路在何方？路在脚下——去产能路径猜想

去产能系列报告之一

路在何方？路在脚下

——去产能路径猜想

本轮去产能决心大，但难度也大。中国历史上有过几次去产能的经验，但对比今昔可以明显地看到困难所在。1998 年产能过剩通过扩大需求最终得以消化，而这一次在全球经济下滑、国内进入后地产时代的背景下，过剩产能难以找到新的需求而愈显困难。正如李克强总理在山西的化解过剩产能座谈会时讲到，“我国不会再通过强刺激、大水漫灌的投资来扩大内需”，因此必须下决心用硬手段进行“供给侧”去产能。

去产能困难重重，其中最核心的内容可总结为六点，基于目前已出台政策和以往去产能的经验，我们进行了研究并给出一些可能的对策方案。整体上看，针对去产能政府已经做了充分准备，可供选择的方案也比较多，如果未来能针对去产能过程中的困难出台相应的政策，那么去产能在未来三至五年内成效可期，A 股煤炭、钢铁、建材等板块的“去产能行情”后续也有望持续。

问题一：要去的产能怎么确定？从李克强总理、发改委、工信部等相关部门的表态和发言可以看出，政府希望主要用市场化方式去产能。但在我国现行体制下，仅靠市场化手段仍不足以完成去产能任务，还需要配合一定的行政手段，为此政府制定了两大指标，一是“僵尸企业”，二是环保、能耗、质量、安全四个标准。

问题二：怎么“去”产能？去产能的具体方式无外乎兼并重组、破产清算、产品和技术转型升级等。从目前的政策风向看，兼并重组是政府最提倡的方式，通过产品和技术转型升级形成新供给也是去产能的重要手段，破产清算可能是产能退出的最后选择。

问题三：去产能的钱从哪里来？政府已经通过降电价筹措了一笔专项资金，中央和地方财政也将拨款用于僵尸企业职工安置，转移支付也可发挥必要作用。

问题四：去产能后人怎么安置？对于兼并方留用的僵尸企业职工，可通过技能培训让职工转岗，国家给予税收优惠和其他补贴；对部分职工办理买断下岗或提前退休；此外还可以通过转产来安置职工，包括转向第一产业和第三产业；鼓励下岗“转创业”也是一条可行出路。政府可将全部安置人员纳入社保，解除保障担忧。

问题五：去产能的债务问题如何解决？首先，可以利用资本市场展开债务重组，在兼并重组中处理债务。其次，可将不良资产证券化或通过市场化的方式转让交易。第三，对部分主业经营仍有前景的企业的债务可以实行债转股、债转可转债等方法。第四，可以参考国外经验设立市场化的产业重组基金。最后，企业破产清算的商业银行可自主核销呆坏账，政府可以对收取抵债资产的给予适当税收补贴。

怎么确定要去掉的产能？

从李克强总理、发改委、工信部等相关部门的表态和讲话可以看出，政府希望主要用市场化的方式完成本轮去产能。年初，李克强总理在太原主持召开钢铁煤炭行业化解过剩产能工作座谈会上提出了本轮去产能的核心思想，是“市场倒逼、企业主体、地方组织、中央支持、综合施策”。市场倒逼、企业主体，表明还是要让市场发挥决定性作用，让企业发挥自我竞争、自我淘汰的积极意识。地方组织、中央支持，表明地方的产能仍然以地方操作为主，中央在各方面的政策给予全力支持。市场发挥作用的手段主要有财政、税收、金融等，通过这些手段尽可能多地借助市场的力量，把压力传导到僵尸企业。第一招，财政手段。人社部劳动科学研究所所长郑东亮认为，地方政府给予的补贴是导致僵尸企业“大而不倒”的重要原因，流向落后产能的财政补贴使得经济结构朝不合理的方向发展。因此应建立科学的

财政支持机制，停止对僵尸企业进行财政补贴等各种形式的保护，同时积极有效地对去产能的企业给予补助。第二招，税收手段。2016 年全国税务工作会议上指出，要研究推出针对性、时效性更强的税收政策措施，促进过剩产能的化解。要取消过剩企业的税收优惠政策…同时改进企业兼并重组、不良资产处置中的不合理税收法规，鼓励落后产能的自发整合与退出。第三招，金融手段。2016 年中国人民银行工作会议提出，要引导金融机构做好化解产能严重过剩矛盾的金融服务，通过减少、停止对僵尸企业的贷款支持等金融方式来倒逼过剩企业关闭产能。

但在我国现行体制和特殊发展情形下，仅靠市场化手段难以完成去产能任务，仍然需要配合一定的行政手段，因此政府也制定了相应的硬性标准。第一个指标是“僵尸企业”。依据目前政府发布的去产能政策看，本轮去产能的重点是僵尸企业。早在2015 年12 月9 日

召开的国务院常务会议上李克强总理就提出，对持续亏损3 年以上且不符合结构调整方向的企业采取资产重组、产权转让、关闭破产等方式予以出清，清理处置僵尸企业。僵尸企业是那些早已经没有竞争力和盈利能力的企业，但仍然占用财政、环境等各类资源，特别是只能靠着财政输血、银行持续贷款而存活的企业。他们或许已经连续数年通过剥离人员、变卖资产来想方设法减少亏损，而实际上早已失去了生存能力，应该作为本轮去产能的重点处理对象。

第二个指标是环保、能耗、质量、安全，通过这四大标准来筛选要去的产能。早在2013 年的《国务院关于化解产能严重过剩矛盾的指导意见》就提到了要强化环保硬约束监督管理。李克强总理年初在山西召开的钢铁煤炭行业化解过剩产能座谈会上指出，“对环保、能耗、安全生产达不到标准和生产不合格或淘汰类钢铁产能要依法依规有序关停退出，拆除动力装置。凡采用国家禁止的采煤方法、工艺且无法实施技术改造或安全生产不合格的煤矿要坚决关闭淘汰，彻底封闭井口。应依法关停的十三类落后小煤矿，必须在2016 年落实到位。”发改委在2016 年1 月12 日的新闻发布会上也指出，要严格执行环境保护、节约能源、安全生产、产品质量等相关法律法规，强化环保、能耗、质量、安全的硬约束，严格执法，对不符合各项行政要求的过剩产能坚决予以关停并转。对于一些民营或小型的企业，即使财务指标没有差到僵尸企业的程度，如果不符合这四大标准也将成为被去掉的产能。

怎么“去”产能？

确定了去哪些产能后，第二个问题是怎么去，从之前我国去产能的经验和国际上通行做法看，去产能的具体方式主要有兼并重组、破产清算、产品和技术转型升级等。

从目前的政策风向看，兼并重组是政府最提倡的方式。相对于破产清算，兼并重组更利于维持社会的稳定。2015 年中央经济工作会议明确了“多兼并重组，少破产清算”的去产能总体思路，要求研究制定全面配套、因地制宜的政策体系，促进企业兼并重组，提升产能运作效率，化解过剩产能。例如，中央企业、地方国资委负责人会议指出，一些小煤矿由于缺乏技术与设备，只能进行非机械化开采、生产劣质煤。由优质企业对其进行减量化兼并重组，既能通过统筹生产计划来减少产量，又可以实现小煤矿的生产技术、管理技术的升级，消化劣质煤的产能。因此，兼并重组是实现过剩产能“减量置换”目标的理想途径。

另外，通过产品和技术转型升级形成新供给也是去产能的重要手段。据媒体报道，工信部目前正着手制定《关于加快传统产业转型升级的若干意见》，将积极鼓励、支持企业研发传统产业转型所需要的共性核心技术，以对过剩产业的整体创新能力起到提升作用。我们前期去某钢铁大市调研也看到了这样的例子。原先该市的钢企都是生产低技术含量的螺纹钢，形成了大量的产能过剩，而目前该省市在逐步布局高端装备制造业，很多钢企也在调整产品和技术，减少螺纹钢的生产的同时加大新型钢材的生产，通过提供新供给来完成去产能。

当然，破产清算也是产能退出的必要选择。一些经营情况非常差或者不符合环保、安全等标准的企业要果断破产清算，这是最为彻底、果断的去产能方式。政府在通过行政手段关闭这类企业的同时，也可以借助市场力量，引入一些市场化运营的不良资产处置公司。当然，破产清算直接关闭过剩产能会带来职工安置等一系列尖锐的问题，需要各方配合，妥善处置。

去产能的钱从哪来？

目前市场不看好去产能的一个主要原因在于配套资金问题上，特别是去产能带来的职工安置需要大量资金支持。根据我们的基层调研看，目前一些去产能重点地区的资金仍严重不足。现在政府方面已经提到了通过专项资金、中央财政拨款的方式来为职工安置掏钱，在此基础上，我们又分析总结上世纪去产能职工安置的做法，以及海外去产能的成功经验，提出其他可能的措施。

政府已经通过降电价筹措了一笔专项资金。2015 年12 月23 日召开的国务院常务会议提出，从2016 年1 月1 日起下调燃煤发电上网电价，全国平均每千瓦时降低约3 分钱。根据21 世纪经济报道，在火电上网价格调低后，高耗能行业的销售电价没有调整，工信部人士透露，这部分多出来的利润，将设立“工业企业结构调整专项资金”，首期规模为300 多亿。一些行业专家认为，这部分专项资金，可以用于企业主动关闭落后产能的奖励，“越早关闭的越早拿到补偿金，越晚的越不好拿，这部分钱用于下岗职工安置，有益于减少下岗失业对社会的冲击。”

中央和地方财政也将拨款用于僵尸企业职工安置。财政支持是去产能资金的重要来源，李克强总理在煤炭钢铁行业化解过剩产能、实现脱困发展座谈会提到“去产能要加大财税支持，中央设立专项资金，对地方和企业筹集的化解过剩产能资金进行补助，主要用于人员安置，支持力度与去产能规模挂钩。”特别的，这句话强调了财政补贴力度与去产能完成情况的关系，钱要用在刀刃上。根据《经济参考报》等报道，发改委等部门就煤炭行业去产能征求意见中也明确提到，煤炭去产能每吨中央补助100 元，地方补助50 元。预计此次煤炭去产能共减产7 亿吨，所以中央财政预计将出资700 亿元，地方政府出资约350 亿元。

还有转移支付可作为资金支持。由于产能过剩行业地区分布不平衡，而去产能会带来大量劳动力失业等问题，部分产能过剩严重的地区将面临较大压力，需要上级财政给予更多支持。一些智库学者表示，可以通过中央转移支付的调整实现收入再分配，对产能过剩严重、潜在失业压力大的省份加大转移支付力度，避免改革进程中社会问题的增加。2015 年2 月份，国务院下发《关于改革和完善中央对地方转移支付制度的意见》，明确指出目前转移支付结构不够合理、一般性转移支付项目种类多、专项转移支付分配使用不够科学，要进行调整。所以本轮去产能过程中，中央可以通过专项转移支付的方式，给予产能过剩严重的地区财政支持，解决当地的去产能资金短缺问题。

去产能后人如何安置？

淘汰过剩产能伴随着大量职工失业下岗，如果不能解决好他们的安置问题，去产能的外部性将有可能从经济层面传导到社会层面，因此李克强总理在各个场合也反复强调“妥善安置职工”。预计本次去产能过程中的企业职工安置问题将会得到政府的重视，具体来看下岗职工可以通过以下方法安置。

对于兼并方留用的僵尸企业职工，可通过技能培训让职工转岗，国家给予税收优惠和其他补贴。兼并重组是本轮去产能中政府最提倡的方式，在兼并重组的过程中，除了兼并对方的资产和负债，也涉及对方企业的职工，其中部分职工还是会做下岗处理，但是部分职工也会被兼并方留用，通过技能培训后进行转岗。在20 世纪90 年代中国那轮去产能，政府

就积极开展各种形式的实用技术培训、提高职工的多样化技术素质。国务院在2015 年23 号文《国务院关于进一步做好新形势下就业创业工作的意见》中也提到，“加快发展现代职业教育，大规模开展职业培训，重点实施农民工职业技能提升和失业人员转业转岗培训，增强其就业创业和职业转换能力”。

对于不裁员、少裁员的企业国家将给予一定税收优惠和其他补贴。2014 年11 月人社部就已经出台《关于失业保险支持企业稳定岗位有关问题的通知》，在实施兼并重组、化解产能严重过剩、淘汰落后产能等调整优化产业结构过程中，对采取有效措施不裁员、少裁员的企业，由失业保险基金给予稳岗补贴。另外，《国务院关于进一步做好新形势下就业创业工作的意见》也指出，通过培训让职工转岗的，国家要落实针对职业培训费用的税收优惠政策。

对部分职工办理买断下岗或提前退休。根据《经济参考报》等媒体报道，发改委等部门关于煤炭去产能征求意见中提到，每去掉一吨产能，中央奖励100 元，地方奖励50 元，预计总共去掉7 亿吨产能，分流100 万人，而大部分奖励资金用在职工安置上。因此就煤炭行业而言，预计本轮去产能中央和地方出资约1050 亿元，平均每个分流职工将得到10.5 万元左右。按照《违反和接触劳动合同的经济补偿办法》，即使职工平均工作年限达到20 年，平均工资达到5000 元，也足够覆盖这部分职工安置费用。对离退休年龄不足5 年的职工，可沿用20 世纪90 年代的办法，让其可办理提前退休。

此外还可以通过转产来安置职工，包括第一产业和第三产业。一方面，对于农地比较富裕的地区，下岗职工可以“转一产”。目前黑龙江龙煤集团的安置职工方法就主要是向一产转移，农垦局曾口头允诺为分流到农垦局的职工每人分配61 亩地，如果职工不愿意种地就交给农场，企业每个月可以给1800 块钱，其中包含了企业帮忙上缴的各类保险。虽然这还不是最终方案，但这种模式在农地比较富裕的地区可行性较高，毕竟很多钢铁煤炭企业的工人原本就是来自于第一产业。另一方面，可通过培训把下岗人员往第三产业输送。第三产业是我国产业升级的方向，需要大量人员补充，但下岗职工普遍存在文化程度不高，服务意识和服务业技能素质较差的问题，这给“转三产”带来比较大的难度。国家在这方面需要提供支持，比如支持培训学校的设立，并且在去产能过程中对下岗职工的培训进行补助和引导。此外国家还可以制定鼓励用人单位招收去产能下岗职工的优惠政策，在资金、项目等方面给予支持。

鼓励下岗“转创业”也是一条可行出路。李克强总理在山西讲话中提到“妥善安置职工要通过转岗就业、扶持创业、内部退养等方法安排分流职工”，转岗就业、内部退养都是在20 世纪90 年代的去产能中职工安置有章可循的方法，而扶持创业是本轮去产能中职工安置新提出的方法。“万众创业”是这一届政府一直强调的话题，从资金来看，根据煤炭去产能征求意见中透露的信息，估计每个下岗职工平均能够得到10.5 万元的赔付，那么几个工友集资，再加上政府的税收等优惠，可以考虑进行小型创业。当然，下岗职工创业同样面临意识和知识薄弱的问题，需要政策引导和培训。

人社部加大力度做好下岗人员的社保工作，可将全部安置人员纳入社保，解除保障担忧。国务院2013 年41 号文《国务院关于化解产能严重过剩矛盾的指导意见》中就已提到，“切实做好下岗失业人员社会保险关系接续和转移，按规定落实好其社会保障待遇，妥善处理职工劳动关系”。考虑到本届政府对于社会保障问题的优先级非常高，因此这次去产能过程中也料将会加大力度做好社保工作，稳定社会发展和民心。

去产能债务问题如何解决？

淘汰过剩产能的过程中必然伴随一些企业债务的不可持续问题，在中国经济处于减速换挡期的背景下这也是一个需要重视的风险点。但整体上看，债务问题有很多种金融手段可供

选择。

首先，可以利用资本市场展开债务重组，在兼并重组中处理债务。对于过剩企业兼并重组中的产生的债务负担问题，可借助资本市场的力量进行化解。证监会在2016 年全国证券期货监管工作会议上提出：“资本市场可以为企业提供多样化融资方式，降低企业杠杆率和融资成本，支持企业并购重组，助力产能化解和存量盘活”。例如，通过资本市场发行高收益债券、优先股、可转换债券或其他创新融资工具，可以为企业募集兼并重组过程中化解负债、整合资产所需要的资金，促进兼并后的企业顺利完成“减量置换”目标。

其次，可将不良资产证券化或通过市场化的方式转让交易。银监会2016 年全国银行业监督管理会议中提到：“要提升银行业市场化、多元化、综合化处置不良资产的能力…开展不良资产证券化和不良资产收益权转让试点，逐步增强地方资产管理公司处置不良资产的功效和能力”。一方面，资产证券化能实现银行不良资产的批量处置，其运用结构金融手段隔离银行不良资产风险，并获得现金注入，改善银行资产质量，是理想的不良资产化解途径。另一方面，银行不良资产可以由市场化运作的资产管理公司收购并集中运作处置，隔离风险，提升效率。另外，我国国有四大资产管理公司的成立初衷就是解决银行不良资产问题，这也为本轮去产能提供了一种兜底途径的思路。

第三，对部分主业经营仍有前景的企业债务可以实行债转股、债转可转债等方法。据统计，在上世纪90 年代的国企去产能中，共有600 多个企业的近5000 亿元银行债权通过债转股的方式进行了消化，为企业争取了调整和恢复的空间。中国企业研究院首席研究员李锦指出“此次去产能中，部分债权也可以像上个世纪90 年代国企改革一样，实施债转股的做法”。另外，目前我国的可转债市场也发展较为成熟，债转可转债也是一种备选的方案。

第四，产业重组基金是发达国家常用的处置债务方式。例如日本政府在2003 年成立了产业再生机构（IRCJ），IRCJ 是在政府引导下成立的，具有半政府性质，同时政府为IRCJ 出资人提供了10 万亿日元的财政担保，并在IRCJ 的运营中起到了监管和控制的作用。总理、财务大臣和经济产业大臣共同担任IRCJ 的政府主管，截至2005 年3 月，IRCJ 共收购了上百家金融机构的债权，重组了41 家企业，涉及食品、百货、工业、化妆品、旅游、房地产、航空、汽车等诸多领域。再例如，在亚洲金融危机期间，韩国的25 家金融机构在政府的鼓励和支持下，共同出资12.5 亿美元成立了企业重组基金，投资于中小企业的重组。日韩的重组基金都是在政府的强力支持和监督下，结合市场机制，由专业管理人员经营，这些都值得借鉴。

最后，企业破产清算，商业银行可自主核销呆坏账，政府可以对收取抵债资产的给予适当税收补贴。去年12 月9 日国务院常务会议上李克强总理提出“落实不良资产处置政策，加大产能过剩行业呆坏账核销力度”的政策方针，相信引导银行核销呆坏账的政策举措将会很快跟进，特别是税收政策。目前，商业银行在取得、保管、处置抵债资产时，均要缴纳高额的税费，包括营业税、契税、印花税、企业所得税、过户费、土地转让费、交易管理费、资产评估费等，据估算总计约为资产抵债价值的20%左右。在破产诉讼过程中，银行还常常需要垫付高额的诉讼费用。这种过重的税费负担其实并不完全合理，也不利于银行主动核销呆坏账。因此，为了促进过剩产能退出，应当对银行取得与处置不良资产给予一定的税收优惠，尽量简化税费项目、降低收费标准，或者制定针对性政策，鼓励银行对资不抵债的公司进行破产清算。