抗战时期陕甘宁边区的乡选运动
抗战时期陕甘宁边区的乡选运动
巩瑞波
（陇东学院历史系，甘肃庆阳745000）
摘要：抗日战争时期，鉴于边区人民民主意识严重缺乏，陕甘宁边区政府自建立起，便开展了轰轰烈烈的民主政权建设和民主选举运动。尤其对于乡选*，边区政府更是完全从边区实际出发制定了切实可行的政策法规，开展了扎实到位的宣传动员工作，采取了灵活有效的选举办法，形成了一套完整而又颇具特色的选举模式。边区乡选的理论和实践促进了边区民主政权的建设，激发了人民的参政热情。更重要的是：它开了中国草根民主的先河，对解决现在我国农村面临的直选困境和民主建设问题有很大的启示作用和借鉴意义。
关键词：抗战时期；陕甘宁边区；乡选运动
抗战时期陕甘宁边区的乡选运动是边区基层民主政权建设中相当成功的一部分，不仅动员了民众，开启了民智，而且积累了丰富的选举经验。到目前为止，学术界以边区乡选为专门研究对象的论著却颇为鲜见，仅仅在蔡素星《陕甘宁边区民主选举制度及其对农村选举的历史启迪》、王建涛《抗战时期陕甘宁边区乡村政权建设述论》两篇论文中略有涉猎。本文拟以陕甘宁边区乡选为中心，对乡选的政策法规和实践过程进行一次历史再现，阐明其民主特色和优势，说明边区乡选开中国草根民主之先河，以求给我们解决目前面临的基层选举和民主建设问题以借鉴之用。
陕甘宁边区的政权建立较早，而且经过改造，区县两级的政权已经有了一定的民主作风。但是由于各种原因，以乡为中心的基层政权多仍用旧乡长、旧保长（多为封建地主、富农甚至恶霸）。人民仍然处于封建的高压和剥削之下，根本没有民主、自由和权利可言，导致了人民的民主意识严重缺乏。因此，为了在边区基层政权中推行民主政治，解放人民，自1937年9月，陕甘宁边区政府成立以来，便高度重视乡选工作，认识到“乡选是三级选举的基础”[1](P259)，“只有乡的选举做得完满，才能保证县及边区的选举顺利进行。”[2]( P202)选举前，边区政府又多次提醒“各级党委对于选举运动的领导，首先要把主要的力量放在乡的选举中。”[3](P204)1941年普选时，边区政府又“把乡市民主工作提高到了民主政治的第一位”[4]。1945年进一步提出：“选举方针的贯彻，关键在于乡选”。正是基于上述认识，边区政府对于乡选，无论是从政策法规的制定到选举前的准备工作，还是从选举过程到选举后的总结工作都一丝不苟，因此，边区每次乡选的成效都非常显著。
*乡选主要以直选为特征，是基层选举的重要组成部分，也是实现“草根民主”的主要方式之一。《中华苏维埃共和国宪法大纲》明确规定：“地方各级苏维埃代表大会，都是由下而上通过民主选举组成的。乡（市）为基层组织，由选民按一定比例直接选举代表组成乡（市）苏维埃代表大会”
一、边区乡选的理论依据
为了规范选举，使选举有法可依，有规可循，陕甘宁边区政府制定颁布了一套较为完整的选举政策和法规，这些政策法规同时也是边区乡选的主要法律依据。
1937年4月，依据中共中央《致中国国民党三中全会电》提出的“特区政府区域内，实施普遍的彻底的民主制度”的精神，西北办事处成立了一个专门的选举法起草委员会，对选举的相关事宜进行了研究之后，于5月12日颁布了《陕甘宁边区议会及行政组织纲要》和《陕甘宁边区选举条例》，条例明确提出了“采取普遍的直接的平等的无记名的选举制，保证实现彻底的民主”的选举原则。其中，“普遍”是指选举人的资格没有任何限制。对于抗日的各阶级和阶层，不论是工人、农民还是地主、富农、资本家，乃至一切抗日党派和团体人士，都有选举权和被选举权。显然，这一原则中已经包含了不分阶级的含义。它同工农苏维埃时期只给被剥削、被压迫的民众以完全的选举权和被选举权的选举有明显的区别；“直接”是指各级民意机关、参议会议员都由选民直接投票选出。它改变了工农苏维埃时期的间接选举的方式，也区别于其它层级选举方法和上级委派制等一切不利于民主的选举制。保证了选民更直接地行使民主权利，有利于调动选民的积极性，也有利于选民与代表之间的相互负责与监督；“平等”即选民“无阶级、职业、男女、宗教、民族、财产与文化之区别”[5](P53)都享有选举和被选举的权利，而且每个选民都有投票权，且效力一样。这一规定保证了更多人更多阶层参加选举、参政议政的权利和机会，完全有别于当时苏联的工农票不平等的做法，也同现代西方的代议制民主形式形成了鲜明的对比；无记名，亦称“秘密”，是指选民在选票上只写出被选人的姓名，而不写自己的姓名。这不但保证了选民的公平竞争和自由选举的权利，而且可以防止选举人的打击、报复，确保了选民的安全和选举的顺利进行。1939年1月，边区第一届参议会通过的《陕甘宁边区抗战时期施政纲领》在民权主义条例中进一步完善了《选举条例》及《组织刚要》的内容。
为维护抗日民族统一战线，调节各阶级之间的关系，巩固抗日民主政权，1940年3月，中共中央及时提出了各级政府在政权中施行“共产党员占三分之一，左派进步分子占三分之一，中间分子及其他分子占三分之一”[6](P750)的“三三制”政权组织原则。1941年1月30日边区中央局又发出了《关于彻底实行“三三制”的选举运动给各级党委的指示》，指示中强调：“边区自乡村起可以彻底地实行三三制”[7](P411)，并且说明：“‘三三制’不仅实行于议会，还要实行于政府机关中”
[8](P67)。自此，“三三制”开始在乡级政府中施行。1941年5月中共中央边区局又颁布了《陕甘宁边区施政纲领》，着重阐明了在当时贯彻“三三制”的重要性，同时告诫各级政府：“关于‘三三制’数目的分配是一种大体上的规定，各地须
依当地的实际情况实行，不是要机械地凑足数字。”[9](P189)纲领还对选举中可能出现的问题作了预见和规定，使“三三制”精神在以后的选举中得到了更好的贯彻。这不但保证了人民的民主权利，而且“对于党外有威望或能办事的人，都尽量保证当选”[10](P53)。
1941年11月边区政府修正通过了《陕甘宁边区各级参议会选举条例》，其中第十六条明确规定:“各级参议员在任期内如有不称职的,得由该级议员选举之法定人数十分之一以上的选民提议,经由该选举单位投票免之。”[11](P131-132)在历次选举中，边区政府还不断强调：老百姓在对“哪个人好，哪个人坏，谁的政权对，谁的政权不对进行判明后，对自己所选的感觉不满意的代表有罢免权。”[12](P206)
罢免制的实施，进一步保证了“好人当选”的选举目标的实现。此外，为了方便领导，边区各级政府在选举时都依法组织了选举委员会，按照《选举委员会工作细则》开展工作。在正式选举开始之前，还选择具有代表性的地区进行试点选举，对干部进行培训等，这些做法都是对边区选举政策法规的进一步完善。
以上选举政策法规的制定，为边区乡选实践提供了正确的指导和可靠的依据，保证了每次选举的成功进行。在具体的实践过程中，各地政府又根据本地区的实际和农民的具体情况以及选举中遇到的问题，总结经验吸取教训，形成了一些新的措施，比如实习选举、流动选举等，进一步完善了边区选举政策法规。最终，边区形成了一套完整的以普遍、直接、平等、无记名和“三三制”原则为主要内容的选举理论。
二、边区乡选的实践
（一）宣传动员
宣传动员是边区乡选的第一要务，正如谢觉哉所言：“我们的选举运动，要把它当作是改进政治，提高民众对政治的兴味与认识的运动。不是选出几个人就完事。因此，忽视宣传，是不可以的。”[13](P423)边区政府认识到：“选举是老百姓求自由的头一桩事，我们要发展老百姓的自由，就得大量宣传，耐烦诱导，使每个老百姓都能凭着自己的意愿去进行参政，选举代表。”[14](P194)在乡选中，边区政府则以“不让一人站在选举之外”为目标，提出“到农民家中去”的宣传口号，规定：“党在群众中的宣传鼓动要注意一定时间，周到的方式，应有充分的训练。”[ 15](P196)要求各地采取各种灵活有效的宣传方式，激发群众对选举的参与热情。为此，边区各乡政府大力吸收各团体各机关宣传人员，成立了专门地宣传委员会，制定了宣传大纲，多方位多角度地开展选举宣传工作。
宣传中各乡政府根据各地情况“利用各种方式（如庙会、过事、标语、传单、图画、讲演、戏剧及对歌、鼓词等）进行广泛的深入的宣传教育动员工作”[16](P210)。并且以村为单位成立了宣传队，通过开小会，个别谈话等方式进行宣传。还有一些乡（如曲子乡）组织各村经过“村民大会、家庭会议、妇女会议及农家访问”
[17]等更加深入的方式展开宣传工作。
在宣传中针对对妇女、老少宣传难的问题，各乡的宣传就更加灵活了。比如很多乡通过组织村民唱小调和演戏等群众喜闻乐见的形式进行宣传。而且边区的选举宣传“不只是对工人、农民，同时也一样对资本家、地主进行宣传”，在宣传中也注意“纠正过去一些不合统一战线的对工农以外阶级的歧视态度”[18](P210)。在边区政府的高度重视和扎实的宣传工作之下，每次选举前的宣传动员都非常成功，完全改变了农民漠视选举的态度。据当时的报道：“许多地方的妇女因为选村长，她们情愿抱着孩子跑五六里的路程赶到约定的开会地点去。”[19]甚至连年过花甲的小脚老太也骑着毛驴翻山越岭赶到选举地点参加选举。在镇原县，小孩也关心地问:“妈妈，我什么时候才算是选民呢？”[20](P698)而逃亡在外多年的乡绅和地主也纷纷回乡当选民，参加选举。所以，边区几次选举平均参选率高达到80%，一些县乡（如绥德、清涧、延川等地）参选率甚至超过90%。[21](P11)而且妇女参选和当选的比例也非常大，所以在区乡级涌现出了一批新型的女参议员。可见，当时的选举宣传并不是“搞形式，走过场”，而是切实从民众的立场出发，让民众认识选举，参与选举，行使选举权利。
（二）确定选民
确定选民资格，进行选民登记是边区乡选的一项必备程序。选民是指边区居民中具有选举资格的居民，由他们行使选举权和被选举权进行。《陕甘宁边区选举条例》规定:“凡居住陕甘宁边区区域的人民，年满16岁的，无阶级、职业、男女、宗教、民族、财产与文化之区别，均有选举与被选举权。”[22](P53)这是各乡政府确定选民资格的理论依据。
边区政府在乡选中对这一工作也丝毫没有马虎，而是以“为抗战服务”和“给人民办事”为宗旨，确立了“不让一人站在选举之外”的目标，在广泛宣传的基础上严格进行选民登记和资格确定。边区各乡在成立选举委员会和宣传队之后，便分工到各村进行工作，在组织宣传的过程中由该村负责人协同登记员沿门登记（一般是以填表格的形式登记选民的年龄、性别、职业及家庭状况等）。登记完毕，各委员回到乡政府将各人所填的表进行详细统计筛选，然后出榜公布名单。一般分红榜（具备选举资格的居民）和白榜（不具备或被剥夺选举资格的居民），红榜在前白榜在后，这样，群众对于自己是否具有选举权便一目了然。为贯彻边区选举条例关于竞选的规定，此时，各党派团体便向政府提出自己的竞选纲领和候选名单，准备参与竞选，至此，选民资格确定完毕。而且往往这一工作的效果也非常好，给了更多人更多阶层参加选举的权利和机会。“许多地方在公布选民和候选人的红榜上，列出了地主、富农的名字后，地主、富农都发出了由衷的微笑。[23](P553)过去逃亡在外的绅商等听说自己有选举权和被选举权，也纷纷回到根据地。党外人士李鼎铭在党的政策的感召下也愿意出来为边区建设和人民服务。
就连美国记者安娜·路易斯·斯特朗也感叹：“如果在根据地按照西方的做法，选举之前对公民进行文化测验，那么会剥夺4/5人口的选举权，而这对于占根据地人口大多数的广大农民来说是极不民主、不公平的。”[24](P101)边区人民甚至担心地说：“现在豪绅地主都有选举权，要他们来负责（政府），咱们爱党没有用了。”
[25](P241)这种担心从反面说明了边区政府关于选民资格的确定，在理论和实践上是完全一致的，充分体现了边区乡选的真实性和广泛性。
（三）检查政府工作
选民资格确定之后，乡长要向群众作政府工作报告，组织民众对上一届政府工作进行一次彻底的检查。其形式除召开统一会议外，还有以下三种：“个别访问、桩头会议、自然村会”[26](P445-450)。在实际工作中，各乡又创造出了更加细致化、人性化的工作方法，使群众的检查批评“从有顾虑到公开当面批评”，再到错过机会的群众追着提意见的检查热潮，人们真正做到了“知无不言、言无不尽”。而且政府工作人员也打破了怕民主、怕放手的错误观点。通过检查，“不仅发现了问题，而且知道了人民对什么满意，对什么不满意，今后应努力的方面是什么，为我们开展工作指明了方向，为认识好人、搞好自治打下了基础。”[27](P588)检查政府工作是选举的一项必备程序，同时也是选举的主要目的之一。正如谢觉哉所讲：“试想，拿大众的力量与才能，用这样的方法来行使自己的权力，来管理与创造自己的生活……这就是新民主主义的民主选举。”[28](447)这是选举前的检查，而选举本身又是一种最直接最彻底的检查方式，称职继续当选，不称职则肯定落选。另外，在选举产生新政府后，人民便开始了更长期更重要的监督检查。这时，“老百姓则要说话，要多提意见，新政府和新乡长才能办好事，老百姓才是政府真正的主人。”[29](P225)由此可见，边区政府这一时期已经把民主监督放在了与民主选举、民主管理同等重要的位置，共同作为基层自治和民主建设的重要内容。
（四）投票选举
边区各乡经过宣传动员、选民登记、检查政府工作等一系列紧张有序的准备工作后，为了使干部熟悉投票程序、积累选举经验，在选举时减少错误，正式投票前，各乡政府要集中干部在一个乡或一个村实习选举。这是边区政府对于乡选的一项切实有效的创新。正如1941年5月曲子县区第一乡参加实习的同志总结说：“开了三天会还把选举的办法没学下，实习了一下，我们觉得比开会懂得多了，我们这一次回去就有把握了……”[30](P250)可见实习效果非常好。此时，各方面的条件已经完全成熟，可以进行正式选举了，即通常所说的“投票”选举。在投票选举中，边区人民根据边区和自身的实际创造出了多种适合边区特点，便于人民操作的选举办法和投票方法，这也是边区选举的特色之一。
由于边区地广人稀，文化落后，民众政治素质低，加之当时边区处于战争环境之中，因而只按常规的办法进行选举是不可能的，也是不现实的，所以在总的
选举条例的规范下，各乡因地制宜，采取了许多简易灵活而富有成效的选举办法，确保了广大民众最大限度的参加选举。主要的方法有：（1）各地区按乡、行政村或自然村召开选民大会进行集中投票；（2）各乡组织人员用流动投票箱到一些偏远或特殊地区实行“背箱子”（即流动选举）；（3）采取按区域选举和按职业团体及以少数民族为单位进行选举的特殊选举办法等。
在具体的投票中，边区人民又充分发挥自己的聪明才智，创造了许多便于人民行使选举权利的投票方法。各乡鉴于当时乡村文化落后，群众识字不多的实际情况，普遍采取了“投豆子”、“画圈”、“烧洞”、“画杠子”、“画点法”、“烙票法”、“编号选举法”等灵活的投票方式，使那些不识字者，行动不便的，老弱病残者都能行使选举权。而且为了使这些办法的公正性更强，人民还创造了诸如“依次进窑封碗投豆”的投票方法，使选民不清楚投票情况，避免了受已有票数的影响，最大限度的保证了投票的秘密性和公正性。虽然这些办法规范性、固定性都不强，甚至有学者把这样的选举法称为“幼稚园式”的选举法[31](P181)，但总的方面是便于人民参政的，不但可以增加投票的秘密性，也使选民能够更自由地表达自己的真实意愿。正如著名民主人士张云川所言：“他们这种选举方法和可以发挥自主能力的各种事实，是给借口民众不识字，即不可能实行民主者以最有力的打击，事实给证明，唯有在扶助民众中，才可以训练民众的能力而达到完全的民主。”[32](P200-201)据统计，边区三次选举各县乡民众参选而且投票的人数都超过了80%，1941年选举某些地区甚至达到100%。[33]所以，各乡普遍实现了“好人当选”的目标。而且经过不懈努力，基本消除了基层民众的“咱们流血搞起来的政权，又让地主豪绅跑进来，敢保不会上当？”[34](P98)等对“三三制”的疑虑，改变了地主豪绅“三三制是不是摆个样子？”[35](P98)的观望态度。林伯渠在总结1941年乡选经验时认为：“形式上与‘三三制’有出入，但其基本精神是‘三三制’的。”
[36](P102)这样，各地乡选中基本实现了“三三制”原则。事实证明：这样的选举方式产生的结果同样令人民满意，产生的新政权也一定能代表民意、反映民生、为民办事。当时边区老百姓为歌颂乡选流传过这样的歌谣：“青青的天，白白的云，选举不分各阶层，男女穷苦齐平等，自己来管自己事，不许任何人来欺压我们。”
[37](P414)可见，平等原则确实受到了老百姓的广泛青睐，收到了良好的效果。以下表1、表2也充分说明了这一点：
表1 1941年环县环城区八乡参议会选举结果[38]
表2合水县第二届乡选结果[39]
（五）总结选举
各乡政府在选举大会结束，选举结果公布后，其选举工作并没有完结。而是要做好选举的总结工作，将选举的经过、结果，选举中的得失情况写出报告，上报上级政府。如1942年颁布的《陕甘宁边区选举委员会乡（市）选工作纲要》中明确提出“选举的总结工作一定要做好，关于这次选举怎样计划和布置的，一步一步怎样做的，做的过程中发生了哪些问题，最后得到什么成绩，有什么缺点，特别是人民的反应如何，都须详尽叙述出来，认真的总结出经验教训来，这是十分必要的。”[ 40](P322)同时，边区政府还把总结选举作为听取民声、收集民意的重要方式。认为“把各种经验添附到政治的宝库里，作为今后改进工作（包括选举本身在内）的指南，这是一件大事，绝不要疏忽。”[41](P323)当然，由于选举理念的民主化，程序的规范化，方式的多样化，选民的普遍化，再加上工作人员勤恳不苟的工作作风，所以总结选举时收集来的意见多为正面的。在收集意见中连一些乡绅也发出了“咱们过去说八路只讲漂亮话是不对的，现在讲民主，哦!到底是民主的很”[42](P255)的感慨。美国记者史沫特莱在目睹了边区选举的盛况之后也称赞说：“这是比近代英美还要进步的普选，是真正的民主！”[43](P164)“总结选举”这一现在听起来都陌生的名词，在当时的边区却作为一项制度被贯彻执行着，而且倍受重视。这样做不但检查了选举程序的规范性和选举结果的真实性，而且能历数选举中的特色亮点和失误败笔等，以备日后借鉴之用。“总结选举”对边区选举来说可谓是点睛之笔。
三、结语
陕甘宁边区的乡选，一方面由于我党的高度重视，另一方面也因为采取了多种灵活有效的措施，动员了基层的广大民众，所以，尽管当时有很多主客观条件的限制，仍取得了前所未有的成就。从政策法规的制定到宣传动员工作的开展；从选举前选民资格的确定到选举中选举方法的运用；从选举原则的坚持到接受人民的监督检查，时时体现民主，处处以民为本。其中，完善的选举制度和民主的选举原则，以及灵活有效的操作过程决定了边区的选举是世界上少有的民主选举。边区政府通过这样的选举直接还权于民，极大的保证了人民的政治参与权和边区的建设。有力的驳斥了“农民不配享有民主，农民不会享有民主”的错误论调。使人民懂得了民主的真谛，使干部明白了“国家的建造，不自政府造起，而
自人民造起”[44]的道理，同时也开创了中国草根民主的先河。
经过20多年的实践，现阶段我国农村选举虽然基本走上了正轨，选举工作进展基本平稳。但同时难题和缺陷依然相当突出，人民朴素的参政热情总是遭遇农村现有体制和持续膨胀的官僚私欲的冰冷阻碍。这很大程度上制约着着我国农村民主政治的建设。党的十七大把基层群众自治制度确立为我国的一项基本民主制度后，解决基层选举中的问题显得刻不容缓，而抗战时期陕甘宁边区的乡选对这些问题的解决有巨大的启示意义。
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Township election campaigns in the Shan’xi-Gansu-Ningxia Border Region During The
Anti-Japanese War
Abstract:The Sino-Japanese War, in view of the border region a serious lack of
awareness of people's democracy, Ningxia Border Region Government has since set up, it launched a strong democratic regime and the democratic election campaign. Especially for village elections, the border region from the border area the Government is completely the reality of developing practical policies and regulations, a solid place to carry out propaganda and mobilization work, adopted a flexible and effective method of election to form a complete feature-rich yet mode of election. Border theory and practice of village elections in the border region to promote the building of democratic regimes to stimulate the people's political participation. More important is: it opened the first of its kind in China grass-roots democracy, to solve the present plight of China's rural areas face direct elections and democracy-building has great inspirational role and learn.
Key words:Anti-Japanese War period T he Shan’xi-Gansu-Ningxia border region township election campaigns
作者简介：
巩瑞波(1987--)，男,甘肃宁县人，甘肃省庆阳市陇东学院历史系
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