棚户区改造模式可持续性探究

棚户区改造模式可持续性探究

杨洁，任绍斌

摘要：经过20多年的探索与实践，我国棚户区改造从今年起正式进入攻坚期。棚户区改造不仅是改善低收入居民住房条件的民生工程，而且作为城市更新的重要手段，有利于提升城市土地价值，促进城市存量空间的开发。本文从国外贫民窟改造经验和国内棚户区改造模式的相关研究出发，结合国内改造实例，总结出棚户区改造的三种模式并基于可持续视角对其进行评价。最后在此评价的基础上反思国内棚户区改造实践中存在相关问题并提出建议。

关键词：棚户区改造可持续模式评价

1.引言

棚户区改造是我国为改造城镇危旧住房，改善困难家庭住房条件而推出的一项民心工程。除了改善民生，棚户区改造作为城市更新的重要手段，其价值更体现在对城市功能的完善、盘活存量空间、提升城市形象以及对城市社会、经济、环境资源的再分配。我国棚户区改造实践已有20多年，最早可追溯到20世纪80年代，处于摸索阶段。到2004年辽宁省在全国率先启动了全省范围内的棚改，棚户区改造开始成为中央关注的重点民生工程。随后国家启动了中央下放东北三省煤炭棚户区、各类国有林区（场）棚户区（危旧房）、国有垦区危房改造。2007年以后，棚户区改造类型从资源型城市老工业基地的工矿棚户区拓展到大、中、小城市老城区老旧社区改造。棚户区的改造领域也发生延伸，从住区物质环境改造延伸到与旧城改造、生态建设、历史文化保护等发面，成为城市更新的重要手段。2013年，随着中央发布《国务院关于加快棚户区改造工作的意见》，棚户区改造进入高峰期。2015年1月在包头召开的全国棚户区改造经营交流会显示：截止2014年底，全国累计棚户区改造约2100万户，一大批住房困难群众实现“出棚进楼”的同时棚户区改造也启动了攻坚战，使棚户区改造拉动地区经济增长（《人民日报》）。各地棚户区改造的主体模式、融资模式、空间策略以及对城市社会、经济、环境的影响给我国棚户区改造实践的认识带来启示，也提供了一种基于可持续性的范式思考。

2.棚户区改造的相关研究

2.1棚户区评定标准的界定

关于棚户区的概念，国家没有形成统一的定义。棚户区一般是指建设历史较长、环境品质退化的老城区，多位于城市的老中心区、老工业区和老矿区，是由于产业转型和体制改革形成的低收入城市户籍人口住区。棚户区改造作为城市更新方式的一种，实践中常常将改造对象拓展到城中村、危旧房，与城市旧城改造、生态环境治理、历史街区保护等相互掺杂。然而与城中村、危旧房不同，棚户区具有自身的特点：（1）城市国有土地上；（2）由于工业化、城市化而产生，在计划经济单位办社会向市场经济后单位社会转型过程中遗留下的物质环境极其恶劣的高密度住区；（3）以居住功能为主的贫困集中区；（4）历史意义弱，保护价值低。各个概念的包容关系归纳如图1所示。

2.2国内外研究综述

2.2.1 国外贫民窟改造研究综述

同属于对贫困住区的改造，我国的棚户区改造可以从国际的贫民窟改造中获得经验。联合国人类居住规划署将贫民窟（slum ）定义为“以低标准和贫穷为基本特征的高密度人口聚居区”。国际社会对贫民窟的改造可以追溯到二十世纪四十年代西方各国开展的“城市更新”运动。在发达国家，贫民窟已经有上百年的历史，其形成的原因主要是由于低收入者或者大批农村移民通过“非法侵入”的手段占领闲置土地，自己建造房屋而形成的，这与我国棚户区的形成机制有很大不同。

国际社会贫民窟改造的主要措施及历史演变可概括为如下四点：（1）忽视或驱逐：将贫民窟全部推倒,并转移其居民，这样做的本质只是迫使贫民窟问题进行空间转移。（2）公共住房建设：

政府为解决因市场失灵而导致的贫民住房短缺问题开始单方面出资为贫民提供公

图1 相关概念内涵分析

作者自绘

共住房（3）发放住房补贴：政府欲配合公共住房的建设，发放住房补贴，提高贫民住房支付能力，使其通过市场自行解决住房问题。但是微薄的津贴根本不能改变市场力量运行的方向，改造效果微乎其微。（4）贫困区的升级改造：这个阶段实现了由政府单方面主导改造向政府、市场、社区多元主体参与改造主体的转换。同时在改造空间策略上，改善现有基础设施和社区环境，强调在既有贫民窟空间区位和内部空间结构上的“修补”和升级，这种针灸式改造方式有效地解决了贫民窟不堪的环境问题，是一种在非政府组织NGO参与下以缓解社会矛盾的方式来实现修补型改造的模式。

2.2.2 我国棚户区改造的典型模式分析

我国关于棚户区改造理论的研究从2007年开始，主要探讨了政府在棚户区改造中的主体地位，强调其对弱势群体的保护。此后结合相关改造实践的理论丰富起来并在2010年后成为热点，其中对于棚户区改造模式的研究最早由陈力（2007）提出，他对棚户区改造的运作模式进行了分析，在有较宽裕资金的情况下可采用政府直接运作，而对于公共财政未有足够资金进行棚户区改造的地区则采取政府加市场运作的模式。随后，殷光伟（2009）对济南市棚户区改造政府主导与市场结合的运作模式进行了经验总结，强调发挥政府的主导作用。李海建（2009）对济南棚户区改造的融资模式总结出以政府为主导、半市场化和完全市场化三种投资改造模式并进行综合比较，指出在条件允许下应采取第二种模式。陈杰（2010）对棚户区改造的资金筹措模式进行了研究，指出除了地方财政预算拨款、土地使用权有偿出让外，还可以加大采取金融机构借贷和BOT模式。井渌（2010）研究了棚户区改造的拆建模式，指出微调模式适用于具有丰富的文化底蕴或整体环境较好的棚户区，局部调整模式适用于总体景观不会与城市环境形成强烈对比的棚户区，重建模式适用于地理位置优越的棚户区。卜鹏飞、倪鹏飞（2012）总结出低收入住区可持续的土地运作模式，即政府让利于民、政府主导与市场运作灵活结合、统筹规划土地资源是土地运作成功的保障。高广春（2014）在对辽宁棚户区改造融资模式分析基础上提出增强政策激励的透明度、引入对于参与企业的竞争机制、动员更多元化的商业性资金参与、在棚户区建设社区金融网络等高层次融资建议。陈飞、倪鹏飞（2014）分析了辽宁棚改内部空间再造模式，肯定了原地与异地安置结合，整体分散局部居中打破贫困空间的策略。

可以看出国际社会对贫困空间的改造方式侧重于经济社会现象的解构研究和单一的市场分析，全面性、系统性不足（陈飞、倪鹏飞2014），并且国外贫民窟形成原因与我国棚户区形成背景不尽一至，所要解决的矛盾也不尽相同。但改造中的政府定位、融资模式、利益平衡、管理模式等问题具有一定借鉴意义。我国对棚户区改造模式的研究主要从运作模式、融资模式、拆建模式、空间再造模式等具体环节展开，并没有针对棚户区改造项目对城市的社会、经济、环境空间绩效问题，从整体对各地改造项目进行可持续性的综合评价。

3.范式与评价：我国棚户区改造模式研究

回顾我国各地20多年的棚户区改造实践，本文从棚户区的历史成因、现状矛盾分析了棚改的问题，结合城市发展方向对棚改路径进行了分类，并从改造动力机制和空间策略予以具体阐述，最后从可持续性视角对各改造模式从社会、经济、环境空间三方面进行了评价。沿着这种分析思路，笔者得出了以下三种棚户区改造的模式：城市转型导向下的工矿棚户区改造模式（以辽宁为代表）、历史文化保护传承导向下的旧城棚户区改造模式（以包头北梁为代表）和城市综合治理导向下的危旧房棚户区改造模式（以成都为代表）。

3.1 辽宁模式——城市转型导向下的工矿棚户区改造模式

3.1.1 背景分析与路径选择

作为东北老工业基地之一的辽宁省，是全国率先进行规模化棚户区改造的试验田。辽宁省尤其像抚顺、本溪等地的改造对象基本是随着煤炭开采而形成的“先生产，后生活”的工矿型棚户区。随后条块分割和“企业办社会”管理体制加速了棚户区与城市其他区域的隔离，使其成为城市规划，基础设施和公共服务建设绕过的“孤岛”。并最终伴随住房市场化改革，居民结构变化，形成如今贫困空间聚集的格局。辽宁省工矿棚户区的空间格局特点主要是位于城市边缘，数量多，分布广但相对集中。这些棚户区依厂依矿而建，在不注重生活质量的年代往往“厂居混杂”，环境恶劣。而如今，工矿国有企业经营困难，支柱型产业亟待转型，城市建设严重滞后，历史欠账较多，棚户区居民购买能力差，是最不适于商业性开放的一类。

结合以上分析，只有选择政府主导下的，以实现城市功能转型为目标的改造路径：即以改善棚户区居民居住条件为主线，把棚户区改造与城市发展、产业转型相结合，调整城市功能布局，同时加强基础设施建设和塌陷矿区生态治理，改善环境污染问题，才能全面、系统、可持续地提升城市经济大环境，实现资源型城市、老工业基地的全面复兴。

3.1.2 改造策略

辽宁省的棚改采取政府主导下的运作模式：对于规模小，区位好的棚户区，通过政府提供优惠政策，进行市场化运作，将棚户区改造安置住房用地和土地供应计划相结合，采取土地划拨和出让两种供应方式激励私人资产进入棚户区安置房源提供；对于区位偏远，房屋售价低，无法应用市场化方式的改造项目，由政府补贴投资完成。同时，棚改建立“九个一块”的多元融资渠道，即：政府补贴一块、政策减免一块、企业筹集一块、个人集资一块、市场运作一块、银行贷款一块、社会捐助一块、单位帮助一块、工程节省一块，就连土地出让收益也用于支持棚户区改造。改造主体、融资模式、运营模式共同构成了棚户区改造的动力（如

图2）。

空间模式上，辽宁省结合棚户区集中成片的现状，以稀释贫困聚集为目标，具体采取“整拆整建”（坚持整个市区内整体大分散、局部小集中、个别混搭）空间改造策略。将贫困集中区拆散到不同的安置点，使贫困阶层与其他阶层混合起来，起到稀释贫困空间的同时再造了社会关系，为良性脱贫提供条件。遵守原地安置为主，异地安置为辅的原则，对于区位较好的改造项目采取原地安置，而对于位置偏远、地址环境条件差的采取异地安置。同时，辽宁棚改使住房建设与配套设施同步，实现城市整体空间上市政基础设施对接，完善公共服务网络。除此以外，辽宁省积极整合棚户区腾出的土地，兴建劳动密集型小企业和工业园，使传统企业升级入园，有效调整了城市的功能空间，改变了”厂居混杂“的历史遗症，产业升级的同时也带动了就业。

3.1.3 基于可持续视角的空间绩效评价

从社会空间绩效角度看，辽宁棚户区改造打破了贫困空间，实现了社会阶层的有机重组。然而棚户区居民普遍为低保人群，进入棚改新区后生活成本增加导致无法缴纳物业，用不起新设施的现象。因此，提高后棚改时代低收入群体的生活保障和居民的就业能力是实现可持续的必要措施。

从经济空间绩效的角度看，棚改通过调整产业结构和城市功能布局提高了土地利用率。然而，在政府补贴为主导的情形下资金来源不足，融资的不可持续难以保障棚改的有效推进。

图2 辽宁省棚户区改造动力机制·政府主导市场配合型改造模式

作者自绘

从环境空间绩效的角度看，基础设施的全覆盖和伴随棚户区改造的环境整治改变了过去脏乱差的空间布局，形成环境优美的现代城市社区。然而，经常出现新区住宅布局不合理，为节省建筑成本导致安置房建筑质量不合格的现象。并且安置房、定销房结构上的不可改造使得其重复利用率甚至不及年代久远的工房，这些过低的规划设计、建筑标准实则也是一种浪费。

3.2 包头北梁模式——历史文化保护传承导向下的旧城棚户区改造模式

3.2.1 背景分析与路径选择

包头是内蒙古自治区最重要的中心城市之一,城市的产生发展与走西口的商业文化密不 可分。从十九世纪开始,包头老城即以北梁地区为中心逐步发展建设。由于城市核心随着“一五”战略转移的偏离,老包头城,即今北梁地区的城市基础设施投资逐渐滞后,到20世纪90年代,形成了大约13平方公里的集中棚户区,集中了包头城市贫困人口的近50%,也是包头回族的主要聚居区。城市中心转业后，旧区发展被忽视，建设资金投入滞后，人口流失严重。棚户区住房为自建平方，缺乏规划。然而旧城棚户区保留了众多的历史文化建筑，完整的传统城市格局，但因分别分散、保留状况一般并不具备突出历史价值而被拆除。由于旧城大量土地为居民、单位占用，产业定位不明确，导致老城经济增长动力不足。

基于以上问题分析，充分挖掘老城区丰富的文化底蕴，以历史文化保护与传承为导向，结合旧城改造，在传统城市格局上植入现代交通，梳理机遇空间，打造传统城市名片的发展路径才是对历史资源丰富棚改地区的增值可持续改造。 表

1 辽宁模式研究框图

3.2.2 改造策略

包头北梁棚户区改造的主体模式仍是政府主导、市场运作，不同的是收到了中央空前的关注和政策支持。2011年以来，李克强总理两次对北梁棚户区调研，提出了高标准、建设性的指导意见。同时国家开发银行将包头市确定为全国唯一一个省级平台以外的棚改贷款试点城市，对北梁棚改项目给予综合打包贷款支持。上级的政策支持使得北梁的融资模式相对其他城市具有不可复制性。

空间改造采取“异地搬迁为主，局部改造为辅”的策略，异地变迁主要是为了降低老城区人口密度，在外城协作发展区提供保障性住房，完善现代生活配套服务；同时梳理老城区可用的机会空间，形成内城更新、外围疏解的“1+1”合作改造模式。局部改造意在结合旧城改造，挖掘老城现状本地，打造特色空间，可从以下四个方面来看：①整理公共空间，强调旧城商业、文化、绿化公园等城市公共性活动空间组织，生态廊道的形成；②梳理街巷格局，构建以城市现代道路为骨架，巷道系统为补充、公共交通多元便利的交通体系，延续老城城市街道机理和尺度；③重点片区历史建筑、空间的修缮，对老城内特色历史文化空间重点保护改造；④对城内非重点区，安置房建设时恢复强化内城民居特色，保留传统民居的尺度和立面。

3.2.3 基于可持续视角的空间绩效评价

从社会空间绩效的角度看，包头北梁棚户区改造极大地改善了居民的居住环境，现代道路体系便利了人民的出行，实现了传统老城向现代化城市的转变。然而，异地搬迁的方式打破了原本多民族聚居的社会空间，原有社区结构解体。因此，从保护人文的角度延续老城风貌还有更多值得思考的问题。

从经济空间绩效的角度看，城市形象的升级，城市名片的打造提升了老城的商业价值，发挥正外部性，旧城土地整合后用于商业服务业开发，充分激发了老城经济活力。然而，改造依旧是政府主导型，政府负担过重，对于市场运作方式有待加强，况且包头棚户区改造的融资模式依靠中央政策倾斜，具有不可复制性。

从环境空间绩效的角度看，与旧城改造同步的棚户区改造一方面增加了老城的公共空间，提升了整体空间品质；另一方面，以历史文化传承为导向，凸显了城市特色风貌，传承了城市文化。然而，新区的基础设施、公共服务设施建设滞后以及安置周转房房源有限的问题也影响了棚改的可持续推进。

3.3 成都模式——城市综合治理导向下的危旧房棚户区改造模式

3.3.1 背景分析与路径选择

成都的棚户区大多位于城市中心区，是计划时期留下的国企单位的职工住区。经过了计划经济向市场经济的转变，老旧社区在城市中的地位逐渐降低，硬件条件老化，住宅及环境均不符合现代居住的标准。成都的老旧社区建设年限较短且处于城市中较好地段，房屋密度大但违章率小，商业改造价值大。不仅如此，棚户区居民的购买力较强，棚户区改造相对轻松。

表2 包头北梁模式研究框图

打造生态宜居城市，提升城市综合竞争力是成都发展的方向。因此将棚户区及危旧房改造、旧城更新，甚至畅通工程、新区开发、历史文化名胜保护相结合的城市综合治理，实现成都中心城区全面整顿升级策略，是有效利用各项改造资金、避免重复建设的可持续路径。

3.3.2 改造策略

成都棚户区改造的主体模式不同于以上两种政府主导的模式，而是 “政府引导、市场运作、尊重民意”型改造。这主要基于成都良好的经济大环境以及商业开发价值高的棚户区现状条件。这些条件同样体现在融资模式上：对于一般性的中心区棚户住区改造，政府统一整理进行土地储备，净地出让给开发商，政府对棚改居民采取货币安置的策略并由市场解决安置房和定销房的供给；对于历史街区保护与改造的项目，政府统一拆改，统一经营。

在空间改造的模式上，改造以异地安置为主来疏散中心区人口，建设居住用地。同时以大交通为骨架整合中心区土地，实现用地的退二进三。腾出的棚户区用地用于绿化、道路建设，其余用做商业开发。除此之外，成都棚改强调对历史文化、城市特色的传承，对棚户区内有保护价值的建筑采取“整体保护、零星拆建”的策略。

3.3.3 基于可持续视角的空间绩效评价

从社会空间绩效看，成都棚户区改造以民生改造为核心，是国内少数做到公众参与的棚改实践，其“模拟拆迁”创造性地从棚改居民的视角制定拆迁规划，实现改造安置方式的多

样化。然而，以市场为主导，采取货币安置为主的方式不可避免城市中心区绅士化问题，不

图5：成都棚户区改造动力机制——政府引导下市场运作型改造模式

作者自绘

利于社会公平，如何平衡需进一步探讨。

从经济空间绩效看，成都棚改充分利用市场对资源的配置，实现中心区土地价值的提升，融资轻松可持续。除偿还银行贷款外，土地出让的收益归政府所有；开发企业改造后的土地收益归企业所有；政府给予棚改居民丰厚的货币补偿，满足多数居民原址购房，由此形成政府、市场、居民共赢的融资模式。

从环境空间绩效看，成都棚改采取城市综合整治为导向的改造方式，统筹了民生改造、生态建设、文化升级等多项中心区整治事业，全面彻底解决城市建设问题，整体创建生态宜居型城市中心。除此之外，棚改强调了对重点保护建筑的保护与修缮，承认棚户区也是城市发展的见证，是城市记忆的一部分，在改造过程中延续了老成都的民俗民风，形成鲜明的城市特色。

4.反思与建议表

3 成都棚户区改造模式框图

由以上的归纳分析可以看出，三种改造模式都将棚户区改造与城市发展目标、城市总体规划以及相关改造如：旧城更新、危旧房改造、新区建设、历史街区保护等项目形成有机结合，立足于本地现状和发展目标，整体统筹地推进棚改。从评价中可以看出每种模式同样存

在的问题并提出建议。

4.1 从经济可持续视角：引导市场参与，拆迁安置循环

棚改的资金供应是极为关键的一环，经济的不可持续直接导致环境和社会不可持续。只有实现政府、市场、居民三方利益的平衡才能持续地推动棚户区改造进程。包头北梁的改造缺乏内在驱动，应在中央政府扶持下完成基础设施建设，通过用地结构调整增加地方政府经济实力，实现由扶持向自主改造的方式转换。相较其他两种改造模式，辽宁模式改造的经济压力最大，政府应在引导市场参与这方面寻求更多方法，特别是向货币安置，市场化配置安置房、定销房的方向发展。

在住宅供求平衡方面，先安置后拆迁以及安置房的供应应得到重视。除此之外，成都的”

模拟拆迁“也值得推广，它是从棚改居民的角度出发制定最经济的拆迁安置模式，这种极大增加公众参与程度的做法能使拆迁安置过程有序衔接起来，根本上解决住房供应不足的问题。

4.2 从环境可持续视角：提升建设质量，基础设施先行

辽宁和包头模式出现的安置房建设质量不合格，规划住宅规划标准过低而建设不合理的现象，主要还是市场激励不足，政府补贴主导融资模式下的弊端。再者，这也是安置房的质量监管不足和公共参与缺失造成的问题。政府应积极引导市场参与，棚改向货币安置和市场化配置转变。除此之外，新建住区也要考虑多代居的问题，不能只是基本满足当代的居住需要，其房型结构要能够满足重复利用，相应的技术方法还需要深入研究。

其次，对于辽宁模式和包头北梁模式这种基础设施建设长期落后的地区，建议基础设施、公共服务设施先行，新建社区选址与基础设施、道路系统建设相结合，以提升棚改的质量和群众的满意度。

4.3 从社会可持续视角：加强公共参与，反贫机制跟进

辽宁模式的空间改造策略值得后两者模式学习，因为它起到了“稀释贫困空间”的作用，使原本被孤立的贫困群体与社会其他阶层进行融合，打破了贫困的恶性循环。而对于包头北梁和成都模式，同属于老城疏散的空间路径，在具体疏散方式上缺乏设计。对于包头北梁而言，不同的民族有不同的变迁意向，其外迁的具体策略要基于人口成分的分析和各民族的择居意向。而对于成都而言，安置空间分布更是一种市场的选择，政府应制定政策留住部分当地居民。

从地区魅力继承与保持角度，这方面对于像包头北梁这样的历史资源丰富地区，对于历史遗产的整理与保护是可持续的方式。而对于像那些缺乏历史资源的地区，培育新的可以发展成为特色的活动也是一种可持续。辽宁模式这方面应向成都学习。工矿社区其实也是辽宁地区发展的历史见证，对于一些能反映时代特征的废旧厂房，居民楼可以保留下来再生利用，这些对提升地方魅力都是极为重要的。

对于公众参与的程度，如前面所述，成都模式的“阳关拆迁”、“模拟拆迁”值得各地改造实践的学习。同时民间社区组织的建立也是提高公共参与的手段。

从职住平衡的角度来看，这三种模式都缺乏考虑。辽宁模式把贫困人口稀释了，但随着居住入区和企业入园，失业、离工作地较远这些对于棚改居民来说都是不可忽视的问题。而包头北梁模式和成都模式，异地搬迁占主导，尤其是像包头这样棚户区大片存在的地区，更应该将人口疏散与新城建设结合起来，在新住区周边提供就业机会，否则棚改只能沦为贫困

空间的转移。

对于资源枯竭型，工矿棚户区占主导的地区，棚户区改造可借鉴辽宁模式，以城市功能转型为导向，政府应积极引导市场参与，打破贫困空间的同时注重棚户区居民的再就业，提升安置房质量，此外还要考虑对工矿历史具有见证意义建筑的保护。对于像包头北梁一样拥有丰富历史资源的城市，可借其模式将棚户区改造与历史文化保护传承相结合，对老城区的棚户区外迁，加强基础设施、公共服务设施建设，凸显老城区历史文化本底的同时加强新城建设。地方政府应增加经济实力，实现内在驱动、自主改造。除此之外，改造需对老城区的居民择居意向进行全面调查并提供多样化的安置方式。对于综合发展能力较强的城市，以危旧房为主的棚户区改造，可以以成都模式为目标，更加广泛、系统地与城市更新、环境治理等城市建设活动结合，采取政府引导、市场运作的模式对城市进行综合治理，全面提升城市形象。与此同时更要对加强公众参与，保留部分当地居民的引导政策进行设计，考虑棚户区居民的职住平衡和加强对住宅再生的研究与运用。更为重要的是，各地在借鉴以上改造模式的同时应充分分析自身棚户区改造存在的矛盾，立足自身经济社会背景，与城市发展目标及规划相结合，找到适合本地区的棚户区改造模式，并从经济可持续、环境可持续、社会可持续三个方面借鉴三种模式的优点，完善不足。我们期待各地政府在接下来更为繁重的任务下，以可持续为目标，进一步提升棚户区改造的质量。

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作者简介

杨洁，研究生，华中科技大学建筑与城市规划学院；

任绍斌，副教授，华中科技大学建筑与城市规划学院。