2014年中国法治状况与2015年发展趋势

2014年中国法治状况与2015年发展趋势

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李林

（在《法治蓝皮书（2015）》发布暨中国法治发展与展望研讨会上的致辞）

第一部分 2014年中国法治状况

2014年是全面深化改革的开局之年，是全面依法治国的布局之年。

2014年，中国共产党第十八届四中全会通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》。决定提出，坚持走中国特色社会主义法治道路，建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。

2014年是全国人民代表大会成立60周年。60年来，人民代表大会制度作为国家的根本政治制度，在保证人民当家作主，保证国家政治生活安定有序，坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一方面，发挥了不可替代的作用。

2014年，中国首次将12月4日定为国家宪法日。

2014年，中国加强执政党对法治建设的领导，注重创新立法体制机制，推进法治政府建设，开展司法改革试点，加强司法人权保障，推进地方法治建设，依法治国取得显著进展。

一、加强党对法治建设的领导

进一步强化了法治建设坚持党的领导的原则。坚持党的领导，是社会主义法治的根本要求。必须加强和改进党对法治工作的领导，把党的领导贯彻到全面推进依法治国全过程党的领导和社会主义法治是一致的，社会主义法治必须坚持党的领导，党的领导必须依靠社会主义法治。

依法执政是依法治国的关键。各级领导干部要牢记法律红线不可逾越、法律底线不可触碰，带头遵守法律，带头依法办事，不得违法行使权力，更不能以言代法、以权压法、徇私枉法。

加强党内法规制度建设，注重党内法规同国家法律的衔接和协调，把依规治党与依法治国结合起来，提高党内法规执行力。对任何腐败行为和腐败分子，必须依纪依法予以坚决惩处，决不手软。

提高党员干部法治思维和依法办事能力，把法治建设成效作为衡量各级领导班子和领导干部工作实绩重要内容，纳入政绩考核指标体系。优先提拔使用法治素养好、依法办事能力强的干部。

二、立法工作

2014年，中国的立法活动活跃，制定新法、修改旧法，谋划立法体制变革，提升立法质量，积极为深化改革提供法律依据。回顾全年，立法活动主要体现为以下几个方面。

（一）完成、启动一批重要法律的修改，立法顺利转入深化阶段

2014年，全国人大常委会共审议20件法律草案，修改法律10件，制定法律2件，作出8个法律解释。几部对中国法治进程极为重要的法律，完成了修改或审议工作。比如，对于推动中国法治政府建设有着重要作用的《行政诉讼法》修改完成，明确了行政诉讼解决行政争议的目的，扩大了受案范围，将规章以下规范性文件纳入审查范围。对《安全生产法》、《环境保护法》、《大气污染防治法》的修改或审议，进一步完善了相关领域的治理机制。

（二）发挥立法在改革中的引领作用，以法治助推改革深化

重大改革必须于法有据，对立法提出了新要求。2014年，全国人大常委会修改了《保险法》《证券法》、《注册会计师法》、《政府采购法》、《气象法》，为削减行政审批、下放管理权限等提供法律保障。全国人大常委会分别作出关于开展刑事案件速裁程序试点、关于设立知识产权法院、关于授权最高人民法院、最高人民检察院在部分地区开展刑事案件速裁程序试点工作的决定，关于在北京、上海、广州设立知识产权法院的决定，为探索完善刑事诉讼程序、健全知识产权司法保护体系提供法律依据和支持；对授权国务院在自由贸易试验区、33个试点县(市、区)暂时调整实施有关法律规定问题分别作出决定。国务院发布了《国务院关于修改部分行政法规的决定》、、《国务院关于废止和修改部分行政法规的决定》，废止2部行政法规，修改29部行政法规。这些立法措施，有力引领和助推了改革的深化。

（三）立法机关加强立法解释，运用有权解释践行法治精神

在注重法律修改的同时，立法机关还积极开展立法解释工作，分别对《刑法》第30条、第79条第3款、第158条、第159条、第254条第5款、第257条第2款、第266条、第271条第2款、第312条、第341条以及《民法通则》第99条第1款、《婚姻法》第22条作出立法解释。类似这样由立法机关进行立法解

释的情况过去并不多见。立法机关主动作出立法解释，解决了部分过去法律解释令出多门、司法机关借司法解释自我授权的问题，更加符合法治的精神。

（四）公众参与立法程度明显提高，推动民主立法、科学立法进程

2014年，国家立法机关多次就立法征集意见，公众的立法参与程度有显著提升。2014年，立法机关共有10部立法草案公开征集意见，其中《行政诉讼法》的修正案草案甚至两度征集意见，公众参与踊跃。另外，《刑法修正案（九）（草案）》征求意见，共有15096人参与，提出了51362条意见或建议。这表明，立法关系到公众的根本利益，公众越来越关注立法活动，愿意也有能力就立法草案提出意见或建议，只有集思广益，才能立良法、立善法。

三、法治政府

2014年，法治政府建设着力于推动政府全面履行职能，如减轻企业负担、激发市场活力，转变管理方式，加强执法，加强对行政权力的监督等。

（一）减轻企业负担、激发市场活力

2014年，国务院分3批取消和下放行政审批事项247项。经过清理，游离于《行政许可法》之外、面向行政相对人的非许可审批将逐步退出历史舞台，企业经营中因行政管理过多造成的负担将大幅减轻。

（二）创新管理手段、转变管理方式

政府转变管理方式，把直接干预变为间接引导。例如，《国务院关于印发注册资本登记制度改革方案的通知》提出，实行注册资本认缴登记制、改革年度检验验照制度等，政府管理开始从重事前管理向重事中、事后管理转变。

（三）加强行政执法，促使全面履职

加强行政执法，全面履行政府职责。国务院办公厅《关于印发2014年全国打击侵犯知识产权和制售假冒伪劣商品工作要点的通知》、《关于印发2014年食品安全重点工作安排的通知》、《关于加强环境监管执法的通知》等一系列文件，均要求各级政府在各领域加强执法工作，促使政府全面履行职责。

（四）突出重点领域信息公开，推进阳光政府建设

2014年，国家继续加大政府信息公开力度，几乎所有重点领域都在信息公开方面有所突破。例如，国务院转发的《关于依法公开制售假冒伪劣商品和侵犯

知识产权行政处罚案件信息的意见（试行）》，要求行政执法机关主动、及时公开适用一般程序查办的假冒伪劣和侵权行政处罚案件相关信息。《2014年政府信息公开工作要点》提出，推进行政权力运行信息公开，重点推进财政资金信息公开、公共资源配置信息公开、公共服务信息公开等。

（五）规范权力运行，加强权力监督

2014年12月31日国务院常务会议审议通过了《政府采购法实施条例》。该条例的实施将进一步把政府采购纳入规范化、法制化轨道，构建规范透明、公平竞争、监督到位、严格问责的政府采购工作机制，铲除滋生腐败的土壤，把宝贵的公共资金用在刀刃上。

《行政诉讼法》自1989年制定后完成首次修改。近年来全国法院年均受理行政案件仅有十几万件（2013年为121万件），占全部案件总量的比例很低。《行政诉讼法》的修改对于拓宽“民告官”法律渠道，完善依法维权和化解行政纠纷机制，改进和完善行政诉讼起诉、审理、判决、执行等机制，强化对行政机关依法行政的监督，均具有不可忽视的重要意义。

四、司法改革

2014年，司法改革成为广受关注的领域。

（一）出台改革试点方案，深化司法体制改革

2014年6月，中央全面深化改革领导小组审议批准《关于深化司法体制和社会体制改革的意见及贯彻实施分工方案》《关于司法体制改革试点若干问题的框架意见》和《上海市司法改革试点工作方案》，将完善司法人员分类管理、完善司法责任制、健全司法人员职业保障、推动省以下地方法院检察院人财物统一管理四项任务列为2014年的司法体制改革重点，并决定在上海、广东、吉林、湖北、海南、青海6个省市先行试点。

（二）发布“四五”改革纲要，探索法院改革新路径

2014年7月，最高人民法院发布了《人民法院第四个五年改革纲要

（2014-2018）》，其宗旨是着力解决影响司法公正和制约司法能力的深层次问题，确保人民法院依法独立公正行使审判权，探索法院改革新路径。

（三）改革涉诉信访机制，在法治框架内解决矛盾纠纷

2014年3月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于依法处理涉法涉诉信访问题的意见》，提出了改革涉法涉诉信访工作机制、依法处理涉法涉诉信访问题的总体思路。为拓宽受理渠道，实现归口办理，最高人民法院还制定下发了《关于进一步推进涉诉信访工作机制改革的若干意见》，要求人民法院通过信访大厅接待来访、受理申诉来信、网络办理信访三种渠道保证当事人信访申诉畅通无阻。

（四）设立跨区法院、检察院，保障司法权力独立行使

中央全面深化改革领导小组审议通过了《最高人民法院设立巡回法庭试点方案》和《设立跨行政区划人民法院、人民检察院试点方案》，通过设立跨行政区划法院，集中审理跨区域的民商事、行政和环境资源案件，排除地方对司法的影响。最高人民法院设立了巡回法庭，审理跨行政区域重大行政和民商事案件，各地还在探索设立跨行政区划的人民法院、人民检察院，以排除对审判工作和检察工作的干扰，保障法院和检察院依法、独立、公正行使审判权和检察权。

（五）探索专门法院建设，提升专业司法审判水平

2014年，中国进一步探索专门法院建设，如北京、上海和广州设立了知识产权专门法院，最高人民法院设立了专门的环境资源审判庭，集中审理知识产权和环境资源方面的案件。

（六）完善刑事司法制度，加强人权司法保障

2014年，中国加强人权司法保障主要做了以下工作：讯问过程的全程录音录像，授权司法机关试行刑事速裁程序，完善司法救助制度，纠正冤错案件。

（七）加强减刑、假释审查，预防司法腐败，保障司法公正

（八）继续深化司法公开，促进阳光司法，提升司法公信力

最高人民法院发布了《关于人民法院执行流程公开的若干意见》、《审判流程公开暂行办法》、《关于减刑、假释审理程序的规定》等文件，从多个方面要求各级法院深化司法公开工作。2014年，最高人民检察院发布了《人民检察院案件信息公开工作规定（试行）》，全面推行案件程序性信息网上查询，健全重要案件信息发布机制。这些措施不仅有助于倒逼法院、检察院的司法改革，而且有助于提升司法公信力。

五、廉政法治

2014年，中国法治发展进程中的一个亮点是，国家反腐败的力度和强度持续加大，成效显著，赢得了民众和社会的普遍认同。

（一）反腐败热度不减，成为中国廉政法治的新常态

2014年中国的反腐败力度不减、强度反增，反腐败成为中国廉政法治的新常态。国家查办了一批大案要案，周永康、徐才厚、令计划、苏荣等一批曾经位高权重的人员因涉嫌违法违纪被查处，彰显了国家对腐败案件的零容忍态度，打破了一些人“刑不上大夫”的幻想。去年各种“老虎”、“苍蝇”还有“硕鼠”被依法依规查处。十八大以来，每天有数百名公职人员和党员因为涉嫌腐败和违纪违法被查处，每天有数名处级和厅局级干部被查处。目前已有80多中管干部（其中副部级以上的有60多人）被查处，军队也有30多高官被查处，我们在反腐治权方面取得了阶段性的巨大成就。

（二）加强制度建设，构建惩防并举的制度机制

2014年，中组部印发《关于加强干部选拔任用工作监督的意见》，中办、国公印发《关于厉行节约反对食品浪费的意见》、《关于严禁党政机关到风景名胜区开会的通知》、《关于全面推进公务用车制度改革的指导意见》及《中央和国家机关公务用车制度改革方案》等文件，围绕干部选拔任用以及厉行节约、反对浪费等问题，从多方面密筑反腐败的制度体系，努力造就“不敢腐、不能腐、不想腐”的吏治环境。为加大对腐败犯罪的惩治力度，《刑法修正案（九）草案》拟进一步完善反腐败的制度规定。

（三）从严规范行为，防范公职人员的利益冲突

2014年，中央组织部直接抽查核实中管干部、省部级后备干部等1550名，各地各单位抽查核实厅局级、县处级领导干部60170名，有5名拟提拔中管干部、数十名拟提拔厅局级和县处级考察对象被取消提拔资格。

（四）加大跨国追赃追逃力度，让腐败分子无处可逃

根据公开的数据，在强大的攻势面前，截止到2014年12月中旬，公安部已缉捕归案在逃境外经济犯罪嫌疑人428人，最高人民检察院职务犯罪国际追逃追赃行动已从境外成功抓捕19人，外交部2014年完成10项引渡和刑事司法协助条约的谈判工作。

2014年中国在民商事和经济法治建设、社会法治建设，环境保护和公益诉讼法律制度建设等方面，取得了令人称赞的进步。

2014年，也是中国地方法治建设全面启动推进的一年。

第二部分 2015年中国法治发展趋势

2015 年是全面推进依法治国的开局之年。这个局开得好不好，关乎全面建成小康社会、全面深化改革、全面从严治党的整体战略布局，关乎治国理政的法治基本方式和依法治国基本方略的全面贯彻落实。

一、全面依法治国将在“四个全面”总体战略布局中发挥重大作用

全面依法治国是“四个全面”的重要组成部分。2015年，全面推进依法治国，必将在全面建成小康社会、实现中华民族伟大复兴的中国梦，全面深化改革、完善和发展中国特色社会主义制度，全面从严治党、提高党的执政能力和执政水平的进程中发挥重大作用。

二、加强和改善党对法治建设的领导将发挥关键作用

坚持党的领导是建设中国特色社会主义法治的根本保证。2015年，执政党将更加重视法治建设，亲历亲为推进依法治国，党的领导与社会主义法治、党规与国法、依规治党与依法治国将进一步协调融合。各级党委将认真贯彻落实十八届三中、四中两个全会决定，全面负起依法治国和法制改革的领导之责、推进之责、协调之责、监督之责，积极主动推进地方、部门和行业的法治发展，中央和地方法治建设的整体推进将产生明显效果。

三、推进依法治权，反腐败保持高压态势

2015年，反腐败工作将继续保持高压态势，查处各类贪污腐败案件的力度不会减弱。依法治国将紧紧抓住领导干部这个“关键少数”，抓住依法治权、依法治官这个关键环节，切实把权力关进法律和制度的笼子里。国家在深入开展法治反腐的同时，将进一步推进反腐治权，从源头上完善监督制约权力的法治体系和法律机制，用制度和法律管权、管人，营造不敢贪、不能贪、不想贪的法治和社会环境。

四、彰显法治为民，群众民生不断改善

2015年，民生法治建设将努力推进，通过法治造福人民、保护人民，保证人民依法享有广泛的权利和自由，维护社会公平正义，促进共同富裕。国家需要着力解决好民生问题，切实扶持中小企业发展，扩大内需，防范经济泡沫，健全劳动和社会保障立法，加大就业促进力度，扩大各项社保覆盖面，努力提高职工

尤其是广大农民工的参保率，加大社会救助的力度，及时发现并有效化解社会稳定风险点。

五、加强立法的民主科学性，防止“拍脑袋”立法

全国人大刚刚通过修改的立法法，规范了授权立法，授予设区的市地方立法权，明确细化了“税收法定”原则，界定了部门规章和地方政府规章边界，加强了备案审查，规范了司法机关的司法解释。立法法的实施，将进一步规范立法行为，保障立法权的正确行使，对加强民主科学立法，克服部门主导立法倾向，防止少数人“拍脑袋”立法，保证立法体现民意，具有重大意义。2015年，国家将完善社会主义市场经济法律制度，修改证券法、促进科技成果转化法、种子法、农村土地承包法、广告法等；健全民主政治立法，修改选举法、地方组织法、代表法、行政复议法等；推进反腐败国家立法，研究修订行政监察法；推进社会立法，制定社区矫正法、反家庭暴力法、中医药法、慈善事业法，修改食品安全法、红十字会法，通过刑法修正案（九）；加强文化、教育、生态领域立法，制定公共文化服务保障法、国家勋章和国家荣誉称号法，修改大气污染防治法、有关教育法律等；推进国家安全法治建设，制定国家安全法、反恐怖主义法、境外非政府组织管理法、网络安全法等。

六、积极推进法治政府建设，着力解决重点难点问题

2015年是法治政府建设全面推进之年，将着力解决以下重点难点问题：一是扎实推进行政审批制度改革，着力解决“上焦、中温、下凉”、取消行政审批事项含金量不高的问题；二是扎实推进行政执法体制改革，着力解决食品药品安全、工商质检、公共卫生、安全生产、文化旅游、资源环境、农林水利、交通运输、城乡建设等的“执法难”问题；三是推进行政管理体制改革，增加收入支出的透明度，着力解决有关部门随意批准过路费、停车费、官办慈善募捐、福利彩票、体育彩票等的问题；四是扎住制度围栏，坚决打掉寻租空间，努力铲除腐败土壤，着力解决行政权力腐败的问题。

七、司法改革不断深化，攻坚克难挑战多

2015年是司法改革攻坚克难的关键之年。党的十八届三中全会决定提出的17项、四中全会决定提出的65项司法改革已经轰轰烈烈的启动，司法改革的许多措施和试点是很值得期待的，但也面临一些问题和挑战。例如，去地方化后如何处理好法院检察院与驻地党政机关的关系，防止因缺少同级党政机关人财物的支持而影响工作的开展；杜绝对案件审判的批示干预的设想会否被各种潜规则所架空；在目前案多人少、案件数量日渐攀升的形势下，一旦变案件立案审查制为

立案登记制，案多人少的矛盾是否会更加凸显；实行法官、检察官员额制，是否会对一批年轻法官、检察官的积极性产生较大影响，加剧人才流失；制定推进司法改革的时间表是否符合法治发展规律……司法改革是一项政治体制改革，需要我们积极稳妥、循序渐进推进实施。

八、公开透明更加注重实际效果

2015年，公开透明将是所有公权力机关的工作重点之一。立法公开将会继续受到关注，各级立法机关的立法活动将更大程度上向公众开放，鼓励公众积极参与和提出意见。政府管理中的公开透明将会逐步深入各重点领域，并逐步细化公开的要求，以满足公众的信息需求。法院、检察院的公开工作在2014年取得明显成效的基础上，2015年仍面临着如何整合公开平台、继续提升公开质量、不断增强公开效果的任务。

九、地方法治建设全面发力，法治实践如火如荼

2015年，地方法治建设将在以下方面发力：一是在地方党委领导下制定本行政区划的法治建设纲要，先行先试、改革创新，把中央全面依法治国的总体要求落实到本地方的实践中；二是进一步加强和完善地方法治建设的领导体制和实施力量，适应“四个全面”的新要求，推进从经济GDP向法治GDP的转变；三是把平安建设与法治建设、精神文明建设与法治建设、经济建设与法治建设紧密结合起来，全面推进地方依法治理和经济社会发展；四是积极落实中央行政执法体制改革和司法体制改革的各项部署，不断克服司法的地方化和行政化倾向；五是法治文化建设进一步加强，公职人员和广大人民群众逐步养成尊法学法守法用法的意识，各类纠纷纳入法治框架解决，让法治真正成为一种信仰。

2015年是全国“六五”普法的收官之年，30年把法律交给亿万人民的普法成果值得我们共同期待。