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论领导干部法治思维的养成

分类号:(宋体小4号)密级:(宋体小4号)

学校代码:10414 学号:2012010035

硕士研究生学位论文论领导干部法治思维的养成

Theory of leading cadres of the rule of law

thinking

杨明

院所:政法学院导师姓名:王满生副教授学科专业:法学理论研究方向:司法制度

独创性声明

本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取得的研究成果。据我所知,除了文中特别加以标注和致谢的地方外,论文中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果,也不包含为获得或其他教育机构的学位或证书而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确的说明并表示谢意。

学位论文作者签名:签字日期:年月日

学位论文版权使用授权书

本学位论文作者完全了解江西师范大学研究生院有关保留、使用学位论文的规定,有权保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘,允许论文被查阅和借阅。本人授权江西师范大学研究生院可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索,可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存、汇编学位论文。

(保密的学位论文在解密后适用本授权书)

学位论文作者签名:导师签名:

签字日期:年月日签字日期:年月日

摘要

党的十八大报告提出要“提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力”,自“法治思维”在执政党报告中首次提出后,立刻引起了社会各界的强烈共鸣。虽然各级领导干部的法治观念在不断增强,依法办事能力也在不断提高,但目前领导干部的主要思维方式还与法治思维的要求存在差距,领导干部不懂法、不敬法、不守法的现象依然存在,由此表现出的反法治思维模式对社会和谐稳定造成了极大威胁,主要体现为:权力至上思维容易造成权力滥用、司法专横腐败;政绩至上思维导致领导干部为了追求政绩而干预执法、破坏法治;无法治底线的妥协性思维容易导致司法不公,社会公信力降低;野蛮行政思维造成公民的合法权益遭受侵害,在人力与财力上给国家造成巨大浪费。本文从领导干部法治思维建构的环境分析出发,进一步探索并完善领导干部法治思维形成的有效方式和途径。

论文除引言和结语外,正文分成四个部分。

第一部分以领导干部反法治思维模式的典型案例为视角(包括权力至上思维、政绩至上思维、无法治底线的妥协性思维、野蛮行政思维),深入分析当前领导干部反法治思维造成的危害,如权力滥用、腐败频生,社会公信力降低,社会治理成本增加等。

第二部分从依法行政决策、妥善化解矛盾、顺应社会管理需要等方面阐述领导干部坚持法治思维的必要性,论述法治思维提出的过程,明确法治思维的概念与内涵,该内涵主要体现为法治思维是合法性思维,是公平正义思维,是权利义务思维,是责任思维,是治官治权思维。

第三部分是通过分析当前法治思维养成的环境因素,主要从养成的有利因素与阻力因素两方面进行分析,有利因素主要包括公民权利的觉醒,互联网传播带来的影响,以及反腐败带来的权力观念冲击等,阻力因素主要从我国传统人治思维,我国当前政治制度构架层面遇到的困境,以及拜金主义盛行导致的价值观迷失与道德素质下降等方面进行分析。

第四部分是研究领导干部养成法治思维的路径,笔者主要从内在理念培育与外在建立和完善法治环境两方面展开讨论,其中包括如何充分利用网络优势强化法治理念教育,如何树立规则意识与契约意识,创新工作方法并探索新的教育模式,规范监督权力形式,在领导考核评价体系中增加法治比重,创新解决纠纷和

救济机制等。

关键词:法治;法治思维;领导干部;权力

Abstract

Eighteen big reports of the party put forward to "improve the leading cadres to use the rule of law and the rule of thinking the way to deepen reform, promote development, resolve conflicts, maintain stability", from the "first put forward the thinking of the rule of law" in the ruling party in the report, immediately aroused strong response from all sectors of society. Although the leading cadres at all levels of the concept of the rule of law in the growing, according to the law the ability has been improved, but the main way of thinking of the leading cadres and the rule of law thinking also requires the presence of the gap, leading cadres do not understand the law, law-abiding, no disrespect by the phenomenon still exists, thus showing contempt for the rule of law thinking mode caused a great threat to on the social harmony and stability, mainly reflected in: the power of thinking may lead to the abuse of power, corruption of judicature; performance oriented thinking leads to the leading cadres in order to pursue the performance and interfere with law enforcement, undermine the rule of law; rule of the bottom line thinking can not compromise easily lead to miscarriage of justice, social credibility to reduce; savage administrative thinking caused by the infringement of the legitimate rights and interests of citizens in the human and financial, to the country caused huge waste. In this paper, the rule of law thinking of leading cadres in the construction of the base of the environmental analysis, and strive to further explore and improve the effective way of leading cadres of the thinking of the rule of law and the formation of way.

In addition to the introduction and conclusion, the text is divided into four parts.

The first part of the typical cases of leading cadres thinking mode from the perspective of the anti rule of law (including the supreme power of thinking, performance oriented thinking, can not cure the bottom line of thinking, the compromise of the savage administrative thinking), in-depth analysis of present danger of leading cadres against the rule of law thinking caused by the abuse of power,

corruption, such as frequency, social credibility is reduced, and increased social governance cost.

The second part from the administration according to law, properly resolve the contradiction, decision to adapt to the social management and other aspects of the necessity of leading cadres, adhere to the rule of law thinking, and discusses the process of rule of law thinking, clear concept and connotation of the rule of law thinking, the connotation of the rule of law thinking is mainly reflected the legal thinking is the thinking, fairness and justice, is the rights and obligations of thinking, it is the responsibility of thinking.

The third part is through the analysis of the current construction of the rule of law thinking of environmental factors, mainly from the two aspects of effective factors and unfavorable factors analysis, find effective factors mainly include the rights of citizens, the impact of the Internet brought by the communication, and brings the power anti-corruption ideas such as the impact of unfavorable factors, mainly from China's traditional rule of man thinking, hatred of the rich contemporary citizens. The official attitude, met in the current system the dilemma of our country, and the prevalence of money worship in the lost of values and moral quality and other aspects of the analysis.

The fourth part is the study of leading cadres develop path of thinking of the rule of law, the author mainly from the intrinsic idea cultivation and external establishing and perfecting the legal environment is discussed, including how to make full use of the advantages of the network and strengthen the rule of law and philosophy of education, how to establish awareness of the rules and the contract about consciousness, innovative methods of work and explore new mode of education, and to standardize the supervision power form, in the leadership assessment system increased the proportion of rule of law, innovative solutions to disputes and relief mechanism.

Keywords: Rule of Law;Thinking by Rule of Law ;Leading cadres;Power

目录

中文摘要 (Ⅰ)

英文摘要 (Ⅲ)

目录 (Ⅴ)

引言 (1)

一、领导干部反法治思维模式及其危害 (2)

(一)领导干部反法治思维模式 (2)

1.权力至上思维—薄熙来案件 (2)

2.政绩至上思维—湖南嘉禾县拆迁案 (3)

3.无法治底线的妥协性思维—佘祥林案件 (4)

4.野蛮行政思维—江西宜黄强拆事件 (5)

(二)反法治思维造成的危害 (6)

1.权力滥用,腐败频生 (6)

2.导致社会公信力下降 (7)

3.社会治理成本增加 (8)

二、领导干部法治思维的主要内涵 (9)

(一)领导干部坚持法治思维的必要性 (9)

1.是全面推进依法治国的必然要求 (9)

2.是依法行政决策的要求 (10)

3.是妥善化解矛盾的要求 (10)

4.是维护社会稳定,顺应社会管理的需要 (10)

(二)领导干部法治思维模式的主要内涵 (11)

1.法治思维的概念 (11)

2.法治思维的主要内涵 (11)

三、领导干部法治思维养成的环境分析 (14)

(一)领导干部法治思维养成的阻力因素 (14)

1.传统人治思维 (14)

2.政治制度构架层面 (15)

3.经济环境层面 (17)

(二)领导干部法治思维养成的有利因素 (18)

1.公民权利觉醒 (18)

2.互联网信息的传播 (19)

3.反腐败导致的权力观念冲击 (21)

四、领导干部的法治思维模式养成路径分析 (23)

(一)内在理念培育 (23)

1.强化理论培训,树立规则意识和契约意识 (23)

2.创新工作方法,探索新教育模式 (25)

(二)外在建立和完善常态化的法治环境 (26)

1.规范监督政府权力行使 (27)

2.在领导干部考核体系中增加法治权重 (28)

3.创新我国解纷和救济机制 (29)

4.提升司法公信力 (29)

结语 (31)

参考文献 (32)

在读期间公开发表论文 (35)

致谢 (36)

论领导干部法治思维的养成

引言

党的十八大报告中,首次提出了“法治思维”,之后学者就对此展开了研究和讨论,现有研究成果主要集中于法治思维的内涵、法治思维的重要性、法治思维的现状与能力研究。这其中理论化研究程度的不足,必然会造成法治建设者对这一概念的理解出现障碍,进而对我国法治建设中相应的制度创新和实践创新产生影响。因此,系统并细致的研究法治思维就显得十分必要了。

我国法治思维产生和运用的思想基础已经具备,但对思想源头的挖掘和研究有待深入,对法治思维的现实需求非常强烈,但法治思维产生和运用的主观要素比较薄弱,需要我们大力凝聚这方面的共识和信心。善用法治思维和法治方式治国理政,是党在新时期对各级领导干部基本素质提出的新要求,需要深刻领会,全面贯彻和落实。领导干部法治思维养成这个选题除了在理论上有所界定外,通过影响型案例分析领导干部运用反法治思维模式处理各种事件引起的问题以及反法治思维模式造成的一系列危害,明确领导干部法治思维模式养成的必要性,促进人们对法治思维概念和内涵的了解,进而通过分析培养法治思维模式的有利因素和阻力因素,为领导干部法治思维模式养成路径分析提供些许拙见。

硕士学位论文

一、领导干部反法治思维模式及其危害

(一)领导干部反法治思维模式

随着普法教育多年的实施,各级领导干部的法治意识和法制观念都得到了不同程度的提升,学法用法的水平也在不断提高,这些都为推进依法治国进程奠定了良好的基础①。但是,从总体上来看,全社会普遍守法遵法的法治环境还没有全面形成,少数领导干部的法治思维非常淡薄,显然还没有全面确立起来,有些地方领导干部运用反法治思维模式处理现实问题,引发矛盾升级。

1、权力至上思维—薄熙来案件

薄熙来案件经过②:

2012年 4月10日,由于薄熙来涉嫌严重违纪,中共中央依据《中国共产党章程》和《中国共产党纪律检查机关案件检查工作条例》的有关规定,停止其担任的中央政治局委员、中央委员职务,由中共中央纪律检查委员会对其立案调查。

9月28日,中共中央政治局会议审议通过中共中央纪律检查委员会给予薄熙来开除党籍、公职的决定,并对其涉嫌犯罪问题及犯罪问题线索移送司法机关依法处理。

2013年7月25日,薄熙来涉嫌受贿、贪污、滥用职权犯罪一案,经依法指定管辖,已由山东省济南市人民检察院向济南市中级人民法院提起公诉。

8月18日,济南市中级人民法院发布公告,该院定于2013年8月22日8时30分在第五法庭公开开庭审理被告人薄熙来受贿、贪污、滥用职权一案。

薄熙来案例如此备受关注,其重要原因与他在主政重庆期间,以“唱红打黑”为符号的一系列强权措施有关,这招致许多人的憎恶,而整个案件和庭审过程更可以看出他的实际权力是如何庞大。即便是王立军这样的地方副部级高官,薄熙来也可以当着其他官员的面,扇其耳光。薄熙来撤免王立军,无论是出于检方指控的为掩盖其妻杀人,还是薄熙来自辩的对王立军人格的不齿,都明显超越了现行法律和体制内的组织人事制度,这些不受阻碍的行为都说明了薄熙来的实际权力是何等巨大。而薄熙来对其妻谷开来杀人的筹划到实施据说并不知情,对此控辩双方都并无异议,但就在薄熙来不知情的情况下,谷开来就能够肆无忌惮地杀

①宾文高:《江泽民对邓小平法制教育思想的继承与发展》,载《理论月刊》2007年第12期。

②薄熙来案件详情:

https://www.wendangku.net/doc/1817476232.html,/link?url=Cosz5rvFkdgrI4shufAV4tnGuRcdX7wQFoFcFxO4pbvgv7n E1m2mXrxoYVpQmXmaDwphic9k6Y0Uk3qrgdbXfq

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死尼尔伍德,而以王立军为首的警方官员,不仅事前积极谋划、协助和怂恿,事后更掩盖杀人的事实,作为薄熙来的妻子,竟可以擅自带人查抄王立军的公办室,并非法羁押、审查不够驯服的警方领导。如此巨大的“影子权力”,正说明了薄熙来只手遮天的巨大权力,如果薄的权力能够受到有效地监督和制约,薄还能够如此为所欲为吗?

现实中很少有人能抵挡住对绝对权力的诱惑,正如法国思想家孟德斯鸠也说过,“任何有权力的人,都容易滥用权力,这是万古不易的一条经验,有权力的人们使用权力一直会到遇有边界的地方为止①。”近些年来,诸如此类案件不在少数,司法专横腐败、行政权力滥用等现象导致了人们对政府和法律失去信任,若要恢复人们对政府的信心就必须要对权力进行约束,全面改革这种权力至上思维是非常必要的。这种权力至上思维不仅仅对百姓维护权利不利,同样也让政府的公信力面临各种挑战,容易导致权力的绝对化,有损社会的公平正义。而法治思维要求权力必须受约束,把权力制约机制建立在人人平等的基础上,加强了对领导干部的监督,把权力制约机制建立在了法律保障的基础上,这样也就减少了公权力被滥用的机会,防止官员产生职务犯罪的动机,消除了公权力与私权利发生碰撞的机会,从而在权力与权利间达到一种平衡,更好的促进法治建设,构建和谐社会②。

2、政绩至上思维—湖南嘉禾县拆迁案

湖南嘉禾县拆迁案经过:2003年7月,湖南嘉禾县启动珠泉商贸城项目,此项目的设计导致1100多户居民被拆迁,而此次动迁人员约有7000余人,拆迁单位、企事业单位、团体大概就有20余家。嘉禾县为了保证拆迁项目顺利的进行,在项目的开工仪式上,打出了“坚持服从和服务于县委、县政府重大决策不动摇”、“谁不顾嘉禾的面子,谁就被摘掉帽子,谁工作同不开面子,谁就要换位子”、“谁影响嘉禾发展一阵子,我影响他一辈子”等令人毛骨悚然的宣传幅。

8月7日,嘉禾县委与嘉禾县政府联合下发“嘉办字[2003]136号文”,此文件对全县党政机关和企事业单位工作人员做了具体要求,该要求是:必须要做好拆迁对象中自己亲属的“四包”工作③,凡是不能认真贯彻落实四包责任者,将实行“两停”处理④,此文件还规定:凡是本单位有被拆迁户亲属的,必须督促其按规定的期限做好四包工作,而且被拆迁户亲属拆迁工作落实的情况,将被列

①[法]孟德斯鸠:《论法的精神》,商务印书馆2012年5月版。

②邸灿:《公权力与私权利的冲突与平衡》,载《合作经济与科技》2009年第4期。

③这“四包”指的是:包在规定期限内完成拆迁补偿评估工作、签订好补偿协议、腾房并交付各种证件、包协助做好妥善安置工作,不无理取闹、寻衅滋事,不参与集体上访和联名告状。

④这两停指的是:暂停原单位工作、停发工资,并继续做好所包被拆迁户的所有工作,确保拆迁工作顺利进行,对默认亲属拒不拆迁、寻衅滋事、阻挠工作的,将开除或下放到边远地区工作

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入单位年终目标管理考核内容,对本单位被拆迁亲属完不成四包工作的,将按有关规定追究党政一把手的责任。

该文件引起了强烈的反响,为了规避四包责任或不连累为官的亲属,许多公职人员选择了离婚,有些“工作不力”者被停职甚至免职,个别拒绝拆迁的被拆迁人被以“妨害公务”或“暴力抗法”之名拘留,在拆迁过程中,为了保证拆迁工作的顺利进行,居然对一些不愿被拆迁的居民采取了诸如断水断电之类的非人性措施。这种株九族式的拆迁,弄得嘉禾人人关系紧张化。之后,中央电视台曝光了此次拆迁事件,因曝光带来的重大舆论压力使得此事件得到建设部和湖南省的查办,该拆迁问题经许多上访群众反映后,有关领导部门曾多次让其纠正该行为,但嘉禾县委、县政府认为大局经济的发展在必要时可以牺牲少部分人的利益,于是一方面对上面报告已经进行了自查自纠,而另一方面却暗自加大了行政介入力度。面对曝光和上级领导的指示,嘉禾领导仍然一意孤行,这些行为严重损耗了群众的合法利益,造成了恶劣的影响。

“我国目前最大的大局是发展、稳定①”,但发展不仅仅是经济发展,一些地方领导为了招商投资,为了GDP,为了自己的政绩,不惜突破法治的底线,不顾公民的基本权利,伤害法治的权威和尊严。嘉禾拆迁是为了珠泉商贸城这个嘉禾历史上首个招商引资大项目,他们明里打着只有招商引资才能推动地方经济发展的大局思维口号,认为这个项目的快速拿下关系着干部群众发展信心、关系着社会稳定大局、关系着党和政府威信,认为大推进才有大发展,因此只能进,不能退!而其实是,领导干部片面理解大局,借“服务大局”之名干预执法司法,为了政绩、形象,牟取不当利益,对法律进行蔑视,甚至破坏法治!虽然嘉禾事件存在很多违法的问题,但若暂时忽略这些来个设想,如果电视台没有曝光,如果这个招商引资的项目顺利完成,那么嘉禾领导会如何呢?

嘉禾事件反映出对法治的践踏,公民权利被侵害得不到及时有效的救济,而导致这一切的根本原因是嘉禾的领导法治思维匮乏,法律至上的法治精神已逐渐被政绩至上所代替。领导干部在考虑发展时必须坚持依法治国方略,必须尊重权利、约束权力,必须完备立法、严格执法、依法司法,在法治的范围内有效率的解决社会矛盾,将“以人为本”放在首位,纠正地方政府的错误政绩思维和扭曲政绩观,认清政绩至上思维的危害性,警惕以发展经济之名破坏法治建设的做法。

3、无法治底线的妥协性思维—佘祥林案件

佘祥林案件大致经过:因涉嫌杀死自己妻子的佘祥林,分别在1994年和1995年两次被宣判死刑,之后因为证据不足而免于一死。1998年,佘祥林被以故意杀人罪判处有期徒刑十五年,剥夺政治权利五年。2005年3月,所谓的被佘祥

①《江泽民文选》第二卷,人民出版社2006年版,第327页。

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林杀害了11年的妻子张在玉从山东回到京山,2005年4月,佘祥林被无罪释放。

该案值得关注的问题很多,但此处只讨论案件审理过程中出现的一个情节,当湖北高级人民法院发现疑点要求重审时,张在玉的娘家亲属通过多次上访,并组织220名群众联名上书,一时间舆论压力对公权力形成挑战①,莫大的民愤要求对佘祥林快速处决。这样一个情节无疑对冤假错案起了作用,按照罪刑法定原则,“疑罪从无”“无罪推定”,如果证据确凿,应当判处死刑,如果证据不足,应当无罪释放,但为何明了这一切的法官最终却选择了15年有期徒刑这样一个看起来折中的结果呢?据网上某资料显示②,高院发回重审后,公安部门并没有侦查到足以解释高院疑点的证据,在政法委协调检察院和法院立场后,定调判处佘祥林有期徒刑,而之所以政法委出面协调,原因一是张在玉家属的纠缠上访、联名上书、当地的民愤等给政法委、检察院、法院等办案机关造成了很大压力,原因二是案件证据确实不足,检察院与法院都对本案有不同看法,于是15年有期徒刑的折中结果既可以平民愤,也不至于错杀。

我国传统社会是伦理主导的义务本位社会,人们的惯性思维是义务型思维,我国现阶段,人治思维与道德思维仍占据重要地位。道德思维主要以义务为主线,强调对自身的约束,人情优于规则,特事特办,强调客观真实,天地良心,但又没有程序限制,往往使得中国人为了照顾“情”而牺牲法的稳定性和确定性③,这导致他们的思维容易转变成无法治底线的妥协性思维。佘祥林案件中民愤对于案件的最终判决起了很大的作用,相关领导人最后在法治与民愤间作了折中选择,但却牺牲了疑罪从无的精神。我国社会矛盾复杂,仇富仇官心理严重,一些民众不能冷静客观理性的分析问题与明辨是非,而是在不知事实如何的情况下毫无原则毫无理由毫无法治底线的同情那些看起来像弱者的“受害者”,对于事情的看法,夹杂深厚的情感因素和主观倾向性,对真相没有全面了解。在真正意义上的法治社会,法律至上成为社会的共识,对于领导干部而言,不仅受过严格的法律培训,同时又有完备的法律体系及责任机制约束,在思维方式上,需要从无法治底线的妥协性思维转向法治思维,正确看待舆论。此案也反映出,我国目前法治化水平不高,领导干部没有形成惯性法治思维,情感道德习俗方面的思维还是占主流,这就要求领导干部养成法治思维,善于分析问题、引导民意,关键要从自身做起,带头遵法、崇法,树立法律的权威。

4、野蛮行政思维—江西宜黄强拆事件

①汪夜丰:《民众与司法公正——论民众对司法的参与及影响》,华中科技大学2010年硕士学位论文。

②参见“探寻杀妻案具体流程:佘祥林有罪推定全记录”,

https://www.wendangku.net/doc/1817476232.html,/c/2005-04-14/0433*******.shtml

③吴俊明:《法律思维:和谐社会构建的法律观念保障》,载《理论建设》2009年第四期,

第56页。

硕士学位论文

2010年江西宜黄强拆事件,是一个野蛮行政思维的典型案例。跟众多强拆案类似的是,在拆迁过程中,当地政府使用断水断电等众多强制手段做工作,这已经明显侵犯了公民的合法权益,但当拆迁行为演变为自焚事件后,当地领导的做法是“抢尸、跟踪、围追堵截、限制人身自由、抢夺手机、欺骗上级组织”①,整个过程充满了非人性的血腥暴力,政府与被拆迁户的矛盾就在这个过程中不断升级。当地政府不顾民众反对,一意孤行进行强拆,对强拆所造成的民众利益损失视而不见,这正是一种野蛮的行政思维的具体体现。而这种野蛮行政思维,并不是当地政府所独有的。野蛮行政从表面上看,每次政策的出台都能推行得十分顺利,但是,实质上,这种无视民生的野蛮行政,最终伤害的是相关部门的公信力!而这种伤害在时间上是日积月累的,没有公信力的权力,是一种自我感觉良好的权力,是一种不得民心的权力,终究会导致无法想象的恶果。

我国目前处于矛盾复杂的转型期,一些地方出现“稳定重于一切”,“应急不顾一切”、“应急不惜一切”的现象,这种血本应急造成了人力与财力上的严重浪费,领导干部在应对突发事件过程中,显示出法制观念不强,法治意识薄弱,对突发事件缺乏准确判断与分析,在应对中突发事件时采取野蛮行政行为,这对法治的伤害逐渐显现。“法律的僵硬性会妨碍法律得以因事制宜,所以在某些情况下就能使法律成为有害的,并且在危急关头还能因此致使国家灭亡②。”突发事件的发生,意味着某些社会关系的调控已经超出了正常法律秩序的范围,因此必须通过更加灵活和有效的行政干预以结束非正常状态,恢复良性社会秩序,但这不意味着行政权的行使可以不受任何法律约束。由于突发事件需要调动的各种力量、聚集各种资源都要通过行政权力的行使来完成,所以,行政权力更要在法治的框架内行使,防止因行政权力的大规模行使,造成限制财产权,限制人身自由,损害身体健康甚至丧失生命等现象发生。

客观来讲,当前领导干部的自身法律知识水平、法律素养的提升与依法治国的要求还有很大的差距,法律知识的增长并没有与法治观念、法治精神的提升水平同步,并且与现实严重脱节。领导干部只有具备法治思维,才会在处理突发事情时以合法性为前提,遵循法定程序,在社会矛盾激发的高危期妥善解决各类突发群体事件,做到维持社会稳定,降低风险,提高行政管理效率,合理协调利益和分配利益。

(二)反法治思维造成的危害

1、权力滥用,腐败频生

①参见维基百科,宜黄“9·10”强拆自焚事件,http://baid.ws/fNJ9。

② [法]卢梭:《社会契约论》,商务印书馆1997年版,第159页。

论领导干部法治思维的养成

权力是人民授予的,因此政府应当利用权力为百姓谋福利,在行使权力的过程中应当遵守法律的有关规定履行法定职责①,在处理各种社会问题和矛盾纠纷时,必须遵循公平公正理念,严格依法办事,不徇私,更不能为个人牟取私利。但在实践生活中,领导干部蔑视法律滥用权力的现象屡见不鲜(薄熙来案件正说明了这一点),以权压法的事件经常被各大媒体报道,他们在运用反法治思维模式处理事情时,往往容易引起矛盾的升级和酿成重大恶性事件。

如陕西国土资源厅败诉后否决生效法院判决而引发的群体性械斗,记者通过调查发现,此次事件的根源是一矿权纠纷,但引发此次群体性械斗的导火线却是陕西国土资源厅不依法行政,滥用权力,违法操作导致的难以收场的纠纷。而最终导致矛盾升级的,是省国土资源厅以会议决定为理由,否定已经生效的法院判决,试想如果当时陕西省国土资源厅履行法院裁决,态度良好的纠正违法行政造成的错案,这起群体性械斗事件是不是就可避免发生呢?

再如2008年皮黔生被双规,据报道他是因为经济问题被中央纪委双规,这些事件已非少见,目前由于改革开放和经济的高速发展,使得很多高智商人在我国法治不够健全的情况下到处钻法律空子,更令人寒心的就是许多领导打着国家的口号但暗地里却在发展壮大自己的腰包,这使得弱势群体受着水深火热的煎熬,这也间接促使国家不断地加大反腐力度,而加强培养领导干部的法治思维,可以从根本上提高领导干部法律素养,使其知法懂法畏法,这对于防腐来说也是一种重要手段。

2、社会公信力下降

在当今社会生活中,权大于法、人情大于法的现象没有得到及时有效的解决,导致法律在人们心目中地位下降,司法公信力衰退。如政策的朝令夕改,如司法机关审判不公,暗箱操作,如拆迁事件中对房屋所有权人的权利随意进行践踏,如教育领域中擅自收取学杂费等现象。这些现象让公民认为社会中某些事情运用法律手段并不能得到很好解决,反而,通过找熟人、找上司、找领导却可以更有效率的解决问题,长期以来,法律在当前的社会地位和受公众的认可程度大大降低,进一步导致政府机关和司法机关公信力的衰退,直接影响了我国法治社会建设进程②。

众所皆知,影响甚为深远的的佘祥林案件,因为案件制度缺陷和受舆论影响而给当事人带来无法弥补的伤害。再如有让中国道德倒退50年之称的南京彭宇案,带来了极大的典型负面影响,直至现在,路人不敢去扶街上摔倒的老人,以致有“13亿人扶不起一个老人”的说法,而各种“碰瓷”事件,使得人与人之间的信任降低,对于路上不慎摔倒的老人,到底要不要去扶?扶与不扶面临的是

①郁海波:《论权力的义务本质》,南京师范大学2008年法学硕士论文。

②洪芳、程广来:《司法公信力研究》,载《法制与社会》2013年第29期。

硕士学位论文

被谴责道德素质下降与“一扶间倾家荡产的风险”,上述升级版事件的演化,使执法和司法的公信力大大下降,因为对司法失去信任,一些案件的当事人无论胜败都不服判决结果,导致案件的处理往往是案子了结而事未了结,甚至酿成更大的事端,或者是不愿走司法渠道,宁愿寻求私力救助,这使得矛盾空前激化,导致大量不稳定事件出现。

3、社会治理成本增高

目前,一些官员法律素质低下、法治理念的缺失,经常在公共场合发表违背法治精神的言论,引起舆论广泛关注,从而产生不良的社会效果。近年来,这种因为言论不当而引发的公共安全事件已屡见不鲜,如永州双牌县政协委员的发言,由于知识匮乏而惹怒县委领导事件,此事件就再一次说明该县主要领导在相关政协章程和有关法律法规以及政治制度方面的知识匮乏,再如江西万载县委书记在讲话中称:“赴京非正常上访,一次罚款二次拘留三次劳教,”该讲话曝光后,瞬间成为媒体关注的热点。国务院颁布的《信访条例》中,并没有明确“正常上访”与“非正常上访”之分,更没有规定到北京上访就属于“非法上访”,也没有规定可以进行罚款、拘留或者劳教①。

在维护社会稳定的过程中,由于缺乏规则意识和契约意识,不习惯运用法律手段化解社会矛盾,在面对社会矛盾时往往采取消极的态度,这就导致对这些涉法性社会矛盾的解决手段走向两个极端。一种极端是,为了稳定和不出事,一味的片面的对所有问题采取压制,对当前的复杂社会矛盾不是疏通引导,而是不问缘由的采取粗暴对待。把法律视为一种管理治民的工具,用法律来治理和惩治被管理者,面对突发性群体社会事件,以暴制暴、以恶制恶,片面的采取各种强制手段对所有突发事件采取一刀切的做法,以致激发暴力升级。另一种极端是,由于一些群众强行阻工扰工,故意制造拆迁障碍,有些甚至是动不动就以死人来要挟,拿尸体做砝码,搞医闹,搞群体事件,向政府要利要钱。为了平息众怒,他们就选择毫无原则的迁就百姓所有的要求,满足一切不合理要求。这具体表现在,当地方政府在遇到突发群体性事件时,第一时间不是找寻此事件产生的根本原因,也没有使用法律手段来解决这些问题,取而代之的是,只要百姓不闹事,只要能够息事宁人,那么所有的事情都有商量的余地,这就容易导致有些权利化过头的群众,以自身权益受到侵害为由,出于“大闹大解②" ,“小闹小解决”的心理,频繁地采取如报复、伤害、闹事等各种极端的方式甚至采取暴力性、破坏性的行为违法行为来发泄不满情绪。

①蒋传光:《法治思维:创新社会管理的基本思维模式》,载上海师范大学学报,2012年。

②付向成:《涉诉信访的成因与法律规制》,黑龙江大学2010年法律硕士学位论文。

论领导干部法治思维的养成

二、领导干部法治思维的主要内涵

(一)领导干部坚持法治思维的必要性

1、是全面推进依法治国的必然要求

党的十八大不仅将“全面推进依法治国”作为推进政治建设和政治体制改革的奋斗目标之一,更强调“提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力①。在贯彻落实依法治国基本方略,建设法治国家的过程中,培养领导干部运用法治思维治国理政的能力便是非常重要的一项工作。领导干部不仅是决策者和组织者,又是执行者和实践者。领导干部带头具备和运用法治思维,能够作出合法决策,有效带领本地方工作人员顺利开展工作,规范履行职责,使自己与本地方工作人员以及本地方的法治状况形成良性互动;还能给全社会带来良好的示范作用,引领社会各界人士形成依法行事的共识与合力,使自己与全社会的法治状况形成良性互动。反之,如果各级领导干部不善于运用法治思维处理问题、解决纠纷、化解矛盾,而是仍然依赖于人治方式、不坚守法律底线,将是对法治建设的极大伤害。在一个社会中,法治能否取得成功,直接依赖于该社会的公共决策者是否普遍接受了与法治理念相适应的思维方式,是否能够按照这种思维方式去采取行动,评价是非,是否肯于承认并尊重按照这种思维方式思考问题所形成的结论,尤其是在此种结论与自己的态度、计划和利益相抵触的时候②。

历史经验表明,执政者善于运用法治思维,会促进相应一个地区的法治实践,而一个国家、地区的法治实践又会给执政者自觉运用法治思维的动力,一旦形成了这种良性互动,即可认为其已进入了法治运作和科学发展的轨道,进入了法治

①十五大确立了“依法治国,建设社会主义法治国家”的基本方略,将“建设社会主义法治国家”确立为社会主义现代化的主要目标。1999年“中华人民共和国实行依法治国,建设社会主义法治国家”载入宪法,同年国务院发布《国务院关于全而推进依法行政的决定》。十六大将社会主义民主更加完善,社会主义法制更加完备,依法治国基本方略得到全面落实,并明确提出“加强对执法活动的监督,推进依法行政”。2004年国务院发布《全面推进依法行政实施纲要》,提出用十年左右时间基本实现建设法治政府的目标。党的十七大明确提出全面落实依法治国基本方略,加快建设社会主义法治国家。2010年10月国务院发布《关于加快法治政府建设的意见》,进一步就贯彻落实依法治国方略,全而推进依法行政,加强法治政府建设提出具体意见。意见中要求行政机关工作人员,特别是领导干部要树立社会主义法治理念“自觉养成依法办事的习惯,切实提高运用法治思维和法律手段解决经济社会中突出矛盾和问题的能力”。

②郑成良:《论法治理念与法律思维》,载《吉林大学社会科学学报》2000年第4期。

硕士学位论文

社会的常态①。因此,从这个意义上说,要求领导干部坚持法治思维正是贯彻依法治国方略的基本要求。

2、是依法行政决策的要求

在决策的整个过程都严格地遵守法律规范,这是依法决策的主要标志,要确保决策的各个环节都在法律规定的范围内进行。转变思维模式在提高领导干部的依法行政水平中起着至关重要的作用,目前我国提出加强法治政府建设并把依法作为决策条件,这说明,目前我国法治政府的建设还不到位,违法决策等现象依旧十分突出,领导干部运用法治思维解决问题的能力比较低②,正因如此,提高领导干部法治思维能力迫在眉睫。但个别领导干部受人治思维和其他思维影响,依然习惯凭个人意志来管理各种事物,实践中奉行部门利益至上,在决策中掺杂地方保护主义等思想,严重损害到法治建设的进程。而培养领导干部的法治思维,用法律法规来调控决策,使决策行为在法律规定范围内实行,这不仅仅有利于实现社会主义法治和依法行政,也有利于顺利实现领导决策的科学化。

3、是妥善化解矛盾的要求

随着社会结构与利益格局的变化调整,公民的价值取向呈现出复杂化的趋势,群众不同的利益诉求呈现多元趋势,这就导致社会生活中凸现许多新问题,尤其是突发群体性事件、大量上访事件已经成为严重影响社会稳定的突出问题③,究其原因,这与少数领导干部法治思维淡薄和不善于运用法治思维化解矛盾有很大的关系。在对当前社会矛盾的化解的过程中,有的领导干部仍固守人治思维模式。人治思维强调人和权力的作用,往往出现以言代法、以权压法的现象。在这样的背景下,运用法治思维妥善化解矛盾就显得十分必要了,运用法治思维能很好的根据人与人之间的权利义务关系进行预判,从而将领导从多元利益的博弈中解放出来,由此可见,法治思维是新形势下履行领导职责的基础,虽然法治思维在一定程度上制约了权力的任意行使,但却对领导干部行使权力做了明确的界限,对权利义务责任有更明显的确定,因而当领导干部使用权力时,也能承担起自己应当的领导责任,从而走出人治思维困境。

4、是维护社会稳定,顺应社会管理的需要

如今正是社会转型期,因利益调整引发的矛盾纠纷日益显现,领导干部应运用法治思维对矛盾进行科学的判断,进而通过引导其进入不同的救济路径,

①姜明安:《再论法治、法治思维与法律手段》,载《湖南社会科学》2012年第4期。

②刘伟锋:《浅析领导干部具备的法治思维》,载《辽宁行政学院学报》2013年第10期。

③张伟豪:《农民上访与政府应对——山西Y市的人类学调查与研究》,中央民族大学2012

年博士学位论文。

论领导干部法治思维的养成

或调解或诉讼或仲裁,进而提供一条合法多渠道的有保障的路径,避免领导人因为个人意志而随意处理纠纷,降低社会管理成本。据十八大提的“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”的社会管理体制要求①,运用法治思维是加强和创新社会管理中领导干部必备的重要能力,只有具备这种能力,执政行为才具有合法性、稳定性和规范性,这种能力已经成为新时期衡量执政党的领导水平和执政能力的重要标准,尤其在转型时期显得非常紧迫和必要。

(二)领导干部法治思维模式的主要内涵

1、法治思维的概念

目前学界对法治思维的概念少有界定。以陈金钊、郑齐猛、姜明安等为代表,结合法律思维、法治理念等观念对法治思维的概念内涵进行了阐述。陈金钊在认为“法治思维是受规范和程序约束、指引的思维,是限制、约束权力任意行使的思维,是在价值追求上趋于实现公平、正义、保护权利、自由的思维,是讲究逻辑推理、修辞论辩和解释技术的理性思维②”,姜明安教授认为“所谓法治思维,是指执政者在法治理念的基础上,运用法律规范、法律原则、法律精神和法律逻辑对所遇到或所要处理的问题进行分析、综合、判断、推理和形成结论、决定的思想认识活动与过程③”,而郑齐猛教授认为法治思维的主体只能是“执政者”这种观点值得商榷;法治思维可以是一种思维方法、范式。他认为,“法治思维是指主体在法治理念的指导之下,按照法治的根本要求,体现了法治的精神实质和价值追求,分析、判断、处理客观现实问题的思维方法或者思维过程④。”

结合以上学者的研究,笔者认为:法治思维就是从法治理念出发,由法律规范进行相关引导,并且通过判断、推理,形成认识和解决相应问题的一种法治逻辑思维方式,法治理念、法律规范、法治逻辑是组成法治思维的不可缺少的三个部分,法治理念是法治思维的基础,法治思维本身就是规范性思维,这这种规范思维可以规范并指引人们的行为方向,引导人们在法律规定的范围内活动。

2、法治思维的主要内涵

(1)法治思维是合法性思维

合法思维体现了法治思维的本质属性,它要求领导干部在行使公权力时,无论是决策,还是执行,或者是解决社会矛盾、纠纷,推动发展、深化改革,都应不断审视其行为是否符合法律的规定和要求。合法性主要包括行为合法、程序合

①杨学科:《十八大报告的法治解读》,载辽宁公安司法管理干部学院学报,2013年。

②陈金钊:《对“法治思维和法治方式”的诠释》,载国家检察官学院学报,2013年。

③姜明安:《法治思维与新行政法》,北京大学出版社2013年版。

④郑齐猛:《论法治思维》,载《公民与法》2013年。

硕士学位论文

法、权限合法三方面的内容。行为合法要求领导干部不仅仅要熟悉法律法规的各个方面内容,更要对法律原则和法律精神把握精准到位。程序合法要求领导干部必须严格遵循法定的方式和步骤,以此做出行政行为,在这过程中,必须坚持阳光行政,在作出合理与科学的抉择过程中还需要集思广益。权限合法则要求领导干部在做出某一决策和行为前须考虑自己是否有权力这样做,不得做越权之事。

(2)法治思维是公平正义思维

法治体现了公平正义的精神和原则,法治思维自然反映出这种公平正义的内在要求,可以这样说,法治思维在本质上是追求公平的思维。领导干部在重大决策时,程序性规则的约束往往是形式上的而不是实质上的,公众参与决策、决策的民主化,才是决策中的实质性约束。公众有序参与决策,决策反映和体现公众利益和各方意见,这是公平正义在决策领域的体现①,反之那种在决策工作中忽视公众意见和利益,刻意袒护个别利益群体的做法,就是缺乏公共行政的公平正义思维的表现,在行政执法中,随意执法与选择性执法都难以取信于民,难以做到既符合形式上的公平,又符合实质上的公平正义。而法治思维正蕴含了这一点,领导干部在行使自由裁量权的同时,必须要在法治范围内运行贯彻落实法治理念,做到形式与实质上的公平正义,从而做出合法又合理的自由裁量行为②。

(3)法治思维是权利义务思维

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法律是规定权利义务的,法律关系就是权利义务关系,社会主体彼此之间,都是权利义务关系,权利义务思维是领导干部处理矛盾的线索、突破口,它不仅促使领导干部不停的对“是否有权力这样做”进行思考,而且还对相应的主体是否有义务满足其需求进行思考。领导干部作出的决策和措施,大多是针对公民、法人和其他组织的,这些公民、法人和其他组织在法律上是权利义务主体,对他们权利的尊重和维护,这是法治思维的表现,而漠视与任意剥夺其权利,则是非法治思维的体现。另外,领导干部行使的权力是公权力,公权力的特点是既是权利又是义务,这就要求领导干部要积极履行职责义务,一些领导干部在当地经济发展缺乏资金时,采用发文件强行让公务员集资的办法,就是在蔑视和践踏公务员的法律权利,是典型的非法治思维的表现。

(4)法治思维是责任思维

在现代政府管理中,政府最明显的一个特征就是承担责任,也就是权力的使用必须受到相关责任制度的约束。权力与责任相比,责任在行政机关方面是首要

①傅思明:《论领导干部运用法治思维和法治方式的能力》,载《哈尔滨市委党校学报》2015年第1期。

②陈宏光:《行政裁量权规范控制的路径分析》,2009年8月23日行政法年会。

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