开拓创新,破解成都市农村产权制度改革中的难题

开拓创新，破解成都市农村产权制度改革中的难题
1978年，安徽小岗村农户自发进行的分田到户、联产承包掀开了中国改革开放的历史帷幕。三十年后，在世界范围的金融危机、粮食危机等问题一波未平一波又起之际，中国要成功地应对危机所带来的冲击和影响，抓住机遇保持又好又快的发展，迫切需要以科学发展观为指导，从三农问题入手，统筹城乡发展，启动更大范围的农村改革，激发广大农民的积极性和创造性，拉动内需，保持经济增长，推动和谐社会建设。
成都市作为“全国统筹城乡综合配套改革试验区”，在市委市政府2008年“一号文件”精神的指导下，以“还权赋能”和“让民做主”为核心内容的农村产权制度改革正在各区县积极稳妥地推进中。
为贯彻市委市政府“一号文件”，保障农村产权制度改革试点工作依法进行，及时发现和妥善处理改革中遇到的法律问题和潜在风险，切实维护农民的合法权益，确保农村产权制度改革的方向和目标实现，市农村产权改革首次明确要求律师参与其中，并由政府聘请律师为农民提供法律服务。
按照试点工作的统一部署，我们深入都江堰、温江、郫县、金堂和邛崃等区市县的改革试点一线，掌握了丰富的一手信息，了解到农村基层的改革实践经验，有机会从法律工作者的角度对农村产权制度改革中的相关问题进行了比较系统的总结与思考，并从法律人的角度提出解决问题的方案。
一、我们所理解的农村产权制度改革
农村产权制度改革是统筹城乡试点、推进城乡一体化的系统性制度创新，是继联产承包责任制后的又一重大变革，与联产承包责任制相比，它所面临的问题将更为复杂。我们认为，农村产权制度改革中应充分重视以下几个问题。
第一，应充分发挥农民的主体作用。
改革要充分调动农民积极性、主动性、创造性，真正实现“让民做主”，这既是推动农村产权制度改革的内在需求，同时也是为了规避政府风险的客观要求。
我们认为，农民究竟是身份还是职业？这是此次改革中遇到的第一个“顽症”。在现行的法律法规和制度框架下，农民长期以来被视为一种身份，我国城乡二元化的户籍制度、劳动和社会保障制度、以及农村的承包地、宅基地、集体经济组织等都是以身份为基础的。而要最终实现农村产权制度改革的目标，应该逐渐淡化直至取消城乡二元的户籍制度，鼓励城乡之间的劳动力资源自主、自愿流动和优化整合，最终将农民定位为一种职业，即从事农业的第一产业工作者。“农民职业化”定位具有以下三个方面的意义：
（1）它是农村产权制度改革的切入

点，是政府统筹城乡发展、实现公共服务职能转变的依托，可以为改革中新制定的一系列规章制度提供新的理念和方向。
（2）可以把农民的养老保险、医疗保险、就业培训等全部纳入到城乡一体化中，保障农民的长远生计，解除农民的后顾之忧。
（3）将会使我国现存的户籍制度鸿沟将不复存在，农民不再是二等国民，城乡二元结构将逐渐弥合，农业产业发展与第二、第三产业统筹兼顾，城乡差别将逐渐缩小，为社会主义新农村的建设奠定基础。
我们认为，要使“农民职业化”，需要进行一系列制度创新，具体包括：
（1）户籍制度创新，逐渐取消城乡二元的户籍制度，代之以城乡一致的居民户籍管理。
（2）劳动就业、社会保障、住房、医疗、子女教育等制度创新，为农民提供平等的公共服务。只有实现公共服务的一体化，产权制度改革的目标方能实现。
（3）统筹兼顾，为城乡之间的劳动力自主、自愿流动提供便利条件，鼓励城市、农村之间的劳动者自由流动、自主择业，推进各种生产要素的合理流动和优化配置。
第二，进行农村产权制度改革是实现农业飞跃的基础。
农业问题是事关国计民生的战略问题，在国际范围的粮食危机、城镇居民内需不足、企业出口不振的大背景下，依靠进口粮食解决吃饭问题，依靠城市与工业等外部力量拉动农业发展的难度加大，因此，必须依靠农业的内源性、自发性发展，把农业作为关系国计民生的基础性产业，作为真正的“第一产业”来发展。我国的农业在经历了从“耕者有其田”的土地改革到高级合作社、从人民公社的“一大二公”再到农村改革后的家庭联产承包责任制，经历了两次较大的飞跃。目前，正面临着第三次飞跃。
农村产权制度改革的作用在于通过确权，明确农民对承包地、宅基地、集体建设用地、农村房屋等农村资产的物权关系，实现农村资源的合理流动，使物权效用最大化，为发展规模化、现代化农业奠定基础。
“天府之国，沃野千里。”成都有非常优厚的自然条件，具备实现农业产业升级的优势。在主体明确的前提下，抓紧改革时机，调整我市的农业产业发展战略，提升农业的战略地位，建立新的农业产业模式。这是可持续发展的关键。发展现代化农业，不是让农民拎着铺盖卷进城，而是要让科学家携着科技成果、企业家揣着资本向农村进军，面向市场，开发市场，使农业产业成为真正的“第一产业”。
现代农业有很强的产业辐射性，在保障生态安全和环境质量的前提下，可以带动大量的相关产业，实现资本、技术、劳动力、信息、市场的有机结合，既能带动

区域经济繁荣，还能解决大量的就业问题，实现农村剩余劳动力的顺利转移。
第三，要以科学发展观的理念来统揽全局，通过农村产权制度改革实现城乡一体化。
科学发展观是当前指导我们进行各项工作的指导思想。尽管农村工业化和城镇化对带动农村发展发挥了巨大作用。与此同时，快速推进的农村工业化、城镇化带来环境污染、资源浪费、耕地减少等问题日趋严重。同时，由于农业收益低下、农村基层治理结构不完善等原因，致使农村“空心化”、家庭“空巢化”、集体土地资产流失、资源闲置等问题日益突出。解决这些问题的关键就在于以科学发展观指导下实现“城乡一体化”。
我们认为，科学发展观指导下的“城乡一体化”应该是城市与乡村的市场、信息、劳动力、资源等一体化，是在保护耕地和环境的前提下，通过我市的城乡统筹、综合配套，实现城市与乡村的市场一体化，信息、劳动力、土地、房屋等资源共享，从而实现公共服务的平等化。“城乡一体化”不是“城乡一致化”或“乡村城市化”，相反，农村与城市应该保持不同的生活环境和生活方式，城市的生活方式、消费模式不应该原样照搬到农村，农村未必要高楼林立、车水马龙，这是保护川西平原生态环境和资源承载能力的必然要求。
二、农村产权制度改革实践过程中遇到的主要法律问题
农村产权制度改革是一个前所未有的庞大系统工程。由于中国“三农”问题已有数千年的历史演变，党中央国务院为解决我国的“三农”问题做了大量的工作，取得了很大的成效。但是这一问题却始终没有从根本上得到解决，而且在新形势下出现更为复杂的问题。党中央国务院充分认识到这一问题的复杂性，明确提出了加快社会主义新农村的要求，并批准成都为全国城乡统筹发展配套改革试验区，允许成都市以农村产权制度为突破口，进行试点工作。由于农村产权制度建立在现行的法律法规和政策基础上，改革必然会涉及到大量的法律问题。这些问题的妥善解决对确保农村产权制度改革顺利进行具有指导性作用。
1、关于农村集体经济组织的问题
根据现行《土地管理法》等法律法规的规定，我国的集体土地为集体经济组织所有。何谓集体经济组织？法律规定表述不一致，客观上讲，农村集体经济组织法律地位不明确，农村土地所有权主体缺位，是目前我们面临的一个重要法律问题。正是由于这些制度性缺陷才造成了某些乡镇政府或者组长、村长个人代行集体经济组织的法定权利，损害农民利益的现象时有发生。因此，我们认为，农村产权制度改革的首要任务是如何做

实农村集体经济组织这一法律主体，使其成为真正的市场主体，使其成为真正的农民集体财产所有权的代表人。
围绕如何做实农村集体经济组织，各地都在进行大量的探索，例如，都江堰的做法就是，将村组集体经济组织确定为村民委员会、村民小组、乡（镇）集体资产管理委员会三级组织，对各自的权利义务进行了规定，并组建了以农业合作社为主体的集体经济组织实体。
要解决该问题，首先应该从立法的角度对各地出现的集体经济组织主体的形式进行统一的归类，对集体经济组织的定义、条件、权利义务进行认真研究，并制定相应的指导意见，从而对其他地方的农村产权制度改革起到指导性作用。
2、农村集体经济组织成员资格的确认问题
如前所述，我们认为，农村集体经济组织是农村产权制度改革的基础，而依法对集体经济组织成员权的界定是整个农村产权制度改革工作的基石。但是，如何对农村集体经济成员资格进行界定，理论界和司法界存在较大的争议。
目前，有代表性的资格认定标准有四种：（1）户口论，即完全按照户藉管理的户口登记，只要户口登记在该集体经济组织所在的村民委员会或村民小组内，就承认其为该集体经济组织成员，无户口登记则不予承认。
（2）村民论，即凡是本村村民即具有其所在集体经济组织成员资格。
（3）取得土地承包经营权论，即只要取得土地承包经营权，就是集体经济组织成员。
（4）权利义务形成论，即只要某人向集体经济组织或者村民自治组织交纳了一些费用，或者集体经济组织或村民自治组织向其发放了一些费用，双方即构成了成员与集体间的权利义务关系，某人便取得了集体经济组织成员资格。
我们认为，尽管上述四种标准都各有其现实依据，但是在实际操作过程中都有不足之处。为了解决这一问题，都江堰在改革中“先行先试”，率先制订了相关文件，对集体经济组织成员权的界定问题进行了具体的规定。
根据都江堰制定的《都江堰市农村集体经济组织成员确认办法（试行）》的规定，农村集体经济组织成员权区分为普通成员权和特殊成员权，明确规定两种成员权的具体内容。与此同时，该办法规定了成员资格取得和丧失的基本条件等。这一规定对都江堰市的农村产权制度改革具有很好的指导作用。但由于农村产权制度改革的复杂性，加之这一规定效力层次较低，不具有普遍适用性。因此，有必要在实践的基础上对此问题制定相应的指导性意见，乃至出台地方性法规，以规范改革行为，节约改革成本，防止改革出现“反弹”。
我们认为，在现行的法律和制度

体系框架内，在我市的改革试点中可以采取户口、权利义务关系与村民自治三者结合的标准来认定成员资格。即，集体经济组织成员资格的认定，应该满足三个条件：其一，户口登记在该集体经济组织所在的社区、村民委员会或村民小组内；其二，集体经济组织与其成员之间形成基本的权利义务关系；其三，经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上农户代表的同意；其四，对于新增人口的成员权确定授权村民会议，根据《村民委员会组织法》规定的程序表决自主决定。但对于因新生、结婚等迁入的人口成员权应由村民大会无条件认可其成员权资格。至于他们在集体经济组织中所应有的财产份额应由村民会议集体决定。
在满足上述条件的基础上，即可以认定其集体经济组织成员资格，享有成员权利，履行相关义务。对于正式认定的成员，应建立名册，以便于农村集体经济组织开展下一步的管理工作。
3、关于农村产权制度改革过程中确权的效力问题
产权明晰、证照齐全、无法律上的争议是确权阶段的工作目标。由于历史原因，我市农村产权状况纷繁复杂，产权关系混乱、界限不清、帐实不符等问题普遍存在。因此，确保确权工作的依法有序进行和确权结果的合法有效是农村产权制度改革确权阶段的问题是重中之重。
为确保确权工作的合法性，都江堰市发明了一种称为“鱼鳞图”的土地确权图。该图纸由成都市农村产权工作组与都江堰市政府相关部门牵头，在农民宅基地、承包地等的现状自行测绘、委托专业机构测绘，并绘制成农民房屋、土地的分布图基础上，由农户家庭代表按手指印确认，包括耕地、宅基地、建设用地等内容是农户确权其财产所有权的基础性文件，就其性质而言属于村民之间关于物权确认的民事协议，它是农村产权制度改革中的确权依据。由于村民确认时按的手指印很多，很像鱼鳞，故被形象地比喻为“鱼鳞图”。
“鱼鳞图”是确权的最基础性文件。该文件系由村民代表所确认的、反映村内所有土地房屋现状的基础性文件，该图所反映的每一个地块和房屋均为四至清晰、权利主体明确、用途清晰等，并由农户户主代表签名画押，是对农村农民产生约束力的图纸，相当于协议的法律属性。
我们认为，“鱼鳞图”涉及以下几个方面的法律问题：
（1）由于鱼鳞图是户主代表通过决议方式形成的，而户主是由每个农户家庭选举产生的，而家庭成员又要分为完全民事行为能力人、限制民事行为能力人和无民事行为能力人三种，因此，户主的产生是否合法有效，他的代表行为是否合法有

效，直接关系到确权协议的效力问题。
（2）户主代表组成议事机构的法律地位：实践中的做法是在家庭成员选举出户主代表后，由户主代表共同组成议事机构，来决定重大事宜。而户主代表作出的决议对自己所在的家庭成员均具有法律约束力。那么议事机构成立的合法性、决议是否越权等问题必然会产生，也直接涉及到确权协议的法理效力问题。
（3）测量结果的效力问题：测量实质上也属于确权工作，因此测量工作也属于法律行为。测量结果只有做到真实准确，并经村民认可后才能作为确权的依据。在试点区域中，测量应由专业机构测量、由农民自行测量，还是由政府组织测量？测量结果生效要件应包括测量的具体内容、财产所有权人确认等。只有在确保测量结果的合法性，才能确保农民的合法权益。
（4）实测面积与台账面积的效力：在本次改革过程中，各个地方均反映实测面积与二轮土地承包中的台账普遍有出入，这种出入表现在有的帐实不符，有的承包地早已流转，这一问题在经济发展快速的地区尤为突出。如何解决这一问题，直接涉及到农村产权制度改革所必须坚持“先确权，再颁证，再流转”的步骤。持否定观点的人认为，改革的目的在于发挥发挥物的最大效用，农民的宅基地、承包地通过项目早已流转，再进行确权等于是倒退，不仅无法达到农村产权制度改革的目标，反而会损害农民已经实现的利益，不利于和谐社会的建设。
4、关于“增人不增地，减人不减地”的法律问题
“增人不增地，减人不减地”这一政策是各地为了保证农村土地承包经营权不变而实行的政策，该政策的实施有利于稳定农村土地承包关系，巩固家庭联产承包责任制，保障农民的承包权和对土地的长期投入。但是，随着我国人口增加和土地减少，由于农业现代化使农村土地的利益逐步最大化等各种因素的综合作用，人地矛盾异常尖锐。
农村承包地是否应根据农村人口的变化而进行调整还是长期不变？这不仅涉及到农村土地承包法的贯彻实施问题，同时也涉及到农民的利益，属于本次农村产权制度改革中必须面对和解决的法律问题。有的地方实行“小调小稳定，大调大稳定”的做法。例如，有的村组每年9月30日调田一次，有的村组5年调田一次，这种做法是否违背了农民承包地长久不变的原则？值得探讨。我们建议，在保持农户承包经营权“长久不变”的前提下，在尊重村民意愿原则基础上，政府应加强对承包地调整的宏观指导，避免出现损害农民土地承包经营权的问题。
5、一户多宅和灾后重建中农村宅基地的流转问题
在我国现阶段，农

村房屋和农村宅基地是农民的主要财产，农村宅基地和房屋是农民赖以生存的基本物质条件。尽管我国法律规定“一户一宅”，我省规定的人均宅基地标准为30平方米，部分地市的标准为35平方米，但现实中“一户多宅”的现象大量存在，已经远远超出了人均30-35平方米的标准。
在本次确权过程中，对“一户多宅”如何确认？一概否定“一户多宅”或是一概承认都不是解决问题的最佳选择，更何况承认一户多宅违背了我国现行法律规定，不利于土地资源的有效利用。改革上要有所创新，有所突破，这一问题不解决则意味着原有规定都未执行，更谈不上创新。
我们建议，应考虑采用“疏”的办法，即建立农村宅基地有偿使用制度，通过市场手段调整一户多宅的现象。
在 “5.12” 汶川大地震后，灾区人员伤亡，房屋倒塌，财产损失惨重．灾后重建问题亟待解决。如何利用农民的宅基地等资源来撬动社会资本，尽快筹集重建资金，解决灾区人民的居住问题。从而实现灾后重建与农村产权制度改革的同时推进，是法律人应当思考的问题。而要实现上述结合，必须妥善解决农村房屋所有权和农民宅基地向农村集体经济组织成员以外投资人流转的问题，否则要么是违背了国家现行政策法律法规规定；要么是灾后联建工作无法及时有效推进。
我们认为，虽然目前的法律法规对宅基地使用权的流转有严格限制，但是立足灾后重建和成都市农村产权制度改革的实际，使宅基地成为集体建设用地后再进行流转的模式具有其可行性、合法性和合理性，即在灾区农户自主、自愿、有偿的基础上，宅基地使用权可以通过改变为集体建设用地的方式，实现正常流转，以突破现行法律、法规、政策对其的限制。
但是这种宅基地的流转方式，在实践操作中需要把握好政策制订与实施、市政府与灾区政府、社会投资者、灾区群众之间的法律权利与义务关系，高度重视执行过程中的细节问题。以实现灾民、政府和投资者三方的互利共赢。
6、农村房屋（出卖、出租、抵押、继承等法定原因）流转中的法律问题
确权和流转是农村产权制度改革的双重奏，依法确权是有序流转的基础，自主自愿流转是确权的必然结果。农村房屋的流转是打破城乡二元化结构、解决三农问题的有效手段。流转的方式是多样的，既包括买卖，也包括抵押、出租、继承等。我国现行的政策与法律规定，农村房屋的买卖只能在特定主体之间进行交易，农村房屋不得进行抵押。如果农村房屋只能在村民内部进行交易，无法实现其价值最大化，不符合《物权法》中所规定的物权法定和物权平等原则

，也不符合十七大报告中提出的“增加国民财产性收入”政策导向。因此，必须在农村产权制度改革中解决农村房屋的抵押融资问题，有的试点地方制定相应的规定，公布了进行农村房屋产权抵押登记的办法，但由于其效力层级太低，金融机构不予认同，无法解决实质问题。我们认为，要解决抵押融资问题，必须满足以下条件：
（1）农村房屋产权符合《物权法》规定，属于完整的产权，可以在公开市场上进行交易。
（2）交易市场为一个成熟的、统一的产权交易市场，可以通过交易实现价值形态的转化和价值的最大化。
（3）农民与土地适当分离，农民的社会保障等问题须解决，能够自食其力、自我发展。
因此，解决农村产权制度改革中的融资体制问题，应当从完善农村产权制度和建立完备的交易市场入手。要实现农村产权的真正物权化、流通化和资本化，解除当前关于农村房屋产权转让的种种政策性限制，建立统一的交易市场，通过市场手段使农民产权的价值在流通过程中增值，只有流通才能容易变现，才能进行融资抵押。否则，尽管各种小额贷款担保公司、农业公司等可以解决一时问题，但解决不了制约农村金融体制改革的瓶颈问题。
作为农村房屋流转中的重要组成部分之一，“小产权房”问题在全国范围内普遍存在，由于“小产权房”涉及集体建设用地、宅基地和农用地使用权流转的合法性问题，曾经被一度叫停，目前仍旧处于搁置状态，造成了资源闲置和购房者权属不明等问题。我们认为，成都市的农村产权制度改革将不可避免地涉及到集体土地的流转问题，集体土地能否合法流转意味着城市居民和农民能否享受同等的财产权利。既然城市居民投资在农村宅基地进行联合建房，同样也可以受让、承包或者租赁集体土地用于投资、生产和经营。这些土地的使用权可以抵押、入股等方式进行流转，以获得金融支持和扩大发展。城乡之间的差别将在统一大市场的推动下逐渐消除，实现真正意义上的城乡统筹发展，长期令人困扰的难题将不复存在，如农民征地补偿标准的市场价值参照、“以土地换身份”、“农民社保”等问题或将迎刃而解。
7、耕地保护基金发放的问题
保护耕地事关国人的粮食安全，是涉及国计民生和长治久安的大问题，是一项不可或缺的基本国策。在我市农村产权制度改革过程中，围绕如何保护耕地的数量，提高耕地的质量，成都市在全国率先实行发放耕地保护基金的制度措施，每年投入巨额资金，补贴给农民保护耕地，该政策极大地激发了农民积极性，得到了国家国土资源部的肯定和鼓励。
耕地保

护基金制度的创新之处在于，它改变了过去总体采用行政手段来保护耕地的做法，而是充分发挥经济和法律手段、充分依靠农民积极性保护耕地，形成了保护耕地的长效机制。
耕保基金制度是政府对耕地保护的管理由行政管理转变为契约管理，将耕地保护的责任主体由政府变更为政府和农民共同参与。应该说这是一个制度性的创新和变革，是对我国现行法律所规定的耕地保护制度的完善，这种变革的后果是耕地保护的手段，由单一的行政手段发展到行政和经济、法律手段并举；耕地保护责任由原来的单一政府发展到政府、村组、农户共同参与的管理模式。现在的问题是一方违反耕地保护协议后所承担的责任形式是什么？是民事责任？还是刑事责任？需要从法律上进行完善。
8、关于农村基层治理结构的问题
农村基层结构问题涉及到社会主义新农村的建设问题。如何完善农村基层治理结构问题，各地都在进行研究。我们认为，农村基层组织应划分为农村权力组织，农村经济组织和农村党组织，形成三个机构权责明确，分工负责，相互监督的农村基层制度机制。具体有效的方式需要在改革实践中积极稳妥地进行尝试和总结。
9、土地股份合作社的问题与潜在风险
在改革试点中，部分试点区县尝试以土地资本化为突破口，通过农民自愿联合，将土地承包经营权入股从事农业合作生产，以形成规模化、产业化经营格局。在这种规模经营模式下，农民既能参与管理又能分享土地红利，在广东、浙江等经济发达地区的农村已有先例。
但是，该模式主要存在以下法律问题和风险：
（1）如何抵御经营风险集中化？在组建合作社后，其经营管理者的能力与水平、抵御市场竞争风险的能力等难以确定，一旦出现经营亏损，可能使矛盾集中出现。
（2）如何避免农民的失地风险？股权以农民的土地承包经营权证为主，贷款时需要用作抵押，公司一旦运作出了问题，农民的土地使用权便有偿债风险。
（3）如何避免法律规定的权利与义务之间的矛盾？
虽然农村土地承包法允许承包农户自愿联合将承包经营权入股，但宪法和农村土地承包法都提出了“依法保护农村土地承包关系的长期稳定”，十七届三中全会决定提出“保持农村土地承包关系长久不变”，最高人民法院司法解释也规定“承包方以其土地承包经营权进行抵押或抵偿债务的，应当认定为无效”。
作为股份合作社注册资本的土地承包经营权，在企业贷款融资时，必然要作为资产的一部分进行抵押，一旦由于经营不善出现其他资产不足以清偿时，就必须用股权来化解债务，其结果或是农民

土地承包经营权易主，农民失去土地，或是债主的债权悬空，合法权益得不到保障。
此外，按照农村土地承包法的有关规定，2028年二轮延包到期以后，农村土地承包经营权要进行重新分配，届时土地股份合作社的资产如何处置，土地承包经营权所占的股份和资产属于原承包方还是新的承包方，都将是现行法律难以解决的问题。值得关注的是，据2008年5月9日《中国改革》报道，上个世纪90年代，"土地入股"的"南海模式"在珠三角推广后，城市化、工业化迅猛提速。但是在15年后，土地入股制度开始遭遇种种问题。在最早实行土地股份合作制改革的佛山，农民要求分田退股的现象日渐突出。东莞和佛山发生农民群体要求退股事件，引发问题的根源是："集体经济组织政社不分、成员进退不自由"的"体制病"。
这些看似与法律无关的现象，其根本的原因是法律关系未理顺，权责不清等造成的。因此要解决这些问题也必须从解决法律上的问题入手。
10、“双放弃”“全放弃”等相关法律问题
为了加快城乡统筹的进度，有的地方在改革过场中试行了“双放弃”乃至“全放弃”模式，即农户自愿放弃承包地和宅基地，以换取城镇住房、社会保障、经济补偿等待遇。“双放弃”是以农民自愿放弃为基础、以政府推定为核心、以项目投资为纽带而进行的一种尝试。这种模式里所存在的法律风险值得探讨。
（1）这种放弃是否真正符合农民的意愿，是否真正做到还权赋能。
（2）农户自愿放弃的承包地、宅基地处置是否违背现行的法律、法规和政策规定。
（3）双放弃中农民放弃承包地和宅基地，政府应给予相应的补偿。
（4）农民对物权的放弃行为是否可以与政府应当的政府公共服务职能进行等价交换。
（5）双方放弃后，财产所有权、使用权、收益权等财产关系如何界定。
而随着改革深入和配套措施的出台，这些问题将会日益突出，需要加以重视并及时解决。
11、关于引导农民合理诉求，化解社会矛盾问题
改革本身是各种利益综合平衡的过程，农村产权制度改革涉及到土地、房屋等农民安身立命的根本。必然会引起农民反应不一的利益诉求。因此，在改革过程中，应探索出一种新形式下适合我国特色的矛盾纠纷解决机制，以改善目前由于机制不畅、利益关系对立、缺乏及时有效的解决机制的局面，促进农村的和谐与稳定。
我们认为，应着力研究并探索出一套新时期的社会矛盾纠纷协调和调解机制，在以下几个方面进行探索具有非常深远的历史意义和现实意义。
（1）建立和健全基层自治组织内部纠纷调处机制。在改革试点乡镇出现“元老院

”等新型事物的基础上，通过相应的规章制度或乡规民约，成立相应的基层组织内部纠纷调处机制，充分发挥这种组织在地缘关系、人脉关系等方面的优势，把矛盾消化在基层组织内部。
（2）健全和完善基层政权组织内部的调解组织，充分发挥其调解功能。调解应该具有我国的特色，在依法的基础上进行的纠纷化解，建议在基层组织内部设立相应的调解机构及其人员，并赋予其相应的职能。
（3）整合司法行政领域中的法律服务资源，建立纠纷的律师主协调制度，使律师、基层法律工作者、公证机构、人调组织等充分发挥解决纠纷的作用。
（4）完善我国的仲裁和司法制度中关于民间纠纷的快速调解和裁决机制，提高司法效率，节约司法资源。

从法律人的视角看，成都市的农村产权制度改革既是经济问题，更是政治和法律问题，是一项前无古人后无来者的系统性工程，我们相信，随着改革的深入进行，虽然各种新情况、新问题会不断出现，但是，在科学发展观指导下，在党和政府的正确领导下，在进行深入理论研究的基础上，理论研究与改革实践相结合，成都市的产权制度改革必将取得成功，必将在探索解决中国“三农”问题的历史进程写下浓墨重彩的一笔。