新农村建设中的城镇化问题研究

新农村建设中的城镇化问题研究

人多地少，劳动效率极低，大量农村劳动力闲置，“三农”问题十分严峻，是我国社会主义新农村建设面临的基本国情。如何从根本上扭转这一局面？无疑是要逐步提高城镇化水平。只有城镇化水平提高了，才能把数以亿计的大量农村闲置劳动力转移出来，才能逐步实现农村土地的规模化经营，提高农业劳动效率和缓解我国农村人多地少的矛盾。然而，城镇化又是一柄“双刃剑”。若不顾客观实际一味追求城镇化水平，不仅会导致有限土地资源和巨额资金的严重浪费，而且会造成大量失地无业农民，影响社会稳定。 因此，如何积极稳妥地推进城镇化进程，促使城镇化在社会主义新农村建设中发挥应有的作用，是我们各级政府和相关部门必须正视和认真思考、深入研究的重大课题。
一、我国城镇化发展现状
城镇化是衡量一个国家或地区经济发达与否及文明程度高低的重要标志。城镇化水平普遍建立在工业化水平的基础之上。改革开放之前的1952年至1977年之间，由于多方面因素影响，我国城镇化水平年均仅提高0.2个百分点。改革开放以来，随着国民经济持续稳定增长和工业化水平的不断提高，我国城镇化建设进入了持续快速发展时期，城镇化水平以年均 0.625 %的速度递增，止2005年底全国城镇化水平已达到43%。但这一结果并不容我们乐观，与世界整体城镇化进程相比，我国城镇化发展水平依然相当滞后。据有关资料显示：早在1996年，全世界城镇化平均水平已达45.5%，发达国家一般都在70%以上，发展中国家也在40%以上，而同期我国仅为29.4%。严重滞后的城镇化发展水平带来了一系列负面效应：一是导致了我国城乡产业、就业、收入与消费结构态势的长期失衡，严峻的“三农”问题长期得不到解决；二是在人均消费水平很低的情况下，过早地出现了工农产品的买方市场和经济过剩，使工农业生产发展速度受到严重制约；三是严重限制了农产品流通市场的拓展和发育，导致了小农经济在我国农村长期占主导地位；四是严重阻碍了农村人口向城镇和非农产业的转移，使农业内部积累了越来越多的剩余劳动力；五是导致了农业生产极低的劳动效率及农业经济整体竞争力的严重缺乏。
城镇化水平过低及由此引发的一系列社会问题，已愈来愈受到党和国家及各级地方党委、政府的高度重视。1998年10月召开的党的十五届三中全会明确指出，发展小城镇是带动农村经济和社会发展的一个大战略。2000年我国在国民经济和社会发展“十五”计划中首次把“积极稳妥地推进城镇化”作为国家的重点发展战

略之一，先后推出了一系列促进城镇化发展的方针政策。党的十六大确立了“全面繁荣农村经济，加快城镇化进程”和“要逐步提高城镇化水平，坚持大中小城市和小城镇协调发展，走中国特色的城镇化道路”的大政方针。2006年中央一号文件强调“着力发展县城和在建制的重点镇，从财政、金融、税收和公共品投入等方面为小城镇发展创造有利条件，外来人口较多的城镇要从实际出发，完善社会管理职能。”2006年3月发布的“十一五”规划纲要进一步提出：“坚持大中小城市和小城镇协调发展，提高城镇综合承载能力，按照循序渐进、节约土地、集约发展、合理布局的原则，积极稳妥地推进城镇化，逐步改变城乡二元结构。”与此同时，各级地方党委、政府都把城镇化建设摆上了破解“三农”难题的重要议事日程。河南省于1999年、2003年先后颁发了《河南省人民政府关于加快小城镇建设的决定》和《中共河南省委、河南省人民政府关于加快城镇化进程的决定》，并于2005年12月5日颁发了《中共河南省委、河南省人民政府关于进一步促进城镇化快速健康发展的若干意见》。三门峡市委、市政府近年来克服基础差、底子薄、实力弱等重重困难，止2005年底，全市城镇化率达到39.3%，比“九五”末提高6.4个百分点。另据有关资料显示，“十五”以来，我国小城镇建设的辐射和带动作用逐年加大，城市集群式发展的态势全面铺开；城镇接纳农村转移人口总量大幅度上升，“十五”期间增加1.0251亿人；城镇提供就业的能力不断增强，止2005年底全国城镇就业人口达2.7331亿人，“十五”期间年均增加836万人。与此同时，我国城镇化服务功能也普遍提高，城镇居住环境发生了较大变化，城镇化对国民经济和社会发展、特别是社会主义新农村建设的促进作用日趋明显。
二、城镇化在我国新农村建设中的重要位置
我国是一个农业人口大国， 13亿总人口中有9亿是农民。过多的人口被束缚在农村是“三农”问题长期得不到解决的重要根源之一。从长远的视角看，在大力发展现代工业和第三产业的基础上，积极稳妥地推进城镇化进程，大幅度地转移农业剩余劳动力，逐步实现农业规模化、产业化经营，提高劳动效率，促进农民增收，不仅是解决“三农”问题的根本出路，也是社会主义新农村建设总的趋势和发展方向。从总的方面看，城镇化在我国社会主义新农村建设中的重要位置至少体现在以下几个方面：
（一）提高城镇化水平有利于转移农村剩余劳动力。农村劳动力大量闲置、劳动效率极低是我国社会主义新农村建设亟待解决的重大问题之一

。长期以来，由于受多方面因素的影响，我国城镇化发展严重滞后，不但影响了人民生活方式的现代化，而且影响到二、三产业的发展和就业容量的扩大，使农村大量剩余劳动力与城镇对剩余劳动力吸纳量有限之间的矛盾日益尖锐。据国土资源部公布的信息表明，截至2005年10月31日，我国耕地面积为18.31亿亩。据专家测算，如把我国农业生产率提高到国际先进水平，耕种这些土地最多只需要6000万人。而目前我国农村劳动力总数高达4.9亿人，也就是说至少要转移出4.3亿人才能实现工农业生产的均衡协调发展。如此庞大且整体文化素质偏低的农村剩余劳动力队伍，仅靠我国现有大中城市的消化和接纳显然是远远不够的，而且还会给城市劳动力的就业造成巨大压力。但处于城市之尾、乡村之首的小城镇，地域分布广、数量多，新建和扩建都有很大的潜力，农民实现身份转移的难度和风险都比较低，就业成本和定居成本同样较低，其经济技术结构、职业结构同目前农村劳动力整体文化素质现状也比较接近，容易协调和在发展中同步提高。因此，通过提高城镇化水平来转移农村大量的剩余劳动力，已成为社会主义新农村建设中的首要选择。
（二）提高城镇化水平有利于加快农业产业化、现代化进程。新农村建设最重要的任务之一就是实现农业产业化和现代化。我国农村家庭联产承包责任制把亿万农民分割在千万个狭小孤立的生产单元里，虽然在很大程度上激发了农民生产经营的积极性，却对农业产业化和现代化进程形成了难以逾越的障碍。通过提高城镇化水平，可以为大批农业劳动力向城镇转移开辟绿色通道，使他们在转让土地经营权、出租土地使用权或退出土地承包权的同时，促使有限的土地资源向农村留守者集中。这样不仅可以有效扩大生产经营规模，实现农业规模化、集约化经营，极大地提高农业生产效率，有效地促进农民增收，而且可以为实现农业产业化和现代化奠定坚实基础。
（三）提高城镇化水平有利于提高农业市场化程度。大量农业劳动力通过提高城镇化水平流向城镇，定居城镇，从事工业或第三产业等非农产业，可以使其由原来的农产品的生产者转变为农产品的消费者，大幅度提高城镇人口对农产品的有效需求，促进农产品市场的发育和不断扩大，从而加快我国农村小农经济向市场经济的转变步伐，使广大农民由原来以自给自足为主的产品生产者转变成以向市场出售为主的商品生产者，把农民长期以来将农业作为谋生手段转变成完成原始资本积累、扩大再生产的增收手段。随着农业市场化程度的提高和农民

收入的增加，又可以大幅度提高农业人口对工业品更高层次的需求，形成新农村建设与城镇工业发展上的良性互动，为农业市场化程度的进一步提高奠定基础。
（四）提高城镇化水平有利于城乡经济协调发展。长期以来，我国城镇化发展水平一直滞后于工业化发展水平，当工农业产值之比达到8∶2时，城乡人口之比还不及3∶7。工农业劳动生产率之间存在的巨大差距，不仅强化了城乡二元社会经济结构，而且严重制约了城乡经济的协调发展。通过提高城镇化水平，一是可以提高城镇对工业项目和第三产业的凝聚力度，培植、涵养和扩大税源，使各级政府有更多的财力支持农村经济发展，加快工业反哺农业、城市支持农村的步伐；二是可以大幅度提高农业劳动生产率，逐步缩小、以至消除工农业劳动生产率之间的巨大差异，促使农民增收和生活质量的改善，将农村蕴藏的巨大消费潜力转化为现实的购买力，推动城镇相关产业的发展，促进城镇经济优化升级，繁荣城镇经济；三是可以以小城镇为载体，吸引和鼓励社会各方志愿者积极参与到小城镇建设中来，形成全社会共建社会主义新农村的巨大力量；四是可以充分发挥城镇对农村、农业的辐射带动作用，促进城乡经济优势互补，达到“点亮一盏灯，照亮一大片”之功效。
（五）提高城镇化水平有利于提高农民整体文化素质。贫穷落后是当前农民文化素质普遍偏低的根本原因。尽管国家实施了“两免一补”，但在一些穷困山乡仍有许许多多的孩子初中不能上完，就随父辈们加入了打工者的行列。他们干着最苦最累的活，得到的却常常是最低的报酬，除过补贴家用所剩无几。这样一来，老一代农村贫困群体必然会再生产和造就出新一代贫困群体，如此循环往复，必然会使这些贫困地区的农民长期陷入难以自拔的贫困怪圈。提高城镇化水平，通过逐步大幅度减少农村人口，扩大生产经营规模，有效增加农民收入，使富裕后的农民有能力把更多的钱投入到下一代接受更高层次的教育上，不仅可以使农村人口整体素质得到不断提高，而且可以为城镇化建设输送较高素质的人才队伍。
（六）提高城镇化水平有利于优化农村生产生活环境。在工业化和第三产业基础上发展起来的小城镇，随着其规模不断扩大和各项公共设施的不断完善，自然会逐渐成为当地经济和文化发展中心。尤其是通过各级政府的财政支持，加强小城镇建设中与农民生产生活密切相关的镇区美化、村庄道路、医疗卫生、文化娱乐等公共设施建设，将会在很大程度上改善当前农村公共设施严重不足的现状，使小城

镇公共基础设施更有效、更大范围地发挥对社会主义新农村建设的服务和辐射功能，促进农村生产生活环境的不断优化和带动农村社会的全面进步。
三、我国城镇化建设中存在的主要问题
近些年来，我国城镇化建设在取得巨大成就的同时，还存在着一些亟待解决的问题，应引起有关方面的注意。
（一）城镇化建设管理体制不顺。城镇化建设是一项复杂而庞大的系统工程，在行政管理方面涉及10多个部门，这些部门必须密切配合、步调一致才能确保城镇化建设的高效运行。但目前存在的问题是，一些地方在城镇化建设中还没有明确的牵头主管单位，不同政府职能部门从各自的职责范围和自身利益出发，分别对城镇化建设实施管理，条块分割、政出多门、多头管理的现象比较普遍。这样不仅不利于城镇化政策的统一制定和实施，而且各项政策在执行中也难以形成合力，最终直接影响到城镇化建设的进程。
（二）城镇化建设缺乏整体规划。在城镇化建设中大小城镇在一定区域内如何配置，每个城镇应上多大规模、城镇之间的关联度及如何进行调控、城镇的发展进程等都应该有一个统筹的考虑，才能达到城镇化建设效益的最大化和成本的最小化。而在我国城镇化建设过程中，一些地方由于缺乏统盘考虑的整体规划，各城镇经济发展以自我为中心，小城镇与中心城市、小城镇与小城镇之间、小城镇与周边乡村之间严重缺乏联系，基本处于封闭式运行，难以形成分工明确、布局科学的城镇体系和空间格局，因重复建设而造成的资源浪费现象十分严重。如一些城镇在发展工业的过程中，从本地或本部门利益出发，竞相上马火电厂，结果使火电厂遍地开花，电力产品生产过剩，导致了大量资源的严重浪费。
（三）盲目扩张引发负面效应。实现城镇化是建设社会主义新农村的必然选择，但城镇化建设必须建立在当地经济发展总体水平和城市承载能力的基础之上，任何脱离客观实际“拔苗助长”式的小城镇建设都必将事与愿违。据媒体披露，当前一些地方不切实际地追求高城镇化率，以城镇化率的高低论英雄，盲目圈地“造城”或扩大城镇规模，最后由于缺乏产业支撑而导致“土地城镇化”快于“人口城镇化”，形成了一批“空壳城镇”，进一步加剧了我国人均耕地面积极少的严峻形势。据国土资源部发布的信息表明，1996年我国耕地第一次普查结果是19.51亿亩，到2003年底下降到18.51亿亩，至2005年10月31日又下降为18.31亿亩。9年内全国耕地减少1.2亿亩，占1996年全国耕地面积总量的6.15%。导致耕地面积大幅度减少的原因虽是多方

面的，但一些地方城镇化盲目扩张肯定是其重要因素之一。此外，在“造城”或“扩城”的过程中，一些城镇政府为改善城镇环境、建设和维护城镇公共设施还投入了大量财政资金，有的地方甚至负债运作。如此“拔苗助长”式的城镇化不仅使城镇政府债台高筑，形成或引发新的财政危机，而且使大量农村耕地被低效率、甚至负效率占用，使原本紧张的国土资源更加雪上添霜。
（四）失地农民社会保障制度建设滞后。随着城镇规模的不断扩大，我国每年都有大量农民失去土地。在二、三产业相应发展的基础上，城镇会成为失地农民的“吸纳机”，使他们由农产品的生产者转变为工业产品的制造者或各项社会服务的提供者，使他们的身份由农民转换为市民；而缺乏产业支撑的城镇化却会成为无情吞噬农民利益的“老虎机”，使农民由拥有一定耕地资源养家糊口的“有产阶级”，转变为失地失业、严重缺乏收入来源的“无产阶级”。据有关部门统计，目前我国失地农民总量在4000万至5000万人左右，每年还要新增200多万人。随着国有企业的不断转制和民营企业的迅速发展，企业招聘人员逐步市场化，地方政府对失地农民就业安置的渠道越来越少，采取货币化安置成为各地普遍的选择。在我国当前城镇社会保障制度不健全及保障水平极低的情况下，这些失地农民既享受不到国家的惠农政策，又很难享受到对城镇居民的社会保障政策，他们中的相当一部分人失地后形成了新时期的特困群体，种粮无耕地，就业无岗位，创业无资金，生活无着落，在一些地方不断引发失地农民集体上访事件，给社会稳定带来了极大隐患。不仅如此，应引起注意的还有，对失地农民社会保障的欠账，虽然降低了当前城镇发展成本和企业运营成本，但对未来社会保障体系的构建无疑将形成巨大压力。
（五）低价征用土地严重损害了农民利益。有资料显示，我国在计划经济时期通过工农业产品价格剪刀差的形式把大约6000至8000亿元的农村资金转移到城市或工业，在很大程度上导致了我国农业长期处于贫穷落后状态。改革开放20多年来，我国各级城镇政府又以廉价征用农民土地的形式，每年都从征用、出让农村土地的收益中获益数千亿元，从而形成新时期更为严重的土地征用、出让价格剪刀差，并远远超过改革开放前工农业产品价格剪刀差从农民身上转走的收益。在征用农民土地的过程中，城镇政府代表国家以土地所有者的身份，常常以2至3万元或者稍高一些的价格从农民手中征得土地，然后以数倍、甚至数十倍的价格出让给开发商。在这场显失公平的交易中

，处于弱势地位的失地农民以极低的价格被“买断”祖祖辈辈赖以生存的土地，陷入了既非城市主人、又非土地主人的尴尬境地，不仅没有获得由农民转为“市民”所带来的欢乐及幸福生活，反而成了小城镇发展中最直接、最无奈的受害者。
（六）现有小城镇功能弱化问题严重。在提高城镇化水平普遍受到社会各界高度关注的时候，我国现有小城镇功能弱化问题却相当严重。一个功能完善的小城镇，应该是本区域工业商贸、交通运输、财政金融、通讯信息、科技教育及政治文化中心。工业是小城镇功能完善的基础和立镇之本，但我国相当一部分小城镇目前并没有形成自己的支柱产业，仅有的一些集体或民营企业还多分散于乡村。所谓的城镇，实际上只是城镇党政机关办公的所在地、简单的商品交换集散地。加上这些城镇规模过小，功能残缺不全，对各生产要素的聚集效应差，缺乏投资和就业的吸引力，因而使其自身发展规模受到严重限制，对社会主义新农村建设的辐射带动作用更是微弱。
四、我国城镇化发展中的主要障碍因素
我国城镇化水平低于全世界平均水平，是什么原因导致了这一结果？是什么阻碍了我国城镇化的快速发展？笔者认为主要有以下几方面因素：
（一）城乡二元隔离体制。长期以来，我国实施的城乡二元隔离体制，把城市和农村人为地划分成两个界线分明的阵营，一个阵营由市民组成，一个阵营由农民组成。为了确保这两大阵营划分上的稳定性，国家还在他们之间划了一道“天河”——严格的户籍管理制度。市民在就业、住房、教育、医疗、保险、劳保、福利等方面处处可以享受到党和政府给予的相对丰厚的优惠政策，而农民在这些优惠政策面前大多只能隔岸观火，望梅止渴。虽然目前不少地方正在积极推进小城镇户籍制度改革，个别大城市的户籍制度改革也有了较大的动作，但是，这一改革从总体上看来仍然没有迈开实质性的步伐，农村劳动力的自由流动仍存在诸多制度或政策性障碍。如各级政府在考虑失业和再就业，以及城市社会保障问题时，仍然是在很大程度上只顾及到了城市居民，而没有将农民工的就业和社会保障纳入政策范围。目前我国进城务工的农民已超过1.2亿人，尽管这些人在我国2005年度统计城镇化率时已把他们算做了“城里人”，但做一个真正的“城里人”对他们来说仍是一个遥远的梦。他们始终只是城镇的流动人口和廉价劳动力。在现代城市中，他们居无定所，业无定岗，颠沛流离，生老病死严重缺乏保障。由于进城安居和社会保障等问题长期得不到解决，不少进城

务工的农民在城镇拼搏数年后又回流到农村，形成逆向转移，这一现象已成为影响城镇化进程的重要制约因素之一。
（二）农民接受教育程度整体偏低。长期以来，我国农村义务教育在教学环境、师资力量等方面与城市相比存在着较大差别，严重影响了农民接受教育程度和整体素质的提高。据国家统计局1997年和2001年两次抽样调查结果表明，我国农村劳动力中文盲或半文盲、小学、初中、高中、大专以上文化程度的比重分别占农村劳动力总数的8.5%、33.9%、46.2%、10.1%、1.3%。初中及其以下文化程度的劳动者占了88.6%。严重偏低的文化素质，使农民进城务工后绝大多数只能在脏、苦、累的体力部门就业，劳动强度大，报酬低，严重影响了他们在城市的进一步发展。为了解决这一问题，近年来各级政府纷纷通过“阳光工程”加强对农民的技能培训来“亡羊补牢”，并取得显著成效。但这只是万里长征走完了第一步。据国务院研究室2006年4月发布的一份《中国农民工调研报告》表明，目前我国农村劳动力中接受过短期职业培训的占20%，接受过初级职业技术培训或教育的占3.4%，接受过中等职业技术教育的占0.13%，而没有接受过任何技术培训的则高达76.47%。随着各类城镇就业岗位对劳动力素质要求的越来越高，农村剩余劳动力转移和就业愈来愈面临严重的危机。这一历史现状无疑给我国靠减少农民来推动城镇化进程带来了极为不利的影响。
（三）农村剩余劳动力转移渠道不畅。与城镇相比，农村信息闭塞，农民对外部世界知之甚少，进城打工十分渴望得到有关方面的帮助。但由于多方面因素的影响，目前农民得到这方面的帮助极少。农村剩余劳动力跨地区转移绝大多数仍是自发的，盲目的，他们中的许多人或找不到工作无功而返，或落入一些不法用工单位的圈套，累死累活到最后还讨不来工钱，或找到了工作却只有极低的报酬，等等，这些都严重影响到农村劳动力向城镇的顺利转移。针对这一现状，不少地方政府正积极采取措施着手解决这一问题，但由于当地农村劳动力资源、就业状况的复杂性和外地用工信息的多变性，目前政府部门对农村剩余劳动力转移的引导作用还不十分明显。此外，由于我国劳动力市场及中介组织发展滞后，也在很大程度上影响到农村劳动力向城镇的转移。
（四）小城镇建设资金匮乏。在我国城镇化建设过程中，城镇政府一直承担着投资主体的重任，从基础设施到公用事业，从生产生活设施到各项社会服务设施等几乎包揽了所需资金的全部。但自分税制财政体制改革以来，从中央到地方受财权上移、事

权下移的影响，越往基层政府财力越紧张，绝大多数城镇政府除了确保党政机关运转所需经费之外，根本没有用于搞城镇公共设施建设的财力，加上缺乏有效的投融资机制，不少地方小城镇建设资金严重匮乏，基础设施难以配套，各方面环境长期得不到改善，严重影响了小城镇建设的进程。
（五）小城镇工业化水平低。受传统习惯、地理位置、矿产资源、人才及金融环境等方面因素影响，我国不少乡镇，尤其是经济欠发达地区的乡镇工业化水平相当低。近年来各地乡镇企业和民营企业虽然有了长足发展，但由于受现行土地制度的制约，这些企业大多都分散在村落，难以对扩大当地城镇规模做出贡献。一些地方虽然设立了工业园区，但真正能引来的好项目并不多，难以对当地经济发展起到强力推动作用。极低的工业化水平是城镇化建设过程中最致命的障碍因素之一。
五、推进我国城镇化发展的几点建议
城镇化发展是一个缓慢的渐进的历史过程。在这个历史过程中，我们既不能坐等观望，也不能急功冒进，必须遵循客观经济规律，以科学严谨的态度，切实解决城镇化建设中出现的各类问题及障碍因素，积极稳妥地推进城镇化进程，不断增强小城镇对农村及农业经济的辐射力和带动力，为社会主义新农村建设注入更多的生机与活力。
（一）建立健全完善的城镇化建设管理体制。目前一些地方涉及城镇化建设各政府职能部门各自为阵的管理方式，是城镇化建设过程中整体意识缺失、政策落实不到位及重复建设严重的重要原因之一。因此，建议在省、市、县发展和改革委员会设立“小城镇建设管理委员会”，以小城镇建设各相关部门为成员单位，统一部署、管理和协调小城镇建设过程中整体规划的编制、审核，各项政策措施落实的监督管理，小城镇规划执行情况的考核验收等等，促使小城镇合理布局、资源有效配置和各小城镇之间的协调发展，从而达到小城镇建设经济及社会效益的最大化和建设成本的最小化。
（二）科学制定并执行好小城镇发展总体规划。科学制定总体规划是小城镇建设突出优势、合理布局、避免重复建设，以及提高小城镇品位，增强城镇进入市场的吸引力和辐射力的重要前提。为此，在制定小城镇建设总体规划时应注意把握以下原则：一是应遵循小城镇发展客观规律，按照“生态、文化、和谐、精致”的要求，一切从实际出发，因地制宜，突出特色，适度超前，注重实效，切忌好高骛远、盲目攀比和跟风效仿；二是应充分考虑各小城镇之间的资源整合，促使其形成分工明确、布局科学、城乡

互补、资源共享、协调发展的城镇体系和空间格局，避免重复建设而造成的土地、资金及人力、物力等资源的严重浪费；三是应打破原有乡镇行政区划的限制，充分考虑地域特色、经济要素和人口规模等实际情况，坚决摒弃遍地开花、平衡推进的做法，重点发展经济实力较强、发展潜力较大、地理位置优越和对周边农村、集镇具有较强辐射带动力的中心乡镇，促使其真正成为联结广大小集镇、农村和城市的纽带。四是应建立健全规划成果的专家审查制度，确保高起点做好小城镇总体规划的制定工作。五是应坚决维护小城镇建设总体规划的严肃性，规划编制完毕并按规定程序经审核批准后，就具有法律效力，必须严格执行，不以城镇政府主要负责人变动而改变，要“一张蓝图画到底”，任何单位、任何人都无权随意更改。六是应建立和完善小城镇规划执行情况的稽查及责任追究制度，及时发现和严肃处理规划实施过程中出现的各类问题，确保小城镇建设沿着预定的轨道高效运行。
（三）建立和完善城镇化考核评价指标体系。科学完善的城镇化考核评价指标体系对促进城镇化建设的健康发展具有极其重要的指导和驱动作用。考核指标体系中的任何疏漏都会导致城镇化实践中出现较大的偏差。城镇化不应只指城镇人口的增长和城镇生活水平的提高，还应当包括农业和农村生活水平应与城镇相当，这才是广义的城镇化。在世界上城市化率高达90%以上的欠发达国家的城市，并不意味着比80%的美国的城镇化水平高。因此在评价城镇化建设成果时，不仅要考核其城镇化率，还要从社会、经济、人口素质、社会保障、基础设施及环境等方面选取能体现有效推动社会主义新农村建设的分项具体指标，建立一套科学、系统、完善的城镇化考核指标体系，对城镇化建设的总体水平进行全面科学的综合评价。只有做到了这一点，我们才能有效防止一些地方盲目追求城镇化率的提高而导致的一系列社会问题。
（四）创新城镇化建设投融资机制。城镇政府财力不足是小城镇建设重要制约因素之一。要突破这一障碍，就必须逐步改变当前仅仅依靠政府投资的小城镇建设投资机制，建立和完善政府投资、民间资金和外资三轮驱动的多元化投融资机制，开辟出一条“以地生财、以财建镇、以镇招商、以商带农”的新路子。一是应建立中央和各级地方政府对重点小城镇建设的财政扶持机制，帮助城镇政府、特别是贫困地区城镇政府走出小城镇建设启动资金严重缺乏的困境。二是应设立小城镇建设专项基金及信贷担保基金，由当地财政部门从市政、环卫、城

管等收费中和城镇国有土地使用权出让转让收益中集中安排一定数量的资金，主要用于小城镇基础设施建设的贷款贴息和担保。三是应加快城镇公用事业改革步伐，有选择地出让部分小城镇基础设施和公用事业经营权及使用权，部分或全部出让转让股份，实行企业化经营，减轻城镇政府财政支出压力。四是应打破公共设施建设上的各种垄断，鼓励民间投资者投资城镇收益性公用设施建设，坚持谁投资谁所有、谁管理谁受益的原则，允许投资者以一定的方式收回投资，把基础设施建设逐步引向市场。五是应积极制定优惠政策引导乡镇企业和民营企业向小城镇聚集，为小城镇建设向更高层次发展培育财源优势。
（五）千方百计培育支柱产业。支柱产业是小城镇发展的生命线。产业的发展水平，直接影响着小城镇的规模、结构、功能和层次，决定着小城镇的吸引力和辐射力。培育支柱产业，一是应建立和完善引进好项目的激励机制，对引进好项目的人员都应给予重奖，充分调动社会方方面面引进好项目的积极性。只有引进了好的项目，小城镇建设才会拥有腾飞的翅膀。二是应抓好工业园区的规划和建设工作，要整体规划，分步实施，切忌盲目圈地而造成土地资源的浪费。同时要制定优惠政策吸引外来项目和本地乡镇企业、民营企业等向园区聚集，在提高工业化水平的同时提高城镇化水平。三是应大力发展循环经济，严禁引进高污染、高排放、高耗能项目，严禁以污染环境和掏空资源为代价换取经济的畸形发展，努力实现当地资源的有效利用和经济与生态的可持续发展。四是应千方百计营造有利于项目引进和企业发展的内外部环境，既要打造天蓝、水秀、城绿的硬环境，又要着力营造诚实守信、利于双赢的软环境。只有各方面环境营造好了，才能吸引更多的投资者和外来资金参与到小城镇建设的队伍中来，才能使引来的好项目落地生根。
（六）引导农村剩余劳动力就地转移。实现就地转移是解决农村剩余劳动力问题的一条重要途径，也是小城镇建设重要外延内容之一。豫西卢氏县深山中有个叫淤泥河的小村子，前些年曾是个典型的贫困村，近年来大力发展养蚕业，全村210户人中有192户养蚕，同时带动周边13个乡镇2000多户农民参与了养蚕业。该村还注册成立了卢氏县茧丝绸蚕业有限责任公司，集中收购当地及周边地区农民生产的蚕茧，产品因无污染、质量优而供不应求，远销江苏、四川等多个省份，不仅实现了农村劳动力的就地转移，当地农民不出门便能挣到较高的收入，而且使村庄环境及家居环境美化得胜过城镇，被誉为“豫

西养蚕第一村”。从这个例子可以看出，我们建设小城镇的目光不仅要紧盯城镇，还要盯紧农村，积极引导农民实现剩余劳动力的就地转移，发展生产，优化环境，增加收入。只有实现了广大农村广义上的城镇化，才是我们所追求的建设成本最低、社会及经济效益最高的城镇化。
（七）注重小城镇建设与新农村建设的互动作用。推进城镇化与新农村建设是我国实现现代化进程中相互促进、相辅相成的两个重要方面。农村经济的发展有利于提高城镇化水平，而城镇化水平的提高又可以反过来带动农村经济的进一步发展，从而形成城乡经济发展的良性互动。在具体措施上，一是应选准小城镇发展的主导产业，根据当地农村产业优势、资源优势和市场优势，合理规划产业结构和产业布局，充分发挥城镇聚集人口、产业、资金、技术和信息等功能优势，辐射和带动当地农业经济结构向二、三产业转移。二是应在小城镇建设中积极发展和培植农产品加工企业、专业市场、中介组织等多种类型的产业化龙头，尤其是要健全和完善产前、产中、产后全程配套服务体系，把小城镇建设成农产品加工和销售中心、农业产业化的信息中心和技术服务中心。三是应抓好市场建设，以市场建设促农产品流通规模的不断扩大和农民进一步增收，促农业经济发展和农村市场的繁荣，最终达到促进城镇化水平的逐步提高。
（八）努力提高农民整体文化素质。农民整体文化素质的提高对城镇化水平及质量的提高具有极重要的推动作用。没有农民整体文化素质的提高，即使实现了城镇化，那也只是低层次的城镇化；即使把数亿初中以下文化水平的农民都由乡下迁入城镇，那也只是把他们中的绝大多数由农民转成了城镇贫民，由此还会带来更多的社会问题。提高农民整体文化素质是一个较为缓慢的历史过程，这也就注定我国实现高层次的城镇化也将是一个较为缓慢的历史过程。世界上所有发达国家的城镇化进程都明确无疑地证实了这一点。要缩短这一过程，各级政府就必须进一步加大对农村、农民教育的投入力度，多管齐下，让占全国总人口绝大多数的农民整体文化素质得以逐步提高。一是应切实抓好当前农村义务教育，从师资力量、教学环境、教育经费等方面逐步向城镇看齐；二是应在财力允许的情况下，尽快把高中和职业中专教育纳入义务教育范畴；三是应建立以政府投入为主、企业及个人等投入为补充的多渠道教育经费筹措机制，走“行政推动、市场化运作”的新路子，充分利用现有职业教育资源和社会力量开办各种类型的培训班，加大对已经和即将

进城务工农民的技能培训力度，真正建立起雄厚的小城镇建设赖以长期稳定发展的人力资本基础。
（九）不断完善小城镇综合配套措施。城镇化建设是一项极其复杂的系统工程，不仅要解决好产业支撑、市场建设、城镇美化等硬件建设，而且要不断完善有利于促进城镇化进程的配套措施，逐步消除城镇化建设过程中的各种制约因素，促使其在社会主义新农村建设中发挥应有的作用。
一是应加快户籍制度改革步伐。逐步放开对农民进城落户的限制，建立城乡统一的户口登记制度，在小城镇以居住地确定落户地点、以现行职业确定身份的户籍管理制度，鼓励有资金、有技术的农民向小城镇聚集。在中小城市以有合法固定住所、稳定职业及收入为标准，改革和简化入户手续。在大城市和特大城市只要具备上述条件、有较好自我生存和发展能力的农民进城从事非农产业，也应逐步放宽其户口迁入的管制。城市、城镇之间应实行人口的无障碍自由流动，努力消除进城农民就业困难、工资及劳保待遇过低等非制度性歧视因素。
二是应不断完善进城务工农民的社会保障制度。完善的社会保障制度是确保小城镇建设持续健康发展的重要前提条件之一，也是推动城镇化建设实现跨越式发展最强大的动力之一。只有落实了小城镇社会保障制度，才能免去进城务工农民的后顾之忧，才能使他们全身心地投入到小城镇的建设中去。因此，各城镇政府应高度重视小城镇建设中的社会保障工作，对进城务工有稳定工作并有固定住所的农民，应确保其在子女上学、参军、招工等方面与城镇居民享有同等待遇。对于彻底放弃土地承包权转移到城镇从事二、三产业的劳动者，应与其他城镇居民同等对待，实行最低生活保障；对仍保留土地承包权进城的居民，可暂缓纳入，以减轻城镇社会保障压力，但应由录用单位按国家规定及时足额交纳养老保险金。对进入城镇创业的农民，应在其创业之初给予一定期限的税收优惠，以吸引更多的农村劳动者加入到小城镇建设的创业或就业的队伍中来。
三是应改革城镇土地使用制度。土地是小城镇建设中最为宝贵的资源，能否最大限度地盘活土地资源，直接决定着小城镇建设能否具有强大的资金推动力。为此，首先应建立国有土地储备制度，实行城镇政府对土地一级市场的高度垄断，统一对经过征用、收回、收购、置换等方式取得的土地进行前期开发，并予以储存，以供应和调控城镇各类建设用地之需求。同时还应对城镇闲置、低效利用的土地，破产、倒闭企业原划拨的土地等依法进行收购储备，在搞好前期

开发后投向市场，努力实现土地收益的最大化。其次，应改革城镇土地供应方式，全面推行土地有偿使用制度，将计划经济体制下城镇土地的无偿、无限期、无流动使用改变为有偿、有限期、有流动的使用。对城镇建设占用土地，除政府机关、学校、市政等公共用地实行划拨外，其他建设用地一律以出让、租赁、作价出资(入股)等形式实行有偿使用。第 三，应建立和完善土地交易市场，将城镇商业用地由以往的行政定价尽快转变为市场定价，对城镇工业及商贸用地实行公开招标制度，最大限度地提高城镇土地经营收益。
四是应完善农村土地流转制度。在稳定家庭联产承包责任制的前提下，采取切实有效的激励措施，积极引导已转向二三产业的农民，在自愿自主的基础上有偿转让土地承包经营权，推动农村土地不断向少数农民集中，实现农业规模化、产业化、特色化经营，从而最大限度地减少农业人口，促使其更快更好地向城镇转移。
五是应进一步完善县乡财政体制。目前我国各级政府财权上移、事权下移的财政体制是形成县乡财政困难的重要根源之一。要使小城镇建设在全国范围内迈出更大更有力的步伐，就必须进一步完善县乡财政体制，给予县乡政府以履行事权的充足财力，在充分调动县乡政府发展经济的积极性的同时，使县乡政府从制度上保证小城镇建设有稳定的资金来源。
六是应建立有效的农村劳动力转移机制。当前农民进城务工很大程度上的自发性、盲目性是造成其进城务工成本高、效率低的重要根源。作为转移农村劳动力和提高城镇化水平最有效的途径，县乡政府应在相关部门设立机构，明确职责，制定目标，严格考核，促使其充分利用一切能利用的现代资源广泛搜集辖区内外劳动力的供求信息，并适时向社会公布，引领农民进城务工的潮流。同时还应制定优惠政策积极扶持劳动力市场建设和中介组织发展，为农民进城务工开辟绿色通道。
七是应建立失地农民利益保障机制。因城镇建设而失地的农民，在现行土地征用制度存在严重缺陷的情况下，都不可避免地会出现相当一部分失地农民沦陷于贫困之旋涡中难以自拔。如何建立和完善失地农民利益保障机制，让失地农民享受到应有的待遇，既是社会公正的体现，也是城镇政府的职责所在。首先，应切实改变现行征地制度对农民补偿标准严重偏低的现状，征用农民土地应以市价为依据，绝不能以侵害农民利益为代价来降低小城镇建设成本。其次，应改变对失地农民一次性货币安置为主的做法，征地补偿费除发放给失地农民一部分用于解决当前生

活所需之外，应主要用于安排失地农民就业和医疗、养老等社会保障，变一次性补偿为终身保险；城镇政府也应从土地出让收益中拿出一部分用于失地农民的社会保障。对有长期稳定收益的项目用地，应允许农民以征地补偿安置费用入股，或以经批准的建设用地土地使用权作价入股，确保失地农民有长期稳定的生活收入来源。第三，在出让土地时应本着互惠互利的原则，与征地单位签订提供一定就业岗位及技能培训的协议，或大力开发社区就业岗位，或制定优惠政策帮助失地农民自主创业，或由城镇政府组织劳务输出等，切实帮助失地农民解决就业问题。对失地后未能就业的农民，应将其纳入城镇最低生活保障范围。第四，所有征用土地的行为，都必须按照规定程序严格进行审批，坚决杜绝先占后批、占而未批和小城镇建设盲目扩张的现象发生，把实行“最严格的耕地保护制度”和维护失地农民利益的政策措施真正落到实处。