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以省管县体制构建我国地方行政层级的思考

[收稿日期]2006-07-09

[作者简介]陈达云(1958-),西南民族大学校长,教授;邓　速(1981-),西南民族大学管理学院硕士研究生1

以省管县体制构建

我国地方行政层级的思考

陈达云,邓　速

(西南民族大学,成都610007)

[摘　要]省→地市州→县→乡镇构成了中国现行地方行政层级,而其在运行过程中暴露出的种种

弊端受到了各界的普遍质疑。2002年以来,浙江、湖北、山东等省下放部分归属于地级市的经济和社会管理权到县,收到了良好的效果。“强县扩权”的举措,被视为是施行“省管县”的“先头兵”。本文拟就这场改革的背景以及改革过程中的一些问题做一探讨。

[关键词]省管县;市管县;强县扩权;行政层级;行政区划

[中图分类号]D03515 [文献标识码]A [文章编号]1008-9314(2007)01-0071-03

一、市管县体制的现状及其局限性

到2005年底,全国共有地级行政建制333个,其中地级市283个,占到近85%,管县的地级市数量占全国总数的

70%以上

[1]

。市管县已成为中国地方行政体制的主要形式。

市管县体制是在从传统计划经济体制向社会主义市场经济体制转轨过程中产生和发展的,有其历史的必然性。在当时特定的历史条件下,这一体制发挥了一定的积极作用。但是,随着市场经济的发展和行政体制改革的加速,市管县体制逐步显现出弊大于利的问题。笔者认为其主要弊端如下:

11严重增加了国家财政负担,其本质是增加了纳税人的

负担。我国目前有五级政府,按“职责同构”原则,每级政府班子齐全,上下口径一样。有一级政府的设置,相应就有一级权力机构、司法机关等各类行政、事业单位的对口设置,形成一支庞大的“吃皇粮大军”,运行成本巨大。维持一个地级市政府机构的正常运行每年需要数亿元的巨额费用,在地方和中央财政支出中占了很大的比重,加大了两级财政的分

散程度。

我国是世界上行政成本最高的国家之一,其总额更呈现增长趋势。高额的行政管理成本,严重增加了国家的财政负担。据国务院发展研究中心地方政府债务课题组的课题报告《关于中国的地方债务问题及其对策思考》指出,地方政府债务膨胀的深层次原因是政府层级过多、行政机构繁杂、人浮于事。

21降低了行政效率。首先,实践证明,多一个行政层级,

纳税人就多一份负担,政策的贯彻执行就多一道藩篱,信息的传递反馈就多一道关卡。纵向行政层级增加之后,为了降低中央政府政策传递过程中被多层折射后的失真,地方各级政府之间基本实行上下对口设置的“职责同构”管理,以维

护国家的政治稳定。[2]

必然造就很多机构和公务人员,膨胀了

国家行政管理队伍,增加了社会事务的审批环节,总体上降低了行政管理的效率。

其次,多一个纵向的行政层级,不仅影响信息传递的速度和效率,而且在某种程度上会导致信息的失真,甚至形成行政阻力。在市管县体制下,过分倚重行政力量往往容易导

决策咨询与参考

致资源配置成本增高、效益降低。地级政府有时又会“瞎指挥”,管了不该管、管不好的事,也违背了市场经济条件下对政府的要求。

第三,导致地级市无法明确定位。省级政府基本以宏观管理为主,多制定政策;县级政府以微观管理为主,多执行政策。地级政府夹于两者之间,处于一个尴尬的境地。县级政府长期以来一直拥有较多的自治权限,而地级市这一管理层次一旦确立,只能通过上收部分县级政府的权限来发挥作用,影响了县级政府发挥其自治功能。而从某种意义上来说,地级市对县域发展,虚的指导多,实的投入少。这完全背离了“市管县”的本意。

31随着市场经济的发展,市管县体制越来越严重地阻碍县域经济的发展。这是促使官员、学者思考改革“市管县”体制最根本的原因。设置“市管县”的初衷是为了发挥中心城市的辐射作用,带动县域经济发展。但是在实际施行的过程中,另外一个倾向是地级市对县域经济发展的“屏蔽作用”。如果一个地级市经济实力足够强,对所辖县市能够形成带动作用,对县域经济的发展是有利的。但现状是,大部分地级市经济实力不足以带动周边县市,相反还要从本身就“贫血”的所辖县市“抽血”来发展自己,出现“市刮县”现象。由于行政的上下级关系,下级县只能听之任之。有的地方甚至为了将地级市的中心城区做大,截留了省里本来分给县里的资源,甚至想方设法从县里提取资源,利用行政手段,在项目审批、招商引资等方面,人为地把资源调配入市区。现任太原市副市长的张春根在其《县域论》一书里指出,“我国从1952-1990年,近40年间,县域为工业化提供了11594亿元的剩余积累,扣除国家财政用于农业的支出,平均每年约250亿元”。

不公平的竞争条件,使城市呈现出远快于农村的发展态势。尤其是进入90年代后,随着市场成为资源配置的主要方式,地级市与县级市之间的矛盾日益暴露。地级市在制定政策时越来越利己。这一做法,在东部沿海经济较发达的地区,由于市县间经济差距不大,容易激化市县间矛盾;而在经济相对落后广大中西部地区,更容易造成城乡分隔、工农业分离,进一步拉大城乡、市县之间的差距。

另外,市管县体制下的县级政府,“贫血”的状况使其更难有更多的余力来促进社会事业的发展,发挥其公共管理的职能。

二、对省管县改革的几点看法

温家宝总理在全国农村税费改革工作会议上指出:“具备条件的地方,可以推进‘省直管县’的试点。”总理的讲话,可以认为是中央对这一改革的认可。在某种程度上预示着,

政府改革从“修枝剪叶”的行政职能调整,开始扩展到“伤筋动骨”的“减少层级”的“大手术”。对此,笔者对该项改革提出几点拙见:

11“强县扩权”的步伐应加大。“强县扩权”,就是将原先属于地级城市的管理权限部分或全部划给县级政府,县级政府直接与省级政府联系,而地级市只管理所辖的主城区。并由省直管县级主要干部。浙江省率先推行“强县扩权”,把地区一级的经济管理和部分社会管理权限直接下放给20个县区,重点是县财政直接对省负责。特别是2002年,浙江省委以“能放都放”为扩权的总体原则,将涵盖了计划、外经贸、国土资源、交通、建设等行政权限下放到县。这一政策,有利于行政管理和决策更加贴近于县域经济发展的实际,对加快经济发展起到了良好的促进作用。对“市管县”所形成的体制性障碍也有所突破。浙江县域经济快速发展的实践证明,“强县扩权”是一项具有积极效应的政策选择。

笔者认为,“强县扩权”迎合了社会经济发展的要求,并可以成为实质性地全面施行“省管县”前的过渡环节,在其进一步的推进中注意以下几个问题。

第一、改革应从“强县扩权”向“县扩权”转变。现阶段的“扩权”,不宜简单地集中在“强县”上面。在改革初期,较多选择经济强县作为扩权的试点,有其合理性,但是不利于探索相对落后地区县域经济的模式,“弱县”、贫穷县如何扩权走强,更需成为关注的重点。毕竟,“弱县”、贫穷县才是我国县城构成的主体。尤其是在广大中西部地区,虽然大部分县城提出的口号是“工业强县”,但农业依然是这些县城国民收入的主要来源。在全面建设小康社会的新阶段,欠发达的农业县城发展更需成为重点。今后在试点县的选取上应更多考虑经济发展相对落后地区的县和农业县。这对于我们更好的解决“三农”问题,建设社会主义新农村更有积极意义。

第二、经验告诉我们,监督机制是体制改革成败的关键因素之一。“强县扩权”也不例外。需要监督机制的有效约束,防止“由放而乱”的危险性。所以,为使县域经济在良性发展轨道上大步前行,实现“强县扩权”的初衷,还必须建立相应的“扩权”监督机制。省级政府可设立相关机构,在指导县域经济发展的同时,行使对其的监管职能。

第三、扩权县与上级(地级)市的关系仍需进一步协调。扩权县与上级(地级)市的权力重构必然导致一系列矛盾。由于下放的权力大多来源于地级市,许多地方必然出现既得利益的抵触。对相关权力、权利和义务,应界定清晰。另外,扩权后,司法机关和垂直管理部门的领导关系应明确。

21应调整省级、地级和县级行政区域。

调整省、地级市和县规模,把大省缩小,把地级市的城区范围合理规划,把小县扩大。行政区划应该在国务院的统

决策咨询与参考

一规划下,结合我国的近期工作与长期目标稳步推行。从长远来看,全国范围内的调整是必然的。划小省区、增设一级行政区划是改变目前行政区划体制混乱的最好办法。在国外,许多国家在行政区划上都采用“多—少”模式,即一级行政区划数量多,管理层次少。许多学者在研究我国行政区划历史和国外模式的基础上,结合我国实际情况,提出了把全国一级行政区划增设到50个到60个。若增设省区成为现实,各省区就可以以更加科学的管理幅度构建省直接管理县的行政体制。增加省级行政区数量,意义重大。一是有利于各地更好地发挥主观能动性,因地制宜,科学、合理地制定和采取切合本地实际情况的政策,避免“一刀切”。二是有利于形成更有力的竞争局面,激发个体潜力,形成活力。一个省如果过大,容易形成官僚主义,导致思维和工作方式的僵化;三是有利于理顺和协调政府间纵向关系。

在省级行政区域的划分上,一般认为有三种方式。一是将大省分拆为数个省,在一个省的范围内重新规划,大省划小;二是将现在分属不同省区但地域相邻的区域组合成一个省,将多个省份放在一起规划;第三种是以一个大城市为中心增设类似重庆模式的直辖市。笔者认为,应该尽量避免使用第二种方式。对目前民间流传的一些新的行政区域划分方式,如在几个省交界处,每省划出数个地级市组成新的省级行政区,笔者并不赞同。试想一下,如果将现在的两个省重新分为三个省,或者将三个省分为四个省或更多,由于在区域经济、地域文化、民风民俗方面的诸多不同,这些势必会给政府机构的调整,机关人员的跨省分流,以及各级政府人事安排带来许多麻烦,甚至会造成社会动荡,影响社会稳定。当然,这也需要结合实际情况考虑。

假设“省管县”改革会有实质性进展,另一问题又会浮出水面:省直接管县能否管得过来?现在的很多省级区划里建制县有一百多个,如四川省有县级建制181个。而据国外经验,省直管县的有效幅度大体应在50个左右。如果省直接面对如此多的县,会严重影响管理的效率和品质。部分面积较小、人口较少、地方财政收入较少的县无论是从精简机构、减轻人民负担的要求出发,还是从经济发展需要来看,都应该进行合并。所以,调整县级区划,扩大县域面积,减少省直接领导县的数量也是“省管县”改革的重要步骤。这项工作可以由省级政府及其民政部门来完成。

此外,合并部分乡(镇),进行大幅减编,有利于减轻农民负担。这项工作可在省级政府及民政部门的指导下,由县级政府及其民政部门“内部”操作。

31地方各级党委和政府的重新分工在一定程度上有利于“省管县”改革的推行。

施行“省管县”以后,包括省级、市县级的党委和政府在内的各级党委和政府可进一步明确分工。以省级党委和政

府为例,市县级可类推。笔者认为,切实可行的办法是,将目前由政府管理联系的各组成部门交由党委管理,而由政府方面管理地方(地级市、县)除人事以外的事宜。具体说,党委方面,全省的组织建设、政法群团、意识形态、统一战线、武装工作、农业经济、社会保障等重点工作,全部由省委统一分工。除书记统领全局以外,余下的各副书记、部长、常委,都各自分管一块一线。政府方面,由省长(自治区主席)领导全局,每位副省长(自治区的副主席)负责数个地级市和县的管理。显而易见的好处就是增强了省级政府管理和协调区域经济社会发展的能力。同时强化了党委职能,而且改变了过去同一项工作既有党委方面分管领导牵头又有政府方面分管领导负责,容易互相推诿扯皮的交叉管理、多重领导现象。这里存在的两个问题,一是政府的组成部门由党委负责管理的合法性,这就可能需要在制度上做一些调整和论证;二是可能需要适当增加副书记的职数,这和当前减少副书记职数、发展党内民主的倾向相悖。

41“省管县”体制在少数民族自治地区的施行。

宪法规定,在少数民族区域自治地区,自治州是省(自治区)之下的一级行政建制。而在现实中,其民族区域的自治性往往被忽视。省(自治区)制定政策或者向下布置工作时往往忽视自治州的特殊性,而与地级市等同对待,使自治州有由民族自治区域转变为普通的行政区的倾向。事实上,民族区域同经济区域一样,其与行政区并不总是一致[3]。上级政府“一视同仁”的模式,会带来极大的负面影响。海南建省后,撤消海南黎族苗族自治州,设6个自治县,这6个自治县之上并没有相应的自治州这一行政建制,但同样形成了民族自治区域。海南的实践表明,自治州并非是按行政建制非设不可的。在民族区域自治地区同样可以施行“省管自治县”。但这里就涉及到一个修宪问题。同时,在施行“省管县”时,可将自治州与地级市同等对待的。目前,在试行“省管县”的几个省份里,要么省里没有自治州,要么未在自治州里推行。可在部分省(自治区)试点推行“省管自治县”,探索自治州和自治县在“省管县”体制下的特殊性。

“省管县”的实施,应该说有利于少数民族自治地区的发展。其一、“省管县”以后,县里直接和省级政府联系,使省级政府更能体察自治县的难处,相关省级领导更容易看到自治地区政治、经济、文化发展的真实一面,而更高一级政府在人力、财力方面也更有能力提供必要的支持。其二、“省管县”以后,中央和省的财政支持可直接到达县里,少了州一级的“分红”。

同时,在“省管县”的过程中,一定要以科学发展观为指导,用前瞻的眼光来搞好“县扩权”工作和省级行政区域的划分,用发展的思路来推行此项改革,以利于将省、市、县的资源合理利用于促进经济和社会的全面发展。(下转第92页)

决策咨询与参考

公诉难以适应,于是,许多国家制定公益诉讼制度,以求解决此类群体性纠纷。例如,个人的起诉资格放宽,即使诉请保护的不是专属于自己的个人权利,也允许起诉;国家设立专门机构,代表公共利益提起民事诉讼;国家赋予各种以保护特定权益为目的的社会团体起诉资格,允许其代表不特定多数人提起公益诉讼;一些法律事务所专以推动公益诉讼为己任,使本已成为公众焦点的公益诉讼更加惹人注目。

著名的美国公共管理学者乔治?弗雷德里克森认为,品德崇高的公民不仅仅关注政府的渎职与腐败问题,还应当对其他人的基本权利承担个人的道德责任。比如,“当出现种族主义、性别歧视、侵犯隐私权、违背正当法律程序的情况时,公民应当奋起反对”。[10]在美国,公益诉讼的范围非常广泛,在反垄断法和环境保护法中都有规定。在1970年的《清洁空气法》中,按照该法规定,任何人都可以自己的名义对包括美国政府、行政机关、公司、企业、各类社会组织以及个人提起诉讼。在此之后陆续制定的诸如《清洁水法》、《噪声控制法》等环境保护的法律中也都制定了公益诉讼的条款。

近年来,公益诉讼已成为我国司法实践和社会生活中的热点话题,尽管目前我国法律中还没有公益诉讼制度,但是从我国的现实情况来看,公益诉讼的兴起标志着我国社会和法治的进步。

作为公共政策的事后救济机制,公益诉讼制度应当尽早立法,并将公共政策的决策过程及公共权力的行使纳入司法审查的范围,有效地防止公共权力的滥用。

通过上述三个方面的措施,我们能够构建出公共权力与公民权利和谐互动的过程,而这个过程是建立在法律的框架

之下的,我们沿着这条路径通向的必定是民主、法治、权力制约、人权保障的和谐社会。

我国市场经济发展历程证明,在我们这样一个有着漫长“大一统”思想影响的国家,社会改革更多地在于政府的自上而下的推动,而在政府主导改革过程中,政府代表的公共权力与公民权利的较量始终交织在一起。随着市场经济体制的不断完善,行政体制改革的深入,政府正朝着有限政府、责任政府、服务政府的方向迈进,而公民素质不断提高的同时,市民社会的独立自主性也正在逐渐形成,政府与公民,公共权力与公民权利之间的关系正在平和地向和谐互动的趋势发生改变。

[参考文献]

[1][3]张国庆1现代公共政策导论[M]1北京:北京大学出版社, 199718-91

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[9]季卫东1法律程序的意义———对中国法制建设的另一种思考[M]1北京:中国法制出版社,2004171

责任编辑　和　平

(上接第73页)

三、结　语

回顾我国重大经济、政治体制改革的历史,一般是经过酝酿论证后,在条件成熟地区先行试点。在这个过程中发现问题,研究问题,解决问题,完善制度,取得一定成功后再逐步推广。从而保证在全面推开时,能够有更加详尽的总体规划和周密的部署,通过混合体制的过渡,最终取得预期的效果。

施行“省管县”同样应该遵循这个步骤。这是一个涉及政治、经济、文化等多方面因素的复杂工程。在相关政府和学者的实践和研究过程中,我们虽然已经拥有一系列试行“省管县”体制改革的经验和理论,还必须在中央的统一部署下,结合本省的实际情况,深人细致地调查研究,科学合理地统筹规划,在保持相对稳定的前提下,因地制宜,循序渐进,探索出一条与自身发展战略相符合,与经济社会发展长远目标相适应的改革之路。

[参考文献]

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[3]宫桂芝1我国行政区划体制现状及改革构想[J]1政治学研究, 2000,(2)1

责任编辑　和　平

学者视野

从市管县到省管县的体制变迁

从市管县到省管县的体制变迁周天勇近年来，在中央下发的文件中，不断涉及“省管县”的改革问题，这表明了中央鼓励地方进行大胆创新和推进体制改革的决心。从“市管县”体制向“省管县”体制改革，是一种简政放权式改革，目的在于调动地方行政主体的创造性和积极性。尽管市管县的现行体制曾经发挥了重要的历史作用，但当前，促进县域经济发展亟待体制和制度创新，需要在管理体制上对县域经济进行松绑，在有条件的地方实行“扩权强县”，最终到“省直管县”。因此，我们需要正确认识市管县体制的阶段性和局限性，从而理解省管县改革的背景、利弊和着力点。一、市管县的由来和历史作用县乡政权体制，以及管理县的省派出地区行署，是适应于农村社会和农业经济的区划管理方式。而20世纪80年代普遍实施的市管县体制，是工业和城市经济，对农村社会和农业经济管理体制的一种进步。 (一)市管县兴起：经济转型过程中的行政体制选择从20世纪20年代中国市制萌芽开始，市一直是人口密聚“点”上的一个行政建制，市与县、城与乡之间被严格封闭、隔离。新中国成立后，随着城市型政区的发展，市领导县体制开始出现，建制市逐渐演变为一种广域型行政建制。

当时的市领导县体制主要是为了解决大城市蔬菜、副食品基地建设问题而设置的，并无“带”县之意。“大跃进”、“人民公社化”时期，市领导县体制的范围有所扩大。1958年，国务院先后批准北京、天津、上海三市和辽宁省全部实行市领导县体制，并逐步在一些经济较发达地区试点并推广。1959年9月，为了适应社会主义建设事业要求，特别是为了进一步推进1958年以后的工农业生产的大跃进和农村人民公社化，促进工农业的相互支持，全国人大常委会发布了《关于直辖市和较大的市可以领导县、自治县的决定》。此后，这一体制便以法律的形式确立下来，并得以迅速发展。改革开放之初，随着经济社会的发展和经济体制改革的不断深入，城乡经济发展之间的矛盾越来越突出，城乡分割、生产重复、流通堵塞、多头领导、互相牵制等问题变得越来越突出。政府急切需要找到促进经济发展的新动力、新方式。发挥城市的经济中心作用，实行市管县体制，以市带县，成为当时的一个可行的选择。从微观的角度看，实行市管县体制，主要是为了协调城乡发展，以城市带动农村;而从宏观角度看，实行市管县体制，发挥城市的经济中心作用，主要是为了适应和促进改革开放后中国经济发展形势，即农业经济向工业经济的转型。 (二) 市管县的发展、作用及利弊随着改革开放和商品经济的发展，尤其是1982年后，党中央、国务院充分肯定辽

公共行政学论述题汇总

公共行政学论述题汇总论述题： 1.简述公共行政的作用。答：1公共行政是对国家的治理；2公共行政是执行人民意志和实现公共利益的必要保证；3公共行政的发展社会主义市场经济的保证；4公共行政是加速我国社会主义建设的需要和参与国际竞争的保证；5公共行政是教育和培养一支高素质、会管理的国家公务员队伍的需要。简述公共行政环境的作用。答：1公共行政环境决定、限制与制约公共行政；2公共行政必须适应公共行政环境；3公共行政环境的发展化必然导致公共行政的发展变化；4公共行政对公共行政环境也有反作用。 3.试析政府失效的主要表现。答：1政府成本过高；2政府的低效率；3资源配置的低效率；4寻租；5造成另一种不公平。 4.要实现政府职能的转变，就必须正确界定政府在社会中的角色，要做到这一点，你认为政府需要处理好哪些关系？答：1正确处理政府与社会之间的关系；2正确处理政府与市场之间的关系；3正确处理政府与企业之间的关系；4正确处理政府坏与事业单位之间的关系；5正确处理政府与社会组织之间的关系；6正确处理政府与公民的关系。 5.你如何理解行政体制？答：1经济体制决定并制约行政体制，行政体制也影响和制约经济发展；2政治体制决定行政体制，行政体制是政治体制的重要组成部分；3行政体制的核心问题是行政权的划分和公共组织设置，以及对政府系统的各级各类政府部门职权的配置，4科学技术推动行政体制的变革；5文化对行政体制的重要价值作用。 6.简述行政体制的作用。答：1）科学的行政体制能够提高政府生产力，提高行政效率；2）科学的行政体制能够大幅度地全面地促进社会发展，提高国家的竞争力；3科学的行政体制能够造就大批的优秀的国家各级各类公务员；4科学的行政体制是公共行政民主化的保证；5科学的行政体制能够确保公民的各种权利和生命与财产。 7.试述公共组织的特点。答；1政治性；2社会性；3服务性；4权威性；5法制性。 8.试述公共组织的作用。答：1政府是国家各种公共事务的组织者与管理者；2政府是人民生命财产的保护者，是社会秩序的维护者；3政府是国家主权和领土完整的捍卫者；4政府是国民经济发展的政策制定者与协调者；5政府是社会公平的提供者。 9.什么是管理层次与管理幅度试述管理层次与管理幅度的关系。答：管理层次是指公共组织内部划分管理层级的数额。管理幅度是指领导机关或领导者直接领导下属的部门或人员的数额。管理层次与管理幅度必须适当。一般来说，管理幅度和管理层次成反比，管理幅度越大，则管理层次越少；相反，管理幅度越小，则管理层次越多。但管理幅度与管理层次之间的关系是很复杂的，是由许多相关因素决定的。如还要看工作性质、人员素质、领导能力和技术手段等因素来决定。 10.试述行政领导在公共行政中起的重要作用。答：1行政领导是政治领导的贯彻执行；2行政领导是公共行政协调统一的保证；3行政领导贯穿于公共行政的全过程；4行政领导对行政效能具有决定性作用。 11.如何理解行政领导责任和其行政职位、行政职权是统一的？答：首先，行政领导者要有行政职位，即行政领导者在国家行政机关所处的法律地位和担任的行政领导职务，这是行政领导者行使职权、履行责任的前提。其次，行政领导者要有行政职权，即来自于行政职位

对市管县体制改革的理性思考与设想

对市管县体制改革的理性思考与设想我国现行的市管县体制存在诸多弊端，如何对其改革已成为实务界和理论界高度关注的热点。本文分析了这一管理体制的历史发展、存在的利弊，以及目前市管县体制改革探索的方法和问题，在此基础上进行理性思考，并提出今后改革的设想。标签：市管县体制改革；扩权；自治行政区划对国家社会经济发展有着直接而深远的影响，合理的行政区划将促进国家的发展。我国行政区划现状，同历史和国外比都存在很多不合理之处，如省级规模过大，省区间规模悬殊，管理层级过多等，而市管县体制最为典型。在保持社会稳定前提下，逐步对我国行政区划与管理体制进行合理调整是很有必要的。一、历史发展所谓市管县体制，是指地级市对其周围县实施领导的体制。它以经济发达的城市为核心，依据行政权力关系，带动周围农村地区共同发展，形成城乡一体的区域整体。建国后，随着城市行政区的发展，市领导县体制开始出现。1958年，国务院先后批准京、津、沪三市和辽宁省全部实行市领导县体制，并逐步在一些经济较发达地区试点并推广。为了加快城乡一体化建设步伐，推进行政机构改革，1982年，中央下达了改革地区体制，实行市管县体制的通知。此后，地市合并，城市升格，建立市管县体制成为行政改革的主要取向。目前来看，市管县体制已成为各省市区最基本的区划模式，构成了最基本的纵向权力结构体系。这一体制的施行，使我国行政区划由宪法规定的四级制向五级制转化，成为世界上少数的多级制国家之一。二、改革的必要性 1.市管县体制违背宪法我国宪法第三十条规定，地方行政区域划分为省(自治区、直辖市)、县(自治县、自治州、县、市)、乡(民族乡、镇)三级制。但是，在现行的行政管理体系中，我们看到在省、县之间又多了一级建制——地区或地级市，并逐渐演变成了“市管县”格局，使我国实际运行中的地方行政区划转化为四级制，这在本质上是违背宪法原则的。 2.市管县体制运行中的弊端 1)管理效率降低，管理成本增大。增加和强化地方行政层次，不仅影响信息传递的速度和效率，而且在政治体制改革滞后、政府职能没有根本转变的情况下，增加行政层级反而可能加剧城乡之间的矛盾。在市领导县体制下，县的自主权较

市管县体制的形成及其对中国城市体系的影响

龙源期刊网 https://www.wendangku.net/doc/6b3236843.html, 市管县体制的形成及其对中国城市体系的影响作者：叶涯剑孟珈蒂来源：《老区建设》2015年第06期【提要】演在中国城市体系之中，市管县体制是最具中国特色的一种城市管理制度，这一制度经过将近半世纪的发展，在21世纪初达到其鼎盛期，同时对中国的城市体系也产生了巨大的影响，最为明显的一点就是促成了地级市这种类型的城市得到大发展，基本奠定了20 世纪晚期至今中国城市体系的大体格局。【关键词】市管县;城市体系;中国城市;制度史【作者简介】叶涯剑1975—？，男，华南农业大学公共管理学院社会学系讲师，社会学博士，研究方向为城市社会学、空间社会学、社会变迁与现代化;孟珈蒂1991—？，女，华南农业大学2014届毕业生。（广东广州 510640）？眼基金项目广东省社科基金2011年青年项目“城市空间治理与中国现代化进程” （GD11YSH06） 1949年之后中国城市行政等级体系的独特性，在于它构成了一种特有的“市管县”城市行政体系。人民共和国建国初期，曾在个别城市实行过市领导县的体制，但为时极短，据《中华人民共和国县级以上行政区划沿革？穴1949一1983？雪》记载，杭州市于1949年至1951年管辖过杭县;兰州市于1949年至1950年管辖过皋兰县;昆明市曾于1951年至1953年管辖过昆明县;重庆市于1951年至1952年管辖过巴县;贵阳市于1952年至1955年曾管辖过贵筑县，除此以外？熏1949年无锡市曾管辖过无锡县;徐州市管辖过铜山县;此后，北京、天津、旅大？穴今大连？雪、本溪等市先后实行过市领导县体制，当时实行市领导县体制的出发点是为了保证城市的蔬菜、副食品供应，因此？熏领导县的市仅限于部分直辖市、省会城市和个别大城市。[1]还不能称为一种普遍性的体制。市管县真正作为一种全国普遍推行的城市行政体制正式形成于大跃进时期。当时认为市管县可以起到城市带乡村、市支持县的作用。1958年1月？熏江苏省所辖的上海、宝山、嘉定三个县划归上海管辖，此后无锡、常州、北京、上海等大、中城市自发跟进？熏到1958年年底？熏全国已有29个市管辖120个县级单位，几乎所有的直辖市、省会城市、大城市都实行了市领导县体制。至1960年年底，除京沪两个直辖市外，在24个省、自治区有50个省辖市？穴约占全国省辖市的75%？雪实行了市领导县体制，共辖县237个，约占全国县总数的 1/7。[2]演但市管县的第一次高潮来得快去得也快，1960年的经济困难使全国面临严峻的经济形势，城市不仅难以领导下属的县，甚至连自己的粮食供应也难以保证，市管县体制也就失去了经济基础，1961年？熏中央和国务院决定在全国停止推广市领导县体制，仅1961年一年

关于省直管县体制改革的几点思考

关于省直管县体制改革的几点思考着眼于经济发展、城乡统筹和管理创新，政府改革已经从减人、减事和合并机构这种横向结构变革，开始扩展到减少行政层级这种行政架构上的突破。从“市管县”到“省直管县”的行政层级改革，绝不仅仅是一个取消市级管理层与扩大管理幅度的简单问题，而是广泛涉及到行政管理层级的调整，省与市、县职能的重新界定和配置，地方政府内部事权、财权的重新安排，司法体制、干部人事制度的改革，地方政府权力的政治监督等一系列重大体制改革。省直管县体制改革的现状从1992年始，在中央政府的支持下，各省纷纷推行省直管县试点改革。截至目前，全国22个省（不包括台湾省）和5个自治区都已陆续开展了财政省管县、“强县扩权”或“扩权强县”改革。改革的内容主要表现为两个方面：通过理顺财政分配关系，实行省直管县的财政体制；通过对部分强县下放部分行政审批权、经济管理权和社会管理权，努力实践县市分治。改革的实质是在调整省、市、县三者之间的权力关系和利益关系。从政府权力角度看，省直管县改革实质上就是在省、市、县三级政府之间对财权、事权和人事权三种权力进行重新分配，以提高效率。从各省区开展省直管县改革的实践来看，三大权力改革呈现出明显的非同步性。财政省直管改革开展最为普遍，除宁夏在自治区成立之初就实行省管县财政体制以外，全国试行改革的21个省均已开展此项改革；其次是事权，事权包括经济管理权限和社会管理权限。扩大经济管理权限的改革排名第二，有19个省区开展了相关改革；排在第三位的改革是扩大社会管理权限，有12个省区开展；人事权的省管县改革进度最缓慢，仅有5个省区开展相关改革。

建立省直管县体制可以有效减少政府管理层级，提高行政效率，降低行政成本，促进县域经济发展，增强城乡统筹发展能力，推进和谐社会的构建。通过试点改革，最早推行改革的浙江省，从2000年起，进入全国百强县的数量不断增加，到2009年已有26个县进入全国百强县范围，占了百强县的四分之一。安徽省从2004年开始实施了一系列“强县扩权”改革后，自2005年起县域经济增幅连续5年高于全省平均水平，县域经济占全省经济总量由2004年的26%提高到2009年的48%以上，工业化进程明显加快，公共服务也得到了明显改善。省直管县体制改革实践中存在的问题一是省直管县改革遭遇法制障碍。尽管我国宪法中没有规定地级市这一级地方建制，但是实行市管县体制以来，在各种法律、法规和政策性的文件中，地级市的管理权限得到了明确的认可和设定。因此，在市管县体制下制定的一些法律规范就会成为制约省直管县体制改革顺利实施的法制障碍。二是政府层级间的矛盾增加。就市县而言，其关系演变为两个平等的行政主体之间的竞争关系。此外，当前省直管县体制改革主要涉及的是经济管理权和部分社会管理权，扩权县与原辖市在行政关系上还有上下级关系，县里的工作需要两面周旋和汇报，这增加了县的工作难度。而县与县之间因制度环境的一系列变化，双方竞争更趋激烈。三是县级政府机构和人员设置与省直管县改革要求不适应。目前县级政府机构设置总体上比省直单位机构要少得多，有些省直单位在县政府没有对口单位，造成了诸多不便。实行省直管县后，中间环节大大减少，县级政府的经济社会管理权限将进一步扩大，工作任务会有很大的增加，领导职级如果不变，这种级别落差会影响到工作效果，甚至是队伍稳定。另外，省直管县后，县级政府与省级政府的沟通和交流会越来越多，县级政府人员的业务素质与省直部门有较大差距，难以与省直部门实现有效对接。

(完整版)公共行政学考试重点(张国庆)

第一章绪论第一节公共行政学概说一、公共行政学涵义公共行政学：又称行政学、行政管理学，是指关于公共行政制度或行政体制及其运行机制的合法性、合理性、有效性、发展性的比较系统的思想、理论、逻辑、知识、方法的体系。二、公共行政学的研究对象与学科目的公共行政学的研究对象、学科功效、学科目的？ ⒈研究关于建立和完善国家行政制度的理念、理论和方法；⒉研究关于提升政府公共行政管理的水准和行政效率的思想、途径和方式⒊为政府公共行政管理提供系统的理论依据、论证方法、实证技术，为国家行政发展和发展行政提供专业性意见；⒋全面培养政府公务员，尤其是行政通才。三、公共行政学的研究范畴与研究方公共行政学的基本研究范畴？ ⒈怀特将行政管理学的范畴归纳为组织原理、人事行政、财务行政、行政法规。⒉古立克“七环节”理论，即计划、组织、人事、指挥、协调、报告、预算。⒊张金鉴“15M“理论，即目标、计划、人员、经费、物材、组织、方法、领导、激励、沟通、士气、协调、及时、空间、改进。⒋一般来说，行政管理学的基本研究范畴主要有：行政原理、行政职能、行政权力、行政组织、人事行政、行政领导、行政决策、行政计划、行政程序、行政执行、行政技术、行政行为、行政效率、机关管理、公共财政、物材行政、行政责任、行政监督、行政道德、法制行政、行政改革、行政能力、行政发展。公共行政学常用的研究方法？ ⒈逻辑分析方法；⒉法规分析方法；⒊历史分析方法；⒋实证分析方法；⒌规范分析方法； ⒍比较分析方法；⒎系统分析方法；⒏生理分析方法；⒐心理分析方法；⒑资料分析方法；⒒案例分析方法；⒓量化分析方法；⒔模拟分析方法；⒕利益分析方法。四、公共行政学的学科特点及与其关学科的关系简述公共行政学的学科特点？ ⒈综合性；⒉实践性；⒊系统性；⒋技术性；⒌发展性。公共行政学与政治学、行政法学、企业管理学、社会学的相互关系？ ⒈公共行政学与政治学：公共行政学是藉政治学指引其努力的方向，政治学则赖于行政管理学充实其内涵。 ⒉公共行政学与行政法学:公共行政学与行政法学在现代社会中是紧密联系、相互促进。 ⒊公共行政学与企业管理学:公共行政学与企业管理学是内容上交叉、理论和研究方法上互鉴、学科发展上相互影响和渗透、研究领域各异。 ⒋公共行政学与社会学:公共行政学与社会学是相互促进、相互支持的。五、现代行政现象与现代行政精神现代行政现象：是指第二次世界大战以后，尤其是60年代以来，国际上，主要是发达国家所出现的某些公共行政现象。现代行政现象表现在三个方面：⒈行政职能扩展⒉不良行政现象增加；⒊行政管理和行政管理理论现代化。现代行政精神：是指与现代行政现象相一致的，政府在实施公共行政管理过程中比较重视和强调的某些行政精神。现代行政精神表现在三个方面：⒈主动进取；⒉追求卓越；⒊创新发展。追求卓越：是指现代政府在主观意愿与客观效果相统一的意义上追求出色的政府公共行政管理，在比较的意义上追求不断提升并在实践中表现出具有卓越品质的公共政策能力、综合实

从_市管县_到_省直管县_的体制转型分析_楚明锟

收稿日期:2010-12-18 基金项目:河南省省直管县体制改革试点工作专家咨询课题我国省县关系的历史演革与现行省县关系的利弊分析。作者简介:楚明锟(1956-),男,河南新密人,教授、硕士生导师,河南省省直管会体制改革试点工作咨询专家,主要从事行政管理学研究。崔会敏(1974-),女,河南郾城人,副教授、博士,主要从事行政学与地方政府管理研究。周军(1984-),男,江苏射阳人,硕士生,主要从事行政管理学研究。第27卷第1期2011年1月商丘师范学院学报 JOURNAL OF SHANGQ I U TEAC H ERS COLLEGE Vo.l 27 No .1 Januar y .2011 从市管县到省直管县的体制转型分析楚明锟1 崔会敏2 周军 3 (河南大学哲学与公共管理学院,河南开封475004) 摘要: 消除市管县体制弊端及发展壮大县域经济要求进行省直管县体制转型改革。相对于市管县体制来说, 省直管县体制具有有利于合理配置资源及城乡统筹发展,有利于增强县域经济发展的自主性,有利于减少政府行政层级等体制优势;但是省直管县体制本身也存在一些缺陷。如政府层级和财政层级不一致,事权和财权不对称,催生了县与原来省辖市之间的矛盾;层级减少后管理幅度增大引起的问题等。因此,在从市管县到省直管县体制转型的改革中,需要根据存在的问题采取相应的应对措施。如合理界定政府间的事权财权,调动市、县两个层面的积极性,适当调整省级行政区划和提高省级政府的治理能力等。关键词:市管县;省直管县;行政区划中图分类号:D035 1 文献标识码:A 文章编号:1672-3600(2011)01-0060-06 改革开放初期,商品经济的发展促进了地方经济的迅速成长,同时也产生了诸多新问题。如城乡与地区的经济发展差距日益加大,行政系统的纵向管理体系无法适应社会生产力发展的新要求,城乡二元结构体系使经济增长日益陷入条块分割和城乡分割的困境中等。正是在这种背景下,通过建立市管县体制,扩大城市和行政区的边界,把城市和周围县之间跨区横向联系转化为同一行政系列中的科层制关系,形成省市县的三级行政区划,成为解决此类矛盾的有效方法。这样不仅在一定程度上扩大了城市的辐射范围,而且清除了市县之间的行政壁垒。因此, 市管县体制是在改革开放初期为解决当时行政体制与经济发展要求不相适应而建立的省市县的三级行政区划;但随着改革开放的深入和社会经济的发展, 市管县体制的预期优势逐渐被一些问题销蚀,消极因素逐渐增多,出现了小马拉大车、市刮县等不适应经济发展的问题。为了发展壮大县域经济和城乡统筹发展,同时也为了减少行政层级和提高行政效能,中央提出省直管县体制改革的任务。本文就市管县体制利弊进行分析,指出市管县体制弊端是体制转型的原因, 省直管县体制优势是体制转型的依据, 省直管县体制本身也存在一些缺陷,因此,在从市管县到省直管县体制转型的改革中需要根据存在的问题采取相应的应当措施。一、市管县体制的历史成效与现实弊端可以说,在解决我国社会转型初期行政区和经济区的磨合问题以及经济和社会发展的问题上,这一体制确实起到了一定的积极作用。而就现时代而言, 市管县体制的消极因素逐渐增多,弊端日益凸显。 (一) 市管县体制所取得的历史成效第一,促进了城乡分割的区域经济趋于统一。计划经济体制下的物资流动和资源配置基本采用计划调配的方式,城市与周边地区各自独立发展,区域间的联系更多地依赖于上下级政府间的行政命令。市管县体制打破了经济发展的条块分割与城乡分割的局面,为城市发展提供了更加广阔的腹地,加强了城乡之间的紧密协作,摆脱了地方保护主义的束缚,有效地发挥了城乡之间的优势互补,实现了人

市管县体制讲稿

第一部分 “市管县”——现行地方行政管理体制第二部分 “省管县”——地方行政管理体制新路径

“市管县”——现行地方行政管理体制一、“市管县”体制的涵义二、“市管县”体制的形成和发展三、“市管县”体制的作用四、“市管县”体制的弊端

一、"市管县"体制涵义 “市管县”体制，又称市领导县体制，指由具有地级行政建制的市领导县的行政区划体制。目前，“市管县”是我国地方行政管理的基本体制。

“市管县”体制是我国过渡性的地方行政区划体制，是特定时代背景特定经济社会条件下的产物。（“市代管县”名义上由市受省委托进行代管，事实上省不再过问，而由市进行真正意义上的管理。）

二、"市管县"体制的“两起两落” （一）改革开放前“市管县”第一次大起大落背景：建国至50年代中期，我国实行市县分治的行政管理体制，即城市管工业，地区管农业。城市蔬菜和副食品供应存在不足，不少城市开始分管周边的县。大跃进和人民公社化时期经济政治的调整。目的：发挥中心城市在经济建设中的作用，解决城市蔬菜和副食品的供应问题。历程： 1、1958年河北省撤销天津地区，将其所管辖的武清、静海等12个县划归为省辖县的天津市领导，开创了省辖地级市可管辖县的先例。

2、1958年底，全国已有29个市管辖120个县级单位。 3、1959年，第二届全国人大第九次会议通过了《关于直辖市和较大的市可以领导县、自治县的决定》，对市管县体制做出了法律上的规定，直接推动了市管县体制的发展。 4、1960年底，全国已有52个市领导243个县，约占全国县建制总数的八分之一。 5、1961年后，由于大跃进和人民公社化运动，市管县失去了相应的客观经济文化基础，发展受阻。 6、1966年，全国领导县的市下降到25个，领导县的数还不到1960年的三分之一。

行政体制和行政机构

四、行政体制和行政机构 1．行政体制概述 (1)行政体制的含义和内容。行政体制是指国家行政机关的组织制度。在公共行政中发挥着重要的制度保障作用。一个国家的行政体制是否合理、健全，对公共行政的效果会产生深刻的影响。行政体制通常与国家的立法体制、司法体制相对应。行政体制包括广泛的内容，例如，政府组织机构、行政权力结构、行政区划体制、行政规范等，其核心是政府的机构设置、职权划分以及运行机制等。 1)政府组织机构是行政体制的载体。任何一种行政体制都必须建立在一定的组织形态之上。政府组织机构通常包括从中央到地方的纵向政府机构设置和各级政府内部的横向机构设置等多种类型。政府组织机构的设置是否科学合理，对行政体制的运转会产生重要影响。 2)行政权力结构是行政体制的核心组成部分，也是行政体制得以正常运转的动力。行政权力结构不仅规定行政权力的来源、行使的方向、方式等，而且还要规定行政机关与其他国家机关、政党组织以及群众团体之间的权力配置关系，其核心内容是国家行政机关在政治体制中所拥有的职权范围、权力地位以及行政机关内部各部门之间的职权划分等。一般来说，科学合理的行政权力结构配置，对行政体制的正常运转会产生积极的影响，反之，则会对行政体制产生负面影响。 3)行政区划体制是指国家为实现对社会公共事务的有效管理，将全国领土划分为若干层次的区域单位，并建立相应的各级各类行政机关实施管理的制度。行政区划在不同国家，或在同一国家的不同时期，划分为不同的类型和层次，例如，我国现行的省级行政区域、市级行政区域、地级行政区域、县级行政区域、乡级行政区域等。行政区划的划定要充分考虑其领土大小以及政治、经济、文化、民族、人口、国防、历史传统和地理环境等综合因素。一个国家的行政区划是否合理，也同样会对该国的行政体制产生重要影响。 4)行政规范是指建立在一定宪政基础之上的行政法律规范的总称，它是国家行政机关行使公共权力、实施公共事务管理的行为规则。任何行政活动都必须有相应的法律授权，所有国家行政机关行使的权力、各部门的职责权限等也必须通过一定法律加以限定。从这个意义上说，行政法律规范不仅影响行政体制的运行，而且也规定着各类行政机关行使行政职权的内容、范围和形式等。 (2)政治制度对行政体制的影响。行政体制是政治制度的重要组成部分。所谓政治制度，是指统治阶级为实现其阶级统治所确立的政权组织形式及其相关的制度。它是政治统治性质和政治统治形式的总和，也就是我们平常所说的国体与政体的统一。所谓国体，是指社会各阶级在国家中所处的地位。国体(即政治制度的性质)决定行政体制的性质。政体(即政治统治形式)影响着行政体制的组织形式。政治统治性质是根据国家的阶级属性来划分的；政治统治形式，是由国家的管理形式、国家的结构形式、政党制度、选举制度及社会团体与公民参政制度等一系列制度构成的。

在全县城市综合执法体制改革动员及工作部署大会上的讲话

在全县城市综合执法体制改革动员及工作部署大会上的讲话同志们：今天召开的大会，是我县城市管理执法体制深化改革的重要标志，是我县城市管理水平迈向现代化的重要一步，是动员全县上下共同推进新型城镇化发展的重要举措。刚才XXX同志和XXX同志分别传达了县里出台的工作方案和城市管理综合执法局的三定方案，涉及职能划转任务的部门代表作了表态发言，XXX副县长针对加强规划执法作了工作安排，一会儿XXX县长和XXX书记将作重要讲话，请大家认真领会，抓好落实。下面，我讲几点意见：一、找准定位、看清形势，进一步理顺管理体制国务院在去年的12月24日出台《关于深入推进城市执法体制改革，改进城市管理工作的指导意见》，从8个方面36条提出了改革的具体意见，目的在于强化基层城市管理功能，拓展城市管理综合行政执法工作深度和广度，形成“层层有人管、事事有人抓”和“横向到边、纵向到底”的执法管理网络。到现在，整好一年的时间，我们严格按照时间节点完成了城市管理领域的机构综合设置，解决了一些问题：

一是解决职责边界不清。在原体制下，住建、城管、规划、公安、交通、环保等部门都不同程度地承担着城市管理的职能，但缺乏有机的协调与配合，造成规划建设与管理严重脱节，特别是群众息息相关如农贸市场建设，一直没有跟上城市发展需求，存在不少以街代市现象；又如在建筑工地占道施工、城市人行道占道经营、违法占道停车等管理方面，往往出现“要管都在管、要不管都不管”的现象。城市管理综合执法局成立后，按照州委、州政府提出的“5+N”模式，我们建立了市政管理、环境管理、交通管理、应急管理和城市规划实施管理这5项城市行政管理职责，加上“N”项与城市管理密切相关、需要纳入统一管理的公共空间秩序管理、环境保护管理、交通管理、应急管理等方面的全部行政强制权和处罚权的综合执法体系，权责清晰。二是明确执法主体资格。原来的城市管理执法部门主体资格不明确，执法依据不强，手段不硬，既无法律赋予设立的相应条件、标准和程序，也无授权空间。城管综合执法基本上是借法执法，且大多处罚额度设定偏低，缺乏行政强制措施，案件执法很大程度都是要求立竿见影，难以形成执法成效。在城市管理综合执法机构成立的同时，州人大经过多方调研，拟出台《黔南州城市执法管理条例》，从执法范围明确、法规依据条款清晰、执法文书统一、执法程序规范以及队伍建设、司法衔接、责任追究、执法保障等方面进行明确规定，确保建立健全相应机制，从而规范和保障城市管理

中国27个省直管县

中国27个省直管县省直辖县级行政单位，中国行政区划之一，属于县级行政区，是指独立于地级行政区之外单独建制，由所在的省级行政区直接领导和管理，与地级行政区基本享有相同的政治、经济和社会管理权限的县级行政区。省直辖县级行政单位的行政区划类别为县级行政区，分为省直辖县级市（也称省辖市）、省直辖县（也称省辖县）、省直辖区。当前，我国仅河南、湖北、海南、新疆有省（自治区）直辖县级行政单位。河南省1、济源市景点：小浪底风景区，王屋山景区，五龙口等。湖北省2、仙桃市景点：沔阳古城、陈友谅纪念馆、排湖、沙湖国家湿地公园、沔街等。3、潜江市景点：曹禺公园、水杉公园等。4、天门市景点：陆羽故园，石家河遗址，张家湖国家湿地公园，汉江-兴隆水利枢纽等。5、神农架林区景点：神农架国家森林公园。海南省6、五指山市景点：海南民族博物馆，五指山，热带植物园等。7、文昌市景点：铜鼓岭、文昌航天城、东郊椰林、八门湾绿道、七洲列岛、宋氏祖居等。8、琼海市景点：红色娘子军纪念园，白石岭，玉带滩、万泉河等。9、万宁市景点：兴隆热带植物园，东山岭，日月湾冲浪俱乐部等。10、东方市景点：天南第一泉，大田坡鹿保护区、俄贤岭、感恩学宫等。11、定安县景点：南丽湖、母瑞山、文笔峰、热带飞禽世界、定安

古城、久温塘冷泉等。12、屯昌县景点：木色湖、卧龙山、洪斗坡、银岭、深田湖等。13、澄迈县景点：福山咖啡文化风情镇、红坎岭陶艺园、美榔姐妹塔等。14、临高县景点：临高角，高山岭、百仞滩、居仁瀑布等。15、琼中黎族苗族自治县景点：黎母山森林公园，百花岭、长兴飞水岭瀑布、白沙起义纪念园等。16、保亭黎族苗族自治县景点：和坊茶楼、七仙岭温泉国家森林公园、呀诺达雨林文化旅游区等。 17、白沙黎族自治县景点：红坎瀑布，邦溪坡鹿自然保护区，陨石坑，坝王岭森林自然保护区等。18、昌江黎族自治县景点：棋子湾，霸王岭自然保护区等。19、乐东黎族自治县景点：尖峰岭国家森林公园，毛公山、黎母岭、莺歌海等。20、陵水黎族自治县景点：分界洲岛，吊罗山国家森林公园，南湾猴岛，香水湾等。新疆维吾尔自治区21、阿拉尔市景点：塔里木河、塔克拉玛干沙漠、胡杨林等。22、图木舒克市景点：西海湾旅游区等。23、五家渠市景点：青湖御园、青格达湖风景区、将军博物馆、滨河公园等。24、北屯市景点：白沙湖、鸣沙山、红叶林、额尔齐斯河河谷林等。25、铁门关市景点：铁门关景区等。26、双河市景点：怪石峪风景名胜区等。27、可克达拉市景点：那拉提大草原、赛里木湖等。

中国市管县体制实施25年

https://www.wendangku.net/doc/6b3236843.html, 2008年01月28日16:02 《决策》杂志-张占斌在许多经济发达的地区，长期实施的市管县体制，使县域经济与中心城市之间存在着密切的分工和协作，中心城市也为所属周边县的基础设施和经济协作网络投入了大量资金。“强县扩权”和省直管县的体制是否适用于这种在经济上已依附于中心城市的县是需要慎重研究的问题。 2008年2月，中国的市管县体制整整走过25年。在这25年间，这一管理体制呈现出哪些阶段性特征；地方市管县体制改革探索还存在哪些现实困难；下一步如何突破？这些问题都有待在这样一个时刻给出答案。地级市大规模出现，是在改革开放之后。1980年代，我国由计划经济向有计划的商品经济过渡。当时国务院提出实行地市合并，打破城乡分离，形成城市带动农村发展的局面。1982年，中共中央51号文件作出《改革地区体制，实行市领导县体制的通知》，肯定了辽宁等省在经济发达地区实行市领导县体制的经验。1983年2月15日，中共中央、国务院发出了《关于地市州党政机关机构改革若干问题的通知》，要求“积极实行地、市合并”，从此，地级市建制很快在全国铺开。 80年代：合并与升格成为关键词从1982年开始，江苏、四川、广东、吉林、山东等省纷纷尝试“市管县”的新体制。1983年，全国就撤销了35个行政公署，将368个县划归城市领导，另有22个县与市合并，40个县改为县级市或地级市。江苏、辽宁和广东分别于1983、1984和1988年撤销了地区；1988年海南建省时就没有设置地区建制。地级市的演变过程主要有三种形式：一是将地级市与地区合并，实行市领导县体制；二是将地区所在的县级市升格为地级市，管辖原地区所属的县；三是将新设的县级市升格为地级市。按照国务院最初设立地级市的初衷和设想，就是要发挥地级市作为中心城市的作用。从地级市的情况来看，大体有三种情况：一是有些地级市所选择的城市经济中心的地位往往是自然形成的，其与周边地区的经济有着天然的亲和力，它们之间的经济落差较小，形成了较为合理的城镇体系。这样，地级市对于周边地区的带动和引导作用就有自然天成的效果，其他周边城镇的发展往往依托地级市的发展而发展，形成了一种和谐共进的城镇群发展模式，地级市成为区域性的经济中心。二是有的地级市是在各地希望升格的大气候中形成的，并不具备条件，但也在积极推动中采取行政指定的方式解决，有的“矬子里拔大个”，有的采取新建式的人为培植，结果是并不能成为区域性的经济中心，有些地级市的经济实力甚至还不如所管辖的县，这些逐渐成为后来市县长期矛盾和冲突的根源。三是介于两者之间，按照行政建制，所属县接受市的领导，但这样的市自身经济实力有限，对所属县也没有能力给予帮助。

“省直管县”体制改革面临的问题和建议

“省直管县”体制改革面临的问题和建议 “省直管县”是近几年来行政管理体制中最受关注的改革模式,并已在全国范围内开始试点。随着2010年的走近,省直接管理县(市)的体制改革开始提速,但其中也存在着一些令人担忧的问题。一、省直管县体制改革的现状目前我国省直管县改革主要包括“强县扩权”改革和财政体制改革。我国从1992年始,在中央政府的支持下,浙江、河北、江苏、河南、安徽、广东、湖北、江西、吉林等省份陆续推行了以“强县扩权”为主要内容的改革试点,对经济发展较快的县市进行了扩权,把地级市的经济管理权限直接下放给一些重点县。《国家第十一个五年经济社会发展规划》提出要“理顺省级以下财政管理体制,有条件的地方可实行省级直接对县的管理体制。”《国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》中也提到“有条件的地方可加快推进‘省直管县’财政管理体制改革”。据财政部提供的资料显示,截至到目前,全国实行财政“省直管县”的有河北、山西、海南、辽宁、吉林、黑龙江、江苏、浙江、安徽、福建、江西、山东、河南等18个省份,加上北京、上海、天津、重庆四个直辖市,共有22个地区实行了财政体制上的“省直管县”。二、省直管县体制改革面临的主要问题 (一)改革未能从根本上扭转试点县财政困难的现状。“省直管县”后,省级对试点县的转移支付和专项补助仅是“直达”。也就是说,新体制下试点县收到的转移支付和专项补助在总量上是不变的,不能从根本上扭转财政困难的状况。

(二)对农业生产投入不足。“省直管县”县乡财政管理体制改革就是要缓解县乡财政困难,进一步支持农村地区发展,增加农民收入,确保农村综合改革目标的实现。但目前来说,对农业生产的投入还是不够。 (三)行政管理体制与财政管理体制相冲突。财权与事权相匹配,是财政体制的核心问题,也是划分各级政府支出责任的基础。据调查,我国不少地方实行省管县体制后,政府间财政关系有所调整,但行政管理体制并没有随之改变,因而出现了行政管理体制与财政管理体制相冲突的状况。从实际情况看,实行省直管县财政体制后,大大增加了省级财政的事权责任,但其财力并没有增加。对于原来管县的市来说,市级财力下降较多,对其财权冲击较大,但对其所管的县承担的事权却没有相应地减少。不少省、自治区的试点办法明确规定,实行省直管县财政体制后,原来管县的市不再集中县级收入,但却要进一步加大对县的补助力度,还要保证在教育、危房改造、医疗改革、新农村建设等方面市对所管县的配套资金。这种办法必然加剧市级财权与事权不对等的问题。县级财政是省直管县财政体制改革中的受益者,其财力和财权得到了扩张,事权却没有大的变化,这显然是不合理的。三、对于省直管县体制改革的建议省直管县体制改革,触及到我国大多数地区经济发展、财政体制、行政管理体制和行政区划等诸多方面,面对改革中存在的问题,我们应更多地关注以下几个方面,科学推进省直管县体制改革。 (一)改革不能一刀切,要具体情况具体分析。由于各地发展情况有较大差异,在推进“省管县”体制改革上,要对各地“市管县”体制及其存在问题、存在问题的性质及原因进行科学的分析与评估,因地制宜,推进改革。

公共行政管理主要知识点

公共行政管理主要知识点一、公共行政关键词：公共行政 1、公共行政的含义——活动主体、活动客体、活动目的 2、公共行政的主体 3、公共行政的客体二、政府职能（公共行政职能）关键词：政府职能、政府职能转变 1、政府职能的含义——实施主体、主要内容、实施手段、完整统一的体系 2、政府职能的作用（重要地位）——公共行政的要求、政府机构设置的根据、行政管理体制和机构改革的关键、行政效率衡量标准 3、政府职能的发展——自然经济、近代资本主义、现代资本主义、传统社会主义 4、政府职能的内容（体系）静态结构体系（基本职能）——政治、经济、文化、社会动态结构体系（运行职能）——计划、组织、协调、控制 5、政府职能转变的必然性→→（联系）影响与制约行政职能转变的要素 ●社会环境变迁（社会内部政治、经济变化）——外因 ●经济体制改革和社会主义市场经济发展 ●公共行政科学化——内在动力 ●行政职能合理配置 ●机构改革 ●技术手段现代化（创新） ●传统行政文化——这一点只可以是制约因素，而以上六点既可以是必然性，也可以是制约因素 6、政府职能转变的内容——职能外移、职能内移、行政管理方式的转变 7、我国行政职能转变的基本内容——职能重心、职能方式、职能关系 8、政府职能转变的关键——政企分开 ●政府与企业社会职责分开 ●企业内部所有权与经营权分开 ●政府内部国有资产所有者职能与行政管理职能分开 9、政府职能转变的措施——职能界定、机构改革、制度化、中介组织三、行政组织和行政体制关键词：行政组织、行政体制、行政机构 1、行政组织的含义——行政组织的机构和体制（静态层面）、行政组织的运行机制（动态方面） 2、行政组织的特征 3、行政组织的构成要素

湖南省直管县方案

湖南省直管县方案－－建立副地级市原则： 1、符合省直管县的原则，不增加新的地市级单位，调整后全省设14个地级市，16个副地级市。 2、调整后地级市基本保持原地级市州框架不变，人口基本控制在200~350万之间（长沙、张家界、凤凰-湘西州除外）。 3、通过合并组建新的副地级市（有利于撤县），其组成原县级单位控制在2~4个之间，总人口基本控制在100~200万人之间。 4、新增副地级市采用从上至下、撤县并镇的方式调整机构，合并后各二级单位级别定为副处级。优点： 1、原有地级市级别、机构无变化，阻力应该相对较小。 2、通过升为副地级市的方式进行撤县，有利于人员安排，操作性较强。 3、副地级市由于撤销了县级机构，且进行了并镇工作，可大幅消减编制。 4、条件成熟后还可进行第二阶段调整，进一步增加省直管的副地级市数量。正地级市：长沙市：由原属长沙市的岳麓区、芙蓉区、天心区、雨花区、开福区、长沙县、望城县、宁乡县组成。总人口469万，面积6820平方公里。株洲市：由原属株洲市的天元区、芦淞区、石峰区、荷塘区、株洲县、醴陵市组成。总人口222万，面积4173平方公里。湘潭市：由原湘潭市保持不变。总人口281万，面积5006平方公里。衡阳市：由原属衡阳市的雁峰区、珠晖区、石鼓区、蒸湘区、衡阳县、衡南县组成。总人口300万，面积5696平方公里。邵阳市：由原属邵阳市的双清区、大祥区、北塔区、邵阳县、洞口县、隆回县组成。总人口342万，面积7488平方公里。岳阳市：由原属岳阳市的岳阳楼区、君山区、云溪区、临湘市、华容县、岳阳县组成。总人口288万，面积7573平方公里。常德市：由原属常德市的武陵区、鼎城区、汉寿县、桃源县组成。总人口300万，面积9294平方公里。如实际可行，可考虑将临澧县南部地区划入常德市。张家界市：由原张家界市保持不变。总人口158万，面积9518平方公里。益阳市：由原属益阳市的资阳区、赫山区、桃江县、安化县撤县合并而成。总人口303

论“省管县”行政体制改革

论“省管县”行政体制改革当中心城市已不能拉动用边县区经济发展，“大马车”马力不足。财政上“市压县”，行政上效率低下、成本过高，行政框架改革已势在必行，目前全国已有24个省(市)以不同形式推进“省管县”改革。就“市管县”行政体制的由来、弊端，“省管县”行政体制改革中存在的问题等进行简要分析。标签：省管县；行政体制 1“市管县”行政体制的由来 1982年，中共中央(1982)51号文件发出了改革地区体制，实行市管县体制的通知。此后。地市合并，城市升格。建立市管县体制成为行政改革的主要取向。到2003年底，全国共有地级市282个，地级市管县的数量占全国总数的70％，市管县已成为中国地方行政体制的主要形式。 2“市管县”行政体制的弊端 2.1阻碍县级经济发展 “市管县”体制实行以来，原本“中心城市”带动县级发展的初衷并没有全面实现。一些市将县视为其附属行政单位，要求其经济发展从属于市区经济发展的需要，地级市和县(市)处于不平等的竞争地位，极大地阻碍了城乡资源的合理流动和优化配置。据四川省财政厅掌握的一项数据显示，2009年新增的32个省管县中，有一半的县要向所在市上缴税收收入。中国统计年鉴和中国乡镇年鉴的统计发现，“市管县”实施后，“国家转移县乡财政”与“县乡上交财政”之间的差已从1980年的“正160亿”变为1999年的“负1600亿”。 2.2行政层级增多，管理效率低下我国《宪法》规定实行省、县、乡三级行政区划体系，即“(1)全国分为省、自治区、直辖市；(2)省、自治区分为县、自治县、市；(3)县、自治县分为乡、自治乡、镇”。省一市一县一乡的四级行政区划体系，使得信息传递层级增加，速度减慢，同时文件精神及准确程度也会相应降低。省一级多为宏观管理，制定政策；市一级传递精神；县一级执行政策。而中间硬生生的加一个市级，往往达不到行政效率最优化。 2.3行政管理成本过大政府层次增加一级，纳税人的负担就多一分，行政开支也就越多一份，用于执行的资金也就少了一份。省一市一县的行政体制，使得行政权力被层层截留，中间增加了很多不必要的审批环节。根据世界各国行政构架的经验来看，“扁平式”行政结构是潮流所趋。所谓“扁平式”，就是扩大政府管理幅度进而减小政府

以省管县体制构建我国地方行政层级的思考

从市管县到省管县的体制变迁

公共行政学论述题汇总

对市管县体制改革的理性思考与设想

市管县体制的形成及其对中国城市体系的影响

关于省直管县体制改革的几点思考

(完整版)公共行政学考试重点(张国庆)

从_市管县_到_省直管县_的体制转型分析_楚明锟

市管县体制讲稿

行政体制和行政机构

在全县城市综合执法体制改革动员及工作部署大会上的讲话

中国27个省直管县

中国市管县体制实施25年

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