关于退耕还林工程存在问题与对策

当前退耕还林工程存在问题与对策
退耕还林是生态环境保护建设的一项重大工程，也是惠民济民的一项重要措施。我县退耕还林工程自2002年实施以来，共完成退耕还林工程59.3万亩，其中退耕地造林27.4万亩，匹配荒山造林15.4万亩，匹配封造结合造林16.5万亩。完成工程投资2965万元，粮款补助1.556亿元。工程进展总体顺利，成效显著，增加了农民收入，促进了农村结构调整，改善了生态环境，提高了广大干部群众的生态意识。为巩固退耕还林成果，建立解决退耕农户长远生计问题的长效机制，根据《国务院关于完善退耕还林政策的通知》（国发[2007]25号）和《国家林业局关于认真贯彻国务院完善退耕还林政策精神开展退耕还林自查整改工作的通知》（林退发〔2007〕２２５号） 精神，现就我县退耕还林取得的成效、存在的问题及完善后续政策措施做如下汇报：
一、工程建设成效
近几年是我县林业建设发展最快、成效最好的一个时期，年度造林面积屡创历史新高，随着造林绿化步伐的加快，生态建设取得了显著效果，林业的生态、经济、社会三大效益日益明显。一是营造林步伐加快,生态状况明显好转。通过实施退耕还林工程，全县荒山、坡耕地得到了有效治理,森林植被得到了迅速恢复,森林资源不断增加，森林覆盖率提高了12个百分点。水土流失严重的状况得到遏制，生态环境得到了很大改善。二是产业基地规模不断扩大，经济效益逐年提高。按照“生态建设保产业，产业发展促生态”的思路，扩大了林果基地规模，新造刺槐食用菌原料林18.9万亩，山杏22.8万亩，苹果、梨等经济林3.9万亩,速生丰产杨树5万亩。同时，完成山杏改接大扁近3万亩，板栗高接改优5000余亩。2002、2003年退耕的部分经济林、山杏林已开始挂果见效，效益好的亩收入超500元，同时，农民在退耕地发展林下经济，增加了农民收入。有力地促进了我县食用菌、山杏、果品等产业的发展，促进了农业产业结构的调整。三是社会效益明显。我县退耕还林工程涉及全县329个行政村7万多农户，通过工程建设，使全县广大群众的造林绿化、生态环境建设意识不断增强，全民搞绿化、全社会办林业的氛围逐步形成。同时，实施退耕还林工程，实现了劳动力转移，加快了农业产业结构调整步伐。建设绿色平泉，打造文明生态村，改善城乡环境面貌, 创建和谐社会，已成为发展地方经济，全面建设小康社会的重要内容。
二、当前存在问题
1、退耕地间作高杆作物现象依然存在。我县每年都以发放明白纸、电视公告、致广大农户一封信等形式宣传不准林粮间作的相关政策，也以通知

形式发文给乡镇，要求不准林粮间作。但是一部分群众为多得到粮食收入，仍然在退耕地里间作玉米等高杆作物，全县每年间作面积占退耕总面积的50-60%左右，使新栽的幼树成活和成长都受到影响，造林质量和造林成效降低。
2、存在复耕问题。少部分群众由于退耕还林后没有显著经济效益，或是当初退耕时就以得补助为目的的，随着粮补款的增加，对坡度相对较缓的退耕造林地进行复耕，形成面积掉减。初步统计，全县有2938亩退耕地复耕，占退耕总面积的1.07%。
3、部分地块成活率、保存率低。一是干旱的影响，二是抚育管护不到位，退耕后间作玉米等高杆作物，影响苗木成活和生长。目前，退耕地中不合格面积有2.5万亩，占退耕总面积的9.1%。
4、补助资金兑现不规范。个别村的粮款补助发放不进行公示，有的发放粮款时不按验收结果发放，擅自变更退耕户主和退耕面积，代扣、代领或者是虚报冒领。另外，退耕补助金与粮食补助金、饲料粮补助同时发放，造成退耕还林补助发放时间过晚，引起群众不满，导致上访告状现象发生，对社会的稳定造成一定的影响。
5、档案不健全。一些乡镇、村级退耕还林相关资料不齐全、不准确、不存档。尤其是退耕还林合同的签定，目前还有13个乡镇2005-2006年的退耕还林合同还没有签。另外，一些退耕大户的土地承包合同不完善，甚至有的土地承包合同是为了列入退耕还林工程而签定的无效合同，根本没有按法律程序签定，背离了国家政策要求。
三、完善后续政策措施的意见：
为了确保退耕还林成果切实得到巩固、从根本上解决退耕农户长远生计问题。结合我县林业产业发展，加强林木抚育管护，搞好补植补造，提高造林成活率和保存率。开展森林经营，培育健康森林。落实“五个结合”（ 国家现有用于基本农田建设、农村能源建设、生态移民、后续产业发展、禁牧舍饲等项目资金与退耕还林工程建设相结合），加大基本农田建设和生态移民力度，加强农村能源建设，解决退耕农户当前和长远生计问题。
(一)、完善后续政策
1 继续对退耕农户直接补助。现行退耕还林粮食和生活费补助期满后，根据国家有关政策和中央财政安排的资金，继续对退耕农户给予适当的现金补助，解决退耕农户当前生活困难。补助标准为：每亩退耕地每年粮食补助现金70元；原每亩退耕地每年20元生活补助费，继续直接补助给退耕农户，并与管护成效挂钩。补助期为：还生态林的补助8年，还经济林的补助5年。根据验收结果，兑现补助资金。凡2006年底退耕还林粮食和生活费补助政策已经期满的农户，从2007年起

发放补助；2007年以后到期的，从次年起发放补助。现行补助到期的，要先进行阶段验收，依验收结果发放补助。
2建立巩固退耕还林成果专项资金。为集中力量解决影响退耕农户长远生计的突出问题，中央安排了一定规模资金作为巩固退耕还林成果专项资金。我县将重点实施退耕农户的基本农田建设、生态移民、能源建设、补植补造和后续产业发展项目。专项资金实行专账核算，专款专用，并与原有的其他各项扶持资金统筹使用。
3继续实施退耕还林工程。各乡镇人民政府和县林业局要进一步摸清已实施退耕还林和25度以上坡耕地的实际情况，在保证基本口粮田的前提下，实事求是地制定切实可行的巩固退耕还林成果专项规划和全县新增退耕还林工程建设规划，规划要综合考虑巩固退耕还林成果、解决退耕农户近期生计和长远发展配套项目，坚持因地制宜，突出重点，远近结合，综合整治，并与土地利用规划、新农村建设规划、果品产业发展规划等各专项规划相衔接。各乡镇人民政府要负责安排好补植补造、抚育管理、病虫害防治和工程管理等工作。
4明确退耕还林现金补助政策兑现范围。凡纳入退耕还林计划的下列类型的承包耕地，退耕还林验收合格后可兑现现金补助：一是农户依法取得承包经营权的耕地退耕还林的；二是国有林场耕地和集体耕地发包给职工或农户后实施退耕还林的；三是业主（大户）依法取得耕地承包经营权，并与原承包户签订退耕还林现金补助协议的；四是企事业单位以及其他经济组织依法取得国有或集体耕地经营权，且分包到职工或农户，并与承包户签订退耕还林现金补助协议的。
5加强后期抚育管护。为切实巩固退耕还林成果，搞好抚育管护和病虫害防治，各乡镇人民政府要严格实行现金补助与管护任务和成效挂钩,大力推行大户管理或以村、组为单位集中管理的模式。实行集中抚育管护，由村与退耕农户签订抚育管护合同，可以在合同中明确抚育管护经费的支付方式和办法，抚育管护任务由村对外承包。凡抚育管护不到位、间作高杆作物影响苗木生长的，20元生活补助款不予拨付给退耕户，此款由县退耕办统一协调用于本乡镇退耕还林抚育管理。
6认真开展易地造林。各镇乡人民政府要对历年实施的退耕还林地进行全面清理，对退耕还林成效差的地块，督促退耕户在明春完成整改工作，确保符合要求。对工程征占用退耕地和目前管护不到位、质量不达标且在一个生长季内整改不合格的，必须及时终止退耕还林合同，停止兑现退耕还林补助，适时开展易地造林，确保退耕还林面积不减。易地造林原则上

在本镇乡范围内实施，需调整到其他镇乡的，由镇乡人民政府向县退耕还林工程领导小组提出调整申请，并将国家已支付的有关资金退回县财政，经批准后核减该镇乡退耕还林面积，安排到其他镇乡重建。易地造林不能改变林种。实施退耕还林工程的易地造林者，必须与所在镇乡人民政府签订退耕还林合同，只享受该计划相应年度有关部分的补助资金，并在合同中明确补助年限和补助标准。公益性征占用退耕地的（如修建公路占地），属于国家、省、市征占，征占前年度的粮款补助由县财政承担，其它事业单位、乡镇、村征占的由征占单位自行承担。
（二）、落实配套措施
县人民政府要制订切实可行的巩固退耕还林成果专项规划，重点包括退耕地区基本口粮田建设规划、农村能源建设规划、生态移民规划、农户接续产业发展规划等，并安排必要的退耕还林工作经费。规划要综合考虑还林的经营管理措施和退耕农户近期生计及长远发展配套项目，坚持因地制宜，突出重点，远近结合，综合整治，并与当地新农村建设规划等各专项规划相衔接。
1大力实施生态移民。对居住地基本不具备生存条件的退耕农户，要积极推进生态移民。对自愿进行移民的退耕农户实行易地搬迁，给予巩固退耕还林成果专项资金支持，同时结合扶贫、国土整治等资金统筹规划解决退耕移民生产生活问题，使其“搬得下，稳得住”。生态移民退出的耕地将全面实施植树造林和封山育林。退耕还林的生态移民要与新农村建设相结合，坚持统一规划，统一实施，加快推进城乡统筹发展步伐。
2加强农村能源建设。各乡镇要从实际出发，因地制宜，以农村沼气建设为重点、多能互补，加强节柴灶建设；在交通不便的地方，着力培育一批兼顾生态效益的薪炭林，为群众提供必要的生活能源。采取中央补助、地方配套和农民自筹相结合的方式，搞好退耕还林地区的农村能源建设。
3认真搞好补植补造和森林经营。补植补造是确保退耕还林成果巩固的关键，各镇乡人民政府要高度重视，要及时组织退耕农户在明春对成活（保存）率差或造林失败的地块进行全面的补植补造。同时，加强后期管护责任的落实，退耕户必须与乡镇人民政府签订退耕还林管护合同，进一步落实管护责任，不断提高林分质量，切实巩固退耕还林成效。在不破坏植被和造成新的水土流失的前提下，引导发展林下经济，允许农民在退耕还林初期适当间种豆类等矮杆农作物，以耕促抚、以耕促管，决不允许间作高杆作物。
4加快培育后续产业。按照专业化生产、标准化管理、集约化经营和社会化服务的要

求，一是不断发展壮大食用菌、山杏、果品等现有林业产业，培植不同层次的龙头企业，特别是对有资源优势、有市场潜力并能联结一定数量农户的生产加工企业，要加大扶持力度。二是依托退耕还林工程，因地制宜地培植生态与经济兼容的果品采摘、木材加工、生态旅游等新型产业。三是在明确权属的基础上，鼓励林木和林地使用权的合理流转，允许各种社会主体承包、租赁、转让、拍卖、合作经营，吸引社会资金发展后续产业。四是帮助农民和企业着力解决后续产业发展中的困难，认真落实有关优惠政策。及时发现和反映后续产业发展中的新情况、新问题，为农民和企业提供技术、信息等方面的服务。
（三）、严格工程管理
1充分尊重农民意愿。要坚持公开、公平、公正的原则，在异地置换、树种调整和大户管理等方面充分尊重农民的意愿，不搞强迫命令。在农民自愿的前提下，鼓励业主（大户）承包实施退耕还林，进行集中管护，双方要以合同的形式明确退耕还林补助政策及林木权属等利益分配问题，切实保护退耕农户的利益。退耕还林验收标准及结果、退耕户的退耕还林面积、现金补助兑现和巩固退耕还林成果专项资金项目实施情况，要纳入镇乡政务和村务公开的内容，张榜公布，接受群众监督。
2加强营造林质量和效益管理。为提高现有林经济效益，依托科技支撑，实施低产低效林改造工程。从2008年开始，利用三年时间，嫁接改造山杏、板栗20万亩，实现亩收入800元以上，实现退耕地为果品产业园区。从2008年起，新增退耕还林计划重点围绕全县果品产业发展，主要营造经济林和兼用型树种， 提高土地利用效率。退耕计划由各镇乡人民政府申报，引入竟争机制，县林业局牵头组织招标的方式进行。营造林过程实行县、镇乡两级监理和质量效益评估，任务和质量定期通报并纳入镇乡年度目标考核。同时，加大技术培训力度，大力推广先进实用技术，将林业技术推广与退耕还林工程成果巩固同步设计、同步施工、同步验收，不断提高工程建设成效。
3进行阶段性检查验收。按照国家要求，开展一次全面检查验收工作。计划从明年春季开始，到春季造林前，从林业系统抽调200名技术人员（每2人一组，验收3个村），用两个月时间，对历年来退耕还林工程的退耕地造林、匹配荒山荒地造林的面积和质量进行全面、细致的自查自验。认真核实退耕还林面积和造林成效。按照标准检查到每一个退耕农户，并按合格小班进行统计，一个小班内有一户农户不合格的，整个小班视为不合格。验收时各乡镇要在各村配备包村干部，负责组织

、协调工作，与林业部门搞好配合，确保验收工作顺利进行。县退耕办要加强退耕还林成果巩固专项资金项目实施过程的监督、检查，牵头组织退耕还林成果巩固专项资金项目的验收工作。
4切实加强补助资金管理。各镇乡人民政府要结合我县退耕还林整改工作，认真落实政策，严肃财经纪律，严格退耕还林补助资金的管理，严禁弄虚作假、虚报冒领、截留挪用。退耕还林补助资金，由县财政部门委托金融机构，根据县级验收结果直接存入经镇乡人民政府审核确认的退耕户存折或存款卡。凡检查验收不合格者，各镇乡人民政府不得申报退耕还林直补资金，直到整改合格，方可兑现现金补助。县监察、审计部门要加强监督检查。
（四）、加强组织领导
1加强领导，落实责任。继续实行退耕还林目标责任制,各乡镇人民政府要对本地区巩固退耕还林成果、解决退耕农户长远生计工作负总责。要层层落实巩固成果的目标和责任，逐村、逐户地狠抓落实。县退耕办要充分发挥好统筹、协调作用，各成员单位要各司其职，各负其责，加强沟通，协同配合，形成合力。凡出现严重的工程质量、自查验收及整改不到位和资金管理等问题，将按照有关规定追究有关单位、部门及责任人的责任。
2加强基层基础建设。乡镇退耕办要认真履行职责，切实加强管理，进一步充实力量，确保退耕还林工作顺利推进。结合当前正在开展的整改工作,加强退耕还林资料的收集、修改、完善、归档和保管，在2008年5月底以前,建立起完整的纸质、电子两套档案。要高度重视退耕还林中的信访工作，及时查处信访案件，切实维护社会稳定，保证退耕还林工作的顺利实施。