产业发展与村镇空间结构组织的关系分析_耿健

In du u s t ry y&D e v e l opment 耿 健

摘要：“迁村并点”是加速转移农业剩余劳动力、消除城乡差别、实现城乡一体化的重要手段之一，但也不可盲目效仿。本文通过对浙江瑞安、江苏江阴、山东莱芜三地“迁村并点”经验与得失的分析，阐述了产业发展的模式、阶段、水平与城镇空间形式之间的内在联系，并对宁波市西店镇空间发展的选择提出建议。

一、前言

在长三角等经济发达地区，随着城镇化的进一步发展，乡村发生了巨大的变化，已经不再是原来意义上单纯从事个体农业生产的传统聚落。在新型的城镇化、产业化发展方式的转变，以及农村剩余劳动力分化等众多因素的综合作用下，农村的生产要素面临着变异、分化与重新组合的要求。但是，建立在小农经济基础之上，带有规模小而分散特点的村庄结构，却没有得到根本的改善。

从表面看，正是空间的分散影响了小城镇的规模建设质量，从而阻碍了人民生活水平的提高。而最直接的解决途径就是改变农村地区离散的地域结构和人口分布过于分散的现状，实现各项资源和设施的集中布局。为此，以对村庄的重组和集聚为途径，促进土地集约利用，进而推进农村城镇化的进一步发展，仿佛成为了解决农村地区经济社会发展以及提高基础设施和公共服务设施服务效能，改善人民生活水平，增加地区腹地深度，促进土地高效利用的关键所在。一时间通过“迁村并点”促进土地集约化利用，改变农村地区离散型地域结构的呼声不绝于耳。

然而通过在宁波市西店镇的规划实践，我们发现事实并非如此简单。离散型地域结构的转变绝非一朝一夕即可完成，也并非一纸公文就能左右的。在不同的地区，面对不同的发展模式，空间组织的方式受到诸如产业结构、规划引导、政策导向、地域文化等众多因素的综合影响。而这其中产业发展的模式、阶段、水平又起着尤为重要的作用。本文将针对几种不同的“集聚”方式展开分析，论证乡镇空间组织与产业发展之间的关系（见图1）。

二、瑞安“迁村并点”的经验及其衍生后果

温州瑞安处在我国非公有制经济发展的最前沿地区，这一地区产业规模小、产居混杂的特点十分突出。多年的快速发展使得城市功能和各式各样的小型产业园区遍布城镇各处，加之地区内用地条件不佳，以扩张为主的发展方式已无以为继。为了尽快形成集聚的城市，政府采取了土地经营的模式，通过将征收土地的10%返还给农民，来补偿失地农民（实际上多为保留了农业户籍，但早已不再从事一产劳动者）的损失。这本来是一项积极的机制体制探索，但也使得广大农民从中看到了更快的生财之道。他们利用“返还地”建设了很多用来买卖和租赁的房屋，但由于其基地面积狭小，又缺乏有效的规划和监管，致使这些建筑形态各异，对城市空间形象造成了比较大的负面影响。同时，为了平衡早年拆迁的成本，城市不得不增加建筑的密度和开发强度，由

产业发展与村镇空间结构组织的关系分析

产业与发展Industry & Development

产业与发展Industry & Development

此而带来的土地过度开发加之当地大量热钱缺乏投资渠道而纷纷涌向房产市场，致使一个县城的房价在几年内就攀升到了可与北京、上海城市中心地区相媲美的地步。然而此时，高质量的集聚和高效舒适的城镇空间体系还尚未完全建立，城镇化质量还有待提高，但高涨的地价已经使得政府进一步优化空间结构、完善公共服务的成本大幅增加，进而导致城镇更新的速度放缓，可持续发展受到威胁。目前瑞安正在探索通过产业升级引导企业集聚发展的方式，并尝试通过填海造田解决当前发展的土地瓶颈。

可见，在土地的使用缺乏严格的管理和有效指引的前提下，单从土地经济的角度出发的土地整理手段，虽然能够解决部分在快速城镇化过程中遇到的问题，却也可能带来更加难以解决的麻烦。瑞安的探索让很多经济发达地区的城镇从最初的兴奋中冷静下来，“迁村并点”也变得更加谨慎。

三、从江阴不同乡镇的“集聚”看产业对乡镇空间组织影响

（一）对江阴新桥成功案例的分析

面对同样的问题，以类似的手段为指引，在江苏江阴得到的结果与瑞安大不相同。2000年代，江阴在农村地区空间重组的实践中取得了丰硕的成果。在江阴东部的新桥镇，强大的镇办企业带动了人口、企业、服务以及建设用地等核心要素不断向镇区内集聚。而彼时，新桥镇政府所做的则是顺应这一趋势，利用镇办大型企业改制过程中回收的资金进一步促进了产业和人口向镇区的集中。众多针对苏南以及江阴的研究都认为，江阴市政府、新桥镇政府在城镇化过程中发挥了重要的组织作用。这是政府行政力作用于城镇建设的经典案例，但同时更应该看到，政府的政策手段和当地阳光、海蓝以及精亚集团等众多企业发展的关系，以及其产业发展模式、阶段等因素与城乡空间组织之间的内在联系。

由于历史的原因，新桥镇的企业相对集中在镇区内部，而人口分布则呈现出典型的“就业在城、居住在乡”态势。2000年初，新桥镇区人口占镇域总人口的比例为41%，比当年92%的非农就业水平低了50个百分点。

此时的新桥镇政府已经认识到小而分散的居住方式会造成基础设施建设和公共服务质量的低效和浪费。但面对拆迁成本大、补偿手段不成熟以及农民的地缘情节等不利因素，政府并没有像瑞安一样过度地依靠土地经济。而是从产业发展方式的转变入手，以镇办企业产权改制和产业结构提升为手段，通过集体资产的拍卖和租赁回收了大约6个亿的资金，这就是政府实施空间集聚政策的第一比启动资金。这些资金全部用于拆迁安置工作以及镇区大规模的建设，同时把一些基础设施和公共服务设施建设推向了市场，以减轻政府财政的压力。

幸运的是，新桥的产业发展是以增加值占全部工业增加值的比重超过90%的镇办企业为主，而这些大规模的企业原本就有分布相对集中的特征。因此新桥镇一直以来都呈现以镇区为核心的“单中心”发展格局，无论是企业、人口还是建设用地都有明显向镇区集中的趋势，而镇政府只是为这样的发展模式搭建了一个相对高效的平台。自此之后，企业的发展、社会服务能力的提升、人民生活条件的改善之间产生的互动更加速了优势资源的集聚，最终形成了一个良性循环的系统。

从2000年到2004年四年间新桥将在镇区居住的人口从41%提高到55%。到2007年，其镇区居民集中区已经基本建设完成，所有要素向镇区内部集中的趋势更加明显。虽然城乡二元的户籍制度并没有被打破，但当新桥最终完成向镇区的集聚后，无论全镇农业户籍的人口还有多少，我们都认为它已经完成了城镇化的进程了。

（二）江阴利港的不适用

然而这个经验也并非是放之四海皆准，就在江阴的西部，发展相对落后（和江阴东部比，但总体还是经济发达地区）的利港镇西石桥社区，同样采取了集聚的方式，但却并未取得预期的成效。由于非农从业比例较东部低，镇办企业也不如新桥发达，但同样具有很强行政能力的乡镇政府，于是在镇区吸引力不足的情况下发展起来的集中的居住模式与一部分农民的生活方式产生了矛盾。在其2006年新建的农民新区内，利用小区内喷泉池洗衣淘米的情况时有发生，更有甚者在多层住宅的底层私自挖井取水（见图2—4）。

四、欠发达地区依靠行政力推动“集聚”的做法缺乏后续的政策支撑

另有一种集聚的现象也值得我们深入观察并探讨。一般认为以“迁村并点”和“中心村建设”为手段的村庄重组方式本来是为了解决快速城镇化地区乡村土地低效利用和人民日益增长的生活需求之间的矛盾而产生

In du u s t ry y&D e v e l opment

的，始料未及的是这种探索在取得了最初的成果之后，近年来却在我国很多欠发达地区得到了大力的推广，并取得了看上去不错的成果。山东莱芜北部地区就是一例。

莱芜的现象表现为以政府行政力带动农村地区跨越了常规的城镇化过程，直接进入了城市社区的生活状态。具体的举措是城市通过“两股两建”等政策，将农民集中安置在新建的以多层住宅为主的小区中，并将置换出的土地用作开发区的建设。

我们并没有依据否定这样的发展方式，但可以确定的是这种方式与当地农民从业状态、文化水平等方面都存在着比较大的矛盾，若要形成良性的发展态势，势必要建立长效的经济、服务等方面的供给机制（基础设施建设及维护、公共服务和社会保障系统、就业引导和培训等），确保大规模开发区建设所产生的财富在一定时期内能够承担得起对农村地区反哺的压力，而不是简单地置换出用地指标就结束了（见图5）。

此外，这种做法还存在着很多未知的风险。相较于经济发达地区，欠发达地区由于总体发展的落后，吸引投资的能力较弱，一旦无法从内部打开市场，又没有强大的外力支援，这种依靠政府力量和大规模的投资（主要是政府贷款）的集聚方式将使得地方背上巨大的债务包袱，由此带来的风险将严重影响今后的可持续发展。

五、对宁波市西店镇的启示——空间发展方式选择的困境

在西店镇，已有80%左右的人口从事非农生产，人均可支配收入也高于全国平均水平2倍以上。并且自20世纪90年代后，针对城镇空间调整的探索也从未停歇（1992年撤乡并镇，2006版总规提出将原56个自然村合并成22个行政村，2010版总体规划也提出将镇域空间结构确定为一主、两副、两点，希望进一步加强空间集聚），但至今城乡空间的发展依旧未能走出低效和分散的困境：全镇非农户籍人口占常住人口比例仅有7%，5年来镇区人口占总人口比例甚至略有下降，镇区内部建设缺乏秩序，大部分村庄环境质量堪忧。然而，笔者认为这并非是政府不愿为居民营造更好的生活和生产环境，而是西店镇自身的产业发展特征所致。

（一）西店企业的生长与组织体系对“集聚”产生阻碍

西店镇的产业空间主要分为三种类型：一是镇区新建的工业园区，二是围绕着原来的村落周边发展起来的村级工业用地，三是与居住混合在一起的家庭小作坊。这三种产业空间形式既反映了本地工业发展的不同阶段，同时也体现了它们之间并生共存、相互支撑的关系。目前镇级工业园区的发展和村级工业扩张同时存在，“村村点火”的生产方式在今天的西店镇依然延续，家庭小作坊作为低成本的企业孵化器，至今依然有很强的生命力。

1.小作坊是西店企业发展的基石，但与空间集聚相矛盾

观察西店企业发展的历程可以发现，多数已经具有相当规模的企业都有相似的发展路径。先是与住宅结合做点简易的小加工，而后伴随着生产的发展，与村集体签约或通过私下的土地转让，正式开辟一块专门的工业用地；之后其中一些发展的较好较大的企业就进入了镇里的工业园区，而其余则延续着之前的生产方式。因此，家庭小作坊这种产业空间形式的低成本、易进入的特点在创业激情活跃的西店镇有着很强的生命力。这个特征决定了小型而分散的生产模式在一定时期内不可能被取缔，而这样的生产方式，却势

产业与发展Industry & Development

必对空间的集聚造成影响。

2.分包机制极大地降低了生产成本，也是三类产业空间并存的重要原因

在西店，承担本地及周边成型企业的部分业务环节，即所谓的“分包”是很多家庭小作坊存在的基础，也是大多数企业降低运营成本的重要手段之一。因此，尽管村里、镇里开辟了不少相对集中的工业用地，意图为发展较为成熟的企业提供生存空间。同时，随着成型企业的发展，也为更多的家庭小作坊和其它小企业提供了更大的市场空间，家庭小作坊依然源源不断地在村落的居住空间中生长演替。这是西店镇企业生长的重要模式，贯穿并紧密连接着上下游的产品，从而与相对集中的产业区的建设有所冲突。

（二）西店产业结构以及外来务工人员的生活方式对“集聚”产生阻碍

西店镇目前的产业发展已经形成了家电用品、文教用品、汽车零部件、金属制品、模具生产等众多特色产业，但多为本地人自主创办的中小企业，兼有大量的家庭小作坊，产业层次不高，技术水平、附加值较低。产值最大的吉德和双林也不过5亿和2亿产值，上亿的仅有11家，5000万以上仅有8家，多数在1000～5000万之间。并且由于全镇以出口为主的企业销售额占全部企业销售额比例较高（30%左右），因此受国际市场和汇率影响较大，自2008年以来整体利润率水平处于不断下降趋势。

这样的产业类型、技术等级和企业规模使得西店企业的生产主要依靠大量外来务工人员。企业的效率直接决定了务工者的收入水平，而无论是产业的集聚还是生活空间的集聚，虽然能带来基础设施和公共服务条件的改善，但同时也会导致用地和环境成本的提高，这不仅影响企业的利润也会间接影响外来务工人员的收入水平。与此同时，如果企业升级不能加快，外来务工人员的收入不能显著提高，那么单居成本的增加即会导致务工人员的流失，最终西店企业成长的根基也将受到挑战。

六、结语

空间的发展是一个工业化和城镇化相互促进的过程，无论是“聚”还是“散”都受到产业发展模式的直接影响，并不断演进更替。

江阴新桥镇的成功在于其内生的发展机制和产业类型即是以大型的镇办企业为基础的园区经济，加上政府行政力的顺势力推，进而形成了高度的集聚。莱芜表象上的“成功”是由于其尚处在工业化的初期，自身的产业特色还未形成，工业化与城镇发展之间相互制约、促进的关系尚未建立。此时，利用自上而下的政策手段尝试一些集聚的方式虽说不能从根本解决问题，但这一进程至少可以顺利推进（这里不讨论农民“被城市化”是否合理的问题）。而西店镇目前是以小型乡镇企业和个体经济为基础的产业发展形式，与这种产业发展形式相适应的空间格局也势必是分散和扩张，这是西店独特的工业化与城镇化的内在逻辑关系，也是西店发展的阶段性特征。如果回避工业化阶段、产业类型以及人民生活诉求等因素的影响，仅从行政干预的角度引导空间的聚集，那无异于以破坏原有的稳定的生活和生产环境为代价去“提高效率”，这样的手段将破坏地区发展的根基，并不能达成预期的目标。并且，与产业发展阶段相背离的空间集聚不但会加大前期的投入，同时也会影响到地区自身内部的正常运转，最终起到事倍功半的效果。因此绝不是简单地将空间集聚就能提高生产和生活的水平。

西店的发展空间受到海、山、溪流等众多自然因素的限制，“集聚”是大势所趋，但西店的集聚与产业升

In du u s t ry y&D e v e l opment

级相辅相成并且有系统地循序渐进地“集聚”。■

本文系国家科技支撑计划基金项目《农村住区规划技术研究》成果，课题编号2008BAJ08B01

参考文献：

[1]谭静.就地城镇化的动力机制分析——以江阴三镇为例

[D].北京:中国城市规划设计研究院,2006.

[2]朱郁郁,孙娟."迁村并点"的思考[C].2006年中国城市规划年会论文集.2006.

[3]陆希刚.从农村居民意愿看"迁村并点"中的利益博弈[J].城市规划学刊,2008(2).

[4]李海燕,李建伟,权东计. 迁村并点实现区域空间整合——以长安子午镇规划为例[J].城市规划,2005(5).

[5]赵之枫.城市化加速时期村庄结构的变化[J].规划师,2003 (1).

[6]罗小龙,张京祥,殷洁.制度创新:苏南城镇化的"第三次突围"[J].城市规划,2011(5).

[7]温铁军.中国农村基本经济制度研究——"三农"问题的世纪反思[M].北京:中国经济出版社,2002.

[8]顾超林,于涛方,李王鸣,等.中国城市化格局·过程·机理[M].北京:科学出版社,2008.

作者单位：中国城市规划设计研究院

积进行“拆一补一”，对集体经济薄弱的村集体经济组织，则考虑按照现状村集体物业收入不减少原则确定村集体物业建设量。

（三）土地处置方式保持弹性

改造后的城中村土地，用于融资筹措改造资金的土地转为国有土地性质，而用于回迁的安置房和村集体物业复建区土地可选择保留集体土地性质，也可经过村集体经济组织成员2/3以上表决同意转为国有土地性质。转为国有土地之后，安置房可办理国有房地产权证，安置房交易转让时，房屋业主按照基准地价的30%缴纳国有土地使用权出让金。土地和房屋产权的弹性处理为村集体经济组织成员提供了多样化的选择，可将安置房抵押、转让。

（四）公共服务设施同步更新改造

广州市城中村改造政策注重了公共服务设施的配套建设，规定道路、公交、公共服务设施建设与全面改造项目同步建设、同步配套，并由改造实施主体负责组织建设。解决了就城中村论城中村的问题，减轻了城中村改造对城市公共服务设施配套的压力，增强了其自我配套服务的功能，奠定了城中村向城市社区转变的基础，真正实现了城中村与城市的全面融合。

五、结语

城中村改造是一项复杂的系统工程，建立多方共赢的权益共享机制是和谐改造的关键，“以村为主体”是“以人为本”科学发展观的体现，也是公众参与的最直接体现，能够最大限度地保障村集体经济组织的合法权益。政府作为社会公众利益的代表，在城中村改造中的角色体现在制定政策和实施城市规划层面，保障城中村改造与城市整体发展的和谐。广州市在城中村改造实践中探索出了一套多方共赢的权益共享机制，明晰了村集体经济组织与城市政府在城中村改造中的角色定位，推动了城中村的和谐改造，对我国各地城中村改造将产生积极影响，对于缓解社会矛盾具有重要意义。■

参考文献：

[1]吴智刚,符晓.广州猎德城中村改造模式对我国城市更新的借鉴与启示[A].生态文明视角下的城乡规划.2008中国城市规划年会论文集[C].大连:大连出版社,2008.

[2]袁伟.我国城中村改造模式研究[J].华东经济管理,2010(1).

[3]赵婷,周毅刚.国内城中村研究十年述评[A].规划50年.2006中国城市规划年会论文集[C].北京:中国建筑工业出版社,2006.

[4]李立勋.城中村的社会经济特征——以广州典型城中村为例[J].北京规划建设,2005(3).

[5]周杰,阳建强."城中村"更新改造的模式[D].城乡建设,2004 (12).

[6]涂胜杰,谢慧.城中村改造途径探讨——武汉市城中村改造实践[J].规划师,2006(22).

作者单位：广州市科城规划勘测技术有限公司

（上接39页）