安徽省的综合财政预算编制改革

安徽省的综合财政预算编制改革
综合财政预算是指统一编制、统一管理、统筹安排各单位预算内、预算外和其他收支的预算管理办法。1998年下半年，安徽省政府制发了《综合财政预算管理暂行办法》，要求全省从1999年起全面实施综合财政预算，财政预算管理和预算外资金管理进入了新的阶段。
一、综合财政预算的运行
综合财政预算是在零基预算基础上进行的，综合财政预算管理的范围包括部门和单位组织的各项收入和各项支出。收入包括：应缴财政收入(指纳入预算管理的罚没收入、行政事业性收费收入)、预算外收入、经营收入、附属单位上缴收入、其他收入等。支出包括：预算内安排支出、预算外支出、经营性支出、对附属单位补助支出、其他支出等。
综合财政预算实行预算内外收支综合平衡，不列赤字的编制原则。预算外及其他资金安排的顺序为"吃饭"、"看病"、事业发展；对部门的预算外资金和其他资金不作部门间的调剂，即不进行直接调控。
（一）综合财政预算的编制
1．组织收入计划编制
反映部门、单位组织、取得的各项收入，包括：应纳入预算管理的罚没收入、行政性事业性收费收入；预算外收入；其他收入，如经营收入、附属单位上缴收入、其他收入等。各项收入应根据当年各项事业发展及政策因素变化，参照上年预计执行数编制。
2．人员等基本情况编制
在职人员编制数按编委正式文件核定的各类编制数为依据填列，实有人数以当前各类实有人数为依据填列。离退休人员据实分类填列。各类院校在校生按计划内实有人数填列。行政单位小汽车编制数按行管局核定编制数填列，实有数按实填列。
3．支出预算编制
（1）经常性经费支出编制。经常性支出分人员经费支出、公用经费支出。
人员经费按国家和省统一工资制度，分为工资(行政指基本工资等五项，事业指固定工资、活工资和职务补贴)，律补贴和其他三部分，由单位据实编报。行政在职人员经费由预算内资金安排解决；财政拨款事业在职人员经费分别由预算内和单位预算外资金解决，其中工资和其他两部分由预算内资金解决，津补贴由单位预算外资金解决；财政补助事业单位在职人员经费分别由预算内、预算外资金解决，预算内按定额安排(只负担工资的一部分)。
公用经费由财政按定额供给，供给标准分"五大家""公检法""一般行政""财政拨款事业""财政补助事业"等几档。其中公检法司按一般行政的两倍供给。财政补助事业单位自行解决。"两劳"干警、老残、犯人按综合定额供给。
（2）专项

经费编制。根据专项任务分轻重缓急逐项排队编制。各部门、单位应提供编制项目的依据(包括有关文件、会议纪要等)，项目具体说明和项目要达到的效果等。专项经费分别从预算内、预算外和其他资金中解决。符合政府采购条件的专项实行政府采购。
（3）行政事业单位离退休人员经费编制。依据工资单，比照在职人员经费负担范围编制，分别从预算内外资金中解决。
（4）上缴上级支出、对附属单位补助支出、经营支出和自筹基建支出预算按照"两则"规定据实编制。
（5）其他支出的预算编制。行政事业单位除上述支出外，在《政府预算收支科目》第61类反映的支出，分别从预算内、外及其他资金中解决。
对于农科教等法定支出，也采取零基法编制，但按不低于财政支出增幅的比例，确定其预算控制数。优先解决人员经费，其余用于安排专项。
（四）综合财政预算的审批
按省有关文件规定，汇总编制的综合财政预算报经省政府审定后，对其中预算内部分报同级人代会审批，政府性基金收入和支出预算不向人代会报告。财政部门将经过批准的综合财政预算统一以财预字文件直接批复至各部门。
（五）预算内外结合问题
省级对部门预算外等收入并未实行直接调控，单位预算内外结合、统筹使用主要体现在：一是财政根据单位的供给性质和单位实际情况实行区别负担，对部分单位的部分支出，财政预算内不负担，而由单位预算外等收入解决；二是根据单位预算外等收人情况和经费自给状况，不同程度核减预算内供给。
（六）各处室的分工
实行综合财政预算，预算编制和管理的范围扩展了，要求财政部门内部各处之间的分工作相应的调整。为此，省财政厅专门制定了《安徽省省本级综合财政预算管理、编制职责分工及工作程序》。文件规定，预算处主要职责：负责牵头布置、组织预算编制工作；负责制定有关支出定额；负责预算的汇总、审核、平衡；负责统一向部门批复预算；负责预算调整。综合处主要职责：协同预算处制定有关综合财政定额；负责自收自支单位和预算外政府性基金预算的编制；负责预算外资金专户管理和预算外资金拨付。财务主管处职责：负责对分管部门上报预算的初步审核、汇总；负责行政性收费、罚没收入及预算外收入的监缴；负责预算执行和监督。
（七）配套措施
为促进预算编制程序的法制化、科学化、规范化，强化财政资金的管理与监督，配合预算编制改革的深化，省制定和出台了一系列配套措施。
1、为硬化预算约束，减少预算执行中的

频繁追加，提高预算的法律效力和严肃性，1998年制发了《安徽省省级财政预算管理暂行办法》，对预算追加在数额和权限上作出规定。同时预算追加在时间上也作出了限定，一年集中办理两次，今后将逐步过渡到一年一办。
2、为规范预算追加行为，提高财政资金使用效益，1999年制发了《安徽省预算追加听证暂行办法》。对部门提出的预算追加项目，拟按照《办法》规定的范围和内容举行追加听证。
3、为有效防范和化解财政债务风险，维护政府偿债信誉，规范债务管理，1999年制发了《安徽省偿债准备金暂行规定》，要求有债务的县以上财政部门建立偿债准备金，根据财力情况，在预算中作出相应安排。
4、为节约财政资金，提高资金使用效益，降低政府行政成本，1998年成立了政府采购中心，对符合政府采购条件的项目，一律纳入政府采购范围。
5、为健全支出控制机制，促进民主理财，1999年6月份，省政府决定在政府办公厅等14个单位试点实施以"财务公开""制度公开""民主监督"为主要内容的"两公开一监督"，今年下半年将全面推开。
6、对各地财政是否实行综合财政预算，作为财政运行质量考核的重要内容之一，采取"一票否决制"。

二、点评
（一）有效性
1、增强了政府宏观调控能力，一定程度上缓解了财政困难。通过对部门预算外和其他资金安排作出原则规定和要求，实行综合平衡，相对缓解了预算内资金的压力，起到了间接调控的作用。这一点在乡镇财政效果尤为明显，在乡镇财政普遍存在欠发工资的情况下，有部分乡镇通过实行"零户统管""收支直达"等综合财政预算办法，一定程度上解决了欠发工资问题，缓解了收支矛盾。
2、摸清了家底，对部门的收支情况有了总体的掌握和了解，减少和避免了财政资金安排上的重复和浪费，提高了资金使用效益。三是预算编制更具公开性，提高了透明度。四是促使部门对内部实行财务统管等一系列措施，有利于规范部门财务管理，加强廉政建设。
（二）不足之处
1、没有从根本上解决预算内外"两张皮"的问题。目前，政府通过综合财政预算的编制及其配套措施，如清理账户、财务统管等，基本上掌握了部门、单位各项收支，但如何结合单位经费自给状况，实现预算内外资金的统筹使用，实行直接调控尚在进一步探索之中。
2、预算编制较粗，需要进一步细化。虽然实行了多年零基预算，但许多项目的编制仍比较粗放，执行中改变项目和调剂使用的现象还很多，不能适应人大监督、财政管理和部门、单位执行的需要。
3、财政

与部门、部门与单位以及财政系统内部在预算编制关系的处理上，仍不够规范，没有实现预算编制、执行、监督的相互分离和有效制约。
按照预算编制改革的思路，省本级从2000年度起开始试行编制部门预算。一是理顺财政与部门之间关系，实行规范的归口管理，改变过去部门经费多头管理的局面；二是理顺部门与所属单位之间关系，二级单位预算均纳入主管部门管理；三是细化预算编制，所有收、支项目及人员等供给情况均细化到二级单位和具体项目，不能确定具体项目的支出不予安排；四是改变预算编制的组织形式，成立预算编制领导小组和预算编制办公室。
对预算的编制，在零基预算、综合预算的基础上还要进行更深一步的改革和完善。零基预算主要是解决预算编制的方式、方法问题，综合预算主要是解决预算编制和管理的收支范围，即对象问题，部门预算主要是解决预算编制的主体问题，三者是相互联系，相互促进，相互融合的。