三十年来中国人大立法制度不断充实
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２００８年１０月１０日辉煌三十年
人大立法制度是我国人民代表大会制度的重要内容，包括立法权限划分、立法体制、立法原则、立法程序、立法方法和立法技术等。根据党的十一届三中全会关于发展社会主义民主、健全社会主义法制的精神，１９８２年宪法对我国立法体制进行了改革。现行宪法、全国人大组织法、地方组织法对立法权限划分、立法程序、法律解释等问题作了基本规定，全国人大及其常委会议事规则对法律的制定程序又进一步作了具体规定。立法法对立法程序以及法律解释进行了规定，进一步充实了我国的立法制度。２００５年６月，全国人大常委会办公厅根据中央９号文件的要求制定的相关工作文件，从工作层面上进一步充实了人大立法制度。一．１９７９年７月：五届全国人大第二次会议制定新的地方组织法。涉及充实人大立法制度的内容，主要是规定省、自治区、直辖市人大及其常委会根据本行政区域的具体情况和实际需要，在同宪法、法律、政策、法令、政令不抵触的前提下，可以制定地方性法规，民族自治地方人大有权依照当地民族的政治、经济和文化的特点制定自治条例，报全国人大常委会备案。这就改变过去立法权集中在中央，地方没有立法三十年来
中国人大立法制度不断充实
尹中卿
权的状况，我国逐步向多层次的立法体制转变。二．１９８１年６月：五届全国人大常委会第十九次会议通过关于加强法律解释工作的决议。涉及充实人大立法制度的内容，主要是对全国人大常委会、最高人民法院、最高人民检察院、国务院及主管部门、省级人大及省级政府主管部门在法律解释工作中的权限划分进行了规定。按照这个决议，凡关于法律、法令条文本身需要进一步明确界限或作补充规定的，由全国人大常委会进行解释或用法令加以规定。三．１９８１年１１月至１９９６年３月：全国人大及其常委会先后五次通过有关决定或决议。这些决定或决议对我国立法体制进行重大改革，授权地方立法。（１）
１９８１年１１月，五届全国人大常委会第二十一次会议通过关于授权广东省、福建省人大及其常委会制定所属经济特区的各项单行经济法规的决议。（２）１９８８年４月，七届全国人大第一次会议通过关于建立海南经济特区的决议，授权海南省人大及其常委会，根据海南经济特区的具体情况和实际需要，遵循国家有关法律、全国人大及其常委会有关决定和国务院有关行政法规的原则制定法规，在海南经济特区实施。（３）１９９２年７月，
七届全国人大常委会第二十六次会议通过《关于授权深圳市制定法规和规章的决定》。（４）１９９４年３月，八届全国人大第二次会议通过《关于授权厦门市人大及其常委会和厦门市政府分别制定法规和规章在厦门经济特区实施的决定》。（５）１９９６年３月，八届全国人大第四次会议通过《关于授权汕头市和珠海市人大及其常委会、政府分别制定法规和规章在各自的经济特区实施的决定》。按照这些决定或决议，被授权地方的人大及其常委会、政府根据具体情况和实际需要，遵循宪法的规定以及法律和行政法规的基本原则，制定法规和规章，在各自的经济特区实施，并报全国人大常委会、国务院或者所在省人大常委会备
案，进一步扩大了地方立法权限。
四．１９８２年１２月：五届全国人大第五次会议通过新宪法，同时制定新的全国人大组织法，对地方组织法进行修改。新宪法和全国人大组织法规定全国人大及其常委会共同行使国家立法权。改变全国人大是行使国家立法权的唯一机关的立法体制，将原来属于全国人大的一部分职权交由它的常委会行使，全国人大制定和修改刑事、民事、国家机构和其他的基本法律，全国人大常委会
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制定和修改除应当由全国人大制定的基
本法律以外的其他法律，并可对全国人
大制定的法律进行部分修改。新宪法和
地方组织法规定省、自治区政府所在地
的市和经国务院批准的较大的市的人大
及其常委会，可以拟订本市需要的地方
性法规草案，提请省、自治区人大常委
会审议制定，并报全国人大常委会和国
务院备案。这标志着我国多层次立法体
制正式形成。五．１９８３年９月至１９８５年４月：全国人大及其常委会先后３次通过有关决定。这些决定对我国立法体制再次进行重大改革，授权国务院立法。（１）１９８３年９月，六届全国人大常委会第二次会议通过关于授权国务院对职工退休退职办法进行部分修改和补充的决定，授权
国务院对关于安置老弱病残干部的暂行
办法和关于工人退休、退职的暂行办法
的部分规定作一些必要的修改和补充。
（２）１９８４年９月，六届全国人大常委会
第七次会议通过关于授权国务院就改革
工商税制发布有关税收条例草案试行的决定。按照这个决定，全国人大常委会授权国务院在实施企业利改税和改革工商税制的过程中，拟定有关税收条例，以草案形式发布试行，再根据试行的经验加以修改，提请全国人大常委会审议。（３）１９８５年４月，六届全国人大第三次会议通过关于授权国务院在经济体制改革和对外开放方面可以制定暂行的规定或者条例的决定。按照这个决定，全国人大授权国务院对于有关经济体制
改革和对外开放方面的问题，必要时可以根据宪法，在同有关法律和全国人大常委会的有关决定的基本原则不相抵触的前提下，制定暂行的规定和条例，颁布实施，并报全国人大常委会备案。经过实践检验，条件成熟时由全国人大或者常委会制定法律。六．１９８６年１２月：六届全国人大常委会第八次会议对地方组织法进行修改。这次修改，主要是将原来的拟订本市需要的地方性法规草案，提请省、自治区人大常委会审议制定，修改为可以制定地方性法规，报省、自治区的人大常委会批准后施行。
七．１９９０年１２月：七届全国人大常
委会第十七次会议制定缔结条约程序
法。涉及充实人大立法制度的主要内容
有：（１）条约批准或者废除的权限。全
国人大常委会决定同外国缔结的条约和
重要协定的批准和废除。（２）条约和重
要协定的范围。由全国人大常委会决定
批准的条约和重要协定，包括友好合作
条约、和平条约等政治性条约，有关领
土和划定边界的条约、协定，有关司法
协助、引渡的条约、协定，同我国法律
有不同规定的条约、协定，缔约各方议
定须经批准的条约、协定。（３）条约批
准的程序。条约和重要协定签署后，由
国务院提请全国人大常委会决定批准。（４）条约的公布。经全国人大常委会决定批准或者加入的条约和重要协定，由全国人大常委会公报公布。八．２０００年３月：九届全国人大第三次会议通过立法法。该法进一步充实了我国的立法制度，主要内容包括：（１）细化立法权限。在宪法规定的基础上，从国家主权、基本政治制度、基本经济制度、民事刑事制度、公民政治权利法
律制度等十个方面，列举了全国人大及
其常委会的专属立法权。对行政法规、
地方性法规、自治条例和单行条例的权
限范围作了规定。（２）规范和完善授权
立法制度。授权决定应当明确授权目
的、范围。被授权机关应当严格按照授
权目的和范围行使该项权力。根据授权制定的法规应当报授权决定规定的机关备案。授权立法的事项经过实践检验，由全国人大及其常委会及时制定法律。法律制定后，相应立法事项的授权中止。（３）完善立法程序。在全国人大组
织法、全国人大及其常委会议事规则关
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于立法程序规定的基础上，对法律案的提出、审议、表决和公布环节加以法律化、制度化。增加或强调了五个方面，一是审议法律案一般实行三审制；二是坚持法律委员会统一审议，充分发挥各专门委员会在法律案审议中的作用；三是充分发扬民主，在立法过程中采取座谈会、论证会、听证会、向全民公布法律草案等方式，充分听取意见；四是集思广益，在常委会分组审议的基础上，可以召开联组会议或全体会议对法律案进行深入审议；五是搁置争议，法律案在审议中如果有重大问题需要进一步研究的可以暂不交付表决，暂不交付表决或者搁置审议满两年的，对该法律案终止审议。（４）完善法律解释制度。法律的规定需要进一步明确具体含义的，或者法律制定后出现新的情况，需要明确适用法律依据的，由全国人大常委会进行法律解释。同时还对提出法律解释要求、拟订法律解释草案，以及对法律解释草案的审议、修改、表决、公布，也进行了具体规定。九．２００５年６月：全国人大常委会办公厅制定关于充分发挥专门委员会作用的若干意见。涉及充实人大立法制度的内容主要有：（１）提前介入。专门委员会对国务院、中央军委、最高人民法院、最高人民检察院提出的法律案，要提前介入，了解起草的进展和动态。（２）先行审议。在法律案列入常委会会议议程前，委员长会议可以根据情况，先交有关专门委员会审议。（３）提出审议报告。专门委员会要对立法的必要性、有关方面在主要问题上的不同意见、有无需要研究的重大问题进行审议，提出本委员会对该法律案是否列入议程的意见。十．２００８年５月：全国人大常委会办公厅制定全国人大机关向社会公布法律草案工作程序。该程序重点落实委员长会议关于法律草案原则上都予以公开、广泛征求意见的决定精神，涉及充实人大立法制度的内容主要有：（１）法
律草案向社会公布的具体工作，由常委会法工委立法规划室和有关业务室、办公厅新闻局和信息中心分工负责。（２）法律草案初次审议后，由法工委立法规划室商有关业务室后提出法律草案及其说明公布稿，经法工委领导同志报经常委会秘书长批准，送办公厅信息中心在中国人大网予以公布，向社会征求意见。（３）对关系改革发展稳定大局，关系群众切身利益、社会普遍关注的重要法律草案，经全国人大常委会初次审议后，由法工委有关业务室提出公布草案的意见，由法工委按规定程序提请委员长会议决定。（４）办公厅信息中心负责中国人大网公布法律草案相关栏目的技
术保障。法工委有关业务室负责征求意见内容和总体情况的汇总整理。（５）法律草案公布后，办公厅新闻局要做好宣传和舆论引导的有关工作，组织协调好新闻报道。
改革开放３０年来，我国不断充实立法制度，逐步形成了中国特色社会主义立法制度，使人大立法工作逐步走上制度化、规范化、程序化的轨道。依照宪法赋予的立法职权和法律、法规、规章确立的立法制度，全国人大及其常委会、享有制定地方性法规职权的地方人大及其常委会一直把健全社会主义法制作为重要任务，坚持正确的立法指导思想，不断推进科学立法和民主立法，努力提高立法工作水平和立法质量，相继制定了一大批在法律体系中起支架作用的基本法律和法规，以及改革发展稳定急需的、条件比较成熟的重要法律和法规。从１９７８年年底到现在，全国人大及其常委会先后通过了３６０件法律、１４件法
律解释和１７９件有关法律问题的
决定，共计５５３件，其中改革开放后制定的、现行有效的法律２２１件。有立法权的地方人大及其常委会先后制定了７０００多件地方性法规。目前，以宪法为核心，包括宪法及宪法相关法、民法商法、行政法、经济法、社会法、刑法、诉讼与非诉讼程序法等７个法律部门，由法律、行政法规、地方性法规３个层次法律规范构成的中国特色社会主义法律体系已经基本形成，国家经济、政治、文化、社会生活的各个方面基本做到有法可依，为坚持和实行依法治国方略、推动和保障改革开放和社会主义现代化建
设、实现国家长治久安，提供了有力的
法制保障。