浅析新制度下社会保障的民营化问题

浅析新制度下社会保障的民营化问题

管理学院A10行政1班刘倩100901136

【摘要】近几十年以来，世界上各个国家普遍开展政府职能调整、管理方式变迁、服务模式变化等政府改革运动，其中社会保障领域作为公共服务的一个至关重要的方面也经历了不同程度的改革，其中之一就是实行社会保障的民营化。推动社会民营化的概念，似乎成为了各国政府致力于改革社会保障制度中的一种新型方略，人们认为民营化的目的主要在于透过市场机能的合作与竞争能提高工作效率，降低成本，以谋求国民的福祉。本文将探讨对社会保障民营化的认识，阐述社会保障民营化的具体表现及我国社会保障民营化的特征及问题等。

【关键词】社会保障民营化社会保障民营化

一、民营化的概念

狭义的民营化指一种政策，即引进市场激励以取代对经济主体的随意的政治干预，从而引进一个国家的国民经济。广义的民营化可界定为更多依靠民间机构少依赖政府来满足公众的需求，减少政府的作用而增加社会其他机构作用的行动。民营化的一种更为专门的形式旨在改善政府作为服务提供者的绩效，打破不必要的政府垄断，在公共服务供给中引进竞争。民营化的核心概念是将政府作为服务生产者的角色转向服务安排者的角色。民营化的核心特色是引入竞争机制。民营化实施的领域主要有政府企业、基础设施、社会保障。①“民营化”指公共行政或公共服务的民营化，学者们的界定有：

1、政府终止对一个特殊活动的责任，并把它转让给盈利或非盈利的私人组织……，通常民营化是更多的依靠私人组织，更少依赖政府来满足社会的需要。②

2、从国家的角度观察，民营化指的是国家利用或者结合民间资源履行行政任务的现象。③

这些民营化的界定虽然难以描述民营化的复杂内涵，却指出了民营化的重要特征：民营化意味着政府“掌舵”和“划桨”职能的分离；民营化意味着政府在公共行政中的单一主体地位被打破，形成政府、市场、社会多元并存的新格局；民营化赋予消费者自由选择权，已竞争的力量激励公共行政主体提高服务质量。

二、社会保障民营化的概念

综合当前的主要工业国家社会保障制度的事实情形及所面临的问题，多数国家因人口结构的改变、人口老龄化的快速、医疗费用的上升、平均寿命的延长、经济成长的下降、失业率上升、劳动力市场变化等诸因素的影响，导致社会保障的需求日益剧增且对保障的质量要求有很大提高。面对财务负担、社会保障支出膨胀等问题，为推动社会保障制度正常运作，各个国家掀起了社会福利改革浪潮。

社会保障是国家和社会通过立法对国民收入进行分配和再分配，对社会成员特别是生活有特殊困难的人们的基本生活权利给予保障的社会安全制度。社会保障的本质是维护社会公平而促进社会稳定发展。持反对意见的人认为社会保障民营化就意味着国家放弃它应履行的义务，从社会保障领域退出。然而事实并非如此，只是在民营化过程中，政府的角色发生了_________________________________

①浅论社会保障民营化王凤霞

②[美] 菲利克斯. A. 尼格斯，公共行政学简明教程，北京，中央党校出版社，1997，第187-188页。

③许宗立，轮行政任务民营化，元照法律网，2002年3月。

转变。社会保障可以由公营机构提供，也可以由私营机构提供；其次社会保障管理机构与发放机构的私营化；最后，个人和雇主直接承担社会保障的费用。

三、影响社会保障民营化的内外因素

1、制度变迁的路径依赖理论，制度作为内生力量④

（1）国家制度抵制了不需要的政策变化的机会，这种抵制来自于那些在意识形态上反对国内和国际压力的常见的政策反应的势力；制度为在国内结构性转变和国际性变化

中受到不利影响的势力提供寻求补偿政策的机会。

（2）国家制度直接间接影响到群体的相对政治力量强弱；

（3）政治制度促进或阻碍了某些价值观念体系，而这些观念对于社会保障政策非常重要，一些制度倾向于鼓励竞争、冲突和市场导向。

2、行为对制度的变革及形塑作用，行为变量对社会保障民营化变革的影响⑤

制度在某一关节点出现，在此关节点上集体行动者建立新规则。路径的选择是在行动的机会之窗时政治冲突和权力关系的结果。

（1）当某一制度明显变化，我们通过适应变化的环境的边际改变预期路径稳定是最可能的情形。通过成功的渐进适应稳定这种制度；

（2）环境中出现更多重要的变化，自我强化机制提供了渐进适应的充足资源时，路径改变越来越可能；

（3）路径转向，机会结构目的的变化导致社会资源的释放并允许路径转向，政治家开始行动

3、中国实践需求和现实状况导致社会保障民营化的因素

（1）突破社会保障财政资金困境的需求。

我国为健全养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险、社会救助、社会福利等社会保障体制，满足基本需要的普遍公益和解除贫困的措施。现实中经济的发展、广大人民的诉求中福利项目的激增和社会保障资金的严重不足。增加税收、借贷等方式同样受到民众的抑制，因此选择提高生产效率或寻求合作伙伴。⑥这两种方式都是民营化的途径。

（2）民生事务可分解性的内在要求。

政府所担任的各项职能可分为三个环节：决策、执行和监督。其中决策和监督需要政府亲为，而执行环节某些可以借助私人部门的力量去完成。举例来说，住房可以分为廉租房、经济适用房、商品房等不同层次，除了商品房实行市场销售外，廉价房作为一种具有福利物品性质的住房其保障方式可以实行货币补贴和实物配租等方式相结合，这便是民营化的一种形式。⑦

（3）新公共管理浪潮的大力推动。

我国在政府改革中开始主张用商业主义方法对公共部门进行全方位的改革，引入市场机制，强调顾客导向和提高服务质量。新公共管理中有两个核心概念：管理自由化和市场化。______________________________

④西方国家社会保障的民营化

⑤西方国家社会保障的民营化

⑥民生保障、民营化与国家责任的变迁王太高、邹焕聪

⑦赵琳琳《住房保障法拟定政府与住户共有经适房产权》，《广州日报》2010年2月3日。

市场取向的管理在于竞争和私营部门管理的普遍化。在某种意义上，民营化有新公共管理之意。⑧

四、社会保障民营化的目的

有关社会保障民营化的目的，很多人会产生误解。民营化本身是一个模糊的概念。民营化本身是经营上的民营化，即“官举民营”，而制度属性本身是公共性，是非营利性组织，在业务经营管理方面是民营方式办理。

1、民营化可促进资本的形成，并刺激经济；

2、民营化能降低成本，有利于消费者；

谋求解决社会保障中财务负担问题，社会保障民营化中发挥的降低成本提高效率功能，主要偏重于行政组织管理层面的领域，在其他方面作用不是很明显。⑨

3、民营化有利于消除腐败现象，减少政府错误的“越位”、“缺位”现象。

社会保障民营化的目的以竞争代替独占，在社会保障体系中促进效率、发展创新，并不是意味着政府部门对所有服务的责任全能放弃以避免产生免除责任的摆脱心理。

五、社会保障民营化在中国的具体体现和特征

我国社会保障伴随着经济体制的改革而逐渐发展，政府发挥其它社会机构和组织的作用，使福利提供、融资和管理趋向多元化和多层次，本身体现民营化的某些特征。

1、就业方面，劳动者自主择业、劳动力市场调节就业、国家宏观调控促进就业等，逐步建立失业保险制度；

2、住房方面，单位取消住房分配不再视为一种福利，实施住房公积金制度；

3、养老金方面，改变过去由单位给退休的劳动者发放退休金的做法，建立社会养老保险，建立养老金的个人账户制，由无积累的现收现付制向基金积累的个人账户转变，费用不单单来源于国家和单位。鼓励有条件的企业建立企业年金制度，鼓励家庭养老和个人养老，是养老金的来源多样化。

4、医疗方面，改变过去的完全国家和企业负责的劳保医疗、公费医疗，个人缴纳一定的保险费，建立社会统筹与个人账户相结合的基本医疗保险制度，构建一个包括基本医疗保险、补充医疗保险、社会医疗补救和商业医疗保险多层次的医疗保障制度。

5、社会服务方面，在市场经济条件下，企业所承担的社会服务逐渐从企业中脱离出来，市场、社区、第三部门以及各种志愿服务承担为社会成员提供社会服务的功能。

六、我国社会保障民营化存在的问题

现阶段我国社会保障民营化趋势明显，但不能仿效其他发达国家的社会保障民营化方式，在没有现成模式可供借鉴的情况下，只能“摸着石头过河”。

1、社会保障支出比例低

首先，我国对社会保障的投入不足并不是过度，我国政府财政支出在社会保障方面所占的支出占中央财政总支出的比例是比较低的。

2、改革过程中残留“糟粕”

______________________

⑧[美] E.S.萨瓦斯：《民营化与公私部门的伙伴关系》，周志忍等译，中国人民大学出版社2002版

⑨谈社会保险民营化、商业化与企业化淡江大学保险学系教授柯木興 2005年9月14日

其次，受历史的影响巨大。在计划经济体制下，社会福利资源的高度集中和福利服务提供方式及推行手段的行政化，导致在目前政府主导下的社会保障体制的改革中存在历史的残渣，以及“社会成员主动参与和意识不足”已成为人们的“第二天性”。

4、竞争机制的稚嫩，存在“改头换面”现象

社会保障民营化的核心是存在广泛的竞争，但是现阶段我国非营利性组织发展稚嫩，许多民间的组织实质上在资金来源与组织运作上都高度依赖于政府，因此无法做到真正的独立。同时存在着政府“越位”、“缺位”现象。

七、社会保障民营化的发展趋势

（1）建立个人账户，由无积累的现收现付制度向完全积累的基金制度转变；

养老保障一直是各国社会保障制度的主体部分，养老支出占社会支出的大部分，养老制度不可避免的引入社会保障民营化机制。

（2）由收益基准制向缴费基准制度转变；

（3）社会保障的成本支付由国家、雇主、个人共同承担；

（4）建立多层次的社会保障体系；

（5）社会保障的管理以及基金保值增值引进市场机制或由私营机构运营；

（6）发挥其他社会机构的保障作用如家庭、社区、慈善机构、非营利组织等等。

七、结束语

社会保障民营化是社会发展的必然趋势，在社会主义初级阶段社会保障体系本身存在很多问题，而在问题中我们需要谨慎走民营化的道路。我们深刻意识到社会保障的民营化并不是国家在推卸它应该承担的责任也不只是民营部门的责任。不论在资金来源多元化方面，民间组织发展方面，监督机制完善方面等都需要一个逐渐发展的过程。此外，公私部门之间如何建立良好的合作关系等也是社会保障民营化中必须要人生对待的一个问题。

参考文献：

[1] 浅论社会保障民营化.王凤霞文章编号：1007-9106（2007）12—0095—02

[2] 《社会保险概论》郑功成主编复旦大学出版社

[3] 《浙江社会保障体系建设的实践探索》吴锦良等著人民出版社

[4] 谈社会保险民营化、商业化与企业化淡江大学保险学系教授柯木興 2005年9月14日

[5] [美] E.S.萨瓦斯：《民营化与公私部门的伙伴关系》，周志忍等译，中国人民大学出版社2002版

[6]民生保障、民营化与国家责任的变迁王太高、邹焕聪

[7] 赵琳琳《住房保障法拟定政府与住户共有经适房产权》，《广州日报》2010年2月3日。