导下进行创新。
三、创新驱动发展战略的经济法路径选择
(一)加快转变政府职能
处理好政府和市场关系是经济体制改革的核心问题和战略制高点。党的十八大报告强调必须更加尊重市场规律，更好发挥政府作用。要深入推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开，从制度上更好地发挥市场在资源配置中的基础性作用，更好地发挥公民和社会组织在社会公共事务管理中的作用。要加强政府公共服务和社会管理职能，强化政府促进就业和调节收入分配职能。要改善经济调节和市场监管职能，进一步减少和调整行政审批事项，减少政府对微观经济活
1刘建春：《实施创新驱动发展战略的思考》，《经济研究导刊》2013年第12期。
动的干预，创新能有效的推动经济的向前发展，政府部门切实履行好自己的职责和能力，切切实实将创新融入现实中去。1
政府既要发挥由上至下的任务传达功能，又要起到由下至上的反馈作用，形成良性的政企互动机制；更重要的是，地方各级单位的创新理念和创新体系建设过程中，政府必须发挥主导作用，协同建设企业创新孵化平台、高校创新平台、高校与企业之间的科技成果转化平台，只有这样才能将各行业的创新成果实现人人参与、人人共享，也最有力度地将科技发展成果最大化的普及到国内各个地区，甚至世界其他国家。2
（二）加快改革财税体制
针对科技创新规划的税收优惠政策和相关法律法规基本涵盖了科技创新从引进、开发、推广到转化的一系列过程，但到目前为止，还没有具体的法律法规将零散分布的税收优惠政策进行系统的规划，因此，优惠政策还是多数以单个形式存在，缺乏系统性。
税制改革极为重要和迫切，必须积极构建有利于转变经济发展方式的财税体制，建立中央和地方财力与事权相匹配体制，增加一般性转移支付规模和比例，健全县级基本财力保障机制，完善预算编制和执行管理制度，健全国有资本经营预算与收益分享制度，改革和完善税收制度，扩大增值税征收范围，全面改革资源税，逐步建立健全综合和分类相结合的个人所得度，构建地方税体系。
通过法律形式将税收优惠政策确定下来，使其更具稳定性和强制保障性，我国借鉴这些国家的成功经验，结合中国的国情，适当将一些基本得到社会认可的税收优惠政策上升至法律层面，增强其稳定性和实施效力。同时，对被列入法律层面的税收优惠法律制度进行整合规划，形成系统的专门针对科技创新的税收优惠法律制度。3另外，在保障国家税收理发绝对权的基础上，应适当赋予地方政府一定限度的税收立法权，地方可以针对当地的特定情况制定适合本地的科技创新税收优惠政策，增强当地创新发展的积极性，中央重整体，地方重特色，中央和地方的紧密配合，共同推动科技创新税收政策法律制度的构建。
（三）推动金融创新，完善创新驱动的金融支持体系
创新驱动模式的发展依靠的是“创新”，而创新的发展需要人才，需要科技力量的投入，因此创新的过程中是需要较大的资本的投入，金融的支持在此刻就显得必不可少。1991年，国务院在《关于批准国家高新技术产业开发区和有关政策规定的通知》中指出：“银行对高新技术企业给与支持，尽力安排开发和生产建设所需资金”。在2003年颁布的《中小企业促进法》也规定要加大对中小企业的信贷支持。
当然，创新发展也是与风险的，并非所有的创新都会符合大众需求，满足社会需要。因此，为促进创新驱动发展而建立金融机制，风险投资是最合适的创新驱动发展融资机制。风险投资是指把资本投向蕴藏着失败风险的高新技术及其产品的研究开发领域，旨在促使高新技术成果尽快商品化、产业化，以取得资本收益的一种投资过程。从运作方式来看，是指由专业化人才管理下的投资中介向特别具有潜能的高新技术企业投入风险资本的过程，也是协调风险投资家、技术专家、投资者的关系，利益共享，风险共担一种投资方式。当前发展迅猛的信息、生物工程、计算机等高科技产业也基本上都是靠风险投资扶持的。金融法可鼓励
1李东兴：《创新驱动发展战略研究》，《中央社会主义学院学报》2013年第2期。
2李洪文：《我国创新驱动发展面临的问题与对策研究》，《科学管理研究》2013年6月3期。
3刘金玲，李波：《基于激励科技创新的税收优惠政策探讨》，《生产力研究》2013年第4期。
风险资本的发展，发展风险投资公司和风险投资基金以扶持自主创新的企业。健全金融法律制度，形成企业创新的风险投资机制；金融机构建立授权信用制度，增加信贷品种，扩大科技信贷投人；不断完善中小企业的贷款担保体系，包括降低商业银行担保比例，建立贷款风险担保准备金；在适当的情况下，可以设立政策性贷款担保机构，为中小企业贷款提供担保，支持中小企业的技术创新；拓宽创新融资渠道，除了国有银行的科技贷款外，鼓励发展非银行科技金融机构，鼓励高新技术企业上市，鼓励外资发展高技术企业，满足企业创新活动对资金的需求。通过这一系列的法律措施，保障企业具备自主创新发展的能力。
创新型产业的发展，多数具有高投入、高回报、高风险的特征，如果没有适合创新型产业发展相适应的金融体系作为支撑，就很难壮大规模、提升层次。必须把建立一个能够高效配置资源的金融市场，作为完善我国社会主义市场经济体制的重要环节为目标，构建有利于创新驱动战略实施的金融体系“要在降低风险和提升效率的基础上，通过金融组织创新产品和服务创新，不断提高金融市场发展的深度和广度；要逐步放松市场准入和利率管制，给金融机构以更大的发展与创新空间；要加强金融监管制度，强化市场参与者的信息披露；要继续深化金融机构改革，形成规范有效的决策机制和激励机制；要切实打破垄断，放宽准人，鼓励、引导和规范民间资本进人金融服务领域”。1
金融是现代市场经济的命脉。必须健全促进宏观经济稳定、支持实体经济发展的现代金融体系，不断增强金融市场功能。继续深入推进国家控股的大型金融机构改革，积极稳妥推进金融业综合经营试点。加快多层次金融体系建设，积极发展债券市场。稳步推进利率和汇率市场化改革，完善以市场供求为基础的有管理的浮动汇率制度，推进外汇储备管理体制改革，逐步实现人民币资本项目可兑换。建立存款保险制度。积极培育发展中小金融机构。完善地方政府金融管理体制。稳步推进金融开放，防范和化解金融风险。
（四）优化创新环境，形成创新驱动经济发展的氛围
创新驱动作为一种发展战略，不可能由单一的市场、政府或者企业来实现，而必须将创新上升到文化的层面，在整个社会上营造出创新驱动的氛围，才能真正将创新转化为生产力，推动经济的发展“应重点抓好以下环节：增强创新意识，弘扬创新文化，打破墨守成规、固步自封的弊端，鼓励建立在可控风险基础上的创新；强化政府在创新驱动中的参与作用。提供良好的法制法规、政策保障和舆论支持，完善创新活动软环境；建立公平竞争的市场环境，打击行业垄断，破除贸易壁垒；进一步完善基本经济制度，加快实施创新驱动发展战略，打击假冒伪劣产品，最大限度地保护创新的积极性，保护创新成果和创新收益”。2
四、创新驱动发展战略要求下经济法的使命
作为干预、调节和规范经济关系的主导法律，经济法在创新驱动发展的要求下必然具有自身独特的立法理念，肩负着不同于以往的使命。
（一）培育符合创新驱动发展要求的市场主体
培育充满活力的市场主体是经济法的重要使命。没有活跃的市场主体，就没有发达的市场。经济法通过规范市场主体的设立、组织、运营和解散，确立各种市场主体的独立地位。综观历史，市场主体在创造巨大财富中发挥了积极作用的
1刘大洪：《经济法学》，中国法制出版社2007年版。
2李东兴：《创新驱动发展战略研究》，《中央社会主义学院学报》2013年第2期。
同时，又带来极大的破坏性后果：资源过度消耗、环境污染、生态破坏、收入差距拉大等。因此，需要在经济法中注入创新驱动发展的内容，通过规范的法律引导和扶持市场主体行为以科学发展观为目标，让生产力水平发展均衡的自觉地以经济利益和社会利益的最大化为目标，按照法律规则办事，走可持续发展之路。1把企业内部的人力资源和企业外部的社会资源、自然资源得到最佳配置，节约资源和开发新产品并举，增加产品的附加值，创造绿色GDP，不断增强企业的长期竞争力。
（二）创建符合创新驱动发展要求的市场秩序
市场秩序是市场依规则自由运行和国家依法适度干预的产物。良好市场秩序的形成是和规范市场秩序的经济法分不开的。市场经济的长期发展证明，市场自身是有其自发性、滞后性等缺陷的，“自由放任”的市场往往会导致市场失灵，而过度的国家干预也会造成市场的窒息，并带来官僚主义、贪污腐败等现象的发生。因此，正确的处理国家干预和市场竞争之间的关系就成为十分必要的了。2创新驱动发展指导下的经济法为成功解决此问题带来了可能。一方面，创新驱动发展要求制定合理的市场秩序规范。主要是对原有的市场竞争法、产品质量法、要素市场管理法等法律不合创新驱动发展要求的条款加以修改，又对一些新领域新现象进行规范，逐步解决市场竞争无法可依的局面；另一方面创新驱动发展也要求建立责任政府、廉洁政府，克服政府不作为和乱作为现象，为市场的准入、竞争和退出创造公正、平等、透明的外部环境。
（三）建立符合创新驱动发展要求的宏观调控机制
创新驱动发展的宏观调控机制主要是通过体现经济利益机制的经济政策来改变市场环境，通过环境的改变来影响市场主体的交易行为来进行对市场的间接干预。它主要包括制定合理的经济、社会发展战略，优化重大经济结构、生产力布局，对重点建设进行直接投资，提高社会资源配置效率；依据经济波动的不同形式，运用货币、财政、税收等政策，调控行业发展，鼓励或者抑制市场主体的经济行为；加大科技的投入力度，更好的优化产业结构。
在社会主义市场经济条件下，法律既有保障作用，又对经济发展具有促进作用。只有充分发挥经济法的经济价值，扩展法律的附加价值，市场经济才能飞速发展；法律既有直接作用，也有间接作用。在国际经济交往中，既要严格遵守国际规则，又要善于运用法律空隙保障本国的利益，这是发达国家普遍采用的方法；法律既有强制性条款，也有注意性条款。加强对注意性条款的研究有利于突破原则性的条条框框束缚，加强执行贸易规则的灵活性。创新驱动发展对政府职能的转变也是一个考验。3政府作为市场的“守夜人”，应当以市场为主体，为市场机制在外界环境和内在机制进行培育、扶植、协助和引导提供服务。这是目前经济法研究中的重要任务
结语
中国传统的以生产要素为主的粗放型经济发展模式已经不能适应当前中国经济发展的需求，基于资源、环境、生态和经济同步发展的需求，开创创新驱动发展称为必要选择。我国正处于经济增速的换挡期、结构调整的阵痛期和前期经济刺激政策的消化期，经济深度调整，国内外经济发展环境十分复杂。因此，要更
1马克：《创新驱动发展：加快形成新的经济发展方式的必然选择》，《社会科学占线》2013年第3期。
2尹德志：《基于国家创新驱动发展研究》，《科学管理研究》，2013年第6期。
3张金来：《自主创新的法治视角》，《科技进步与对策》，2007年第1期。
加突出强调创新的作用，把经济发展的立足点转到提高质量和效益上来，使创新成为推动经济发展的内在动力，我们只有不断完善经济法，才能在我国市场经济高速发展的今天，经济行为日趋多样化的形势下有效的发挥自己应有的作用，进一步推动创新驱动的发展。