纳税人公益诉讼研究
纳税人公益诉讼研究
纳税人公益诉讼研究 (1)
一、绪论 (1)
二、纳税人诉讼的基本内涵 (2)
(一)纳税人诉讼的起源及实践 (2)
(二)纳税人诉讼的定义及特征 (3)
(三)纳税人诉讼的概念界定 (4)
1．纳税人诉讼与税务行政诉讼 (4)
2．纳税人诉讼与公益诉讼 (5)
三、纳税人诉讼的理论与现实依据 (5)
(一)纳税人诉讼的法理依据 (5)
1．公民权利的司法保护 (5)
2．私权对公权的制衡 (6)
(二)纳税人诉讼的税法理论依据 (7)
1．税具有纳付与使用的统一性 (7)
2．税权是国家对税的征用权和支出权 (7)
3．纳税人权利延伸到用税过程 (7)
(三)纳税人诉讼的现实依据 (8)
1．有利于保护纳税人权利和提高纳税意识 (8)
2．能有效防治国家公共资金流失 (9)
3．能对行政机关进行有效监控 (9)
4．有助于反腐及建立节约型政府 (9)
四、我国建立纳税人诉讼制度的几点构想 (10)
(一)从立法方面完善建立相关制度 (10)
1．完善宪法上的有关税收的条款 (10)
2．完善税收法律体系 (11)
3．完善与纳税人权利相关法律体系 (11)
(二)激励与制约机制的设立 (12)
1．激励机制 (12)
2．制约机制 (12)
(三)诉讼主体的细分 (13)
1．单个纳税人起诉 (13)
2．纳税人代表人诉讼 (13)
3．纳税人通过纳税人协会起诉 (13)
4．纳税人依赖检察机关起诉 (14)
(四)举证责任的分配 (14)
一、绪论
随着社会的不断进步，人权逐渐得到了国际社会的高度重视，同时对行政权扩张的监督理所当然少不了运用公民的公正力量。这种力量不仅对行政权的有效行使做出了突出贡献，更重要的是它最后又维护了公民的利益，使人权得到了更进一步的发展。这一人权理念的发展，促使纳税人权利不再仅仅局限于纳税过程中，而应该拓展到用税过程，即纳税人应该拥有对行政机关使用税收的监督权利。
而纳税人这一特殊权利只有通过诉讼方式才能恰当地得到实现，所以纳税人诉讼就在这种理论背景下发展起来了。纳税人诉讼理论最先于19世纪末在美国产生，并不断得到广泛承认，到1965年已有34个州承认纳税人诉讼，随后日本、法国、英国等国家相继发展了相似理论，并取得了良好效果。我国暂时还未建立纳税人诉讼制度，但理论界也存在一些对纳税人诉讼理念的探讨，同时实践中也出现了纳税人提起纳税人诉讼的个案。
纳税人诉讼理论最早产生于美国并发展成熟，目前也是在美国应用最广泛。在美国联邦和大多数州的法规及判例中对纳税人诉讼制度都有详细规定。美国法学者伯纳德·施瓦茨在其著作《行政法》中，对纳税人诉讼理论及实践有较为详细的介绍；在我国法学者王名扬的著作《美国行政法》中，也可看到纳税人诉讼的相关理念。
日本受美国纳税人诉讼的影响产生了民众诉讼，而这在日本地方自治法中，可以找到相类似的规定，即民众有权对地方财政资金的不合理支出提起诉讼，其中民众当然包括纳税人。同时，日本有不少法学家如北野弘久在《税法学原论》、《现代法学者著作选集·纳税者基本权的展开》等著作中大力推崇纳税人诉讼理论，并呼吁在立法上确立这一制度，且中村芳昭撰写的《纳税者诉讼》对在日本实行纳税者诉讼的可能性进行了论证。
另外法国、英国均存在纳税人诉讼理论，这从王名扬编写的《法国行政法》、《英国行政法》中可略见一斑。我国立法上没有规定纳税人诉讼，但法学界已有少数学者对纳税人诉讼理论有所涉及，但对纳税人诉讼理论亦有褒有贬，例如，梁慧星在《开放纳税人诉讼，以私权制衡公权》中均主张在我国建立纳税人诉讼，但刘剑文在《税法基础理论》中则持否定意见，但总的来说，我国对纳税人诉讼进行详细阐述的文献仍相当匮乏。
二、纳税人诉讼的基本内涵
(一)纳税人诉讼的起源及实践
纳税人诉讼制度是在近代产生的一种新型的行政公益诉讼制度，它最先产生于美国并发展成熟，随后，日本、法国、英国等国家也相继产生了类似制度。纳税人诉讼得以产生的一个基本原因是由税收理念的特性所决定的。
国外的关于税收的法理解释，“国家是由全体社会成员依契约而成立的，公民纳税，如同社区居民交纳物业管理费一样，纳完税后，就有要求政府提供优质服务的权利，如果政府所提供的公共服务存在瑕疵，给公众造成损失的话，公众就会通过司法救济要求赔偿；政府将纳税人缴纳的钱花倒不是正当的地方，纳税人当然也有权利上法院讨个说法了”。
从理论上讲，国家是公共权力机构，国家的最高义务就是“运用从公民那里集合起来的权力和力量，以增进所有人的和平，安全和便利”。国家没有也不应该有自己的私利。税收的这一“公有”特质决定了财政资金具有可公诉性。正因为国外在理念上具有权利义务对等性，纳税人不仅纳税意识很强，而且权利意识也很强，纳税人诉讼即是随着税收理念的改变而产生的。
在美国，允许纳税人提起行政诉讼，以维护社会公共利益。纳税人诉讼是一种监督诉讼。纳税人诉讼，是指美国各州普遍承认私人以纳税人的身份，对于行政机关违法支出或者损害公共资金行为，有权提起诉讼。在联邦，法院原来不承认纳税人的行政诉权，其理由是：联邦纳税人的利益太微不足道了，而且联邦纳税人与他请求复审的行为没有个人利害关系。
但在后来的弗拉斯特诉科恩案中修改了这一观点，纳税人对于涉及金钱花费的行政行为可以在法院受审。当然，美国并不允许纳税人在任何情况下都有原告的资格。他们只有达到了下述两条标准时才具有这种资格：第一，纳税人请求复审的行为必须是根据征税和税款使用规定而行使的用款行为，如果纳税人仅指控行政机关在执行有关管理法时，从税款中支出了杂费，那就不够原告资格。第二，纳税人必须证明他所指控的用款行为超出了宪法对征税和用款权所规定的特定限度。如果达不到这两条标准，纳税人仍无原告资格。
在美国的各州，普遍承认纳税人以其纳税人之身份拥有请求禁止公共资金违法支出的诉讼提起权，因而纳税人提起的禁令请求诉讼(即纳税人诉讼)时有发生。最初的案例是1852年伊利诺伊州的判决。该判决之后，依照这一立场的判决和立法逐渐增多，l9世纪末，进步党率先强调人民直接参与诉讼的重要性——在这一时期有很多州采取了国民提案、国民表决的形式——以及在各方面的促动下，纳税人诉讼逐渐得到广泛认可。
到1965年，几乎所有的州都承认以州属县、市、镇以及其他地方公共团体为对象的纳税人诉讼，甚至有34个州明确承认以州为对象的纳税人诉讼。纳税人诉讼不仅针对公共资金的违法支出行为提起诉讼，同时，也可以针对政府部门造成金钱损失的违法行为起诉。例如，新泽西州的市民和纳税人以违宪为由，请求法院对公立学校强迫学生读《圣经》发布禁止令时，尽管原告并未主张学生被迫读《圣经》所增加的学习时间会带来学校运营经费的增加，但是州的最高法院在判决中认为该案对于原告具有诉讼之利益。
承认纳税人诉讼的根据在于，公共资金的违法支出，意味着纳税人本可以不被课以相应部分的税金，而在每一纳税人被多课税的意义上，纳税人有诉之利益。联邦法院自身在类推案件中也趋向于许可这种诉讼。有些州判例甚至确认纳税人有资格作为原告就有关非财政问题和政府支出及税收额无关的问题提行政复审诉讼。
在英国，也承认纳税人的起诉资格。英国纳税人诉讼可以属于禁止令之诉，由检察总长代表纳税人发起。纳税人以公法名义挑战地方当局，有一套标准化的诉讼程序。一个典型的案例是伦敦郡议会经法律授权可购买并经营有
轨电车路线，它购买了一家有轨电车公司并经营这家公司过去经营的公共汽车服务。
有一家汽车服务竞争对手的业主们——他们也是纳税人——让检察总长起诉并针对郡议会经营公共汽车服务一事要求发布禁止令，且及时得到了批准。选民对地方政府不合法的开支可以向区审计员提出反对意见，或向法院申诉。选民对区审计员的决定不服时也可向法院申诉。同样，国家纳税人也可以纳税人资格控告中央政府的财政开支行为。
事实上，英国不仅承认纳税人有起诉政府开支行为的起诉资格，而且承认一个纳税人对涉及另一个纳税人的征税行政行有起诉资格为。另外，在英国的内地税委员会案中，还允许纳税人针对他人与税务机关的违背租税法律应对各类纳税人平等执行的法律原则提起行政诉讼。
在法国，市镇纳税人或省的纳税人，可以对市镇议会和省议会通过的影响市镇和省的财政或财产的违法决定，提起越权之诉(但是，在法国，不允许国家的纳税人对中央政府的纳税规定提起越权之诉。因为它和个人利益的联系太远)
在日本，同样承认纳税人的起诉资格。日本在其《行政案件诉讼法》第5条中将行政诉讼分为抗告诉讼、当事人诉讼、民众诉讼和机关诉讼四种。按照该条规定，民众诉讼不限于救济起诉者本人权益，而是含请求纠正国家机关或公共团体不符合法律的行为的诉讼，具体包括与公职选举有关的诉讼、与直接请求有关的诉讼、居民诉讼、基于《宪法》第95条的居民投票的诉讼、有关最高法院法官的国民审查的诉讼，目的在于使公民以选举人的身份通过诉讼手段制约国家机关或公共性权力机构的行为。
民众诉讼具有客观诉讼的性质，可以认为是行政公益诉讼的一种形态。日本地方自治法中规定了住民监察请求(该法第241条第l项)和住民诉讼(该条第2项)制度。日本战后于l947年最初制定的地方自治法中，原本并没有这一规定，但当时的美军占领当局就此向日本政府提出了应仿效通行于美国大多数州的纳税人诉讼亦被称为市民诉讼的制度加以修改的指令。于是日本在增加了行政监察请求前置程序之后，类似于美国的纳税人诉讼制度被植入了日本地方自治法。
其后又经1963年的再次补充修正，形成了现行住民监察请求和住民诉讼制度。该制度的基本内容是，普通地方自治体内的住民，在认为自治体首长或委员会或本自治体职员有下列违法或不当的：(1)公金支出；(2)财产的取得、管理或处分；(3)契约的缔结、履行；(4)债务或其他义务的负担(也包括在可相当确切地预测到即将产生上述行为的情况)；或懈怠于(5)对公金的课赋征收；
(6)对(公)财产的管理等行为或事实时，可请求自治体的监察委员依法定职责对(1)一(4)项违法或不当的行为采取防止、纠正或填补损害等措施。对(5)和(6)项懈怠事实采取改进或填补损害措施。受理监察请求的监察委员，需依法在法定期限内(60日)作出附理由的书面答复，且该书面答复必须公开。在认为监察请求有理由时，则应向自治体首长、议会或相关执行机关提出改进的劝告。
在住民提出监察请求之后，如果监察委员没有在法定期限内采取监察措施，或虽采取了措施，但提出监察请求的住民对监察结果不服，或被提请监察的对象人，没有在相应的时间内，落实监察委员提出的劝告，那么提出监察请求的住民，可向自治体机关所在地的地方裁判所提起相应的住民诉讼。这一住民监察请求和住民诉讼制度在体现国民主权原则，实现民众直接参与和监督地方行政，维护地方公共利益，特别是在防止地方财政腐败和浪费方面曾起到了突出作用。
住民税：一个普通工作的人，要负担所得税和住民税。所得税上缴国家，住民税上缴给所生活的地方当局。地区政府的行政资金主要来源于住民税。住民税可以比喻为人头税。
(二)纳税人诉讼的定义及特征
目前，尽管我国还未建立公益诉讼制度，但是国内法学理论界对公益诉讼制度讨论颇多，基本上对公益诉讼制度持肯定态度，许多学者也认为我国可以在一定条件下建立公益诉讼制度。但是，法学理论界对纳税人诉讼的讨论很少，只有少数的学者提到纳税人诉讼，并对纳税人诉讼的概念进行定义。
本人认为，纳税人诉讼应该定义为：纳税人诉讼是指纳税人(包括负税人)以纳税人身份，针对行政机关的不合理用税行为，向法院提起诉讼请求停止该行为的诉讼提起权。之所以称“纳税人”诉讼，而不使用居民诉讼或其他称谓，主要基于以下两个方面原因：
第一，从法理的角度来看，对于国家行政区上的问题，应当让纳税者享有纳税权利，从征税与用税两个方面进行一元化统一的监督、管理，为此要采用“纳税人”这一概念。第二，采用纳税人概念，可以给予外国人权利。我国作为一个开放型国家，外国人的纳税额占税收征收总额的比例相当大，若将外国人排除在外，不利于人权的平等
维护，也不利于与国际接轨。
从定义可知，纳税人诉讼具有以下几个方面的特征：
第一，纳税人应作广义理解，包括负税人在内。我国《税收征管法》第4条规定，法律、行政法规规定负有纳税义务的单位和个人为纳税人。在现实中，“纳税人”一词使用较为频繁，在同一层面上使用的还有“纳税义务人”。狭义纳税人亦称“纳税义务人”，是指税法上规定的直接负有纳税义务的单位和个人。
从民法的角度看，纳税人作为缴纳税款的主体，分为自然人和法人。自然人是指负有法定纳税义务的个人以及属于自然人范围内的个体户、农村承包户等。法人是指依法成立并能独立履行法定权利和承担法律义务的组织，如企业、社团。无论自然人还是法人，凡发生应税行为，取得应税收入的，也即只要负有直接的纳税义务的，就是纳税人，就要依法履行纳税义务。
狭义上的纳税人是税收制度构成的基本要素之一，它与负税人不同。负税人指税款的实际承担者或负担税款的经济主体，是税收的最终负担者，而纳税人只是负担税款的法律主体。纳税人不一定是负税人。只有当纳税人所纳税款无法转嫁时，这时纳税人同时又是负税人，如企业所得税、个人所得税。
这是因为，在市场经济条件下，通常应当按照等价交换原则进行商品交易，这时候，商品销售者可以用其销售收入扣除成本之后的盈利缴纳所得税等项税金，并由自己负担上述税金。如果纳税人能够把所纳税款转嫁他人负担，这时纳税人和负税人就属于不同的主体。例如，增值税、消费税的纳税人是产品的生产者、经营者，所负税人则是消费者。
这是因为，此时商品的价格背离了价值，发生了税赋转嫁。如烟酒等消费品的价格通常大大高于其价值，同时国家对这些消费品征收较高的税收，以达到取得财政收入和调节消费的目的。这时，虽然税款是销售者缴纳的，但是这些税款已全部或者部分地转嫁给消费者负担了。税法一般只规定纳税人，而不规定负税人。
从负税人的特征来看，负税人作为税款的实际承担人，税金在支出过程中的不合理流失，在利益上比前面所说的税法意义上的“纳税人”，具有更大的间接相关性，所以纳税人诉讼制度中的“纳税人”应作广义理解，即应包括“负税人”在内。
因为负税人作为实际意义上的税收交纳者，他更有权关心和监督税款的使用，监督政府的行政开支等。至于扣缴义务人(即法律、行政法规规定负有代扣代缴、代收代缴税款的单位和个人)、举报人，本人认为不宜归于纳税人诉讼中的纳税人概念内，若这样扩大解释不仅抹杀了纳税人与非纳税人的界限，而且也不符合纳税人诉讼制度建立的初衷。
第二，纳税人诉讼的对象是行政机关的不合理用税行为。纳税人诉讼对象是针对行政机关的不合理用税行为，在这里，不合理用税行为应包括行政机关在使用税收资金时，没有按税收应有用途使用，或过度开支，或违法使用，包括贪污、挪用、私分等方式造成税金流失等行为。有的学者认为纳税人诉讼的对象包括税款的征收、减免以及使用中行政机关存在的造成税收流失不合理行为，但是本人认为这里不宜作扩大解释。首先，纳税人诉讼提起的一个重要原因是监督政府的不合理用税行为，至于税收的征收、减免中存在的不合理行为造成税收的流失，应属于另一种形式的诉讼——税务行政诉讼。
第三，纳税人的诉讼请求具有特殊性。纳税人诉讼的诉讼请求一般是指要求行政机关停止不合理用税行为，并将不合理流失的税金返还国库。美国的纳税人诉讼中，纳税人不仅有权通过诉讼要求政府停止税收使用的不当行为，还有权因此停止交纳相应的税款。本人认为，目前依我国国情，在我国提出纳税人诉讼还不宜因此而停交税款，而应依照行政诉讼的规则，诉讼过程不停止具体行政行为。
由于税收的收支是两条不同的“线”，收和支本身并不相互对应，若纳税人因此而停交税款易造成税收秩序的混乱，故即使胜诉也不宜停交相应的税款。当然，胜诉也不会导致税收减免或返还，但是，纳税人仍可以通过这种方式为全体纳税人获得长远利益，所以仍是很有价值的。
(三)纳税人诉讼的概念界定
1．纳税人诉讼与税务行政诉讼
税务行政诉讼是指公民、法人或者其他组织认为税务机关的具体行政行为侵犯其合法权益时，依法向人民法院提起诉讼，由人民法院进行审理并作出裁判的活动。它包括以下几层意思：(1)税务行政诉讼是专门处理、解决税务行政争议的活动；(2)税务行政诉讼是在人民法院的主持下进行的、解决税务行政争议的司法活动；
(3)税务行政诉讼是由于公民、法人或其他组织认为税务机关的具体行政行为侵犯其合法权益而引起的。纳税人诉讼与税务行政诉讼都属于行政诉讼的类型。虽然纳税人诉讼也是与税收有关的诉讼，但是从定义特征方面他们有
很大的不同：第一，税务行政诉讼是解决一定范围内的税务行政争议的活动。税务行政争议是税务机关在行使税收征收管理权的过程中与作为相对方的公民、法人或者其他组织发生的权利义务纠纷。纳税人诉讼是监督行政机关不合理用税行为的活动。
第二，两种诉讼的被告不同，虽然都是行政机关，但纳税人诉讼中的行政机关范围较大，包括所有有权使用税收的行政机关，及其被授权使用税款的机关，而税务行政诉讼中的行政机关特指有税收征收管理权的行政机关。
第三，税务行政诉讼的核心是审查税务具体行政行为的合法性。在税务行政诉讼中，直接审查的对象是具体税务行政行为，且对具体税务行政行为的审查限于合法性范围，一般不审查具体税务行政行为的合理或适当性问题。但是纳税人诉讼的核心是审查政府用税的合理性，它的直接审查对象是行政机关的用税行为，其审查范围既可能是不合法行为，也可以是不合理的行为。
第四，税务行政诉讼是人民法院运用国家审判权来监督税务机关依法行使职权和履行职责，保护公民、法人和其他组织的合法权益不受税务机关违法行政行为侵害的一种司法活动。纳税人诉讼是人民法院运用国家审判权来监督行政机关是否合理用税，保护公民、法人和其他组织的所交纳的税收不被不合理的流失，而无形之中加大纳税人负担的一种司法活动。
2．纳税人诉讼与公益诉讼
纳税人诉讼是公益诉讼的一种重要形式。公益诉讼具有以下几个重要特征：(1)公益诉讼的目的是为了保护国家、社会公共利益，追求社会公正、公平。公益诉讼可以制止某些机关或个人滥用权利，危害国家、社会，保障社会每一个个体成员的合法权益得以实现，形成良好社会秩序，从而促使整个社会稳定、迅速的发展。
(2)利害关系的不特定性和广泛性。在传统诉讼中，受到违法行为侵害的往往是法定的合法权益，而且这种侵害通常已经发生，损害既成事实。而在公益诉讼中，违法行为侵犯的对象是公共利益，对于普通民众往往只有不利影响，而无直接利益上的损失。即便个案中该行为在侵犯公共利益的同时也触及特定人的直接利益，法律仍允许在该特定人不愿、不敢或不便提起诉讼之时，普通民众为了维护公共利益而向法院提起公益诉讼。
(3)公益诉讼的发起者不一定与本案无利害关系。公益诉讼的发起者可以与本案无利害关系，任何人为维护国家、社会利益均可把侵害公共利益之人推上被告席。因为随着社会的发展，人的自身素质的提高，每一个社会个体不仅仅关心自身的、暂时的、眼前的权益，而且开始关注自身长远利益以及自身利益与社会利益的辩证关系，从而达到对自身权利深层次的终极关怀。
(4)公益诉讼成立的前提既可以是违法行为已造成了现实的损害，也可以是尚未造成现实损害，但存在损害发生的可能。(5)在具体的原则和制度方面，公益诉讼也有其特殊性，如对处分原则有过多的限制。当事人能否使用处分程序，抑或究竟能够处分“什么”的问题，也就是处分权主义是否为宪法所保障的问题，需要与许多国家宪法所保障的一般自由裁量权和所有权等基本权联系起来考虑。
因为这些基本权是身份权和财产权上处分权能的基础。不过，这种基本权也要服从于宪法的限制。例如，有时为了公共利益，而在人格权和财产权上不承认当事人处分权的规定，就不能说是违反了宪法和法律。目前，除刑事诉讼中的公诉之外，其他的诉讼均强调“利益相关性”，即原告对案件有诉讼利益。
随着社会经济日益复杂，社会公共利益成为人们不可忽视的客观现象，而以侵害公共利益为代价追求短期个人利益的行为也逐渐增加，传统的诉讼模式开始不适应社会经济的发展，因此公益诉讼的出现和存在是弥补私益诉讼不足的重要司法救济手段。纳税人诉讼在本质上符合公益诉讼的基本特征，一方面，纳税人针对行政机关的不合理用税行为起诉，从某种意义上说，并不一定能为自己带来直接的经济利益，甚至还要支出一定的诉讼成本，但任何不合理用税行为至少会造成两方面的社会危害：
第一，纳税人所缴纳的税款被无谓地浪费，纳税人本应享受的公共利益因此得不到保障；第二，不合理用税本身还可能成为社会的负担，比如一项不合理的基础设施建设的存在和运行，可能本身就是社会所背负的包袱。除此之外，公务员的廉洁性等问题都有可能在不合理用税行为中受到挑战。
所以，纳税人诉讼具备了公益诉讼的第一个特性。事实上，第二方面的性质是与第一点特性直接关联的。既然纳税人并非基于私人利益而起诉，他当然属于与案件无直接利害关系的主体，而这一点，又符合了公益诉讼的第二个基本属性。因此，纳税人诉讼是一种典型的公益诉讼。
三、纳税人诉讼的理论与现实依据
(一)纳税人诉讼的法理依据
1．公民权利的司法保护
纳税人诉讼赋予了纳税人特有的权利，对税收的支出进行监督深化到可以用诉讼的方式提出来，充分地展示了对人权的保护和实现。纳税人这种监督来源于税收的国家公共资金支出的权利属于一种重要的公民权利，属于公民社会公共性权利的一种。公民权利受到尊重和保护的程度，是一国法治状况和人权发育水平的反映，而公民权利的保障离不开法律作用的发挥。
法律的制定和实施，实际上是法律使公民权利从应然权利演变为法定权利，再发展成为现实权利的公民权利的重要内容，总是通过法律来确认和规范的，因而公民权利的主要内容是法律权利，这是由公民权利的性质和法律的性质决定的，也是权利获得法律保障的必然要求。法律要保障公民权利首先要设立相应的权利制度，即提供制度根据，包括宪法和普通法律两个层面的根据。然而，仅有制度根据没有制度保障是不够的，因此实体权利必须以切实有效的诉讼手段为依托。
就我国而言，“立法者往往局限于创制的层面，关注法律规范自身在逻辑结构上的完整性，而忽视从将来法律实施的前瞻性视角关注法律的可诉性问题”。虽然我国宪法和法律对公民的社会公共性权利设置了初步的实体权利体系，但由于这些权利往往由多数人共同享有，因而公民个人一般不被认为具有直接的诉的利益，其原告资格不被认可。
须知，无救济即无权利，权利受侵害者都应享有申请救济的资格；司法必须成为保护公民的最后一道防线，因为任何一种法律权利要获得实在性，必定意味着最终可以获得司法上的救济。公民所享有的社会公共性权利不应是停留在纸面上的空泛的东西，而应是具体的存在，当其受到损害时必须为之提供合法的矫正手段。虽然权利救济的管道是多元的，但司法救济应是一种最根本、最权威的解决途径。原因在于，独立的司法权和有效的司法运作机制较之其他权威和权力，更能稳定而经常地调整及调和种种相互冲突的利益，包括个体利益和社会性的利益。
如果最终缺乏司法的权威衡量，“那么这种权益的调整就会取决于或然性或偶然性(而这会给社会团结与和谐带来破坏性后果)，或取决于某个有权强制执行它的决定的群体的武断命令”。概言之，公民的基本权利(包括社会公共性权利)，除了通过法律的普遍性实体赋予外，还要获得可诉性，但由于这类权利往往并没有直接的代表人和请求人，因此必须赋予普通公民为公益提起诉讼的权利。这是公民诉讼制度(包括纳税人诉讼)得以确立的法理基础之一。
从人民主权的角度观之，“行政诉讼制度本身就是民主政治在某一诉讼领域的具体反映。赋予什么样的人可以提起行政诉讼的权利，不仅仅是一个诉讼程序问题，更重要的是通过行政诉讼这一特定的诉讼制度体现一个国家对公民权利保护的程度。而从行政诉讼制度监督行政职权的依法行使这一特定角度来说，原告起诉资格的赋予就是其民主权利的一个表现”。
2．私权对公权的制衡
从上文纳税人诉讼的概念界定得出，纳税人诉讼属于行政公益诉讼的一种重要类型。行政公益诉讼产生的一个历史性意义在于它突破了近代以来传统的政治法律理论的框架。为什么过去政府的违法行为和不行为，当它没有达到使公民、法人的利益遭受现实而直接的损害之时，就被排除在司法审查的范围之外?此种制度之所以存在，其思想基础还是应追溯到权力分立的基本理论上去。
法律上有公权与私权的划分。为协调私权行使中的利益冲突，制止、纠正滥用私权而损害私人利益和公共利益的行为，法律要求私权的行使应受司法审查；相对于私权的行使而言，除了损害私人合法权益的情形，公权的行使原则上不受司法审查。按照这种理论，司法权是保护人民利益的，人民的权利遭受了损害都可寻求司法保护，不论是私权造成的损害，还是公权造成的损害。
早期是遭受了私权损害可以申请私法上的救济手段，后来随着近代行政法的发展，遭受了公权的损害可诉诸公法上的救济手段。及至现代，另一种性质的损害越来越凸显，即公权之行使对社会公共性利益造成损害，但从形式上看，对人民私权益并不构成直接的损害，公民个人没有资格对此提起诉讼，从而使这类损害无法进入司法审查的视野。其理论根据就在于，行政权本身就是为维护公益而设的，其行使原则上不受司法审查。受司法审查是什么意思呢?
我们不应只看到这是法院通过司法程序来审查行政行为，而实质上其意义在于动用私权的力量来制约行政权之行使，来保护各种合法的私益和公益。在此，司法程序仅被视为一种保护合法权益的手段。“在此意义上，我们甚至可以说，司法权是公民的权力，司法制度是为了公民而设置，而不是为国家及法官设置的。”
现在，如果我们跨出一步，将保护公益的司法大门向普通民众敞开，就可动员私人拿起司法武器来保护社会公益。这就打破了过去关于权利和权力及不同权力之间的划分结构与作用机制。通过创设公益诉讼制度，就可动用私人力量对国家公权进行制约，充分发挥公民和团体在保护公益中的作用。而在我国开放纳税人诉讼，事实上是进行
以私权制约和监督公权的实践，使公权的行使也被纳入司法审查的框架，能避免实践中上级机关包庇纵容下级机关不合理行政行为的现象，能有效监督行政机关行使职权。
(二)纳税人诉讼的税法理论依据
1．税具有纳付与使用的统一性
税的概念应是税的纳付与使用的统一，即它是从纳税者的权利与义务相统一的角度构造的概念。法律上的税的概念，是指作为法律上的权利与义务主体的纳税者(公民)，以自己的纳付是用于宪法规定的其享有各项权利为前提，并在此范围内，依照遵从宪法制定的税法为根据，承担的物质性给付义务。
正因为税在法律上的本质是纳付与使用、义务与权利的统一体，所以税并不单纯是指税收，且以调整税收法律关系为对象的税法也绝不是税收法，或“税收之法”、“征税之法”。税法应是调整税的纳付与使用相统一的税收法律关系的法律。这种税法本质上也应当是表现在税的立法阶段、执法阶段、司法阶段保障纳税者权益的“权利之法”。综上所述，税法有着自己对税的概念的解释和调整对象即税收法律关系，因此税法应是一门独立的法律部门。
我们要谈纳税人诉讼，首先要有权利意识，要改变过去只强调义务不提权利的作风。几乎在我们所有的教科书中，税收的定义都诸如此类，“税收是国家为实现其公共职能而凭借其政治权力，依法强制地、无偿地取得财政收入的一种活动或手段”；“税收是为满足一般的社会共同需要，凭借政治权力，按照国家法律规定的标准，强制地、无偿地取得财政收入的一种分配关系，在这种分配关系中，其权利主体是国家，客体是人民创造的国民收入和积累的社会财富，分配的目的是为了满足一般的社会共同需要”。
既然为强制性、无偿性，那也就是单方面的义务，就是不对等的，政府的钱花在何处，似乎只须向财政部门或审计机关负责就行了，无须直接向纳税人负责。在这种税法理论下，根本不存在诉权产生的基础，更不可能产生纳税人诉讼制度了。本人认为，纳税是公民应尽的义务，具有强制性，但这种义务是建立在公民的税收被合理的征收和正当的使用的基础上的，建立在公民的相关权利得到保障的基础上的。
此外，定义中明确地表述出了征税的目的是为了实现社会共同需要或者为实现公共职能，那么税款的使用是否真正实现其目的，谁来监督呢?人都是经济人，都有趋利性，不监督就难免出现腐败。
2．税权是国家对税的征用权和支出权
税是国家存在的物质。马克思在《哥达纲领批判》中指出：“在一个集体的，以共同占有生产资料为基础的社会里，劳动者所得，不是‘不折不扣的’，而是‘有折有扣’的。”中外古今，任何国家的创建都必须有一项管理经济的权力，因为国家本身是阶级统治的机关，并不进行物质资料生产，然而国家要维持国家机器的正常运转，如公职人员工资、军队武装、监狱设置、行政经费、文化教育，就必须具备经济上的收支权力。
正是这个意义上，从国家主权范畴派生出一项获取税和使用税的权力，即税权。故此，本人认为，所谓税权是指由国家主权派生出的，国家对税拥有的取得权(课征权)和使用权(支出权)。简言之，税权是国家享有的课征与使用税的权力。这里须指出，将税权概括为国家享有的课征与使用税的权力，只是对税权在形式上的表述。人民民主专政的国家性质决定着我国税权在现行法上的性质，即税权是人民民主专政的社会主义国家对税的课征与使用所享有的权力。
在肯定税权是国家主权的派生同时，还应对税权的来源和行使方法作一说明。依我国现行《宪法》第2条“中华人民共和国的一切权力属于人民”的规定就是确认主权属于人民。可以定论，我们人民当家做主的国家的主权及其派生的税权，最终都属于人民，是人民权力的集中，因此人民主权及其派生的税权由人民行使。《宪法》第2条第2款规定：“人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”
人民行使国家一切权力的形式是通过直接或间接选举各级人民代表大会代表，由他们组成各级国家权力机关，代表人民来行使。人民代表大会集中代表人民的意志，对人民负责，受人民监督，以制定法律的形式代表人民行使税权。依现行《宪法》第62条第3项、第10项的规定，全国人民代表大会有代表人民制定法律的形式行使课说权和支出税的立法权的职权。这里须特别强调的是，预算应是与其他法律具有同等法律效力的法律。
3．纳税人权利延伸到用税过程
从上面税及税权的概念理论支持下，可以得出：纳税人的权利应当从税的征收拓展到税的使用。纳税人权利在两个不同层面上体现出来，第一层面是在纳税人与征税机关的关系中所表现出来，主要体现于《税收征管法》中纳税人权利，即微观层面上的纳税人权利。例如，对征税机关的决定不服有权申请复议或者提起诉讼，有权获得双语服务。
第二层面是从纳税人与国家关系的角度阐发，主要体现于税收基本法或宪法的纳税人权利，即民主立法权和民
主监督权。前者指纳税人有权以法律规定的形式参与税法的制定，有权对税收立法发表自己的意见；后者是指纳税人有权决定和关注税款的用途并对立法、执法、司法活动提出意见和建议。从社会契约论的观点看，民主立法权和民主监督权在性质上应和公民的自由、平等等权利一样，都属于“天赋”的、不可剥夺的权利，应在法律中加以确认。
考虑到宏观层面的权利主要是通过税收的基本法或其他基本法甚至宪法加以确认的，在“一切权力属于人民”的现行宪法上，人民享有对税权(课征权、支出权)进行民主管理的权力。从税可分为直接税和间接税角度上讲，社会中的每一个人都是纳税义务的实际担当者，都是纳税人。作为公民一分子的纳税人应当平等地享有依现行《宪法》第56条规定承担纳税义务的权利，即税必须要遵从《宪法》才能开征，须遵从《宪法》才能支出。
纳税者享有以此为前提才承担纳税义务的权利。纳税人基本权是保障纳税人对税的课征与支出进行民主化管理的宪法上的权利。在构造纳税人基本权时须指出，不应将现行《宪法》第64条单纯地理解为义务性规定，而应辩证地将它看做，是为了实现宪法保障的各项公民权利而设定的前提性规定。宪法肯定建立社会主义制度的根本目的，是为了让公民在新的社会生活中享有更广泛、更充分的权利和自由，而公民纳税正是为了实现更广泛、更充分的权利和自由提供的物质性保障。因此，人民只须按照宪法或遵从宪法规范制定的法律(税法)承担纳税义务，有拒绝承担除此之外的任何给付金钱和利益的权利。
(三)纳税人诉讼的现实依据
1．有利于保护纳税人权利和提高纳税意识
纳税人诉讼能够有效保护和实现纳税人的实体权利。提起纳税人权利，更多的人想到的是《税收征管法》上所确定一些权利类型，如知情权、申请减免税的权利、要求保密权、陈述申辩权。但仔细观察我们不难发现，这些权利的确定并非基于纳税人的纳税义务而发生，而是在纳税人履行纳税义务的过程中所应享有的基本权利。也就是说，这些权利与纳税义务并无对应的关系。
本人认为，实质意义上的纳税人权利是纳税人基于其纳税行为而应享有的权利，纳税人缴纳赋税，其根本目的在于获得公共利益和公共需要的满足，国家征收和使用赋税必须满足纳税人的该项目的，否则，纳税人和国家之间的征纳关系无法形成。更何况公共资金的违法或不合理支出还意味着纳税人本可以不被课以相应部分的税金。正因为这样，国家享有征收和使用税收权的同时要履行相应的义务，而该项义务即征收和使用税收必须符合纳税人追求公共利益的要求。
换句话说，纳税人履行无偿纳税义务应享有相应的权利，即要求国家的征税、用税行为符合自身利益要求的权利。具体而言，纳税人的权利体现为税收要素决定权(税收立法参与权)、用税监督权、提起纳税人诉讼的权利等。前两项是实体上的权利，而提起诉讼的权利则是保证实体上的权利实现的程序意义上的权利。目前，我国的税收立法和相关的法律都在不同程度上忽视了对纳税人权利的保护。
例如，宪法强调纳税人义务的同时并未提出保护纳税人权利，而且税收实体法和税收程序法都片面强调纳税人的纳税义务。这不仅不能体现权利义务一致的现代法制理念，而且在某种程度上阻碍了纳税人的纳税意识的建立。因此，法律应在这一方面有所作为，赋予纳税人对行政机关不合理用税行为提起诉讼的权利，这是从程序上保证纳税人实体权利得以实现的有效手段。
纳税意识是国家意识的体现。发达的市场经济国家，公民最为强烈的意识就是税收意识。西方人根深蒂固的观念是：“只有税收和死亡是不可超越的。”在美国，纳税对每个人来讲就如同中国人每月交水电费一样司空见惯，只要有收入就必须纳税。在每年的4月17目前美国人要自动填报税务报表寄给税务机关，税务机关多退少补。由于少报税会受到处罚，通常纳税人都要多报，一般83％的美国人能自动纳税。
在我国，人们的纳税意识通常较弱，除了传统思想的影响外，还有多数人因不了解税收的去向，或怀疑被用于他用，或被腐败分子挥霍等种种心理而对税收有种反抗心理。在我国现实情况下，我们需要通过社会的、法律的、文化的、舆论的宣传和感召，培养和涵养纳税人的心理和行为，提高纳税人的纳税意识。
在我国应当努力使纳税人认识到：税收是每一个企业和纳税人消费公共物品和服务所必须付出的代价，正如到饭店吃饭要埋单，到商店买东西要付款一样。纳税并不只是履行义务，纳税人在履行义务的同时，也是获得政府提供的公共物品和服务，因此任何逃避税收的行为都如同无票乘车或偷人钱财。
更需要强调的是，对纳税人权利的切实维护是培养公民自觉纳税理念的必不可少的环节。减少税收征纳过程中的人治现象，减少纳税人能够找到的漏洞也是十分必要的。纳税人诉讼制度对纳税人权利进行有效保护，加强纳税人对税收支出监督的主人翁意识的同时，也必将使纳税人真正意识到税收的征纳最终将让自己获得最大利益，自然
而然，纳税人的纳税意识也将从根本上得到改变。
2．能有效防治国家公共资金流失
国家公共资金即财政资金的90％以上来源于税收，因此税收可以说是国家公共资金的支柱，它在社会公共利益的各个方面发挥着重要作用。一方面国家公共资金的特性和现状决定了纳税人诉讼产生的必要性；另一方面纳税人诉讼的特殊作用能够有效地防止和制止公共资金的流失。
第一，公共资金流失的特性决定了采纳纳税人诉讼的必要性。公共资金流失具有特殊性和隐蔽性。侵犯公共资金的行为具有隐蔽性。公共资金管理不能由“国家”这样一个抽象主体来行使，必须通过具体自然人的具体行为来体现。当管理者不能用公有思想来管理时，“管理人员就有机会偷懒或从事利己交易，很显然这种行为有时会给所有人造成相当大的损失”，而且，这种利己交易往往又是在合法的外衣下，采取内外勾结的隐蔽方式进行的，使人更难察觉。这就是公共资金存在的“内部人侵权”现象。
国家利益与个人利益的间接性，使得人们对国家利益的关心远远少于对自己利益的关心。从理论上说，公共资金属于全体人民所有，国人应当像爱护自己的眼睛一样爱护公共资金。但事实上，远非如此。这是因为侵犯国家利益远不如侵犯个人利益对个人所造成的损害表现得那样直接。如果对公共资金的流失不采取特殊措施，难以达到治理的理想效果。采取多种手段包括纳税人诉讼等强有力的手段保护公共资金，是公共资金共有性质的客观需要。
第二，我国公共资金流失严重的现状是纳税人诉讼建立的重要原因。目前，我国国家预算支出居高不下，随意在预算外追加预算情况严重，每年的实际支出都比预算超出。造成财政支出居高不下的现象，缘于人、车、会议开支增势不减，公款吃请、高档装修、追求豪华轿车、赠送礼品之风严重。目前，我国正处于在社会主义初级阶段，有3万个县级以上的党政机关，拥有工作人员3400万，l991年行政开支达l400亿元人民币，占全国国家总收入的40％之多。
国家机关的经费开支来源于人民的血汗，在宪法保障的各项公民权利尚有许多经济原因而不能实现的情况下，我们的某些官员面对《宪法》第l4条第2款规定的“国家厉行节约，反对浪费”不感到汗颜吗?不正当的公款消费实为挥霍人民血汗的行为，也是侵犯纳税者基本权的行为。因为这些源自税收的支出是违反纳税者意愿的支出，纳税者有权对于违反《宪法》规定的税的支出拒绝承担纳税义务。由此可见，如何运用法律加强纳税人在税的支出方面的民主化管理，业已成为一项极富现实意义的重大课题。
3．能对行政机关进行有效监控
“一个灵敏的、有效的权力监控机制，不仅具有事先的教育、防范功能，而且具有事中的矫正功能，即能够对正在偏离正轨的权力行为予以及时的矫正和补救。当权力监控机制的教育、警戒、震慑等功能被一些公职人员冲破，权力错位现象正在发生或已经发生时，作为比较完善和灵敏的权利监控机制就会及时作出相应的反应，并按预定程序及时进行补救和调整。权力监控的矫正功能是非常重要的功能，它是保障功能、防范功能和教育功能的基础。
权力监控机制如果没有对错位的权力行为进行矫正的功能，那么，它就不可能很好地保障国家政权的正位，也不可能有效地保障各级公共权力的正确行使。”纳税人诉讼制度具有事中的矫正功能，当有关国家机关违法行为造成国家财政资金流失时，纳税人都可以依法起诉违法行为，由人民法院进行审判。这样就可以及时使执法不严、违法不究的问题得到补救，从而有效地保证了公共权力的正确行使。
在我国现行的许多权力监控体系中，一大通病就是权力监控缺乏应有的强制力。这是我国目前权力监控机制乏力的重要原因。现在我们的监督机构已不算少，纪检、监察、检察、审计等都是专门的监督机关。但是，由于这些机构的独立性、权威性不够，特别是监督职权和手段不够强，加上其他种种社会因素的干扰，因此这些专门监督机关的职能作用未能充分发挥。
专门监督机关的监控力度还难以适应权力活动的实际需要。另外，群众监督也缺少可操作性的程序和畅通的渠道；舆论监督方面也是小心翼翼，难以充分发挥，这些都给权力监控带来了一定的难度和困惑。另外，长期以来，我国对公共权力的制约措施，主要是强调和依靠通过思想教育工作，启发人们的内心信念，提高思想觉悟，促使人们的道德自律和自省，从而对权力行为形成某种制约。
实践证明，这种思想教育工作尽管需要，但它的作用相当有限。“权力本身就是一种强制力量，强制力是权力的基本特征之一，如果监控权力的力量缺乏强制性，那么这种监控就会变得软弱无力。只有以相应的强制力量为手段，才能保证权力监控的有效性。”纳税人诉讼则赋予了纳税人以强制力量，能够充分发挥纳税人的监督力量，所以其能有效地对行政机关进行监控。
4．有助于反腐及建立节约型政府
毋庸讳言，当前多数公共资金的流失案件是和腐败问题纠缠在一起的。在某些地方甚至是干部队伍腐败表现为主要方面。公共资金的管理人员多数是由政府任命的官员或是政府聘任的工作人员，有些人集“人、财、物”三大权利于一身，视国有为自己的私有，俨然为私人“老板”，形成了一个小范围的独立王国。“要防止滥用权力，就必须以权利制约权力。”
特别是“内部人”侵害财政资金时，创设另一个代表国家利益的纳税人诉讼机制，就显得更为必要。腐败分子毕竟不是生活在真空中，群众的眼睛是雪亮的，他们对腐败分子最恨，也看得最清。特别是近年来出现了许多反腐勇士，不惜生命的代价揪出一条条蛀虫。这在说明公民监督的重要性的同时也出现了一个重要问题，即举报者、公民监督者的人身安全问题，因为个人和政府、举报者和被举报者的力量悬殊，从而使公民监督并不能充分发挥其应有的价值，所以我们必须建立一套有安全保障的公民参与制度。
因此允许纳税人诉讼，腐败分子必然陷入“人民监督”的汪洋大海，虽不能保证每次都能成功，但其作用不可低估。“这像是打猎，虽然十回九空，但有一次就行……只要一次成功，对管理层就是一种威慑，使之有所顾忌不敢为所欲为。”同时，配合行政制裁、刑事制裁，必能形成一股无坚不摧的防腐力量。
日本纳税人诉讼的实践也充分证明了纳税人诉讼具有反腐和节约的重要作用。日本在20世纪80年代开始出现的新型行政诉讼案件——交际费、粮食费情报公开诉讼即属于纳税人诉讼。例如，l995年4月25日在名古屋市结成的“全国市民行政监察专员联络会议”发起了要求全国都道府县与政令指定都市一齐公开“平成五年度(1993)财政课、秘书课、(驻)东京事务所的食粮费”的情报公开请求。
对拒不公开者则依情报公开条例提起诉讼。结果，除拒绝公开的东京都等七都县外，其余40道府县列出该年度支出的食粮费总额为52亿9433万日元，被新闻媒体称为显露了“巨额食粮费冰山的一角儿”。经各地市民行政监察组织进一步提起住民和情报公开诉讼后，仅当年由职员返还金额，
即有北海道约76亿日元、福岗县约64亿日元、秋田县约44亿日元、宫城县约5亿8000万日元、新渴县约7000万日元、东京都约7亿2000万日元、琦玉县约22亿日元、山梨县约43亿日元、和歌山县约13亿日元、三重县约7亿1000万日元。另有清森县、福道县、岛根县、冈山县等也作了返还。
据“仙台市民行政监察专员”组织统计，至l997年4月，以交际费、食粮费情报公开诉讼为支撑的市民监察运动，已至少为市民节约了约500亿日元的税金(包括职员已返还给自治体的不当支出及由减少食粮、出差费预算而节约的金额)。[2]日本的实践证明，在制止公款消费反腐败问题上，直接来自市民的自下而上的监督，要比传统的官僚体制的自上而下的监督有效得多。
随着纳税人诉讼制度的完善和实践，在有助于反腐败的同时，必将给行政机关及人员以威慑作用。久而久之，行政机关及人员节约意识将得到极大的提高，必将养成良好的支出国家公共资金的习惯。由于目前，国家对政府信息公开的关注，政府信息公开法也即将问世，纳税人对不合理的税收支出将一目了然，因此通过纳税人诉讼制度则将更好地实现监督政府的权力，能进一步加强人们的监督意识。
政府税收支出，一旦置于纳税人的眼皮底下，则定能更好地促使政府合理地支出财政资金，节约型政府的建立也就指日可待了。
四、我国建立纳税人诉讼制度的几点构想
采取纳税人诉讼解决国家公共资金的流失问题，在我国已存在一定的法律依据。这首先体现在《宪法》有明文规定，“中华人民共和国的一切权利属于人民”，“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”“任何公民享有宪法和法律规定的权利，同时必须履行宪法和法律规定的义务。”
根据这些规定，维护国家财政资金不受侵犯，这既是公民的权利，也是公民的义务。宪法是国家的根本大法，因此在国家财政资金上建立纳税人诉讼制度并不存在根本性的法律障碍。但是，从上面第二部分的分析可知，我国目前税收的概念、税权、纳税人权利方面都还没形成建立纳税人诉讼的土壤，所以要想建立纳税人诉讼首先必须从立法方面完善建立纳税人诉讼的相关制度。
(一)从立法方面完善建立相关制度
1．完善宪法上的有关税收的条款
各国一般在宪法上都明确税收法律主义原则，并对财政税收的基本制度作出明确规定。例如《日本宪法》第30条规定，“国民有依照法律纳税的义务”，第84条规定，“新课租税，或变更现行租税，必须有法律或法律规定的条件为依据。”第七章标题即为“财政”，规定了国会对国家预决算的监督和决定权力。在第四章“国会”中，对法律规定、预算案的提出和决议均有明确规定。
例如，第60条规定，“预算案必须先在众议院提出。对预算案，如参议院作出与众议院不同的决议，根据法律规定，举行两议院协议会仍不能取得一致意见时，或在参议院接到众议院已经通过的预算案后，除国会休会期间30日未作出决议时，即以众议院的决议作为国会的决议”。
而我国《宪法》上的税条款只有一条，即第56条，仅仅规定了公民有依法纳税的义务。很多学者据此推论这是我国税收法律主义的根据。从目前宪法比较抽象、原则的现实出发，如此推论，有助于在宪法层面上确立纳税人权利保护的依据，但是，从税收法律主义之于宪政的重要性而言，仅仅一个纳税义务的规定，显然不足以担当确立这一重大基本原则的重任，更不利于纳税人权利在宪法层面的保护。
完善宪法上的税条款，首先应明确规定税收法定的表述提炼上升到税收法律主义层面，直接作为基本原则在宪法中规定。其次，我国宪法中也缺失税收立法权限、财政管理体制的原则规定。在分税制财政体制下，这也是一个应该予以补充完善的问题。财政管理体制以及税收立法权限划分，直接关系到税收法律主义的具体实现。对于纳税人而言，涉及民主立法权的行使和公共物品的受益权问题。
最后，公民有依照法律纳税的义务，不能全面揭示纳税人是一个权利和义务一致的主体，不利于全社会范围内纳税人权利观念的正确树立。因此，应在宪法中明确规定纳税人的合法权利依法予以保护，确立纳税人权利在宪法层面的应有地位。
2．完善税收法律体系
首先应树立正确的立法理念。纳税人是税法的主体，而非客体。纳税是纳税人的义务，依法纳税也是纳税人的权利。国家与纳税人在税收之债关系中是平等的税收法律主体。税法不仅是征税之法，更是保护纳税人的权利之法。纳税人权利与国家征税权力须在税收立法中均衡配置，实现权利与权力的和谐统一。
当前，我国税收立法中“国库利益”的指导思想偏重，须特别强调和强化保护纳税人权利的基本理念。其次，制定统领税收法律体系的税收基本法。WTO的重要规则即是透明度和法制统一实施。我国税法体系不完备、税收立法层次低、授权立法不规范、内部存在矛盾、不一致，缺乏明确性、可操作性及可预见性等问题均需要一个统领全局的税收基本法来予以解决和规范，而且我国税收法律主义的缺失在修宪较为缓慢和困难的情况下，可以先行一步制定税收基本法予以解决。
税收基本法应该对税法的基本概念、税法的基本原则、税收管理体制、税收立法权限、税收基本程序、征纳双方的权利与义务以及税务行政复议、税务行政诉讼等重大的、全局的、基础性的问题作出明确规定。纳税人诉讼制度得以建立，必须改变传统的税收概念，明确税收不仅是公民应尽的义务，还是一项重要的权利。更重要的是，纳税人基本权利应明确纳税人拥有用税决策参与权和用税监督权。
用税决策参与权是指在税收法律关系中，税款的使用同样是值得关注的重要问题，该权利直接关系到纳税目的是否能够实现。纳税人纳税的目的是实现个人交易无法实现的公共利益。无论税收立法和税收征纳领域的运作多么完美，如果国家不能以符合纳税人整体利益的方式使用税款，不能保证税收的使用符合公共利益的需求，则不仅不能体现税收的本质属性，同时还不可避免地影响了纳税意识的提高。
只有纳税人主动参与税收的使用的决策，才能保证税收使用的合理性。要使税收使用符合纳税人的要求，只有其自身参与其决策过程才是最有效、最经济的做法。用税监督权则是说国家有关机关在对税收使用的过程中，纳税人可以对其不遵从用税决定或其他不合理行为进行监督，采用法定方式对其进行纠正。传统理论认为，如何使用纳税人交纳的税收是税收法律关系以及税收法律主义等研究领域以外的问题。
也就是说，传统的税收概念是割裂征收与使用的方式构筑成的。事实上，若不将税法学的研究对象拓展到税收的使用及纳税人、国民的生活领域，那么，纳税人权利就得不到法律的应有保护。这是因为，用狭义的税收概念构造起来的税法学理论，无论在形式上有多完美，它都无法对那些运用纳税人交纳的税租来侵害或破坏纳税人和国民的生活和人权的行为，起到任何实质意义上的遏制。
3．完善与纳税人权利相关法律体系
与纳税人权利(与纳税人诉讼建立有关的)紧密相关的法律也需尽快制定或修订。例如要尽快制定政府信息公开法。知情权或者信息权是公民的一项基本人权，也是纳税人的一项基本权利。纳税人要行使对政府的监督权利，主张自己的合法权益，均离不开政府信息的透明性和可得性。从某种意义上讲，信息权是当前加强纳税人权利保护的一个重要的突破口。
我国关于政府信息公开的规定集中在部门规章层面和地方立法层面。部门规章如交通部制定的《交通部机关政务公开规定(试行)》、商务部制定的《商务部政务公开暂行规定》；地方立法如“湖北省政府信息公开规定”，载《武
汉市政府信息公开暂行立法》、《上海市政府信息公开规定》、《杭州市政府信息公开规定》、《东营市政务公开暂行规定》、《广州市政府信息公开规定》、《成都市政府信息公开规定》。法律层面目前尚未制定《政府信息公开法》，也未在行政法规层面制定《政府信息公开条例》。
当前，制定信息公开法既是积极应对WTO法律文件对政府透明度与公开性的原则要求的对策，也是我国政府政务公开制度改革与发展的必然，且对于纳税人权利则是一个很好的启动与保护。在国务院信息化工作办公室2006年3月17日举行的《中国信息化发展报告2006年》发布会上，国务院信息办有关负责人表示，为实现信息资源共享，建立服务型政府，我国对政府信息公开将设强制性要求。
根据《政府信息公开条例》，纳税人可以据此享有一种积极的要求权，不仅对于政府征税的一切依据享有知情权，还对政府用税的情况享有知悉权。
(二)激励与制约机制的设立
1．激励机制
建立纳税人公诉制度需要激励机制。因为提起公益诉讼，原告毕竟不是为了自己的直接利益而是为了“公共利益”而诉。国外多从法律制度上给予激励。《美国反欺骗政府法》规定，原告胜诉后可以从法院对被告所处罚金中分得15％一20％。如1990年2月美国公民诉美国通用汽车公司欺骗政府案，被告赔偿了350万美元，原告因此获得其中的22％一7万美元。
这种机制对我国尤为必要。我国长期受儒家“和为贵”影响，“息讼”、“耻讼”心理沉重，“多一事不如少一事”较为普遍。诉讼是有成本的，如果一场公益诉讼，原告无所得或者所得无几，那就很难启动民众公益诉讼的闸门。为了全民的整体利益，表彰原告惩恶扬善、忧国忧民的爱国主义精神，建立纳税人公诉激励机制，有利于社会主义精神文明的发扬光大。借鉴公益诉讼激励机制方面的成功经验，对于纳税人诉讼这种特殊形式，可以从以下几个方面进行激励，促使纳税人诉讼的实行：
第一，诉讼费用方面的改进。按各国立法例，诉讼费用一般由败诉当事人负担，但在实际操作上，则由原告先行预付。然而，纳税人诉讼案件一般牵涉面较大，诉讼费用非常可观，如果仅因诉讼费用问题而将纳税人拒于法院大门之外，这无异于强迫纳税人放弃对公益的保护请求。所以，我国有必要吸纳其他国家的先进做法，适当减轻公众因提起纳税人诉讼而承担的费用，在相关法规中对诉讼费用的分担作有利于原告的规定。
比如在法国，当事人提起越权之诉时，事先不缴纳诉讼费用，败诉时再按规定标准收费，数额极为低廉。[1]又如《美国清洁水法》规定，法院如认为合适，可将诉讼费用(包括合理数额的律师费和专家作证费)判给诉讼的任何一方。这些诉讼费用分配方式有利于保护公民提起公益诉讼的积极性，可资我国借鉴。
第二，胜诉原告的奖励。有人认为，由于纳税人诉讼中，原告的诉讼利益与案件不够直接，为了避免原告不当诉讼和随意退出诉讼，可以设定保证金制度，待诉讼终结后，不论其是否胜诉，均应退还。本人认为不妥。因为，纳税人是花自己的钱，花自己的时间和精力为社会公共利益打官司，法律没有理由完全禁止。
本人认为，纳税人提起纳税人诉讼，往往不是为了个人利益，而是为了公益，有时甚至与私人利益毫无关系，但其提起公益诉讼可能要花费大量的时间、精力和金钱。给予胜诉原告适当的奖励，一方面是对原告付出的弥补；另一方面，有利于鼓励更多的人监督行政行为，维护社会公益。
2．制约机制
有了激励机制，当然少不了制约机制。鼓励纳税人提起纳税人诉讼也不能盲目进行，还必须考虑其诉讼成本，防止滥诉。制约机制可以从两方面着手：
第一，纳税人提起诉讼必须有一个前置程序。在启动程序上，日本实行纳税人直接向法院提起诉讼；英美国家则设置前置程序。英国需事先由检察长批准，美国则实行事先通告政府主管部门，只有在主管部门决定不参与或不制止违法行为时，个人才可公诉到底。
根据我国情况，采用前置通知程序较优。事先通知国家主管机关，有利于国家主管机关运用行政手段及时制止侵权行为；对于国家机关不作为案件，事先通知，可以给该机关一个修正错误的机会。本人认为，纳税人诉讼程序，应该把向特定机关投诉设定为提起诉讼的前置程序。由于审计、监察、检察等特定机关具有监督职责，拥有相对行政权力资源，向其投诉有利于及时制止和处罚违法使用公共资金的行为。
接受投诉的机关必须在一定期限内作出答复。如不作答复或不服处理决定的，才能起诉。纳税人可以先请求审计机关进行审计，针对违法的行政支出，由审计机关确认行政开支的合法性，若对于审计机关的结论不服的，可以起诉行政机关或审计机关。这种形式在一定程度上，也有利于限制滥诉的发生。
第二，限定受案范围。为了不损害行政权的效率价值，遵守司法有限审查原则，有必要对纳税人诉讼的受案范围作出一定的限制。对于纳税人提出的纳税人诉讼，法院要严把受案关，只有在行政机关确实造成了公共财政资金的不合理和不合法的流失，影响到多数公民的合法权益，无法直接根据现行《行政诉讼法》的规定起诉时，法院才可受理。纳税人提起诉讼的案件范围应限制在其承担纳税义务的地域之内纳税人诉讼是否意味着任何纳税人都可就全国范围内的任何不合理用税行为提起诉讼?
本人认为，在纳税人提起诉讼的案件范围上应该作出一定的限制。理由在于：国家征税和纳税人纳税的目的均在于满足社会公共利益，而公共利益的含义在不同情境下有不同的范围，税收按照征收主体和使用范围的不同也可分为国家税、地方税、共享税(当然这种分类更多是基于分税制的考虑)，因此从某种意义上说，不同的税收所体现的公共利益的范围有一定区别。
(三)诉讼主体的细分
纳税人诉讼的诉讼主体同样包括原告和被告，被告依照《行政诉讼法》的被告规定，应是实行了不合理或不合法使用税金的行为的行政机关。所以，本节将主要介绍提起纳税人诉讼的原告。提起纳税人诉讼的原告资格问题，最高人民法院《关于执行(中华人民共和国行政诉讼法)若干问题的解释》第l2条规定，
“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或其他组织对该行为不服的，可以提起行政诉讼。”这里的“法律上的利害关系”按照通常观点，既包括直接利害关系，也包括间接利害关系，有实在利害关系，也有可能利害关系。据此，对任何不公平税制、违法的征税行为以及违法支出税款的行为有直接或间接利害关系的纳税人，均有权提起诉讼。
1．单个纳税人起诉
在诉讼主体资格上，美国是任何单位和个人都可以起诉。美国在20世纪40年代以前，私人不能直接为公共利益行使行政诉权。1943年，在纽约州工业联合会诉伊克斯案件中提出了私人检察总长理论。该理论是从公共检察官制度引申出来的。根据该理论，国会可以通过法律授权于任何人，不论是官吏或非官吏提起这类争端的诉讼，即使这个诉讼的唯一目的是主张公共利益也可以。得到这样授权的人可以说是一个私人检察总长。
正是在私人检察长理论的指导下，美国发展了纳税人诉讼。[2]在日本，居民诉讼是典型的个人为公共利益而行使行政诉权的诉讼类型。居民诉讼是指普通地方公共团体的居民，对与自己法律上的利益无关、完全以公共团体财产管理的公正运行为目的，请求纠正违法行为而提起的诉讼。居民诉讼是以美国的“纳税人诉讼”为模式，在战后发展起来的诉讼，为《日本地方自治法》所规定。日本的纳税人诉讼仅限于纳税人。
2．纳税人代表人诉讼
由于纳税人诉讼必然会面临两个问题，一是由于其“无直接利益”而致使纳税人缺乏诉讼的原动力，二是由于纳税人诉讼与社会公共利益有关，因此在诉讼中可能出现原告的人数众多甚至不断增加的情形。针对这两种情况，本人认为，推行和完善代表人诉讼是较可取的解决问题的途径。
事实上，纳税人诉讼的诉讼利益对于每个起诉者而言，诉讼利益不直接、不明显，因此，起诉更多源于纳税人的公德心和社会责任感，如果制度上不能积极地为纳税人提起诉讼提供足够的便利，必然会打击纳税人的诉讼热情，以至于即使法律上赋予了他们相应的权利，在实践中也不一定付诸实施。代表人诉讼把若干个相同的冲突集中起来，能节省纳税人大量的人力、物力的耗费，在其支出甚少甚至没有支出的情况下解决社会问题，当然能激励纳税人关心社会的热情。
我国现行的代表人诉讼仅在《民事诉讼法》中明确规定，而作为行政公益诉讼的纳税人诉讼，其代表人诉讼制度必然有所区别。首先，在代表的产生问题上，可以借鉴美国集团诉讼的做法，以默示的方式消极地认可诉讼代表人的地位，而不必由所有原告推选代表人。一般情况下，由最先起诉的纳税人作为诉讼的代表人。其次，作为一种公益诉讼，原告在诉讼中并不能直接获得利益，为坚持诉讼效率的原则，应允许后起诉者参加到已进行的诉讼中来，但不因此影响诉讼的进行。也就是说，代表人享有广泛的诉讼权利，不必等待所有潜在当事人的授权。最后，当一纳税人代表人诉讼判决终结后，其他纳税人不能再以同一诉讼标的起诉。
3．纳税人通过纳税人协会起诉
另外，目前不仅许多发达国家均设有纳税人协会，而且国际纳税人协会也已成立。纳税人协会是纳税人的民间自治组织，其宗旨是代表纳税人的利益，通过各种合法途径，维护纳税人的合法权利。应该说，纳税人协会是广大纳税人主动组织起来，为纳税人自己服务，共同维护纳税人自身权利，能够更大限度地实现自我保护的有效途径和方式。
如美国有“全国纳税人联盟”(NTU)始创于1969年，目的是降低税负、节约开支、减少浪费以及维护各层次纳税人的权益。日本社团法人自由人权协会于l982年6月在该协会内设“维护纳税者权利”的小委员会。该委员会在1985年7月8日召开的理事会上，通过了多次审议的“纳税者权利宣言”，并于1986年2月正式发表。在发表之声明中，声称“今后，我们执意将本‘纳税者权利宣言’推崇为日本立法、行政、裁判的指针，同时也期望各种类型的市民运动、纳税者运动能运用它作为理论后盾”。
其“纳税者权利宣言”第4条规定“管理租税征收和用途等的权利：(1)所有的纳税者对不符合宪法和法令的不公平税制及税务行政，有向法院要求确认其违法的权利。(2)所有的纳税者在租税为不符合宪法和法令的程序或目的支出时，都有直接向法院请求停止该项财政支出，或要求在相应的该项支出中排除自己纳税义务的权利。”[ 澳大利亚、加拿大、俄罗斯、乌克兰等国家都有纳税人协会。这些纳税人协会的宗旨均是降低税负、监督政府财政支出、减少公共支出、促进税制公平、协调政府与纳税人的关系、为纳税人提供多样化服务等。由此可见，纳税人协会是维护纳税人权利的重要组织。纳税人完全可以通过纳税人协会来提起纳税人诉讼，因为纳税人协会不仅专业性强，代表范围广且影响力较大，比单个纳税人的力量强大得多，更有利于实现纳税人诉讼的目的。
所以，我国可以借鉴国外的先进经验，建立纳税人协会。我国纳税人协会的设立模式，应采取总会下辖各层级地区性分会的遍布全国的、统一的、稳定的网络形式。中国纳税人协会总部设在北京，便于及时了解信息动态、进行政策研究和关系协调，也便于与国际组织交流与合作。各省、自治区、直辖市成立纳税人协会，直接为地方纳税人服务，为地方税收政策提供建议和咨询，监督地方公共资金的使用情况。
各纳税人协会可下设若干专业委员会，包括税制改革研究委员会、税收政策咨询委员会、政府预算执行监督委员会、纳税人维权委员会，后两个委员会可以对纳税人诉讼的提出提供帮助。其中，政府预算执行监督委员会，代表纳税人审查预算编制是否合理，收支结构是否科学可行，公共支出是否存在不当和浪费，促进政府预算透明、税金支出合理，提高税款使用的经济效益和社会效益；纳税人维权委员会，接受纳税人投诉，代表纳税人与税务机关及相关政府部门协调，帮助纳税人解决涉税争议，代表纳税人提起纳税人诉讼，维护纳税人的合法权益。
4．纳税人依赖检察机关起诉
最后，纳税人也可以通过检察机关提起纳税人诉讼。把行政诉讼狭隘地理解为只有自己的权利受到行政机关侵犯时才能发动行政诉讼，是不对的。检察机关提起行政诉讼，在理论上和实践中是完全可行的，这是建立一种科学的诉讼机制之所需。行政诉讼最早的形式是以法国为代表的行政越权之诉。
建立行政越权之诉的目的不在于维护行政相对人自己的权利，不是为了恢复个人的权利，而是为了维护行政行为的合法性。在行政越权之诉中，与自己利益没有关系的人都可以对某些具体的行政行为提起公益性的行政诉讼。行政越权之诉是行政诉讼的主要形式，是行政诉讼的内在功能。许多国家采纳了行政越权之诉的理论，承认检察机关有权提起公权诉讼。关于检察机关在行政诉讼中的法律地位，可分为原告人、公益代表人、法律监督者。
在英国，总检察长直接提起诉讼或公民以总检察长名义提起诉讼，都以检察长为形式上的原告人。民主德国的检察长参加行政诉讼时，既不代表原告，也不代表政府，而是公益代表人。日本的民事实体法和程序法中都确立了检察官提起民事诉讼制度。检察机关作为公益的代表人，在法律规定的范围内可以而且应该参加民事诉讼活动。《陕甘宁边区高等法院组织条例》在高等法院检察长的职权一条的第6项曾规定：“检察长为诉讼当事人，或公益代表人。”苏联的检察机关具有一般监督的职能，所以在参加行政诉讼时处于法律监督者的地位。
(四)举证责任的分配
纳税人诉讼是一种特殊的行政诉讼，故其举证责任适应行政诉讼中的相关规定。行政诉讼作为诉讼的一种，与刑事诉讼、民事诉讼一样也存在举证责任分配的问题。由于行政诉讼与民事诉讼一样由公民主动启动，不同于刑事诉讼中公民被动进入诉讼，而且民事诉讼在三大诉讼中被视为诉讼的最典型形态，因此，中外学者在探讨行政诉讼举证责任分配规则时都以民事诉讼的举证责任为基准，分析行政诉讼是适用与之相同的分配规则，还是适用与之不同的分配规则。
例如，德国民事诉讼法学者罗森伯格教授所倡导的规范理论在德国行政法上为不少学者支持。德国行政诉讼法教科书在论述行政诉讼举证责任时，大多将规范理论(规范有利原则)作为原则论述。而德国联邦行政法院判决大体接受规范理论，作为行政诉讼举证责任分配的标准，其基本公式为：谁负举证责任，只能从应适用的法条导出，事实无法证明，除法律本身有特别规定外，归于由该事实导出对其有利之法律效果之当事人承担。
在美国，司法审查中适用与民事案件相同的举证责任分配规则，但在情报自由法诉讼中由被告行政机关负举证责任。我国台湾地区“行政诉讼法”第l36条规定关于举证责任分配准用民事诉讼法第277条的规定。我国学者在
探讨行政诉讼举证责任分配规则时与国外一样也是从与民事诉讼举证责任分配规则的关系角度探讨此问题。
我国现行关于行政诉讼举证责任的分配规则主要规定在《行政诉讼法》、最高人民法院《关于执行(中华人民共和国行政诉讼法)若干问题的解释》与最高人民法院《关于执行(中华人民共和国行政诉讼法)若干问题的规定》中。根据现行规定，在行政诉讼中，具体行政行为违法的主张虽由原告提出，但举证责任由否定该主张的被告承担，被告应当提供作出该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件。
这主要是基于行政诉讼在完成解决法律争议这一使命之外，还承载了监督在行政程序中处于强者地位的行政机关(行政诉讼中的被告)、保护处于弱势地位的公民、法人或其他组织(行政诉讼中的原告)的使命。我们倾向于将举证责任分为一般举证责任和特殊举证责任，即“对被诉的具体行政行为由被告负举证责任，对于被诉具体行政行为以外的其他证明对象则应根据具体情况由原告或被告分别承担责任。
前者可称为行政诉讼中的特别举证责任，而后者则可称为一般举证责任”。进言之，对具体行政行为合法性的举证责任由被诉的行政机关承担，有关程序上的事实或有关民事上的事实等，仍应遵循“谁主张，谁举证”的原则。此外，鉴于行政法规、行政规章及相应的规范性文件数量很多，内容也很繁杂，且考虑到依法行政的要求，应由被告承担提供法律法规及规范性文件的责任。
对于纳税人诉讼，应遵从行政诉讼的举证责任原则，行政机关应证明自身支出财政资金的合法性及合理性，如果举证不能，则应承担相应的法律责任，并支付诉讼费用及其他合理费用，而原告只负责提供有关对公益损害或可能损害的事实证据。最后考虑到原告举证上的困难，可在诉前设置独立的证据调查阶段，这有利于及早明确争点，防止诉讼拖延，也便于法院严把立案关，防止滥诉。
行政公益诉讼
论行政公益诉讼原告资格 摘要：随着我国经济的不断发展，社会生活的日益复杂，侵害国家经济利益，扰乱社会经济秩序的事件总有发生，行政机关超越职权、滥用职权、不履行职责，侵害了公共利益的违法行政行为也屡见不鲜。公民或社会组织提起行政公益诉讼的案子很多，但是，他们最终会因为不具有法律上的原告资格而不被立案或驳回起诉。这对于公共利益的保护是极为不利的。因此，确认行政公益诉讼原告资格是建立行政公益诉讼制度的一项关键举措。 一、行政公益诉讼的定义和特点 行政公益诉讼是指以保护公共利益为目的，当行政机关的违法行为或可能的违法行为已经损害公共利益或将要损害公共利益时，即使该行为与自己没有直接的利害关系，也可以向法院起诉，请求法院按照司法程序对行政机关的行为进行司法审查的诉讼类型。 从行政公益诉讼的定义出发，我们可以归纳出行政公益诉讼的几个特点： 1、提起行政公益诉讼的前提，必须是行政行为侵害到了公共利益或有侵害公共利益 的可能，并且该行为没有直接侵害到原告的利益。传统的行政诉讼旨在对私益的保护，当私人利益遭受到侵害时，公民通常会积极主动地向法院寻求司法救济。相较于普通的行政诉讼，行政公益诉讼旨在对公益的保护，即使其中可能会涉及到个别特定人的利益，但与公益相比，还是微乎其微的。公民提起行政公益诉讼时是出于“公心”而非“私心”。传统的行政诉讼大大限制了原告的起诉资格 2、公益损害的预防性。行政公益诉讼成立的前提既可以是违法行为已造成了现实的 损害，也可以是尚未造成现实的损害(潜在的损害)，但有损害发生的可能性，这一点与任何一种诉讼类型都是不一样的。民事诉讼、行政自诉、刑事自诉均以客观的已发生的现实的损害为起诉前提，也就是既有违法行为又有违法行为造成的结果，否则法院不予受理。而行政公益诉讼则明显地具有预防性，不需要公共利益受到损害这种结果的现实发生，只需要根据情况能够合理地判断有发生损害的潜在可能性即可。这样做的优势是显而易见，最有效地保护了国家利益和社会公共利益免受不法行为的侵害，防范于未然，不至于产生无法挽回或者不可估量的损失。 3、行政公益诉讼主体具有广泛性。在私益诉讼中，法律规定必须是与具体行政行为 有直接利害关系的人才可以提起诉讼。而在行政公益诉讼中，起诉人一般是与被诉行
吕忠梅：环境公益诉讼辨析
吕忠梅：环境公益诉讼辨析 作者：吕忠梅发表时间：2010-04-23 浏览次数：107 关键词：民事诉讼公共利益诉讼法 环境公益诉讼是近年来环境法学界和环境保护实务界高度关注的问题。不少学者和环境保护人士为建立环境公益诉讼制度做出了巨大的努力，对环境公益诉讼进行了各方面的研究，也发表了不少成果。但是，若以法律思维方式仔细分析我国现有的环境公益诉讼研究，不难发现这些研究过于关注技术细节和制度设计，却忽视了一些本该作为环境公益诉讼制度构建的理论核心问题——环境公益诉讼的性质、环境公益诉讼的原告主体、环境公益诉讼的客体。以下笔者从建立我国的环境公益诉讼制度的角度出发，就上述问题进行辨析，以期能为立法和司法实践提供有实效的指导。 一、导言：问题的提出 在我国，公益诉讼理论还是一个争论不休的问题，但实践早已走在了前面。近年来，各方面人士向法院提起了大量的公益诉讼，其中有不少是环境公益诉讼。以下是几个具有典型意义的环境公益诉讼案例： 案例1 ：2000 年12 月30 日，山东省青岛市300 名市民以经青岛市规划局批准的在音乐广场北侧建立住宅区的做法破坏了广场的景观、侵害了自己的优美环境享受权为由将青岛市规划局告上了法庭。法院受理了此案，认为青岛市民具
有主体资格。① 案例2 ：2002 年6 月，浙江省杭州市农民陈法庆以行政不作为为由将杭州市余杭区环保局告上法庭，认为环保局没有对制造粉尘、噪音的石矿企业进行处理，法院判决驳回起诉。2003 年12 月，陈法庆又以同一事由将浙江省人民政府和浙江省环保局告上法庭，法院未受理此案。② 案例3 ：2003 年2 月，浙江省杭州市律师金奎喜向杭州市西湖区人民法院起诉杭州市规划局，要求规划局撤销老年大学项目许可证以保护西湖景区名胜，法院未受理此案。③ 案例4 ：2007 年3 月，福建省厦门市市民林雷将公益公交、特运顺联、白鹤友谊3 家公交公司告上法庭。林雷认为，3 被告运营的公交车超标排放黑烟、污染空气，对他的健康造成了损害，3 被告已经构成侵权。林雷要求法院判令3 被告公开道歉，并赔偿他人民币1 元的损失。法院受理了此案，但一审判决林雷败诉。④ 这4 起案件，有2 起法院受理了，有2 起法院未受理。法院不受理这2 起案件的理由都是原告不具备诉讼主体资格。这表明：被理论界认为都是环境公益诉讼的案件，法院却作出了不同的认定。这就给理论界提出了几个值得思考的问题：(1) 都是以保护环境为诉由的案件，为什么有的原告被认定具有诉讼主体资格，而有的原告又被认定不具有诉讼主体资格呢？认定原告是否具有诉讼主体资格的依据又是什么呢？哪些人具有诉讼主体资格呢？(2) 那些被认定具有诉讼主体
环境公益诉讼基本问题研究
环境公益诉讼基本问题研究 发表时间：2018-11-02T17:23:45.543Z 来源：《知识-力量》2018年12月上作者：赵倩 [导读] 环境公益诉讼作为维持保护生态平衡和促进国家经济的可持续发展的制度化手段，既是对于广大人民群众所拥有的合法权益所进行的保护，也是我国与环境相关的法律制度得到全面的发展的象征，对于坚决贯彻执行落实依法治国的基本方针和可持续发展的根本战略有着十分重要 （贵州民族大学法学院，贵州省贵阳市 550000） 摘要：环境公益诉讼作为维持保护生态平衡和促进国家经济的可持续发展的制度化手段，既是对于广大人民群众所拥有的合法权益所进行的保护，也是我国与环境相关的法律制度得到全面的发展的象征，对于坚决贯彻执行落实依法治国的基本方针和可持续发展的根本战略有着十分重要的意义。本文将就环境公益诉讼方面进行了概念界定，并且对环境公益诉讼的原告资格问题及环境公益诉讼有别于普通诉讼程序的若干特别程序规则进行了陈述。 关键词：环境公益诉讼；适格原告；诉讼程序 一、环境公益诉讼的概念界定 环境公益诉讼存在广义与狭义之分，广义的环境公益诉讼将环境侵权诉讼作为调整对象，包括环境共益诉讼和环境众益诉讼，而狭义的环境公益诉讼则仅着眼于保护环境利益本身的环境众益诉讼。环境众益诉讼的私益诉讼属性决定其诉讼请求仅能保护原告自身的直接人格利益和财产利益，而不因为享有私益性诉讼实施权而当然享有提起纯粹环境公益诉讼的原告资格。环境案件中的受害人提起公益诉讼时常被法院裁定不予受理、驳回起诉或者判决驳回诉讼请求，解决问题的关键在于立法者通过明文规定授予因环境污染或者环境破坏而遭受人格权和或财产权损害的民事主体以公益性诉讼实施权。 二、环境公益诉讼的原告资格问题 按照立法者在《民事诉讼法》第55条所框定的公益诉讼原则，只有法律规定的机关和有关组织可以提起公益诉讼，而其他主体则统统不能提起公益诉讼，但这并不否认对自然人等进行学理探索的价值。 （一）行政机关在环境公益诉讼中的原告资格问题 《民事诉讼法》为环保行政机关提起环境公益诉讼埋下伏笔，司法实践中也已有环保局提起公益诉讼并获得胜诉判决的案例，但立法机关尚未赋予环保行政机关以提起公益诉讼的主体资格，基于以下几方面原因的考量，笔者主张赋予环保行政机关以提起环境公益诉讼主体资格。首先，环保行政机关有权提起环境民事公益诉讼并不等于排斥其他适格主体针对其违法行为提起环境行政公益诉讼。其次，环保行政机关怠于提起环境公益诉讼并不必然导致环境公益无法获得救济，环保团体、检察机关乃至普通民众等享有诉讼实施权的适格主体可以有效解决环保行政机关怠于诉讼的问题。最后，行政机关掌握有关环境评价、环境监测、检验、评估报告、现场检查记录等方面的信息资料，行政机关收集证据的能力也比较高。 （二）自然人在环境公益诉讼中的原告资格问题 鉴于损害环境公益的行为具有常发性、随机性以及隐蔽性，政府不可能拥有足够的执法资源进行充分的监督，而居住在特定环境中的自然人通常是监督损害环境行为最经济、最有效的监督者。为此，美国《清洁水法》、《清洁空气法》、等16部环境法律中都包含了授权自然人提起环境公益诉讼的条款，使公众参与环境决策不仅局限于听证，而且可以通过提起公益诉讼来更积极地介入环境法律的执行，从而监督和推动有关环境法律的实施，提高环境监管的效率。尽管存在少数反对声音，但多数学者倡导赋予自然人以提起公益诉讼的主体资格。笔者认为，在我国当前行政执法严重不足以及其他公益诉讼主体容易受到地方保护主义或者经济利益影响的情形下，赋予自然人以补充性公益诉讼实施权对完善环境公益保护机制是非常必要的。 （三）环保组织在环境公益诉讼中的原告资格问题 《环境保护法》第58条对提起环境公益诉讼的环保组织进行了限定：一是在设区的市级以上的民政部门登记；二是专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录。大多学者认为该规定过于严苛，实质上排除了大量环保组织的原告资格。自新《环境保护法》以及《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》到2015年底，全国具有环境公益诉讼主体资格的环保组织中仅有中华环保联合会、自然之友和中国生物多样性保护与绿色发展基金会等9家提起了近百起公益诉讼，法院受理45件。这种现状对于环保事业的开展非常不利。因此，需要对《环境保护法》第58条的规定再做审慎考虑，是否应当根据实践的需求在适当放宽对环保组织提起环境公益诉讼门槛限制的同时，对环保组织提起民事公益诉讼给予激励。 三、环境公益诉讼的程序特则 《民事诉讼法》是以私益诉讼为中心制定的，而在公益诉讼程序特则的立法供给严重不足。与此同时，《环境保护法》系以实体法规范为主要内容，难以为环境公益诉讼指定详尽的特殊程序规则。因而，环境公益诉讼程序特则只能综合运用包括目的解释在内的各种法律解释方法予以明确，并最终通过最高人民法院出台司法解释的方式对解释效力加以强化。 （一）诉讼模式 在环境公益诉讼中，应当对传统民事诉讼所贯彻的处分原则和辩论原则加以必要限制，以防止社会公共利益因原告的不妥当诉讼行为遭受损害或者得不到保护。处分原则的限制适用主要表现为：对原告放弃诉讼请求、承认对方请求、和解等诉讼行为进行严格限制，限制被告反诉，限制法院调解；法院裁判不受当事人诉讼请求的限制，判决主文与诉讼请求不具有对应性。辩论主义的限制适用主要体现为：当事人不主张的事实，如果事关公共利益的保护，法院也应当审理；法院应当依职权调查收集证据，不限于当事人申请调查的范围；法院对双方自认的事实也要进行审查。 （二）举证与证明规则的特则 鉴于国家机关的证据收集能力并不亚于被告，行政机关与检察机关提起的环境公益诉讼应当采取与环境私益诉讼相同的举证责任分配规则与证明标准，以免造成双方当事人诉讼地位失衡。对于环保团体与自然人提起的环境公益诉讼而言，考虑到其举证能力弱、距离证据较远、收集证据手段的匮乏等因素，建议采用表见证明、事实推定等方法认定被告的过错以及因果关系等难以证明的要件事实。
试论行政公益诉讼原告资格
试论行政公益诉讼原告资格 法学专业学生周颖昕 指导教师杨钦 摘要：随着我国经济体制改革的逐步深入和法制进程的不断加快，行政公益诉讼受到司法实务和理论研讨越来越多的重视，而行政公益诉讼的原告资格问题逐渐成为其中的热点之一。本文从行政公益诉讼原告资格的涵义和研究意义入手,考察国外两大不同法系中美国、英国、法国、日本的行政公益诉讼原告资格,接着分析我国行政公益诉讼原告资格的缺失现状，提出确定行政公益诉讼原告资格的标准，并在此基础上赋予检察机关行政公益诉讼原告资格。 关键词：行政公益诉讼;原告资格；检察机关； Research on the Administrative Public Interest Litigation Qualifications of the Plaintiff Student majoring in law Zhou Yingxin Tutor Yang Qin Abstract:With the gradual deepening of the economic structure reform of our country and constant quickening of legal system process, the administrative public interest litigation qualifications of the plaintiff becomes the hot spot which judicial practice and theory are discussed gradually. The main body of the thesis starts with the concept of administrative public interest litigation qualifications of the plaintiff, and inspects the administrative public interest litigation qualifications of the plaintiff in American, United Kingdom, France, and Japan in the two foreign law systems. Then analysis the situation in our country, propose the standard of establishing the administrative public interest litigation qualifications of the plaintiff .It is necessary to initiate administrative public prosecution by the procuratorate. Key Word: Administrative lawsuit of public interest; Plaintiff qualification; Procuratorate; 随着市场经济的深入发展和工业化步伐的加快以及公众生活需求的日益广泛,我国政府的公共职能不断加强,行政权力特别是行政自由裁量权迅速扩张。行政在环境保护、
浅析环境行政公益诉讼
浅析环境行政公益诉讼 摘要：随着我国对公益保护的重视，新《民事诉讼法》第55条规定了我国民事公益诉讼制度，开启了公益诉讼的先河。同时随着2014年我国新《环保法》的修订，对环境公益诉讼基本依据和法律基础也给出了基本规定，这成为构建我国环境公益诉讼制度历史性的跨越。值得注意的是，虽然我国对环境公益诉讼做了概括性的规定，但是对于环境行政公益诉讼并未通过此次修订真正建立，也未写入新修改的《行政诉讼法》中，导致我国行政机关在环境方面的违法行为或不作为并不能通过环境行政公益诉讼的途径得到追究。而建立环境行政公益诉讼，不论对社会可持续性发展还是人民权益的维护都显得刻不容缓。以环境行政公益诉讼的概念出发，结合环境行政公益诉讼的历史沿革及它的概念和特点，讨论我国构建环境行政公益诉讼的必要性，从具体规则方面来阐述对我国环境行政公益诉讼的建立构想。 关键词：公益诉讼；行政行为；环境行政公益诉讼
目录 1.环境行政诉讼概述 (1) 1.1环境行政公益诉讼的历史沿革 (1) 1.2环境行政公益诉讼的概念和特点 (1) 2我国构建环境行政公益诉讼的必要性 (2) 2.1治理环境问题的需要，同时也是经济效益最大化的考虑 (2) 2.2完善行政诉讼制度的迫切需要 (2) 2.3我国法治建设旳需要 (3) 3.建构环境行政公益诉讼制度的具体规则 (3) 3.1.我国环境行政公益诉讼的管辖权 (3) 3.2我国环境行政诉讼中原告的资格 (3) 3.3我国环境行政诉讼的诉讼费用 (4) 参考文献 (5)
浅析环境行政公益诉讼 1.环境行政诉讼概述 在2014年11月修订的新《行政诉讼法》中并未有环境公益在行政领域的规定，表明我国的环境行政诉讼仍然未建立。环境行政公益诉讼制度在我国虽未正式建立，但“公益诉讼”对我们来说并不生疏，早在2012年新《民事诉讼法》中对民事公益诉讼就有所规定，填补了我国公益诉讼制度的历史空白，使公益诉讼制度第一次走进我们视野。我国新《环保法》第58条的规定，让我们看到了法律上对环境公益保护的希望。即便细化的相关司法解释未出台，但这也是对环境公益诉讼法律基础给出的基本规定，是构建我国环境公益诉讼制度历史性的跨越。 1.1环境行政公益诉讼的历史沿革 1.1.1公益诉讼旳历史沿革 公益诉讼的概念最早起源于古罗马时期，与之相对应的便是私益诉讼。公益诉讼在那时是指任何公民均有权对损害社会公益的行为提起诉讼。它的产生是为了公共利益的需要，因此除法律特别规定外，任何市民都可提起，这甚至是当时市民参与行政管理的一种途径。在当时，公益诉讼的适用范围比较宽泛，与现代意义有所区别。而公益诉讼真正受到关注是从20世纪科学技术快速发展开始，人们生活习惯和观念变化以后。科学技术的进步和社会生产规模的扩大，导致社会利益关系发生显著的变化，原来的一些传统民事行为不再单纯的影响当事人自己，而且还影响到了其他人的利益，乃至影响到社会公共利益，此类案件具有传统诉讼方式难以解决的新因素[1]。现代意义上的公益诉讼主要是为了保护未成年人、消费者等弱势群体或是为了维护公共利益，有狭义和广义之分。狭义的公益诉讼仅指国家机关以国家的名义对于损害公共利益的行为所提起的诉讼。广义的公益诉讼除了国家机关外还包括公民、法人或其他社会团体提起的诉讼。 1.1.2环境行政公益诉讼的历史沿革 随着工业时代到来及全球贸易的发展，虽然带来了经济的发展和人民生活水平的提高，但是也带来了巨大的副作用，即生态环境遭受的破坏越来越严重，雾霾笼罩、水污染问题、全球变暖等直接威胁着人类的生存和发展。公益诉讼的范围也“与时俱进”地扩大到环境污染上来，环境公益诉讼应运而生。 环境公益诉讼中的“公益”根据案件的严重程度又可分为民事公益、刑事公益、和行政公益。其中环境行政公益诉讼的适用范围是由行政机关的违法行政行为或不作为，所造成的环境破坏和污染[2]。环境行政公益诉讼最早出现在美国。从1970年的《清洁空气法》中对于任何人都可以起诉行政机关、公司企业、各类社会组织以及个人的规定开始，[3]环境公益诉讼在多个国家得到了迅速发展，并且形成了一套较为完整的体系，这给我国在构建环境行政公益诉讼过程中提供了思路和经验。 1.2环境行政公益诉讼的概念和特点 环境行政公益诉讼是指当行政机关的行政行为或不作为损害或有可能损害环境公益时，特定的当事人依法向人民法院提起行政诉讼，要求行政机关停止损害环境公益的行政行为或要求行政机关履行法定职责的诉讼制度[4]。环境行政公益诉讼是在环境行政领域的公益诉讼， [1]中顾法律网.【环境行政公益诉讼】环境公益诉讼的历史沿革及基本涵义 [EB/OL].https://www.wendangku.net/doc/5b4704430.html,/xzss/bjtt/201105/1184588.shtml. [2]詹建红.环境公益诉讼形态的类型化研究演进[J].河北法学,2006,(8):2-3. [3]张明华.环境公益诉讼刍议[J].法学论坛.2002,(6):1-2. [4]邹玉榕.环境行政公益诉讼的原告资格[J].福建法学，2013(4):2-3.
环境公益诉讼制度研究
环境公益诉讼制度研究 导读：本文环境公益诉讼制度研究，仅供参考，如果觉得很不错，欢迎点评和分享。 齐澍晗 【摘要】：环境保护已经日益成为社会关注的焦点，诉讼推进环境保护形成也是环境保护法得以实施的重要环节。因此，我们唯有在公益诉讼制度方面研究，加强公益诉讼制度的建设，才能日益在环境保护工作中取得良好成绩，也同时可以推动环境保护法体系的完善和发展。 【关键词】：公益诉讼主体扩大责任原则环境保护 公益一词源于20世纪60年代，所谓公益诉讼，有广义和狭义之分。广义的公益诉讼包括所有为维护公共利益的诉讼，既有国家机关代表国家以国家的名义提起的诉讼，也有私法人、非法人团体、个人代表国家以自己的名义提起的诉讼。狭义的公益诉讼是指国家机关代表国家以国家的名义提起的公益诉讼，也就是我们所常说的公诉。 在我国，对于公共利益的保护，实体法有详细明确的规定：如《民法通则》第七条规定：第五十五条，第五十八条，第六十一条《合同法》第七条，第五十二条，第五十九条等等。然而，实体法上具体的规定，但对于国家利益和社会公共利益的权利如何去维护，诉讼法上面的空白，导致实体法无所适从。按照“有权利就必然有救济”的原则，在这里，对于诉讼程序制度存在的某些问题，提出个人的观点及
解决之道。 一，诉讼主体 1．主体扩大化。 公益诉讼在古罗马已然形成，乃与私益诉讼区分而言，私益诉讼是保护个人所有权利的诉讼，仅特定人才可提起，而公益诉讼是保护社会公共利益的诉讼，除法律有特别规定外，凡市民均可提起。随着资本主义大工业经济、垄断经济的发展，一些政府部门、垄断集团有能力从自身利益出发挑战公共利益，使得保护公共利益成为公众的实际要求，为公共利益而进行诉讼的案例增多，促进了公益诉讼制度的发展和完善。20世纪中期以来，日益严重的环境问题和逐渐高涨的环保运动使环境权作为人身权的一种受到公众的关注。因此，环境诉讼的主体资格的认定条件，已经不能仅限《民事诉讼法》第一百零八条规定：原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织。 美国侵权法的新的规定，即“为提起禁止或取缔公益妨害的诉讼，公民必须具有作为一般公民的代表，或公民诉讼中的公民，或集团诉讼中的集团的一个成员所具有的起诉资格。”在日本水俣病损害赔偿系列诉讼案也表明，由于环境公益诉讼涉及的利益范围广，波及的范围有区域化功能化的特点，法院在权衡各方利益之下所做重新分配社会有限资源和利益的判决，在某种意义上影响环境和地区经济制度的建设而不仅仅是个案的救济。因此，只有把诉讼主体做扩大化解释，赋予公民个人，社会团体，行政机关部门，检察院及其他相关组织等间接利害关系人有环境诉讼的主体地位。而把某些需要国家予以特别
对我国环境公益诉讼案件浅析
对我国环境公益诉讼案件浅析 [摘要]环境公益分为集体公益和多人公益，多人公益实为个人私益之结合，目前司法实务界的环境公益诉讼具有公益和私益相结合之特点，以此可将环境公益诉讼分为三种类型，分别是纯环境公益诉讼、环境公益附带民事诉讼、环境公益附带行政诉讼。纯环境公益诉讼依诉讼请求的不同分为排除妨害型环境公益诉讼和生态损害赔偿型环境公益诉讼。 [关键词]环境公益；环境公益诉讼；环境公益诉讼类型 当下中国关于环境公益诉讼的提法层出不穷，实务界也有不少的探索和具体的司法活动，首先体现在机构设置上，河北省晋州市人民法院、贵州省贵阳市中级人民法院、贵阳清镇市人民法院、江苏省无锡市中级人民法院、云南省昆明市中级人民法院均先后成立了专门的环保法庭，这些新成立的环境法庭，大都宣布且已经受理了部分环境公益诉讼。其次在司法实践方面典型案例数量也不少,对这些案件,有的法院不予受理,有的法院作出判决或者通过调解结案。这些司法实践都是非常有意义的尝试。但关于环境公益诉讼理解上的不同，势必影响到这种新型诉讼在我国的开展。 一、环境公益诉讼的概念界定 （一）公益 公益诉讼起源于罗马法,是相对于私益诉讼而言的。私益诉讼是指为了保护个人所有的权利的诉讼,仅特定人才可以提起;公益诉讼是指为了保护社会公共利益的诉讼,除法律有特别规定外,凡市民均可以提起。与私益诉讼相比,公益诉讼的目的在于主持社会正义、实现社会公平、维护国家和社会公共利益。 公益是指不特定多数人所能直接感受、享受的利益，包括经济利益、社会利益和环境生态利益。公益从主体的构成来看可以分为两类,一类是集体利益,即集体公益，一类是多个人的利益，即多人公益。[1] 前者是一种整体利益,它之所以称为公益,是因为它是多数人组成的集体的利益,该利益是不可分割的整体利益,是参与到这个整体中的每个成员的共享利益，此种利益不可被集体中的成员所独享。如环境生态公益，它是集体成员整体分享的。后者的主体是一个个体,即享有某种利益的那个集体。它之所以叫做公,是相对于组成这个集体(也可以叫做共同体)的成员的私而言的。这种利益分属于多个人中的各个人。它之所以称为公益,是因为它是多个人的利益。即“一人为私两人为公”的概念,是多的概念。如环境污染中的众多甚至是不特定多数主体所遭受的利益上的损失。集体公益和多人公益都存在“多”,独立的多个人和构成集体的多个成员。但这两种公益在利益与主体的联系上却有明显的不同的。集体
行政公益诉讼发展问题与完善建议
行政公益诉讼发展问题与完善建议 摘要：伴随着社会经济的不断发展, 行政权力的触角几乎渗透到社会生活的各个领域, 并呈现出不断扩张的趋势。而作为社会公共利益的保障者, 行政机关及其工作人员违法或不当行使职权的行为往往给公共利益造成重大损害。伴随着愈演愈烈的公共利益受损的实践状况, 对行政公益诉讼制度的研究应运而生, 并在学界引起了如火如荼的探讨。文章正是基于此背景, 研究我国行政公益诉讼制度的发展状况, 分析当前我国行政公益诉讼制度存在的问题, 并从增加行政公益诉讼的提起主体、扩大行政公益诉讼受案范围、明确行政公益诉讼举证责任以及健全行政公益诉讼保障制度等方面提出进一步完善我国行政公益诉讼制度的相关建议。 关键词：公共利益; 行政公益诉讼; 制度完善; 作者简介：南丽军, 东北林业大学文法学院教授;; 张献一, 东北林业大学文法学院在读研究生。; 一、行政公益诉讼制度概述 （一）公共利益 所谓“公益”即为公共利益，与个人利益、私人利益相对。伴随着经济和社会生活的不断发展，公共利益受到日益广泛的关注。当然，对于公共利益的广泛研究并不意味着对其内涵的界定达成一致，相反，公共利益在内容及对象上的不确定性，导致公共利益的含义具有相当的模糊性，因此很难对其进行准确定义，学界对这一问题的探讨也未能达成一致。整体而言，我国学界主要将公共利
益划分为以下四个层面：第一层面公共利益的内涵可谓最为基础，此种观点认为可以将公共利益理解为满足整个社会共同体在生产力方面的需要；第二个层面的公共利益，在于生产与运用使每个社会共同体内的社会成员都受益或者是有可能受益的公共产品，例如公共安全、公共设施建设等；第三个层面，公共利益是对社会共同体内的每个成员正当权利及自由的保障；第四层面，则是将公共利益界定为科学化、合理化的公共制度。从宪法文本来看，“公共利益”的宪法涵义更加接近于后两个层面的内容，即“公共利益基于保障社会成员的利益，同时通过制度的运行保障公共利益，使其在制度上的建立的目的便是实现公共利益。” （二）行政公益诉讼 目前，我国《行政诉讼法》已经明确规定了行政公益诉讼制度，但是对于行政公益诉讼概念的界定，与公益诉讼的情形相似，主要以理论研究为主，并未形成统一观点。当然，尽管我国理论界对于行政公益诉讼的概念说法不一，总的来看，研究的关注点主要集中于行政公益诉讼主体、诉讼受案范围等内容。在早期的理论研究中，行政公益诉讼是以公民为起诉主体，对行政机关及其工作人员的不作为或者违法行为提起诉讼，以达到维护公共利益的目的，这表明起诉的事项与该公民并无直接的利害关系，此后研究又进一步将行政主体具体到了行政机关或其他公权机构。伴随着社会现实需求的推进，对原告资格的限制条件不断放宽，我国行政公益诉讼制度应运而生。对各种观点加以综合，可将行政公益诉讼界定为：公民、社会团体以及检
检察机关提起公益诉讼问题研究
检察机关提起公益诉讼问题研究 大庆市龙凤区人民检察院姜凯志 关键词：检察机关公益诉讼程序 内容提要：当前，防止国有资产流失和环境污染造成的公害问题越来越为各界瞩目。检察理论界和实务界大多认为检察机关可以介入其中，在十届人大一次会议上，检察界别的代表将其提到立法的高度。他们的观点是检察机关作为法律监督机关，可以提起公益诉讼，以对国有资产的流失、流失危险和环境公害，施以救济。就笔者的见识来看，检察机关在一定情况下提起公益诉讼有其现实合理性，但在诉讼理论上还有论证的余地。有关于公益诉讼程序设计还很少见诸讨论，很多文章仅从应然的角度予以述及，有些重大方面还需反复厘清，这又涉及到很多理论和实践问题，如果我们在程序上无法自圆其说，检察机关的公益诉讼只能是无果之花。本文从三个方面抛砖引玉，力求对公益诉讼程序上的复杂性有所揭示。 一、检察机关提起民事公益诉讼的历史及背景考察 从世界各国的立法体系看，均未有独立的经济诉讼法。各国大都将经济诉讼合在民事诉讼当中，因此考察检察机关提起公益诉讼要从民事诉讼谈起。
检察机关提起民事诉讼这一制度，最早始于大陆法系的法国。法国的检察理论认为检察机关职责就是维护公益。法国1806年制定的民事诉讼法典第421条规定：“检察机关可作为主要当事人起诉，或者作为联合当事人参加起诉。检察机关在法律规定的案件中，代表其他人。”规定检察机关可以介入“关于国家安宁之诉，关于官府之诉讼；关于属于官之土地邑并公舍之诉讼；关于因贫人不公赠遗之诉讼”等民事案件。法国的这一规定对后世资产阶级立法产生了深刻的影响。1976年法国制订的新民事诉讼法，规定了检察机关即可以作为主要当事人起诉，也可以作为联合当事人起诉。法国法律中有关检察机关提起民事诉讼的规定为其他大陆法系国家所仿效。德国和日本在各自的诉讼法中作出了检察机关可以对民事案件提起诉讼的规定。 英美法系同样存在着检察机关提起民事诉讼这一制度。英美法系的总检察长的职权具有双重性：代表国家控制所有的诉讼，并且参加涉及到一般公共利益的诉讼活动。 在英国，检察长最早是国王的代表，在涉及皇室利益的案件中，以国王的名义提起诉讼，对于涉及公共利益的案件，检察长可应告发人的要求，以检察长的名义提起诉讼。但实际上，不论是否有告发人，检察长
行政公益诉讼word版
行政公益诉讼，又简称为行政公诉，是指指一定的组织和个人认为行政主体行使职权的行为违反法律、侵犯国家利益和社会公共利益的行为，虽与自己无直接利害关系，但为维护公益，而向特定机关提出起诉请求，并由特定机关依法向法院提起的行政诉讼。虽然行政公益诉讼形式在我国目前还未被立法者所承认，但是在我国建立行政公益诉讼制度有理论之基础，现实之需要，也是国际上诉讼制度发展的必然趋势。 一、行政公益诉讼的界定 （一）公共利益界定 我国目前对公共利益没有一个统一的解说，无论是在立法上还是在学理上，普遍认为公共利益是一个没有统一解释的，弹性的政治法律概念。但是公共利益既然能成为限权的标准，就必须有它的法律边界，只是其内容上的动态性。从定义上来看公共利益是相对于共同体内的少数人而言的，客体对共同体内的大多数人的主客观统一的意义。共同体的规模大到整个国家、社会，小到某一个集体。 国家作为最大的共同体，具有绝对的公共性。所谓国家利益，就是一个国家政治统治需要的满足。1所以，国家利益往往侧重于国家的政治利益，主要是统治阶级的利益。在多数人充当统治阶级的情况下，显然，国家利益与公共利益更具有切合性。但无论如何，国家利益与公共利益并不能划等号，国家利益主要包括国家的安全利益、外交利益、军事利益以及意识形态利益等等，以维护统治阶级的政治统治为目的。社会是独立于国家的另一种自治的共同体，与追求政治利益的国家不同，社会以经济关系为核心，靠社会成员之间的文化纽带联结，所以，社会利益的主要内容是经济利益和文化利益，以维护社会的自治和良性运转为目的，并且排斥国家的肆意干涉。总之，在社会与国家高度融合的情况下，社会利益与国家利益是重叠的，在社会与国家分离的情况下，社会利益与国家利益分别代表不同的利益领域，但都从属于公共利益。集体利益并不完全是公共利益，相对于集体中的少数人来说，集体中的大多数人的利益就是公共利益，但是相对于集体所从属的更大的共同体中的大多数人来说，集体的利益又是个别利益。所以，集体利益与公共利益并不能简单地划等号，而是要针对不同的对象具体分析。对 1薄贵利著《国家战略论》，转引自刘莘、陶攀：《“公共利益”意义初论》，中国法学会行政法学研究会2004年会论文。
浅论国有资产公益诉讼法律问题研究(一)
浅论国有资产公益诉讼法律问题研究(一) 论文关键词：国有资产；公益诉讼；法律问题 论文摘要：国有资产公益诉讼具有特定的含义和特征，大陆法系和英美法系国家在通过公益诉讼保护国有资产方面有值得借鉴的做法和先进经验。我国的国有资产公益诉讼制度应从修订完善有关法律法规、强化国家机关和社会力量的监督、确定合理可行的司法审查制度、扩大提起诉讼的原告范围、建立提起诉讼的激励机制等方面加以完善。 一、国有资产公益诉讼的含义 我国的国有资产是国家的公有财产，属于全体人民所有，受到法律保护。在当前的情况下，形形色色的导致国有资产流失的现象不断出现，手段不断翻新，且有愈演愈烈之势，致使国家的经济利益蒙受重大损失。为了扭转这种局面，必须建立以保护国家和社会公共利益为目的的国有资产公益诉讼制度。 国有资产公益诉讼之构建首先要以国有资产流失的认定为前提。一般认为，国有资产流失是指国有资产的经营者、占有者、出资者、管理者，出于主观故意或由于过失，违反法律、法规及国家有关国有资产管理、监督、经营的规定，造成国有资产流失，或者使国有资产处于流失危险的行为。认定国有资产流失的条件如下：(1)造成国有资产流失的违法主体必须是国有资产的经营者、占用者、出资者或管理者；(2)违法主体必须对违法行为的发生具有主观故意或过失，即具有过错；(3)必须是违反法律、行政法规和规章的行为；(4)必须有国有资产流失的结果发生，或是如果不加制止必然产生国有资产流失的后果。 国有资产公益诉讼是公益诉讼在国有资产保护领域的具体应用和扩展，对其含义应从以下几个方面来理解。 第一，国有资产公益诉讼的主管机关是人民法院。国有资产公益诉讼的基本特点在于，由国家审判机关依法处理这类违法行为，它本质上是一种司法行为，这同目前我国处理大量经济违法行为属于行政机关的专属职能有根本区别。在国有资产公益诉讼活动中，审判机关居于主导地位，它是案件的受理者、裁判者和指挥者。国家行政机关如在国有资产公益诉讼活动中出现，则处于当事人的地位，根据具体情况的差异，既可以作原告，也可以作被告。 第二，国有资产公益诉讼的原告和被告具有特殊性。被告可以是违反国家法律、侵犯国家经济利益、扰乱社会经济秩序的任何组织和个人。原告也可以是任何组织和个人，任何组织和个人都可以根据法律法规的授权，代表国家，以自己的名义或以国家的名义提起诉讼，请求人民法院依照国有资产公益诉讼程序保护国家的经济利益及社会经济秩序。 第三，国有资产公益诉讼的客体是被诉的违法行为。国有资产公益诉讼是由任何组织和个人认为其他组织和个人的行为侵犯国家经济利益或社会经济秩序，依法向人民法院提起的诉讼。因此，此类活动的关键，就是人民法院对于被诉的违法行为是否属实进行审查。经过审理，人民法院对于查证属实的违法行为依法作出判决。 二、国外国有资产公益诉讼制度的启示 (一)大陆法系国家的国有资产公益诉讼 以德国为例，存在多种形式的公益诉讼。团体诉讼是指具有共同利益的众多法律主体将提起诉讼的权利“信托”给具有公益性质的社会团体，由该社团提起符合其章程和设立目的的诉讼的一种诉讼形式。德国的团体诉讼是“通过特别的经济立法赋予有关的行业自治组织诉权的方式而形成的”。另外。德国宪法中还规定有民众诉讼，它是指公民因宪法赋予的基本权利或其他权利受到某种法律的侵害时，向宪法法院提起诉讼要求宣布该法律违宪的一种诉讼制度。任何公民，只要认为某项法律侵犯了宪法保护的权利，无论侵权案件是否发生，也无论是否涉及本人利益，都能提起诉讼。德国的违宪案件所涉及的大多是针对社会公众普遍利益的诉讼，从某种意义上可以理解为公益诉讼。虽然没有专门对国有资产的保护做出规定，但是可见国有资产公益诉讼是融合在各种不同的诉讼形式之中的，主要表现为团体诉讼和宪法
环境公益诉讼若干问题的研究论文
环境公益诉讼若干问题的研究论文 惩罚性赔偿??治理??公益诉讼??【关键词】环境 xx年8月31日通过的《民事诉讼法修正案》增加了有关公益诉 讼的规定，正式对公益诉讼予以认可，公益诉讼由理念变为立法并开始实施，但其对公益诉讼仅做出了笼统，抽象的规定，在实践中仍举步维坚，难以真正实施，本文仅以中华环保联合会提起的一起环境公益诉讼的诉讼请求为视角，讨论环境公益诉讼将面临的诉讼请求范围、恢复环境诉求的可行性、惩罚性赔偿金及诉讼费用承担等几个问题。 xx年8月31日第十一届全国人大常委会第二xx次会议表决通过关于修改《中华人民 __民事诉讼法》中第五十五条规定：“对污染 环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向 __提起诉讼。”这是首次以法律形式明 确提出公益诉讼制度，将环境污染、大范围侵犯消费者权益等损害社会公共利益的案件，列入公益诉讼的范畴，并规定法律授权的机关和有关组织可以作为原告起诉。 正在修改的《环境保护法修正案（草案）》将环境公益诉讼主体 限定为“中华环保联合会以及在省、自治区、直辖市设立的环保联合会”。如该修正案获得通过，那么环保公益诉讼的主体就只有中华环保联合会一家，对于环境公益诉讼的主体资格的争论就告一段落。但
是环境公益诉讼案件相比于其他的案件，更为复杂，在新民诉法中没有明确具体规定的前提下，公益诉讼案件审理的将遇到一系列难题。笔者所在的法院近日就收到中华环保联合会状告灵宝市某矿山企业 的诉状，其诉讼请求为：1、判决被告立即停止排放超标污水的违法 行为，停止对河流及周边地下水体的污染；2、判令被告消除因其违 法排放污水给周边地下水和河流造成污染的危险，采取有效措施对已经造成污染的地下水和河水进行治理，并承担惩罚性赔偿；3、判决 被告承担原告工作人员因提起诉讼所支出的差旅费2万元（以实际发生为准），检测费3500元，律师费5万元。4、判决被告承担本案的诉讼费。 仔细分析中华环保联合会在该案中的诉讼请求，笔者发现，环境 公益诉讼的审理将面临以下几个问题，值得我们研讨：一是环境公益诉讼的诉讼请求范围及判决的既判约束力；二是恢复环境之诉的审理依据，对排污企业已造成的污染，如何判决让其治理污染以恢复环境？三是环境公益诉讼中是否可适用惩罚性赔偿？四是公益诉讼中，公益组织提起诉讼所产生的费用的承担。 在探讨该问题之前，我们首先需要明确的是公益诉讼中提起环境 公益诉讼的诉的类型。所谓诉的类型，是指当事人向法院提出的，请求特定的法院裁判的特定法律主张或权利主张的内容和性质。具体到环境公益诉讼，主要有环境侵权损害赔偿之诉、停止侵害、排除妨碍、
论行政公益诉讼的原告资格
附件3 广东警官学院本科毕业论文电子模版 一、毕业论文各组成部分及装订顺序 1．外封面（包括封面、封底，用A3规格米黄色皮纹纸打印） 2．内封面 3．毕业论文诚信声明 4．中文摘要 5．目录 6．正文 7．参考文献 8、表1：广东警官学院本科生毕业论文选题申请表 9、表2：广东警官学院本科生毕业论文开题报告 10、表3：广东警官学院本科生毕业论文指导记录表 11、表4：广东警官学院本科生毕业论文成绩初评表 12、表5：广东警官学院本科生毕业论文答辩记录和成绩评定表 二、总体格式要求 1.纸张大小及版心：统一用A4纸（210mm×297mm）打印，边距设为： 上2.54cm，下2.54cm，左2.5cm，右2.2cm，装订线0.5cm，装订线位置：左，页脚1.5cm，页眉1cm。行距为固定值20磅。 2.注意文中代表变量的英文字母必须用斜体，其他用正体。微分号d、 圆周率∏、自然底数e、矩阵转置均为正体。 3.文章中的英文均用Times New Roman字体。 4.毕业论文电子版为一个Word文档。 三、论文模版（见下页）
摘要 在2017年6月底，我国检察机关负责提起行政公益诉讼的试点工作即将收官，该工作取得有效成绩的同时也引发了一些思考。思及行政公益诉讼的重点问题是原告资格的确定，本文将对三个主体的原告资格在优势、局限性等方面进行对比和分析，并就分析结果对行政公益诉讼中的原告相关机制提出几点具体改善对策。 关键词：行政公益诉讼检察机关社会组织试点方案
目录 摘要 (Ⅰ) 目录 (Ⅱ) 前言 (1) 一、案例引入 (1) 二、行政公益诉讼原告资格的相关概念 (2) 三、行政公益诉讼原告几种模式的理论比较 (3) （一）关于检察机关的原告资格 (3) 1. 原告资格理论基础 (3) 2. 原告资格优势 (4) 3. 将原告资格限制为检察机关的局限性 (4) 4. 推行试点的法定意义 (5) （二）关于社会组织的原告资格 (6) （三）关于公民的原告资格 (7) 四、关于行政公益诉讼原告相关机制的完善 (8) （一）公民参与的辅助机制 (8) （二）社会组织的鼓励机制 (9) （三）诉讼中原告的竞合机制 (9) 五、结语 (10) 参考文献 (11)
论行政公益诉讼
论行政公益诉讼
目录 摘要 (3) 一、绪论 (4) 1、行政公益诉讼发展现状 (4) 2、研究意义 (5) 二、行政公益诉讼制度概述 (5) 1、行政公益诉讼的概念界定 (5) 2、行政公益诉讼的特征 (6) 三、行政公益诉讼的法理基础 (7) 1、公民权利的司法保护 (7) 2、公民权利对国家权利的制约 (8) 四、我国行政公益诉讼的制度建构 (8) 1、扩大行政公益诉讼中的原告起诉资格 (8) 2、明确行政公益诉讼的受案标准和范围 (9) 3、确定合理的举证责任分配制度 (9) 五、结论 (10) 参考文献 (11)
摘要 行政公益诉讼旨在保护公共利益，近年来，行政公益诉讼案件显著增多，公益诉讼已经成为学术界和实务界普片关注的热点问题，本文主要论述了行政公益诉讼的基本理论。本文首先论述了行政公益诉讼的发展现状和本文的研究意义，接着对行政公益诉讼基础进行了概述，继而论述了行政公益诉讼的理论基础，阐述了行政公益诉讼的两个理论基础，最后阐释了现阶段中国行政公益诉讼制度的构建，以期对行政公益诉讼制度的发展提供自己的一点思考。 关键词：行政公益诉讼；理论基础，构建
一、绪论 1、行政公益诉讼发展现状 公益诉讼是相对于私益诉讼而言的，旨在保护社会公共利益，虽然公益诉讼在罗马时期就已经产生，但是直到20世纪初期才引起西方的重视，经过一百多年的研究和实践，现阶段西方大部分国家的公益诉讼都已经建立和完善起来。但是中国的公益诉讼起步较晚，理论界和司法实践都涉及较少，而且在公益诉讼体系中，民告官的行政公益诉讼更少。 行政公益诉讼这一名词为中国学者首创，和英美的“私人检察长”制度，法国的“越权之诉”是一致的。行政公益诉讼理论是上个世纪末期代传入中国，最初只是在学术界进行大规模的讨论，并未引起广泛影响。随着中国法制化进程的加快，公众对于自身权益的重视程度日益升高，权利意识普遍增强，近年来对于行政公益诉讼的研究也逐渐增多。首先，在实践中行政公益诉讼的数量上升。虽然案件数量上仍不够多，但是处于逐渐上升的趋势，对于这些案件的思考也已经超越了案件本身的内容，这些案件已经走进了公众的视野，走进了学者们的研究范围；其次，在立法上，自2005年以来，很多学者建议在行政诉讼法的修改稿中加入公益诉讼的内容，新的修改稿中还承认法人和其它组织以及人民检察院的公益诉讼原告资格，并且对行政诉讼的具体程序做了规定，行政公益诉讼有望在学者和社会的推动下上升到具体的法律规定。
环境公益诉讼现状与矛盾及相应解决措施
环境公益诉讼现状与矛盾及相应解决措施 一、现状的分析 2013年1月1日施行的新《民事诉讼法》第五十五条指出，对环境污染等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。该条文的增设不仅肯定了公益诉讼的法律地位，同时适应了时代发展的需求，更被媒体誉为为环境公益诉讼打开了一扇门。此后公益诉讼环境公益诉讼等词语频频出现在中央及地方的政府文件之中，如《国务院关于印发大气污染防治行动计划的通知》 ,《上海市清洁空气行动计划(2013 - 2017 )》等。可见，环境公益诉讼这一概念在中国己被接纳和肯定。 值得庆贺的是，环境公益诉讼己从理论走向了实践。自2007年始，贵州、云南等省份设立环保法庭，通过地方法规鼓励环境公益诉讼，以应对日益严峻的环境危机。原本只是星星之火的环保法庭，己成燎原之势:截至2012年底，全国环保法庭己达95个。此外，极具代表性的环境公益诉讼案件散见于人们的视野，如:无锡市锡山区检察院诉李华荣等环境公益诉讼纠纷案、中华环保联合会诉贵阳市修文县环境保护局环境信息公开案等。 在2014年两会召开之际，环保问题一再成为焦点，人大代表、环保组织纷纷提出建议。据统计，人大代表提出468件议案，涉及环保方面的有54件议案交由环资委审议。在政协委员总共提交的5875件提案中，有596件是围绕加强污染防治和生态建设。环境公益诉讼作为
环境保护的重要司法手段，再次被推上舆论的浪尖完善环境公益诉讼制度势在必行! 二、矛盾的聚焦 环境公益诉讼在我国蓬勃发展的同时，我们也应认识到，环境公益诉讼制度在理论与实践中存在矛盾。 (一)环保法庭频频设立，受诉案件寥寥无几，司法救济孤掌难鸣。截至2012年底，全国环保法庭己达95个。遗憾的是，环境公益诉讼并未因为环保法庭的增多而迎来发展的春天。多数环保法庭在成立后的较长时间内均不同程度地陷人孤掌难鸣的境地，环保法庭运行举步维艰。民事诉讼程序奉行当事人主义，当事人在诉讼过程中积极主动，处于主导的地位，法官却处于一种消极和被动的地位。法官无权主动寻找案源，而环境诉讼的原告又怠于提起环境公益诉讼，致使环保法庭形同虚设。 (二)环境公益诉讼具体案件中原、被告力量悬殊，甚至被媒体戏称大棒打蚊子。究其原因，一些地区设立环保法庭后，不仅门前冷落车马稀，甚至达到零受案的窘状。为实现受案突破，经过检察院、法院、环保局多方协调，终于促成环保机关与小型污染企业对簿公堂。虽然打着公益诉讼的旗号，但双方力量悬殊，难以实现真正意义上的公平，违背设立环境公益诉讼的初衷。 (三)环境污染潜伏期长，届时被告确定困难。然冰冻三尺，非一日之寒，环境污染往往不能显现于一时，其特点之一就是潜伏时间长，使得发现时己经难以挽回，既影响了环境公益诉讼被告的确定，也使