论国家机关工作人员的认定
论国家机关工作人员的认定
国家机关工作人员是我国刑法中一个极为重要的特殊犯罪主体，它影响着侦查机关的管辖分工，关系到如何定罪量刑的问题。准确认定国家机关工作人员对于司法实践有其重要意义。然而，司法实践中仍对国家机关工作人员的认识不一，诸如共产党的各级机关中从事公务的人员、自收自支事业单位中从事公务的人员等是否属于国家机关工作人员。本文拟对国家机关工作人员的内涵、特征及范围进行研究分析以期对司法实践有所裨益。一、国家机关工作人员的内涵刑法第93条规定，国家工作人员是指在国家机关中从事公务的人员。而在国家机关中从事公务人员也就是国家机关工作人员，所以，国家工作人员和国家机关工作人员是同一概念。这并不是立法的本意。但实际上这容易造成理解上的逻辑混乱。国家机关工作人员和以国家工作人员论的人员是国家工作人员中并列的两个子集合。对国家机关工作人员内涵的认识，理论和实践界主要存在两种不同观点，即“身份说”和“公务说”。“身份说”认为，在国家机关从事公务的人员理应是具有国家工作人员身份的人。否则，不管行使何种职权，只要不具有干部身份，就不属于国家机关工作人员。“公务说”认为，衡量是否为国家机关工作人员应当以是否从事国家机关公务为标准。上述两种学说虽各有道理，但它们不同程度地存在缺陷。“身份说”的最大优点在于防止将国家机关工作人员的范围过于扩大化，但随着我国政治体制的改革和用人机制的不断完善，许多不具有国家干部身份的人也可能被聘任、委派从事公务活动，因而再以传统的干部身份来界定国家机关工作人员，势必会造成对渎职犯罪打击不力和执法不平衡的情况。“身份说”不符合当前的实际情况，也不适应司法实践的需要。“公务说”较好地把握了国家机关工作人员的本质特征，有利于打击犯罪，符合我国打击犯罪的实际需要。但是“公务说”也存在着明显的缺陷：一是“从事公务”是国家机关工作人员与国家工作人员的共同特征，而国家机关工作人员作为国家工作人员的一部分，必然与后者有相异之
处，该说未加以分析；二是该说片面强调了从事公务的渎职罪主体内涵，忽略了从事公务的前提条件，即从事公务的合法性来源。若以此推定渎职罪的主体范围，势必造成所有从事公务的人无论是否具有合法资格，都可能构成渎职犯罪，有将主体泛化的倾向。
对国家机关工作人员内涵的理解，不能单从身份或公务某个方面着手，应结合身份和公务两个方面来作理解，笔者认为国家机关工作人员是通过一定的形式取得从事行使国家管理职权公务资格的人员。“一定的形式”指合法的形式，具体包括法律法规授权、选举、任命、委派、委托、聘用等形式。
二、国家机关工作人员的特征
（一）本质特征
国家机关工作人员的本质特征是从事行使国家管理职权公务的活动。从活动的职能来看，从事公务的活动是一种具有领导、指导、组织、监督、管理性质的职能活动。这种职能活动，也可以简括为管理活动。它通常是以有关的主体享有一定的管理职权为前提的。如某个国家机关依法享有监督、管理某项业务领域的职权；某个事业单位、社会团体获授权而享有协助政府管理某项活动的职权；某个政党依法享有执政或者参政即主持领导或参与领导国事的权力；某个个人因担任某项职务而享有监管某方面工作的职权等。没有一定的管理职权，是不可能从事国家机关工作人员意义上的公务活动。从活动的内容来看，从事的公务是属于公共事务。公共事务在实践中的范围比较广。公共事务大致可以分为：（1）国家事务。这类事务是关系国家主权、独立安全、领土完整及国计民生的事务。如制定法律、制定国民经济发展计划、建设国防、进行外交等。（2）地方事务。指关系到执行法律法规、地方经济、文化、社会发展的行政事务。如修建辖区内的重大公益工程项目、颁布地方法规、规章等。（3）社区事务。指关系到一定社区范围内居民正常生活的事务。如组织社区范围内的居民进行文体活动、支援地方建设等。（4 ）企事业单位事务，指关系到某个单位、组织、团体正常的业务活动进行管理的事务。（5）社会公益事务，指关系到公共利益的各类慈善救助活动，如帮助贫穷儿童上学的希望工程、帮助贫穷妇女脱贫的幸福工作、帮助患病者、受灾群众的损款资助活动、“青年自愿者”活动等。但是，只有与国家管理职权有关的公共事务，
才属于国家机关工作人员所从事的公务，上述只有（1）（2）属于此类。
（二）形式特征
要被认定为国家机关工作人员，除具备其本质特征外，还须具备一定的形式特征，有时也称为身份特征。从事国家机关工作人员的公务活动须先取得行使国家管理职权的合法资格。而获取合法资格需要通过一定的形式或者说途径。诸如宪法规定了国家主席等国家机关工作人员的产生办法、职权等、一些事业单位的工作人员通过法律法规授权或者直属行政单位委托取得行使国家管理职权的资格、一些非国家机关的工作人员通过聘用取得行使国家管理职权的资格等这些就是国家机关工作人员的形式特征。
以国家工作人员论的人员从事的公务一般是国有企事业单位事务、社会公益事务、社区事务，其不具备国家机关工作人员的特征。如果其通过一定的形式或途径具备了国家机关工作人员的特征，那么其就由以国家工作人员论的人员转变为了国家机关工作人员。
三、国家机关工作人员的范围
传统的论述，一般是先界定国家机关的范围再来界定国家机关工作人员的范围。这主要是基于当时人事干部制度尚未健全，理论和实践界对中国共产各级机关、人民政协各级机关、各民主党派各级机关是否属于国家机关存在争议。而根据新出台《公务员法》的第二条“本法所称公务员，是指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员”之规定，以上单位的机关工作人员已被列入公务员之列。因此，笔者直接从人员的内涵特征入手来作分析。
“履行公职”是指履行对国家政治、经济和社会事务的决策、组织、实施、监督的管理职责。履行公职行为其实与国家机关工作人员从事公务的行为是等同的。由上述关于公务员内涵的表述可知，公务员的内涵大于国家机关工作人员的内涵。如从外延上来看，那么公务员的则小于国家机关工作人员的，也即说是公务员的人就是国家机关工作人员。《公务员法》的出台，为我们认定国家机关工作人员提供一个简明的标准：如某人是公务员，那么他就也是国家机关工作人员。
2002年关于渎职罪的立法解释规定：“在依照法律、法规规定行使国家行政管理职权的
组织中从事公务的人员，或者在受国家机关委托代表国家机关行使职权的组织中从事公务的人员，或者虽未列入国家机关人员编制，但在国家机关中从事公务的人员，在代表国家机关行使职权时，有渎职行为，构成犯罪的，依照刑法有关渎职罪的规定追究刑事责任。”从该解释可知，国家机关工作人员应还包括：（1）在依照法律、法规规定行使国家行政管理职权的组织中从事公务的人员。如证券监督管理委员会、地方烟草专卖局、土地所及房产所工作的人员等。（2）在受国家机关委托代表国家机关行使职权的组织中从事公务的人员。如新疆生产建设兵团、质检所、林业工作站工作的人员等。（3）虽未列入国家机关人员编制，但在国家机关中从事公务的人员。如临时工民警等。
值得注意的是，办案实践中往往存在一个误区，即把单位经费来源或是否正式工作人员作为认定该单位工作人员是否为国家机关工作人员的标准之一，以致于放纵了以上几类国家机关工作人员的部分犯罪行为。有些地方经济发展落后，地方党委、政府为地方财政压力，虽将一些有行政管理职权的事业单位归为自收自支的单位，但这单位的工作人员作为国家机关工作人员的内涵及特征仍未发生变化，其工作人员仍属于国家机关工作人员。如果某类人员符合国家机关工作人员的内涵及特征，即便其所在组织或单位是企业性的，那么他们也还是属于国家机关工作人员。一些国家机关出于单位编制紧张而工作任务繁重的情形，招聘了一些合同制工作人员或临时工来执行公务。这些合同工或临时工在代表该国家机关行使国家管理职权的时候就成为了国家机关工作人员。总而言之，是否属于国家机关工作人员只能根据其内涵及特征来认定，不能任意提高或者降低其认定标准。
因此，笔者认为刑法意义上的国家机关工作人员的具体范围应包括以下人员；（1）公务员：各级中国共产党机关、国家权力机关、行政机关、审判机关、检察机关、军事机关、政协和民主党派机关等国家机关中从事公务的人员。（2）在依照法律、法规规定行使国家行政管理职权的组织中从事公务的人员，如证券监督管理委员会、地方烟草专卖局、土地所及房产所工作的人员等。（3）在受国家机关委托代表国家机关行使职权的组织中从事公务的人员，如新疆生产建设兵团、林业工作站工作的人员等。（4）虽未列入国家机关人员编制，但在国家机关中从事公务的人员，如合同制或临时工交警等。