上海土地规划第一案?

上海土地规划第一案

作者：叶嘉杰

来源：《法制博览》2015年第04期

关键词：规划；许可证；纠纷

中图分类号：D922181文献标识码：A文章编号：2095-4379-（2015）11-0170-02

作者简介：叶嘉杰，毕业于华东政法大学，现为上海市联诚律师事务所专职律师，专业特长：民事相关（房产、合同等）、经济相关及其他。

前两年，笔者曾有幸参与了这样一起案件，该案是建国以来上海市的第一宗土地规划纠纷。案情是这样的：甲公司通过土地出让的方式，获得本市某地块38384平方米的开发权，作为该土地转让的附随条件，该房产公司必须将周边的零星土地（约6户住家、300平方米）一并拆迁，按当时的政策称之为“带征地”。为此，甲公司与规土局于2006年年初正式签订了土地转让合同，该合同附件明确约定，该带征的300平方米属规划道路使用，建设单位不得占用。随后，某区规土局颁发给甲公司建设用地许可证，该证记载甲公司的用地面积为38684平方米（其中道路带征300平方米），同时相关文件又规定，前述300平方米属道路用地，甲公司不得占用。甲公司在项目竣工后的房地产权利登记时，其申报的土地使用权亦为38384平方米。2009年，某区规土局在编制控制性详规时，取消了该规划道路，该控制性详规的修改通过了公示和专家论证等，经市规土局审查后批准生效。2010年12月，乙公司通过招拍挂的方式，取得了相邻甲公司东侧10870平方米的土地开发权。2013年4月，甲公司以某区规土局核发给乙公司规划许可证的用地面积中有300平方米是其带征地为由，提起了诉讼，请求法院撤销核发给乙公司的规划许可证。2013年8月，某区法院作出了一审判决，判决认为：甲公司在系争的300平方米的带征地上有投入，应当认为是利害关系人，而某区规土局在编制和修改控制性详规时未征求甲公司的意见，属程序错误，故撤销了颁发给乙公司的规划许可证。如该判决一旦生效，乙公司正在开挖的基坑必须停工，乙公司因此而直接造成的经济损失将高达上亿元。

一审判决后，某区规土局和乙公司面对有史以来上海市的第一宗类似判决大惑不解，笔者随同主办律师参与了乙公司几次案情讨论后，发现其中存在如下几个问题：

1带征地是上海市城市建设中的历史产物，按当时的政策，开发商对周边不可分的零星土地一并进行拆迁，拆迁工作完成后，该带征的土地使用权属于国家，任何单位包括该建设单位都不得以任何理由进行占用。也就是说，该建设单位对带征地的投入已经一并计入其开发土地的成本，按当时政策规定，该建设单位对该带征地不再拥有权利，而某区法院作相反认定，没有任何法律依据。

2在房地产业内所称的四点一线是指：规划条件、土地出让合同、规划许可证、房地产权证所认定的土地面积必须一致。而区规土局核发给甲公司的规划许可证与前述其他三者明显不符，以核证为准，按物权法的规定，当然按甲公司的土地出让合同和房地产权证认定的土地面积为准。一审在审理中已经发现这个问题，但仍然将抽象的规划许可证误认为是具体的土地权证。

3准确地说，区规土局核发给乙公司的规划许可证并没有错，如果说有错，那是错在核发给甲公司的规划许可证上有错。该证既表述甲公司的用地面积包含了300平方米带征地，但同时又称该带征地属国家的规划道路面积，建设单位不得使用。该自相矛盾的表述，倒是应该被撤销的。一审法院不仅没有将这个明显的缺陷当作问题，反而把它当成判决的事实依据。

4退一万步说，假如甲公司确实是法律上的利害关系人，而区规土局存在编制修改控制性详规时，犯有程序性错误，那么区规土局有争议的具体行政行为即本案的诉讼标的应当是什么？业内专家都认为，是区规土局在编制和修改控制性详规时是否作为过，征求甲公司的意见。如区规土局确实存在行政过错的，那么法院可以按照相关法条规定判令区规土局重新作出具体行政行为或判决其赔偿。而区法院却反其道而行之，根本没有合理性。

5根据司法解释的规定，人民法院作出判决，特别是将认定行政行为是否有效的时候，首先要考虑是否损害国家利益、公众利益、他人利益，作为乙公司，即便受到了巨额经济损失，其最终还将诉之法律，这个损失最终还是将由国家来买单的。

6根据城乡规划法第50条的规定，即便发生本案中所称的情形，其法定处理的方法也是有明文规定的，是判决赔偿，而不是撤销行政行为。此外，根据相关法律规定，市规土局必须对区规土局编制和修改的控制性详规进行实体和程序审查，区法院跳过市规土局，是否存在越权审判？

纵观本案，双方的争议焦点是某区规土局是否存在行政过错，某区法院所作的判决实质上是认定了该所谓被两份规划许可证重合的近300平方米（实际争议面积173平方米）土地使用权属于甲公司所有，或者是其已尽义务而未享受过权利的行为，这是该院发生错判的事实基础，但事实和法律都证明，建设单位不存在另外还享有什么权利。正因为这样，某区规土局在编制控制性详规时未将其列为利害关系人并无过错。

此外，暂搁置区规土局是否存在行政过错的争议不说，就从诉讼程序上来说，该判决也至少存在两个严重错误：1扩大诉求：具体来说，乙公司所获的《建设用地规划许可证》是严格依照国家有关土地使用的招拍挂程序取得的，根据法律规定乙公司可直接以此获得行政许可，简言之，乙公司取得该许可证与区规土局在的编制和修改控制性详规行为都是各自独立的法律事实，那么某区法院受理的甲公司本宗行政诉讼的标的就应当是区规土局该不该、有没有在编制控制性详规过程中听取甲公司的意见。也就是说，某区法院只要对该争议作出认定和判决即可，但某区法院的这种诉讼程序错误却导致了陷入无法选择其他判决的困境；2越权审判：从现行规定来看，某区规土局编制和修改控制性详规时，一并应将该详规编制和修改的合理性、

合规性以及相应的程序呈报给市规土局，由市规土局批准后方生效。换言之，既然该编制和修改已获批，那么就应当视作为市规土局已在实体上和程序上作过审查，如果有错，那错也不在区规土局，而在市规土局。由此可见，要么原判越权审判，要么原判错列了被告。

退一万步说，即便某区规土局在本案中存在过错，且区法院的诉讼程序也没有错，那么某区法院对本起案件的择需法律适用也是错误的。1从维护社会稳定、经济稳定的大局出发，国家在立法时，就确立了这样一个原则，那就是在决定是否撤销行政行为时，必须考虑到该撤销行为是否会损害国家利益、公众利益及他人利益。如果存在，法条明确规定应当作出确认被诉具体行政行为违法的判决，并责令被诉行政机关采取相应的补救措施，造成损害的，依法判决承担赔偿责任；人民法院在判决撤销的同时，可以判决被告重新作出具体行政行为或责令被诉行政机关采取相应的补救措施；2某区法院依据行政诉讼法第54条撤销了区规土局核发给乙公司的规划许可证，同时引用了城项规划法第50条的规定。从前后两条的法条关系来说，前者是一般性法条，后者是特殊性法条。从学理和立法上说，一般法条应当服从特别法条，况且该一般法条中也未将“撤销行政行为”列为是唯一的处理方式。而后者特殊性法条，即城项规划法第50条明确规定了，如遇本案所见情况，并不是采用撤销行政行为的处理，而应当采用经济补偿的方法。

最终，二审法院认为，区法院的判决事实不清、证据不足，将该案发回区法院重审，等于也是间接采纳了乙公司的观点。该案最终以甲公司撤回起诉而告终。

附1：相关法条引用

（1）最高人民法院2000年3月8日颁发的《关于执行中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释》[法释〔2000〕8号]第58条、59条。

（2）全国人民代表大会常务委员会2007年10月28日颁发的《中华人民共和国城乡规划法》[主席令10届第74号]第50条。