存款保险制度安排的国际比较以及中国的选择_李攀
存款保险制度安排的国际比较以及中国的选择
李 攀
（首都经济贸易大学金融学院，北京 100770）
一、关于存款保险制度的争议
目前，全世界虽然已有110多个国家建立了存款保险制度，但理论界对于存款保险制度是否有效却未能达成一致。对于存款保险制度有效性的质疑主要表现在两个方面：一是存款保险制度存在道德风险的缺陷，如果存款完全受到保护，存款人将会放松对银行的监督，而银行在缺乏约束的情况下倾向于投资高风险资产，加大银行体系的脆弱性；二是存款保险并非解决银行挤兑问题的唯一措施，中央银行最后贷款人职能、暂停支付等也是较常见的救助手段。
在理论界对存款保险制度有效性存在争议的同时，也有许多实证研究总结出关于存款保险制度负面效用的结论，主要包括：一是存款保险制度与银行危机之间的相关关系显著为正，即存款保险制度的实施增加了银行体系的脆弱性；二是保险限额对银行体系脆弱性的影响巨大，保险限额越高，银行脆弱性越大；三是不同类型存款保险基金产生不同程度的道德风险，事前基金以及政府出资的基金引起道德风险的几率相对较高；四是存款保险制度的技术安排特征是影响银行体系稳定性的关键因素，风险调整费率比统一费率更能抑制银行的过度冒险行为；五是良好的监管环境在抑制存款保险制度对银行体系稳定性的负面影响上起到了重要作用。
我国长期以来一直实行的是“隐性”的存款保险制度，当银行体系出现问题时，政府一般会对其进行救助，最后往往是向存款人提供全额的存款保护。因此，与西方一些从无到有建立存款保险制度体系的国家不同，我国建立存款保险制度是为了将事实上全额赔付的隐性存款保险制度转变为显性，使其制度化、公开化。道德风险是存款保险制度受到质疑的主要理由，但存款保险制度从隐性到显性的转变，并不会使得道德风险增加。如果制度设计得当，我国存款保险制度从隐性到显性的转变，将降低银行业的道德风险。
二、存款保险制度的国际比较以及中国的选择
（一）存款保险制度的职能设计。
目前，世界各国存款保险制度的职能设计差异很大，大体上可分为四种类型：一是“付款箱”型，这种职能设计仅在投保的金融机构倒闭后对存款人给予赔偿，在事前或事后向投保机构收取保费；二是“强付款箱”型，这种职能设计不仅对投保存款赔付，还适度参与风险处置，包括向高风险银行提供流动性支持、为银行重组提供融资等；三是“损失最小化”型，其主要职能是一旦吸收存款的金融机构倒闭，存款保险机构积极参与处置决策，运用多种风险处置工具和机制实现处置成本最小化；四是“风险最小化”型，其职能设计是将存款保险机构本身所面临的损失风险或损失程度降到最低，存款保险机构具有广泛的风险控制职能，既有完善的风险处置职能又有一定的审慎
摘 要：随着我国金融市场的逐步完善与发展,建立存款保险制度已成为防止存款类金融机构发生系统性风险、完善金融机构市场退出机制的迫切要求。本文介绍了目前存款保险制度的国际争议以及我国存款保险制度的现状，通过存款保险制度安排的国际比较，在制度职能设计、参与模式选择、保障范围、保险限额、费率制定以及存款保险基金运作等方面提出了我国存款保险制度的构建框架。
关键词：存款保险制度；制度安排；国际经验
中图分类号：F830.2 文献标识码：A 文章编号：1007-9041-2013(05)-0053-04
收稿日期：2013-03-08
作者简介：李 攀（1979-），男，山东威海人，首都经济贸易大学金融学院博士研究生。
监管权。
具有前两种职能的存款保险制度被称为“狭义”的存款保险制度，具有后两种职能的存款保险制度被称为“广义”的存款保险制度。美国、日本等国家的存款保险制度主要采取“损失最小化”型和“风险最小化”型，新加坡、荷兰等国家的存款保险制度主要采取“付款箱”型和“强付款箱”型。国际金融危机后世界各国的存款保险制度的职能有进一步拓宽的趋势，更加强化了存款保险制度在金融机构处置中的作用。
我国现有的金融领域立法和规范不能完全适应金融业发展的新趋势，实施存款保险制度不仅是保护存款人利益及预防银行危机发生或蔓延的需要，也是完善金融机构退出机制的必然要求。从我国目前的现实情况看，我国存款保险制度的职能设计采用“广义”存款保险制度的可行性较大。
（二）存款性金融机构参与存款保险制度的模式选择。
目前，世界各国存款性金融机构参加存款保险制度的模式有三种：一是自愿加入，如法国、瑞士、比利时、意大利等；二是强制加入，如日本、加拿大、英国、菲律宾等；三是自愿与强制相结合，如美国和巴西。非强制性的存款保险模式可能会带来逆向选择问题，资产质量优良、经营稳定的银行往往不会参加存款保险体系，而风险相对较高的银行更有动力加入，这样容易导致存款保险体系本身的脆弱性。为了避免逆向选择，大多数国家都采取了强制加入的模式。而采取自愿投保模式的国家，存款人通常对存款保险高度关注，这使得银行参保的行为与自利原则相统一。
根据我国目前的情况，存款保险宜采取强制加入的模式。由于我国金融业的市场化程度较低，银行机构的信用严重依赖国家信用，存款人缺乏对银行是否投保的关注，采取自愿投保模式容易造成逆向选择。
（三）存款 保险制度的保障范围。
存款保险的保障范围有三个层次的含义，一是地理层次，二是机构类别层次，三是存款账户类别层次。
1、地理层次上的保障范围。在地理层次上，多数国家确定存款保险参保机构范围时采用“属地原则”，即在一国境内吸收存款的金融机构，包括外国银行的分支机构和附属机构都在承保范围之内，但本国银行在海外的分支机构则排除在外。但并非所有国家都遵照属地原则，比如日本规定所有在日本注册的银行及其在海外的分行的日元存款均受到保护，但外国银行在日本的营业机构存款则不受保护。两种保障范围的做法各有利弊。就日本做法而言，有利于本国银行在国内市场及海外市场的竞争，但也使得本国银行的经营成本高于外国银行分支机构；当本国银行的海外分支机构需参加外国的存款保险计划时，本国银行的经营成本更高。对于外国银行，由于存款缺少保护，不利于其在本国市场的竞争；但也使其可以免费享受存款保险带来的本国银行体系稳定的好处。
2、机构类别层次上的保障范围。大部分国家都将非银行金融机构纳入存款保险体系范围，不过具体机构类别的差异较大。例如美国只包括银行和储蓄协会，其他非银行金融机构不在参保之列；加拿大则包括注册银行、联邦注册信托及贷款公司、省属信托及贷款公司等；而韩国和英国都将证券和保险机构纳入存款保险范围。各国在非银行金融机构参保资格问题上的差异，主要与存款保险体系的保障目标以及该国的金融监管体系有关。一些国家的存款保险只是为了保护该国的支付体系，因而参保机构限制在商业银行以及其他提供支付服务的金融机构范围内。另一些国家存款保险的目标在于维护整个金融体系的稳定，因而参保机构的范围也相对更广，甚至包括证券和保险机构。此外，许多国家将非银行金融机构排除在存款保险体系之外，主要是因为这些机构大都有不同的监管标准并受到不同监管当局的监管，或是已经有相应的保障体系存在。
我国的非银行金融机构主要包括保险公司、信托公司、证券公司、财务公司、投资基金、金融资产管理公司、金融租赁公司、货币经纪公司、汽车金融公司、消费金融公司等。由于这些机构与银行业金融机构有不同的监管标准并受到不同监管主体的管辖，或者所吸纳的存款数额微小，并且与整体金融体系稳定性的关联性较弱，在存款保险制度建立初期被纳入参保范围的可能性较小。
3、存款账户类型层次上的保障范围。存款保险体系保障的账户类型主要包括储蓄账户、支票账户等。对于某些特殊类型的存款如大额存单，美国、法国、加拿大、英国和日本等国都不予保护，英国还将5年期以上的定期存款排除在保险范围之外。许多存款保险体系还将一些被视为有能力获取银行财务信息并深谙市场规律的存款人的存款排除在外，例如：同业存款、政府机构的存款、职业投资者、银行经理或官员的存款。另外，其他一些对银行负有稳健经营责任的个人的存款也被排除在存款保险之外。
储蓄存款在我国各项存款中占比最高，对储蓄存款提供保护是存款保险体系建立的主要目标之一。对于企业存款是否应纳入存款保险范围存在一些分歧，部分意见认为我国的存款保险体系只应对居民储蓄存
款进行保险，但企业存款在各项存款中的占比也很高，如果企业的利益得不到保障同样会威胁到整个金融系统的稳定，因而企业存款应被纳入存款保险范围。财政存款、机关团体存款以及同业存款则应被排除在存款保险范围之外，这样可以加强存款人对银行的监督，有效地提高市场约束力，降低道德风险。
（四）存款保险的限额设定与共同保险。
1、存款保险限额的设定。设定存款保险限额最主要的目的是在保护小额存款人的同时，促使大额存款人和善于投资的存款人积极参与对银行经营活动的监督。设定保险限额是国际上的主流做法，国际上仅有少数几个国家实行过完全保护的存款保险。对于设定保险限额的标准各国存在一些差异，主要的标准有两种，一种是按照人均GDP的倍数设定；另一种是使90％以上的存款人的存款得到全额偿付。保险限额设定得过高或过低都会产生偏误。限额过高会降低存款人的风险防范意识，诱使被保险机构发生道德风险；限额过低则会削弱其保护存款人的作用。从国际上的情况来看，世界各国存款保险限额平均约为人均GDP 的2倍。其中，欧洲国家最低，为人均GDP的1.6倍；非洲国家最高，为人均GDP的6.2倍；亚洲、中东和西半球国家及地区居中，分别为人均GDP的4.0倍、2.4倍和2.2倍。我国香港地区的存款保险限额在存款保险设立初期为10万港元，2009年调升至50万港元，为2011年人均GDP的1.8倍。
2011年我国的人均GDP为25082元，按2-4倍计算保险限额大约是10-15万元的水平，保险程度偏低。由于我国的储蓄率一直很高，存款也是居民保有财富的主要手段，因而采用高于世界平均水平的保障倍数有其合理性。
2、共同保险制度的设定。共同保险是指存款保险机构和存款人共同承担一定程度的风险，即在存款保险限额内实行低于100％的赔偿比例。实行共同保险的主要目的是为了激励存款人加强对银行的监督，降低道德风险。如果保险机构就保险限额内的存款全额进行赔偿，将会削弱存款保险制度维护金融系统稳定的作用。例如某人在银行有10万元的存款，但仅能按90％的比例获得赔偿，在危机出现时，他完全有动力为了1万块钱去银行挤兑。防范这一后果的办法是在一定数额的基准之上采用共同保险制度，这样可使得大部分小额存款的存款人可以得到全额赔偿，同时也促使大额存款的存款人谨慎挑选银行。
（五）存款保险费率的设计。
存款保险费率的设计，是存款保险体系能否稳健运营的关键。这涉及到两个问题，一是保险费率水平，二是实行单一费率还是差别费率，以及若实行差别费率如何确定不同机构应执行的费率水平。
1、决定存款保险费率高低的因素。从世界各国的情况来看，存款保险费率的制定与调整是多种因素共同作用的结果，主要有以下几个方面：存款保险制度建立时的背景与运行时间的长短；存款规模、存款结构和存款保险范围；参保金融机构的财务承受能力；存款保险基金净值与参保银行被保险存款总额的比重；是否能够对参保金融机构的风险行为形成有效约束力；参保机构倒闭的风险事件及损失情况。由于上述因素在各国之间的差异较大，因而各国的费率也有着显著的差异。
2、单一费率与差别费率的抉择。目前国际上主要存在两种类型的保险费率模式：单一费率模式以及基于风险调整的差别费率模式。前者对所有的投保机构一视同仁，采用统一费率；后者将费率与投保机构的风险水平挂钩，高风险高费率，低风险低费率。单一费率模式的优势在于便于设定、实施、管理；缺点是缺乏公平性，容易造成低风险银行对高风险银行的补贴，导致激励上的扭曲，容易诱导银行从事高风险的经营，增加道德风险。差别费率模式的优点是促使银行控制风险、稳健经营，避免道德风险；缺点是难以准确鉴别参保银行的风险水平。由于根据风险调整的差别费率模式有助于防范道德风险，目前被越来越多的国家所采用。
我国在建立存款保险体系初期确立差别费率的方式可能会有两种：一种模式是根据我国商业银行的层次类型来确定差别费率，同一层次的银行适用的费率标准相同。这样的好处是标准制定比较简单，但由于同一层次的银行在规模、盈利、风险等方面也会有很大差异，仍然会导致不公平的情况。另外一种模式是在银行类别的基础上，综合考虑一系列监管指标，更合理地判定各银行的风险水平，并据此确定费率标准。
（六）存款保险基金的运作模式。
1、存款保险基金的资金来源。存款保险基金主要来源于资本金、收取的存款保险费用、特别融资。此外，存款保险基金的投资收益、对破产机构资产的处置收入以及其他罚款收入也是基金来源的重要组成部分。并非所有国家的存款保险机构都有资本金，设立资本金的目的主要是：存款保险在成立时就面临处置银行风险的需要，保费征收难以满足资金需求；确立政府对存款保险机构的主导权；缓解投保机构的财务压力。保费收入是存款保险基金最主要的资金来源，国际上存款保险费用的收取一般有三种方式：事前的累计基金制、事后分摊制以及两者结合的混合基金制。
事后分摊制虽有利于减轻银行的财务负担，但如果在发生风险事件后存款保险基金不能及时获取足量资金，将使赔付工作变得复杂，并影响公众信心。大多数国家采用的是事前的累计基金制，而混合基金制可作为一种权宜的选择。
2、存款基金规模与费率调整。存款保险基金需要有一个适当的规模。规模太小不足以应对银行业危机，规模太大会增加银行的财务负担。国际上存款保险基金占被保险存款比重较高的几个国家依次是乌克兰（10％）、肯尼亚（5.2％）、土耳其（5％）、美国（1.25％），多数的国家低于1％。国际上确定存款保险基金规模的方式通常有两种：一种是被保险金融机构长期以一个稳定的保险费率缴纳保费，存款备付率的高低不会自动引发费率的调整；二是规定存款备付率的目标水平或范围，当实际存款备付率高于目标时，调低费率，反之则调高费率。大多数国家采取的是第二种方式，但对于备付率目标的选择没有统一的标准。比如美国规定，当备付率高于1.25％时，超出部分50％返还给投保机构；高于1.5％时，超出部分全部返还。香港则将目标基金水平确定为银行体系受保存款总额的0.2％，超过此水平后费率大幅下降。我国应采取第二种方式，即费率随基金规模的变动而调整。这一方式的好处在于在存款保险制度成立初期可以按较高的费率快速积累基金，促使存款保险机构的正常运作。
三、我国存款保险制度的基本框架构想
虽然我国目前的存款保险制度具体框架还没有形成，但根据国际经验并结合我国现实情况，我国的存款保险制度安排应包括以下几方面内容：
第一，在制度职能设计上，实行“损失最小化”型或“风险最小化”型职能。
第二，在参与模式上宜采取强制性的模式，以避免长期以来银行信用严重依赖国家信用从而出现的逆向选择问题。
第三，对于存款保险制度的保障范围，在地理层次上，采取属地原则；在机构类别层次上，包括城市信用合作社及农村信用合作社等存款类金融机构均应被纳入存款保险体系；在存款账户类别层次上，储蓄存款以及企业存款均应纳入到保障体系内。
第四，在保障限额上要采取较高的保证倍数以及建立共同承担风险的共同保险制度。
第五，在费率制定上可根据银行类别采用比较简单的费率制定模式。
第六，在存款基金规模与费率调整上，可实行费率随基金规模的变动而调整的模式。
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International Comparison and China's Pick on Deposit
Insurance System Planning
Li Pan
（School of Finance，Capital University of Economics and Business，Beijing，100770 China）
Abstract：Under the background of gradual development and perfection of China's financial market, it has been a major concern to build the deposit insurance system with which to prevent systematic risk from saving institutions and to improve the exit mechanism of the market. This paper introduces latest controversy over the globe on deposit insurance system and current status of China's deposit insurance system. Then, through the international comparison of deposit insurance system planning, the author tries to give some advices about building the fundamental framework of the system in the aspects of systematic function designing, participation model selection, scope of insurance coverage, insurance limitation, rate drafting and deposit insurance fund operation.
Key Words：Deposit Insurance System；System Planning；International Experience
（特约编辑：苏基溶；校对：ZAT、SOU）