土地使用权执行问题研讨会综述

土地使用权执行问题研讨会综述







编者按:在最高法院2011年度重大课题招标中,临沂中院亓宗宝院长主持申报的《关于土地使用权执行问题研究》课题中标,这是临沂法院历史上首次承担最高法院的重大课题。10月13日,中院召开了“土地使用权执行问题”专题研讨会,中院副院长况向东出席会议,课题组成员、论文作者、和中院法律适用小组成员参加会议。研讨会紧紧围绕国有土地使用权和集体土地使用权的执行问题进行了研讨。现将发言内容整理刊发。



第一单元国有土地使用权执行问题



主题发言人:陈淑峰(沂水法院研究室副主任) 国有划拨土地使用权属于使用权人的一项财产权益,可以依法予以执行,但需要具体情况具体分析。对于承担社会公共利益职责的单位所占有的划拨土地不能为了保护债权人的利益而进入执行程序,以求对社会公共利益的保护;对于不再承担社会公共利益职责的单位所占有的划拨土地属于使用权人的一项财产权益,对其土地使用权的执行不会损害社会公共利益,因而可以成为强制执行的执行标的。在执行国有划拨土地使用权时,应做好以下五个方面的工作:一是打破划拨土地不属于破产财产、一律不能执行的的传统理念;二是做好执行前期的调查工作;三是依法缴纳土地出让金;四是审查土地使用权、房屋的抵押状况;五是做好与土地管理部门的沟通工作。

侯培栋(临沂中院民四庭副庭长) 法律法规及司法解释等对国有划拨土地使用权的处置规定混乱。对于国有企业划拨土地使用权,属于政策性破产的,在补交土地使用权出让金后可以转让;属于非政策性破产的,由政府代表国家收回后依法处置。司法实践中,还存在以下问题:一是对于面积较小的划拨土地,规划部门不予规划,土地部门若收回后无法出让,而企业破产管理人对划拨土地又无权处置,导致破产清算进程受阻。二是政府收回划拨土地后进行出让的做法与破产管理人处置地上建筑物存在冲突。三是由于企业破产法规定了特定时间、特定范围内的职工权益优先于抵押权人受偿,对划拨土地享有抵押权的债权人,为了确保抵押权的顺利实现,往往不愿意配合政府及破产管理人解除对划拨土地使用权的抵押,导致政府收回土地并出让后无法办理土地使用权出让手续。

尤洪杰(临沂中院民一庭审判员) 土地使用权执行问题系现行土地法律、政策的派生物,只能在相关公法许可范围内进行。国有划拨土地权属系典型的地上权(德国法的概念)性质与无偿借用类似,在将其转化为出让土地(补缴土地出让金)

之前,不属于使用人的财产,不宜执行。具有公益性的用地,如文物、博物馆等,因其承载社会公众服务功能,不宜执行。出让地在性质上与私有财产相似,可以执行。农村承包地承载着粮食安全、民生保障,绝对不允许执行;宅基地,原则上只能在本集体组织范围内进行。村集体办公设施作为公益的且必需的一部分,不宜执行。乡镇企业建设用地,可以执行。首先应从立法角度解决上述难题,可参照德国的物权法,增加地上权、房屋长期居住权、分时段居住权等物权种类,以拓展司法执行的空间。

郭庆(苍山法院审判员) 破产企业土地使用权的处理应把握以下原则:一是合法取得原则,取得破产企业的土地使用权,不仅要按法律规定办理,而且受让的权利主体、转让形式和转让手续都要合法;二是优先取得原则,土地使用权的抵押权人对土地处置优先受偿;三是有偿取得原则,不论破产企业的土地使用权是以何种形式取得,都应当由有评估资质的土地评估机构依法进行评估,并进行公开拍卖;四是国家干预原则,破产企业土地使用权转让时,转让期限应限制在使用年限内,如果转让价格明显低于市场价格,政府应行使优先购买权。

戴永生(河东法院审判员) 司法实践中难点有三:一是土地使用权已经法院拍卖或变卖,但该土地使用权在拍卖或变卖前已经租赁给其他人,承租人在该地上建有房产,且承租人以原租赁合同未到期为由,拒绝清除地上附着物退出承包土地,土地使用权的新买受人又不愿继续租赁。二是土地使用权确权以前,被执行人早已在涉案土地上建有房屋,确权后,土地使用权归申请人,申请人为此向法院起诉,要求被执行人退出土地。三是地方政府为了招商引资,鼓励企业未批先建,而上级国土部门发现后要求限期拆除,国土部门下达处罚决定,并申请法院强制执行,该类非诉执行案件强制拆除的阻力大。

胡晓东(兰山法院审判员) 法院在执行国有划拨土地使用权过程遇到的问题:一是现行法院规定缺位,给法院执行造成诸多障碍;二是政府在审批法院拍卖国有土地过程中缺乏具体的标准,随意性较大;三是各部门之间利益交织、混杂;四是法律规定与政府规范性文件存在冲突;五是未建立国有划拨土地使用权强制办证制度,权属难以确定;六是政府部门以行政手段干预执行。针对上述问题,采取以下对策:一是完善立法,明确划拨土地使用权处置的方式和程序;二是规范统一评估拍卖程序和资质机构;三是建立土地使用权强制登记制度;四是完善划拨土地使用权收回、收储制度;五是建立土地

使用权用途、规划听证、公开制度和违法规划追究制度。



第二单元集体土地使用权执行问题



主题发言人:赵凤强(莒南法院审判员) 集体土地使用权不能完全成为直接执行客体即可供执行财产问题,应当分类、有限、能动执行。农用地原则不能执行,农村土地承包经营权灵活执行,将该土地的承包经营权由本集体经济组织成员进行竞买或抵顶本集体经济组织成员作为申请执行人的案件债务。集体企业用地,事先与国土资源部门进行沟通,可执行。荒山、荒地、荒滩的承包收益均可执行。宅基地使用权原则不执行,城中村及城镇规划区内的宅基地使用权可执行,采取设立如出租闲置的宅基地使用权,以租金来抵交执行款,集体组织按照法律法规规定收回被执行人的宅基地使用权重新审批,将地上附着物的价值抵顶执行款等方式。集体公益事业用地原则不执行,但超出办公面积的部分可执行。

主题发言人:任洪波(临沭法院执行局副局长) 对于被执行人在农村的住房、乡镇工商业用房所占用的集体土地,可以执行。一是执行涉及退出土地案件时要坚持说服教育,促其自动履行;严格按照法定程序,依靠有关部门协助;已执行完毕被执行人又恢复到执行前状态,按妨碍执行处理。二是拍卖农村房屋及集体土地的宅基地使用权时先征求国土部门意见,国土部门在法院拍卖成交后,应当给竞买人办理土地使用权证过户手续。三是以先将被执行房屋的集体所有土地转化为国有土地后再依法拍卖该房屋及土地的执行方式来实现债权。四是通过对被执行房产强制租赁管理实现债权。

刘玉环(中院民二庭审判长):土地使用权具有可流转性,其可被纳入人民法院强制执行的财产范围。家庭承包的农用地,不宜强制执行;通过公开协商等方式承包的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等集体农用地,在经依法登记取得土地承包经营权证或者林权证等证书的,其土地承包经营权可依法采取转让、抵押等方式流转,从法律充许设置抵押的角度分析,非农建设用地使用权,其中乡(镇)村企业建设用地使用权依相关规定,可以设定抵押,可以强制执行;宅基地,在农村村民住房明显超出其维持生产和生活所必需范围的情况下,对于超出部分的住房可以被执行;对于乡(镇)村公益事业建设用地使用权,从该类土地使用权所具有的公共权益性质分析,不宜强制执行。

陈勤早(兰山法院方城法庭副庭长) 从农村宅基地使用权的概念及性质上分析,农村宅基地使用权可以执行,但农村宅基地使用权转让时买卖主体有限制,每户村民只能拥有一处宅基地

,农民在转让宅基地使用权后不得再审请宅基地等。处理农村宅基地问题时应遵循房产所有权与宅基地使用权主体一体化、宅基地使用人与所有人、被执行人的合法利益要平等保护的原则,可通过拍卖宅基地及房屋来实现,但是在拍卖中应指定买受人的范围,城市居民、同村有房村民禁止参与拍卖。

栗瑞(郯城法院审判员) 对农村宅基地使用权可进行有限制转让。一是转让方限制,必须是拥有一处以上宅基地的集体经济组织成员。二是受让方限制,应确定本集体经济组织成员在同等条件下具有优先权。在无人行使优先权的情况下,再逐步将受让范围扩大到附近的办事处(工作组)辖区人员,然后再向外扩展。三是转让限制的突破,一定要有限的逐步推进,先从小范围试点,再逐步放开对受让方的限制。四是在执行过程中使用强行拍卖时,受让人难以确定,对于无人购买的情形,要穷尽执行手段做被执行人的工作,否则,打破法律壁垒,开放受让限制,仍是实际执行到位的一个难点。

姚宇(临沭法院审判员) 当前法院在执行案件过程中越来越多地遇到牵涉集体土地使用权处置问题,其中农村个人使用的宅基地能否予以拍卖处置,笔者持对农村宅基地可以处置的观点,但对“扩大竟买人资格范围、把土地转国有出让后再转让”的方法,有不妥之处,如果受让人不是所买受房产所在地集体经济组织成员,最好不要处置,如处置的话,阻力很大且存在一定风险,即使法院做出对被执行人宅基地房屋所有权予以转移的裁定,相关部门亦会以国家不允许宅基地使用权转移为由拒绝办理相关转移手续。如果可以对农村宅基地使用权拍卖转移,是否会出现农村居民失去住所的情况?扩大资格人的范围后,会导致因诉讼或虚假诉讼产生新的农村的“地主”阶层,乃至城镇居民享有农村宅基地的情况将大量出现。

杨峰(蒙阴法院执行庭副庭长):近年来,农村经济的发展和城市化进程加快为农村宅基地使用权的执行提供了一定的社会基础,对农村宅基地使用权进行处置变现,已经能够得到广大民众的认可和接受。存在下列情形的案件,可考虑执行被执行人宅基地使用权:一是申请执行人生活非常困难,而被执行人各方面条件相对较好又逃避执行。二是申请执行人经常上访,再不执行极易引发事端。三是被执行人态度强硬,在当地造成较坏影响的,可“选点”执行其农村住房及宅基地。四是申请执行人与被执行人同村居住,拍卖无人竞买。五是被执行人住在城市郊区。六是被执行人死亡,继承人放弃继承。七是被执行人迁出原居住农村住

房,户籍迁出,不再回原籍居住。八是被执行人有两处以上住房。九是被执行人长期不在家居住,在外地有住所。



第三单元土地使用权作为诉讼执行标的问题



滕厚峰(临沂中院立案庭副庭长)按照现代民法理论,权利本身可以成为一种财产,从而成为一种权利客体;而权利主体对于其权利,拥有相当于所有权人的支配地位,因而具有享有和处分其权利的能力。但是,土地使用权因涉及到财产所有人的利益,各国基于不同的利益考量,对这种权利的行使有不同规定。例如,在法国,民法典第631条规定:“使用权人不得将其权利出租或转让于他人。”第634条规定:“居住权不得转让或出租。”在我国,由于实行土地公有和土地所有权非商品化的基本制度,土地使用权成为土地资源市场流动的唯一权利载体。但为了维护土地所有权人的权益,维护社会经济秩序,法律对土地使用权的转让又给予适当的规范和管理,所以我国土地使用权的可转让性是有条件、有限制的。总之,法律对土地使用权的可转让性总体上是肯定的,即国有出让土地使用权可以转让,划拨土地使用权则不能转让;集体土地使用权在一定范围内可以转让。对土地使用权的严格管制,直接影响到对土地使用权这一财产权利的有效执行问题。

杨敬国(临沂中院民三庭审判员) 土地承包经营权能否成为诉讼和执行的标的,应区别对待并加以研究,以其他方式承包取得的土地承包经营权采取了登记生效主义,只有登记取得土地承包经营权证书的,才能依法进行流转,否则其流转违背了土地承包合同的相对性原则。以其他方式承包取得的未经登记的经营权在执行中也不应成为执行的标的。无法顺利执行的土地承包经营权案件,可以考虑采用金钱替代方法来执行,即将抢种或强占土地的承包户非法获得的承包收益或参照其他农户同等土地的收益评估后用金钱替代履行,强占多长时间就赔偿多长时间,正如法律格言所云:“任何人不能因其非法行为而获利”,从而真正体现法律的尊严并保障法院执行的权威性。

时洪奎(沂水法院研究室副主任) 集体土地承包经营权案件纠纷中的执行问题主要有三个方面:一是离婚案件中的妇女在离婚后如何实际享有土地承包经营权问题。二是继承案件中集体土地承包经营权问题。三是农村集体农户间土地承包经营权互换问题。笔者认为在遇到此类问题时,考虑我国农村、农民的实际情况和法院的后续工作,应建议双方当事人通过调解达成协议,由法院对该协议确认,尽量不用判决的方式裁决,保持集体土地承包经营权的现状。



杜贞会(临沭法院审判员) 实践中有这样一个案例,乙用厂房(集体工业用地)作抵押向甲借款未能偿还。厂房土地使用权是30年,系用乙某责任田与村委置换,需向村委交纳使用费但未交纳。乙又侵占村委的集体土地。执行中遇到的这样的问题时:一是拍卖所得价款应优先支付土地使用费。现有法律未就欠土地使用费的问题规定有优先受偿权,经协商在取得价款后首先支付土地使用费,就能得到村委的支持,否则甲的利益难以实现。二是乙某侵占的部分土地经村委同意可一同处置,处置时无须只卖给该集体组织成员。三是土地使用权及地上房产的价值应按当前的市场价来认定比较合理。四是拍卖、变卖或折抵后必须用裁定的形式予以确认,但不能改变其土地使用权的性质及使用年限。

石晓辉(临沂中院行政庭审判长) 近年来,涉及土地使用权的行政非诉执行案件数量庞大,2011年有400余起,大部分都是违法占地案件,少部分案件是合法占有土地但非法改变土地用途案件。执行实践中遇到的阻力很大,地方政府大多不予配合,甚至存有保护企业的心态。土地部门行政处罚决定中关于限期拆除和没收地上建筑物的处罚决定难以执行,罚款执行相对比较容易,用地企业一般都会主动缴纳罚款。即使企业缴纳了罚款,政府部门也会通过各种方式再补偿给用地企业。

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