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论宅基地使用权流转的现实困境与出路

论宅基地使用权流转的现实困境与出路

梅龙生

(河南财经政法大学法学院,河南郑州450046)

要:随着我国城乡一体化建设快速推进和市场经济体制改革逐步深入,农村宅基地使用权最终将回归其纯

粹财产权性质,实现和国有建设用地使用权一样能够自由流转的目标。在我国当前宅基地使用权制度条件下,要实现农村宅基地使用权自由流转的目标,必须突破宅基地使用权流转的传统观念、当前的法律制度障碍以及理论困境,在此基础上重构宅基地使用权流转模式。

关键词:宅基地使用权;流转;困境;出路中图分类号:D922.3

文献标志码:A

文章编号:2095-9915(2015)03-0096-05

DOI :10.16387/https://www.wendangku.net/doc/6b2745063.html,ki.42-1867/c.2015.03.016

一、我国农村宅基地使用权流转的历史图景和现状考察

建国以后,我国农村宅基地制度的发展大致分为三个阶段

[1]

:第一阶段,1949—1962年,宅基地所

有权和使用权两权合二为一,农民私有,可以自由流转。第二阶段,1963—1985年,宅基地所有权由农村集体经济组织享有,农民享有宅基地使用权,但不得流转。中共中央1962年颁布的《农村人民公社工作条例修正草案》和1963年下发的《关于各地对社员宅基地问题作一些补充规定的通知》两份文件确定了农民对其房屋享有所有权,对其宅基地只享有使用权,从此,我国宅基地使用权正式禁止流转。第三阶段,1986年至今,农民享有宅基地使用权,在符合法律、法规规定的情况下,可以流转,但流转条件及其苛刻。1986年颁布实施的《土地管理法》第六十二条规定,农村村民一户只能拥有一处宅基地,农村村民出卖、出租住房后,再申请宅基地,不予批准。尽管该条规定没有明确禁止宅基地使用权的流转,但却实际上限制了宅基地使用权的流转。2007年颁布实施的《物权法》虽然明确了宅基地使用权的用益物权属性,充分保障了宅基地的使用价值,但是对于宅基地使用权的交换价值实现

和流转问题,《物权法》并没有改变此前法律法规的做法,一如既往地限制宅基地使用权自由流转。

据不完全统计,从1963年中共中央下发的《关于各地对社员宅基地问题作一些补充规定的通知》到2007年颁布实施的《物权法》,中共中央、全国人大、国务院及国务院相关部委制定的涉及宅基地使用权的文件法律、行政法规、部门规章和相关政策等达30多种,在这些现有的文件法律法规和政策框架内,宅基地使用权要么被禁止流转,要么被限制流转。

当前,根据我国法律法规的规定,宅基地使用权流转必须满足特定条件。第一,房地一体。即农民出卖自己的住房,宅基地使用权和房屋所有权一并转让,宅基地使用权不得单独通过转让、抵押或者其他方式流转。第二,受让方具有农村集体经济组织成员身份。即受让方必须是该农村集体经济组织的内部成员,且在该农村集体经济组织内没有宅基地。第三,须经行政审批。即使受让方通过买卖方式能取得宅基地使用权也需要经过该农村集体经济组织同意和县、区级地方政府土地管理部门审批。可见,当前我国农村宅基地使用权流转有非常严格的限制,农村宅基地使用权的处分权能实现受到极大制约。农村宅基地使用权的限制流转使

收稿日期:2014-08-28

基金项目:2014年度河南省政府决策研究招标课题“河南省农村宅基地制度改革与流转机制创新研究”(2014183)作者简介:梅龙生(1968—),男,河南固始人,副教授,主要从事民商法学研究。

第32卷第3期2015年6月江汉大学学报(社会科学版)

Journal of Jianghan University (Social Science Edition )

Vol.32No.3

Jun.2015

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农民的财产利用效率低下,利用宅基地使用权担保融资也变得异常艰难,严重制约了农村经济的发展。

为了解决农村宅基地使用权自由流转问题,在我国现有法律制度框架下,诸多地方政府纷纷制定地方政策或者采取有效措施寻求宅基地使用权流转困境的破解方法,当前比较有影响的有以上海松江为代表的“置换”模式和以重庆为代表的“自由流转”模式。前者是比较成功的宅基地使用权流转模式,其具体措施为:以村为单位编制置换方案,报批后与农民签订置换协议,然后建设安置房对农民进行安置,实现国有土地使用权和宅基地使用权的置换。[2]重庆的“地票”模式就是附条件的“自由”流转模式,具体措施为:将闲置的农村宅基地复垦为耕地,这是流转的前提条件,腾出宅基地使用权指标,土地行政管理部门向土地使用权人发给相应面积“地票”,“地票”可以交易或者置换,“地票”表彰的权利是宅基地使用权。和上海松江模式相比,重庆模式更为灵活多样,能够满足农民的多种需求。

二、我国农村宅基地使用权流转的现实困境

近年来,随着市场经济的深入发展和社会保障水平的逐步提高,农村宅基地使用权自由流转的呼声越来越高,诸多学者都建议宅基地使用权应当允许自由流转。[3]由于我国的特殊国情,即使允许宅基地使用权自由流转,当前仍然存在诸多需要突破的困境。

第一,建国初期高度公有观念和计划经济体制的影响。建国以后,高度公有化的经济基础和计划经济体制对我国国民经济的恢复与快速发展发挥了巨大作用,社会财富的高度公有和计划经济体制是社会主义经济繁荣昌盛两大法宝的观念逐步深入人心。在高度公有化的背景下,每个社会成员不得拥有过多的私人财产,社会财富要么国有,要么集体所有。作为社会重要财富的土地上的权利一定会被要求公有,宅基地使用权自由流转失去了经济和观念基础。另外,在计划经济体制下,社会公众的生活资料实行供给制,保障每一个社会成员的基本生活需求是国家的义务,也是国家的职责。农村宅基地使用权从开始产生那天起,就被打上承担社会保障功能的烙印。至今,高度公有观念和计划经济体制仍深刻地影响着人们,其结果是农村宅基地使用权的私有财产权属性,尤其是自由流转、交易的处分权能始终没有被人们普遍接受。

第二,保护农民利益和保障社会稳定观念的制约。土地和土地上的权利是农民的命根子,是农民的重要财产,是保障农村社会稳定的平衡器——长期以来,这种思想观念在人们的大脑中根深蒂固,深刻的影响着农村宅基地的自由流转,是一种观念障碍。我国有诸多学者认为,如果允许在宅基地使用权上设定抵押或者允许自由转让,将可能导致宅基地使用权落入该农村集体经济组织成员之外的他人手中,使该农民丧失集体经济组织成员身份,不利于农村社会稳定。[4]其实,这种担心是多余的,真正具有保障功能的不是宅基地使用权,而是该农民的集体经济组织成员的身份。农民转让的宅基地使用权仅仅是一种财产权,与其是该集体经济组织成员身份或者该农民享有的其他身份利益无关。解决该问题的方法是:改变现有的宅基地使用权的无期限性和身份性现状,为农村宅基地使用权设定期限,并剥离其上面附属的农民身份利益。在转让宅基地使用权时,仅转让财产利益,且仅就其剩余期限转让。期限届满,宅基地使用权又回复到农民手中,或者和受让人重新约定续期。这样农民可以保留其集体经济组织成员身份,继续保有其宅基地使用权和其他因成员身份可以享有的权利。农民转让的是宅基地使用权,而非其成员身份,虽然宅基地使用权可能暂时落入非集体经济组织成员手中,但这种“脱离”是在宅基地使用权期限之内,土地所有权人仍然可基于其所有人身份进行监督。

第三,严格的行政管理是宅基地使用权自由流转的直接障碍。受宅基地使用权的社会保障功能观念的影响,致使我国农村宅基地使用权的原始取得方式主要是行政审批。农村居民首先向所在村的村民委员会提出申请,村民委员会对申请进行审核,乡(或镇)人民政府再次审查后报县、区级人民政府土地行政主管部门审核,最后由县、区级人民政府批准。宅基地使用权原始取得过程中的严格行政审批程序和“一户一宅基地”管理原则,使宅基地使用权的私权和财产权属性被严重弱化。私权属性的弱化使人们逐渐淡忘农村宅基地使用权的财产价值,从而导致农村宅基地使用权的交易市场始终不能全面建立。

第四,现行法律或者行政法规对宅基地使用权流转的规定不明确也是影响宅基地使用权自由流转的因素之一。我国《土地管理法》第六十二条第四款的规定通常被解读为农村宅基地使用权不得单独转让,但可以和该地块上的房屋一起转让,即

2015年第3期梅龙生:论宅基地使用权流转的现实困境与出路

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