楚雄州公共危机应急能力研究
楚雄州公共危机应急能力研究
摘要：随着经济的快速发展，当前我国进入了一个公共危机高发时期，在楚雄州地区，也出现了各种重大的公共危机，如2008年发生在楚雄州地区的干旱、地震、滑坡等公共危机，对该地区的社会经济造成了严重的损失，破坏了正常的社会秩序，使该地区的社会的稳定和发展产生了很大的负面影响，使得楚雄州政府必须采取措施来积极应对这些公共危机，提高危机的应急能力管理水平成为当务之急，建立和完善危机的应急能力使构建服务型政府及建设和谐社会的需要和任务。
关键词：楚雄州政府公共危机应急能力问题对策
加强和改进公共危机的应急能力，有利于促进和谐社会的建设、有利于政权的稳定、有利于维护政府的权威，由于公共危机的发生会对人民群众的生命和财产带来严重的危害，所以对公共危机的应急能力研究将有助于最大限度的减少突发公共危机给人民群众带来的损失，面对各种各样的公共危机，楚雄州政府做了大量的工作，但由于各种复杂的因素，该州在危机的应急能力方面还存在一些不足和欠缺，本文就针对楚雄州政府如何面对和处理公共危机的应急管理方面的现状进行分析和探讨，找出在这方面的不足和问题，以及提出相应的对策和建议。
一、楚雄州政府目前在危机应急管理方面所做的工作
公共危机可以分为自然灾害、事故灾难、公共卫生和社会安全事件四种类型，楚雄州地区以自然灾害和事故灾难这两类公共危机居多，因为楚雄地处我国的地震带上，历史上多次发生大地震的记录，尤其是楚雄地区的大姚县、姚安县，永仁县、元谋县等靠近四川方向的地区较为频繁，还由于不合理的人类活动及过度开发，导致某些地区破坏严重，生态环境恶化，使得楚雄大部分地区易发生滑坡和泥石流，如2008年发生在双柏县的11.2特大滑坡灾难事故就是典型，其次，干旱也是楚雄州地区经常遇到的自然灾害，因为地处内陆，季风气候不明显，导致降水较少，使得这个地区经常的干旱，当然，楚雄州还有其他的一些公共危机，各种事故灾难也是频繁的发生，如交通事故灾难、森林火灾事故灾难、企业事故灾难等等，这些公共危机对楚雄州的经济和社会带来很大直接和间接的影响和损失，也对该地区长远的发展带来不利的影响，危及该地区的社会稳定和社会发展，处理得不好还有可能使社会人心不安，秩序混乱，给当地政府带来严重的管理难度，为此，楚雄州政府加大了对公共危机应急管理的力度，做了以下一些实实在在的努力，取得了很大的成效。
(一)应急预案体系基本形成2007年我州按照省政府的要求，结合本地实际，组织编制完善了11个突发公共事件总体应急预案（其中1个州级总体应急预案、10个县级总体应急预案），168个突发公共事件专项应急预案（其中20个州级专项应急预案、148个县级专项应急预案），264个突发公共事件部门应急预案（其中146个州级部门应急预案、118个县级部门应急预案）；并完成了州级突发公共事件总体应急预案和20个专项应急预案的汇编工作，已下发到全州各县市政府和州级政府各部门学习宣传。10县、市均已完成了总体应急预案和专项应急预案的编制工作。全州已初步建立了“横向到边，纵向到底”的应急预案框架体系。
（二）应急管理机构不断得到加强去年8月，州政府办公室总值班室更名为州委、州人民政府总值班室，同时加挂州应急管理办公室（以下简称“州应急办”）的牌子，是全州专门应急管理工作的常设机构，履行值守应急、信息汇总、综合协调职能，发挥运转枢纽作用。州公安局、卫生局、安监局、国土资源局、地震局、气象局、水利局等部门也相继成立了值守应急工作机构，均有专职或兼职值班人员24小时值班。大部分县、市也都成立了应急委和应急办，部分县、市已落实了专门的办公地点和人员编制，已实行了24小时值班制
度。
（三）加强了应急队伍的建设本着充分整合现有资源、最大限度挖掘现有应急队伍潜能的原则，我州在夯实现有基础的同时，不断加强应急队伍建设。目前，全州公安系统有应急队伍1730人；消防系统有应急队伍227人，其中专家15人；卫生系统有重大疫病应急队伍300人，其中专家150人；畜牧系统有动物重大疫病应急队伍180人，其中专家48人；森林防火系统有应急队伍842人，其中专家22人；安全生产系统有从事危险行业技术队伍6人，安全生产管理专家38人；防汛抢险应急分队53支，2600人，机动专业抢险队450人，专家100人。应急队伍的不断加强，为应急预案的有效实施提供了可靠保障。
（四）加大了应急管理的科普宣传力度为提高公众自救、互救和应对各类突发公共事件的综合素质，各县、市和州直各部门按照省、州的要求，结合“全国科普活动周”、“国际减灾日”、“世界气象日”等专题宣传活动，积极开展了形式多样、内容丰富的应急管理科普宣教活动。通过广播、宣传单、画展、板报等形式向公众宣传有关地震、火灾、洪水、交通事故的应急知识。同时，州气象局、地震局还分别组织编写了《防雷科普知识宣传手册》和《防震减灾知识》读本，州应急管理办公室组织编写《楚雄州公众应急知识手册》。
二、楚雄州政府在公共危机应急管理中存在的问题及分析
楚雄州政府经过几年的努力，初步建立了上述四个方面的突发公共危机的应急管理机制，并在实际操作中也显示出了一定的作用，并取得了很多的成效，但是，由于种种因素，楚雄州政府的危机应急管理还不完善和健全，仍然存在着一些不足和缺陷。
（一）危机管理意识较弱，决策者的综合素质不高
危机应急管理是一项长期艰巨的任务，需要楚雄州各级政府的高度重视和长期努力，但目前依照楚雄州的情况来看，楚雄州各级政府还没有充分认识到应急管理机制建设的重要性和紧迫性，他们仍然认为应急管理队经济发展的意义不大，也有的基层政府认为危机应急机制的建设需要大量的投入，而且又不直接产生经济效益，危机事件发生地几率又比较小，所以各级政府官员还存在着侥幸心理，认为即使发生公共危机也不一定会发生到我所在辖区的地盘上，因此对危机的应急建设没有下大力气，再者楚雄州各级政府的财政也比较紧张，而建设危机应急机制又需要投入大量的财力物力，又使得各级政府更加不会下大力气来弄这一方面的问题，导致楚雄州地区除了州政府比较重视危机应急管理外，其他的各级政府只是盲目地听从州政府的指挥和安排，没有甚至是很少发挥主观能动性来积极主动地来对待这个问题，大部分的地方政府官员和领导还是片面追求GDP增长的指标来作为他们的政绩来建设和投入，也就是说楚雄州内的各级政府目前仍然是一个经济建设型的政府，还没有向公共服务型政府的角色转变，政府官员没有树立危机意识和危机管理意识，导致危机应急管理体制落后，重视不够，他们没能意识到一旦出现了重大的突发事件，将会造成很大损失的严重性。
在危机状态下，楚雄州政府的一部分决策者的综合素质也是一个问题，决策者综合素质不高主要表现为（1）责任心不强，在危机发生后，政府决策者并没有重视问题的严重性，没有把危机的处理和自身职责紧密联系起来，而是到危机发展到相当严重的程度时才忙于应付。（2）心理素质差，许多政府决策者在面临危机时表现出胆怯、退缩、优柔寡断等不良心理，不能当机立断，延误了时机，说明没有这方面的实践经验和相关地培训，当然，楚雄州是一个民族地区，相关的一些培训还不具备相应的条件，经济又比较落后，导致一些思想和观念都有些封闭和保守，综合素质也就没有到一定的水平，而危机应急管理却是需要很多方面的综合知识和实战经验的结合，楚雄州政府内相关部门的决策者和公务员平时更多的是忙于行政事务，没有注重扩展知识面，因而在危机发生时就难以做到对危机事件进行准确的分析和判断，从而做出从容的对策和决策。
（二）缺乏完善的政府危机管理的信息管理系统
目前楚雄州的灾情信息主要还是靠人工手段观测统计后，通过灾害管理信息系统层层上报，还采用的是计划经济体制管理的那一套，这样既耽误时间，又提不高效率，使得很多的公共危机真正发生时不能及时有效地在第一时间内把灾情传到相关的部门，究其主要原因是楚雄州地区的经济欠发达，基础设施建设落后，信息系统还存在明显的缺陷。1﹒信息机构的管理体制不利于政府危机决策，我国的信息机构采取分级管理体制，如统计局，信息中心和信访部门等信息机构属于各级政府，从而出现信息失真现象，不利于政府决策，比如下级政府瞒报、虚报有关数据，导致上级政府决策失误。2. 信息机构人员数量明显不足，从目前来看，楚雄州政府在危机应急管理方面虽然设置了一些信息机构，但总体规模不大，工作人员及相关专业人员数量明显不足。3. 信息搜集能力弱，首先楚雄州政府的信息机构缺乏主动搜集信息的动力机制，往往是根据上级下达的指示和任务搜集相关信息，因而对于一些潜在的社会问题和决策机关未明确提出要求的信息不能及时搜集，其次，在信息搜集方法上也缺乏科学性，如单纯依靠下级层层填写、汇总统计报表的方法获取信息等等。在公共危机面前，信息的流通是非常重要的环节，但目前楚雄州的应急处理过程中，出现信息流通不对称，无论是信息收集方面还是信息发布方面，都存在不足，信息网络部健全主要表现在：一是公共危机的综合评估和预警方面缺乏信息的平台和分析。二是公共危机信息报告的标准、程序、时限和责任不明确，不规范，缺乏统一的标准和要求，瞒报、漏报、缓报的现象时有发生。三是各个应急信息系统相互分割，缺乏互通互联，难以实现信息资源共享。
危机管理中信息公开方面存在的问题，目前，楚雄州政府在危机管理信息公开方面虽然取得了一定得成就，但还存在着不少的问题。在危机开始爆发的初期，多数官员担心公开信息会令危机的辐射范围扩大，一旦处理不慎，就有可能会造成更大的社会恐慌和混乱，在思想上并没有形成政府信息公开是政府义务的概念，漠视公众的知情权，对自身的职责没有很好的理解，对于很多应该公开的政府信息不在意或刻意隐瞒，楚雄州政府信息化的法律工作发展较为缓慢，虽有与此相关的危机事件中信息公开的条款，但比较零散，有些内容已经滞后于行政信息公开发展的趋势，有一些条款需要补充和完善。
（三）非政府组织参与的缺席
现代社会政府是有限的政府，并不是一个什么事都全包全揽的政府，始终是管理范围有限，责任也有限，楚雄州2008年发生地几起大地公共危机事件，如地震、滑坡这几起突发事件暴露出了政府治理在培育和发挥社会力量作用方面的缺陷，原因是：一是传统政府管理思维限制了民间组织在公共突发事件中扮演角色和发挥作用，而总是政府一直处在主导地位，并习惯与以行政为主导的行为程序。二是忽视了民间力量和社会力量的实力，未能给这支力量发挥作用提供适度的空间和保障，因为在我们国家，而不光是楚雄地区，由于种种法律、政策、观念的因素，我们社会上的非政府组织和民间力量还没有发展得有规模和成熟，一直排斥在主流的视线之外，没有真正发挥出它们应有的作用和功能。在楚雄州地区，非政府组织只有红十字会、社区组织及很少的专业协会和慈善总会，再加上附属于政府部门工、青、妇组织，这些非政府组织在楚雄地区发展得很不规范，没有形成在危机管理中的自身地位和职责，因此在楚雄州地区，非政府组织的参与危机管理的程度还很低，没有发挥出应有的作用。
（四）缺乏有效地危机管理绩效评估体系
由于现有的激励机制和惩罚机制存在错位问题，常常出现“默默无闻避免危机得不到奖励，轰轰烈烈解决危机成为英雄”的现象，往往直接引起危机者受到惩罚，而在体制上令危机发生者却安然无恙，在我们的绩效考核体制下，各级政府的理性行为却是尽量“捂盖子”，各行其是，无法明晰职责，从楚雄州政府处理以往发生地几件大地危机事件中暴露出了我们的公务员绩效考核体制中存在很多的纰漏，如对于领导干部的绩效考评，过多的是依赖于一些单纯的经济指标，二忽视了一些综合性的社会指标，有了这样的体制和标准，就使得我们
的一些领导干部认为，只要本地方的经济管理得好就万事大吉了，在危机面前，有些地方各级领导首先想到的是如何隐瞒事实，保全自己的官位，而不是如何在最快的时间内解决危机，挽回损失，我们的政府官员还存在一种“不求有功，但求无过”的思想，只希望在本辖区范围内不要发生什么公共危机，一旦真出现公共危机时却茫然不知所措，只有求助于上级政府部门，出现下级依赖上级的现象，在真正的危机处理功劳往往是属于几个主要领导，而那些在危机处理中脚踏实地、勤勤恳恳做事的干部和群众却得不到相应的肯定和认同，这样的结果是使大多数的普通干部在危机来临时，用敷衍的态度来参与处理危机，没有几个干部会在危机管理中尽职尽责，这就说明我们目前缺乏有效地危机管理绩效评估体系所导致的结果。
四、提升楚雄州政府危机应急管理的对策构想
对于楚雄州政府来说，要成功的应对和化解危机事件，就必须加强危机决策能力建设，提高政府危机决策水平，结合楚雄州本地的实际情况，运用科学发展观来指导危机应急管理的建设，需从以下几个方面来着手和研究。
（一）树立正确的危机应对意识
1.提高政府自身的危机应对意识
作为控制潜在危机花费最少、最简便的方法，显然是最好的危机管理，从源头上杜绝危机，有效避免危机事件发生地唯一途径是树立牢固的危机意识。从以往的教训看，决策者经常对危机潜伏时期的各种症状置之不理，麻痹大意，未能引起足够的重视，结果带来很多无谓的损失，同时，组织的管理者往往受传统思维惯性和认识盲区的束缚，过于相信组织抵御各种危机事件的能力，未能做到居安思危，防范于未然，结果很多原本有足够的时间可以避免或是及时采取各种救援措施把危机局势控制在某一特定的事件，由于组织管理者的粗心大意，结果导致严重危机事件的发生，因此，楚雄州政府决策首先要从关系党和国家生存与发展的战略高度认识危机处理的重大意义，保持敏感度；其次要及时了解非传统威胁形成的可能，及时调整更新危机应对战略。在日常的公共危机决策中，以广大群众根本利益为先导，以人为本，采取科学、民主的决策方式，在源头上降低危机发生的可能；再次要在危急的非常规决策中制定行之有效的危机管理计划，并及时总结，以修正调整常规性决策，标本兼治，建立科学合理的公共危机决策与管理机构。
2.提高公民的危机应对意识
加强公民的危机管理教育，提高公民的危机管理参与意识和能力，楚雄州地区是民族地区，人民群众的综合素质普遍偏低，对危机的意识还比较淡薄，因此，楚雄州政府应该多搞一些应对自然灾害的演习和应急预案的演练，一方面能够提高公共体系在极端环境下的应变和处置能力；另一方面能够提高全民的防灾意识和应对知识，因而楚雄州的各级政府应该把危机管理教育纳入国民教育体系开展应对重大突发事件的培训，广泛宣传相关法律法规和应急预案，尤其是预防、避险、自救、互救、减灾等知识，提高自救、互救能力。
（二）完善公共危机管理的信息系统的建设
政府信息公开不仅是保障公民知情权的必然要求，也是现代政治文明建设的题中之义，更是提升政府形象的重要途径，是解决政府危机管理中的有效手段，对构建和谐社会也具有重要的意义，楚雄州政府在危机信息建设中应朝明确危机事件中信息公开的范围、信息公开的具体行使程序、公开信息的保障以及政府未公布信息应当受到的惩处等，以保障危机事件的有效处理，做到分阶段、分步骤地扩大政府信息公开的主体和范围，虽然在危机决策中，不必完全遵循常规决策时的程序和步骤，但应该通过法律和制度将危机状态下政策过程确定下来，并明确各部门的权责，通过法律来授予临时性的权力，但也要制约和防范权力的滥用，当政府公务人员不能履行或背弃责任时，必须受到相应的行政惩处，触犯国家法律的要按照法律规定追究相应的法律责任，
要使信息公开制度化，促进政府与公民的互信关系，“制度促进着可预见性，并防止着
混乱和任意的行为，制度协调人们的各种行动，建立起信任，并能减少人们在知识搜寻上的消耗，即使受规律约束的行为并非百分之百地正确，人们仍会觉得它比混乱更恰当，更合理”。因此，只有从制度上确保信息的公开化，才是实现信息准确、及时发布，保证公民知情权的一条重要途径，随着《中华人民共和国政府信息公开条例》的审查通过，真正的使信息公开化有法可依，有法可查。在政府、社会与公民之间实现“信息共享”有了制度保障之后，不但可以提高公民的政治参与度，而且也提高了政府公信力。增加公民对政府信任的重要举措。“信任可以再一个行为规范、诚实而合作的群体中产生，它依赖于人们共同遵守的规则和群体成员的素质”。所以在制度的框架之下，人人按制度与规则办事，信任便会逐步形成。
要发挥媒体的作用，确保信息公开传播，政府在信息发布时可以很好的利用媒体，事实上，政府于媒体有着密不可分之处，政府需要借助于媒体宣传其政策主张，取得公众的理解和支持；媒体业需要政府的信息，使其报道具有权威性和影响力，所以媒体对事件的报道既不能为了吸引观众的眼球而大肆宣扬、煽风点火，也不能听命于地方政府和集团的利益，拒不报道或大事化小、小事化无了。作为政府，在与媒体打交道时要注意两点：第一，一定要定期举行新闻发布会，而且到规定的时间一定要举行，否则会引起媒体的猜测。第二，发布的信息一定要准确，不要留下让媒体自行解释的余地。对媒体的两面性的最好办法是尽快进行新闻立法，确保媒体在法律规定的范围内作真实报道，实行信息的公开有效传播。
（三）加强楚雄州在危机管理中的非政府组织的参与
公共危机管理主体不仅仅是政府，还包括很多的非政府组织，，非政府组织主要是指不以盈利为目的的且具有正式的组织形式，属于非政府体系的社会组织，它们具有一定得自治性、志愿性、公益性和互应性，非政府组织参与危机管理，反映和表达了公民的意愿，培养了民间交流和自主管理的方法和技能，增强了社会成员的个人自我管理能力和主体意识，可以增加公民对政府的监督和社会责任感。它们是一支在公共危机管理中不可缺少的一部分，楚雄州政府只有加强了这方面的建设，才能更好地做好危机管理。
1．非政府组织参与危机管理的必要性
首先，非政府作为独立于政府、市场之外的“第三种力量”，既有广泛的社会吸纳性，整合了多元化的民间资源同时又作为一种社会公益型组织，更多的体现为一种公益性和社会性；其次，非政府组织发挥中介作用、专业化优势能够灵活地直接参与危机救援，在紧急情况下弥补政府公共服务职能的不足；再次，非政府组织是社会动员的主要力量，社会动员是政治动员和行政动员的有力补充。这种动员方式更能充分调动社会参与政府危机管理的积极性。政府在危机管理过程中难免出现“政府失灵”的问题，而非政府组织具有公益性、民间性、灵活性的特点使它具有快速反应能力，在应对复杂问题时能快速启动程序。
2.非政府组织参与公共危机管理的途径
首先，建立健全相关的法律政策，为非政府组织的发展和建立创造一个良好的社会氛围，要落实好《国家突发公共事件总体应急预案》的内容和规定，明确非政府组织的责任主体地位。以法律手段来处理公共危机事务，因此，楚雄州政府要不断地完善应急预案体系，把责任主体具体落实到非政府组织身上，明确非政府组织的法律地位，使得其在应对突发危机事件时，知道自身的责任和应有的权力，从而为其参与危机管理提供一个良好的法律支持。其次，提高非政府组织的自身能力，确保其有效参与公共危机管理，目前楚雄州的非政府组织还不能有效地参与公共危机管理，除了受到外部一些客观因素外，还与其自身能力不强有着很大的关系，一个自身能力强的非政府组织可以使其充分利用其内部与外部的积极因素，较好地参与到危机的应急管理中去，如果非政府组织内部缺乏组织理念，本身的制度不健全等因素造成了自身能力的不足，那么它仍然不能在危机管理中发挥出应有的，积极的作用，因此必须从理念建设、完善制度、人力资源素质与激励等方面入手，不断加强非政府组织的自身能力；最后，要建立起楚雄州的政府于非政府组织的危机管理的互动应对网络，建立起
政府于非政府组织的协调机构，这一类机构可由政府部门设置，实行虚拟工作人员以柔性流动方式任职，即平时可以不再位，但危机时刻立即到位发挥其作用，具体负责统一调度指挥分散的非政府组织和其它的社会力量，为危机解决提供组织上的保障；敬爱那里政府部门与非政府组织之间的应急联动信息通道，一旦危机发生，就可以立即启动，在彼此之间爱你确保信息的畅通，必要时还要向重要的非政府组织派遣官员，一方面传达政府意图信息，另一方面及时准确地向政府反馈信息，楚雄州政府的危机管理部门要加强对非政府组织的指导、监督和检查，使之与政府的应急方案和计划相适应，防止出现脱节漏洞或者是彼此的职责不清。
（四）改革政府官员的政绩考核机制
作为公共事务承担者和危机管理者的政府及其工作人员，不可能阻止滑坡、地震和传染病的发生，如果楚雄州一旦出现类似事件就把相关的官员一票否决是不可取的，而应主要看官员在危机出现前后的危机处理是否尽责到位，是否因为他们工作疏忽而导致危机的扩大，而不应把官员的行政责任与这些不可避免的灾害相关联。危机事件的处理对事发地的官员干部的考验，所以，有必要将公共部门绩效管理的理论与技术方法引入危机管理领域，用以提升公共部门危机管理的绩效和水平，要从以下两方面来做起；
1.完善危机状态下的干部绩效考核制度
针对楚雄州的实际情况，在公共部门危机管理领域应建立绩效导向的管理体系，明确危机管理的组织目标，而且，组织内的每个干部也应该有明确的绩效目标，形成一套与组织权力层级体系相对应的组织目标体系，同时应当对一些关键环节进行标杆管理、目标管理、全面质量管理。既考核官员在危机发生前所做的预防工作程度，又考核官员在危机发生后的实际表现，还要考核其在危机发生期间处理危机的能力，只有这样才能客观的考核官员，使官员尽责尽责地处理危机事件。
2.完善危机后的政府问责制
在危机发生过后就可以看出一个政府的实际的危机处理能力及态度，对于在危机处理中不得力的官员，要对他们的失职行为进行追究，要用相关的法律责任来进行问责。有些官员之所以会在危机管理中失职渎职，就在于我们以往的政治制度安排让政府官员不对自己的行为承担责任，“对上不对下”是原有官僚制度的固有缺陷，在涉及人民关天的危机面前，固有的思维惯性造成我们的一些政府官员和部门对相关灾情的隐瞒、缓报甚至欺骗，我们目前的制度是只对官员本人直接犯有重大错误，才会被免职，而真正因为工作不力者责权范围内出现重大问题而被免职的很少，过于强调官员个人的主观动机，而不论其工作成效，缺乏一种权力与责任的对等意识，这就造成了相关官员的具体责任不明确的问题，这需要我们的政府要完善这方面的相关制度。
五、结语
总之，在危机应急管理中，楚雄州政府担负着十分重要的职责和作用，楚雄州的公共危机应急能力的建设还处于起步发展阶段，要完善楚雄州的公共危机应急管理还任重道远，危机应急管理是一个复杂的过程，需要社会各方面的联合行动才能搞好，在这个过程中，楚雄州政府要发挥主导作用，在这方面要切实提高危机意识，加强危机的信息公开，努力做好非政府组织参与公共危机应急管理的建设，完善官员的危机管理绩效评估体系，最重要的是，楚雄州政府应当把公共危机的应急管理当作一项重要而长远的工作任务来抓，切实转变政府职能，在科学发展观理论的指导下，树立以人为本的执政理念，在公共危机应急管理上加大科技和资金的投入，统筹州内的各种资源，并且要积极参加对外交流，学习和借鉴其它地方在危机应急管理方面的经验和教训，牢牢树立危机意识，时刻敲响危机的警钟，并对这方面的工作长抓不懈，为楚雄州建立和开创一个平安和谐的社会环境，实现可持续发展的任务和目标。
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