社会建设中非营利组织的培育与功能发挥

社会建设中非营利组织的培育与功能发挥

文 \ 赵 巍 \ Zhao Wei \ 河北省社科院副研究员

导读：城市社会建设，需要政府、公民与社会三方的多元合力，其中，社区非营利组织在社会良性运行和协调发展中扮演着越来越重要的角色。但是，由于历史的原因，社区非营利组织还存在着资源匮乏、力量薄弱、运作失范等诸多问题。因此，要加强政府与社区非营利组织的互动合作，形成社区非营利组织的网络体系，加强非营利组织的规范管理，建立科学完备的评估机制。

Cultivation and Function Optimization of Non-Profit Organizations in Social Construction

一、城市社区非营利组织的定义

国际上大多数研究者在分析社区非营利组织时，一般都使用“社区组织”这个概念。社区组织一般被认为是关注社区需求和社区问题解决，满足社区成员需求，实现社会公正，为实现社区公共目标而开展活动的

各类非营利组织。目前，国内关于社区非营

利组织的概念没有统一的界定。王名比较早

地使用了非营利组织这个概念，他在《中国

社团改革》一书中认为，“社区层面的各种

中介组织伴随社区建设迅速成长起来”。从

他的描述来看，其中的“社区中介组织”指

的就是社区非营利组织[1]。张明在《论第三

部门在社区建设中的功能》中认为，“社区中的第三部门既不是政府或其附属机构，也不是以营利为目的的企业单位，而是那些主动承担社会公共事务和公共福利事业的社会中介机构”[2]，张明使用了“社区中第三部门”的概念。于燕燕在《非营利组织与社区发展》中认为，“社区非营利组织是不以营利为目的、主动承担社会公共事务和公共福利事业的社区中介机构”[3]，类似于西方社区组织的概念。还有一些研究者认为，社区非营利组织是“指由组织和个人在街道、居委会范围内单独或联合举办的各类民间组织”[4]

，这种观点比较笼统，不能反映出社区非营利组织的特征和功能。在实际工作部门，一般认为社区非营利组织是社区内部具有社会团体性质或具有非企业单位性质的组织，这样定义可以与现阶段的民间组织管理体制接轨,便于在实际工作中操作。本文将社区非营利组织界定为：社区范围内社区居民组成的各种组织，它是以本社区成员为主体，本社区区域为主要活动场所，遵守国家法律、法规和关键词：

城市社会建设

社区非营利组织

社会培育社会公德，以自我管理、自我教育、自我服务为主要活动

目的，社区居民自发形成的非营利性的群众团体队伍或组

织。这个概念界定比较宽泛，只要是具有一定组织特性、

不以营利为目的并且以为社区居民提供服务为主要活动内

容，就将其纳入了社区非营利组织的框架之内。其中突出

了社区非营利组织的社区地域特征，并且强调了社区非营

利组织活动的基本原则以及组织的非营利性和民间性。

伴随着中国现代社会的演进，社区非营利组织越来越

成为中国民间组织的不可或缺的重要组成部分。社会主义

市场经济体制和政府政治体制改革的深入，为社区非营利

组织提供了更多的公共空间，一部分原先属于政府的职能

尤其是公共管理和服务职能逐步转移给社会组织，与此相

对应社区层面的各种非营利组织伴随着社区建设迅速地成

长起来，其活动也日益受到关注。随着市场经济体制不断

完善、政府职能转换和社区不断发展，社区非营利组织作

为一种新型的群众组织形式，在社会良性运行和协调发展

中扮演着越来越重要的角色，社区非营利性组织越来越成

为解决诸多社会问题必不可少的组织机制。那么，在城市

的社会建设和治理中，社区非营利组织究竟发挥着怎样的

功能？社会应采取何种策略支持、规范其健康发展？本文

尝试就这两个议题进行探讨。

二、城市社区非营利组织在社会建设中的基础性地位

社区作为社会的中观层次，在社会的良性运行和协调

发展中扮演着重要的角色，在社会建设和社会治理中具有

不可替代的基础性地位。社区非营利组织作为社区发展的

主要力量，对于社会的协调发展具有同样重要的地位。

（一）社区非营利组织是社区与居民的中间环节，是

社区治理结构创新的源泉

长期以来，我国社会的计划体制使得社会组织发育很

不健全，相应地，社区应具有的基本功能，如社会化、社

会参与、社会控制等功能也相应萎缩。传统社会向现代社

会转型的重要推动力之一就是社会力量重新发育，以抗衡

无所不包的国家力量并形成国家与社会的良性互动。社区

非营利组织，尤其是各类基层社区群众自治组织的建立与

健全，是恢复社会正常功能的主要途径。因而，权利回归

社区，社区实现自主发展，都离不开社区非营利组织的成

长与功能发挥。

（二）社区非营利组织是社区共同体和社区公共生活

构建的主要载体

社区非营利组织的桥梁和纽带作用，并不仅限于吸纳

民间的自主力量，它更重要的作用在于为社区认同提供基

础，并运用其沟通力量将松散的居民凝结成共同体。由于

社区非营利组织各自有其相对独立的活动空间，满足了居

民从生理到自我实现等不同层次的需要，与此同时，不同

种类的社区非营利组织又彼此依托、相辅相成，共同构筑

起社区公共生活的完整空间。

（三）社区非营利组织是社会稳定的基础和平衡器，

是社会利益表达和社区调控机制的重要组成部分

稳定作为一种社会运行的状态，是任何一个国家和政

府都在努力谋求和维护的一种状态，它既是进行正常社会三、城市社区非营利组织在社会建设和社会治理中的功能发挥

在社区的发展过程中，现代社区非营利组织对于社会

建设和社会治理发挥着越来越重要的功能。

（一）促进社区参与

社区参与是社区建设的灵魂。所谓社区参与是指社区

成员参与社区建设与发展的行为与过程，就是让公众了解

和参与社区建设工作。社区参与的主体是社区居民，客体

是社区各种事务，社区参与的心理动机是公共参与精神，

社区参与的目标取向是社区发展和人的全面发展。当前，

社区参与已经成为城市社会转型的必然选择。社区非营利

组织的发展，可以充分调动社区成员的积极性，主动参与

社区的各种活动和事务，实现社区成员自我管理、自我服

务和自我发展。反过来，通过广泛的社区参与，可以使政

府、单位、群众组织三方和居民之间互动协调，实现社区

资源的优化配置。因为社区参与是以社区居民为起点，在

政府的指导下，利用单位的资源优势，发挥社会群众组织

的中介功能，从而形成多元互助的高效运行机制，可以打生活和社会交往的前提，同时又是社会持续协调发展的前提。社区通过社区非营利组织与居民之间存在的天然的紧密关系，使社区在社会的稳定中起到一种基础性作用。社区非营利组织正在日益成为社区稳定调控体系的中轴和重心，将利益的表达和冲突限定于基层社会，寻求良好有序和畅通的利益表达途径，促使社区内各利益主体之间利益的协调和最大化，从而实现动态的积极的社区稳定，进而实现社会稳定。（四）社区非营利组织是社区组织系统的重要组成部分社区建设是一个系统工程，目前的社区组织管理系统除了行政系统之外，还有生活服务管理系统，为居民提供各类服务，其主体主要是公用事业单位；另一个是社会自立管理系统，其管理主体就是各类以居民自组织形式出现的社区非营利组织。社区非营利组织已经日益成为整个社区组织管理系统的重要组成部分，成为加强社区组织系统建设的必然要求。在未来的社区建设中，随着注重民主化、现代化发展的以人为本的发展观被置于核心地位，这意味着越来越多的社会非营利组织参与到社区公共权力的分配中来，社区内将会构筑起多重权力网络和公共权威合法性的多重组织依托，政府行政组织正逐渐退出，政党组织将加强建设，社区非营利组织将得到大力发展。

破资源分散、各自为战的困境，使社区资源进行优化配置，提高居民的民主意识和自治精神，推进基层群众性自治建设。 （二）利于强化社会控制在社会控制方面，社区非营利组织作为社会联结的基本环节发挥着促进社会整合的作用，尤其是当前处于社会转型时期，具有不可替代的社会稳定的中介地位。社区非营利组织的发展，有利于凝聚社区成员，有利于将矛盾化解在基层、化解在萌芽阶段。比如在西欧国家，政府很重视社区组织的预防功能，如社区防止青少年犯罪组织。我国也非常重视社会稳定工作，社区是社会稳定的第一道防线，社区发展工作应体现预防重于治疗的原则，在社会问题出现之前采取必要的措施，以便防患于未然。即便是在美国和

加拿大以及亚洲的印度、日本等亚洲国家，

社区非营利组织作为公民社会的重要组成部

分，也已经成为联系社会公众的中介，在促

进社会的良好运行与协调发展、增进社会团

结方面也发挥着重要作用。

（三）扩充社区建设资金的来源

从国外的社区建设的实践看，社区发展

资金主要来源于三方面：一是政府资助，资

助的多少取决于政府的财力和所奉行的社会

政策；二是社会赞助，包括财团捐款和民间

捐款；三是社区非营利组织募集的资金。美

国有140万个各类群众（非营利）组织，总资

产超过5000亿美元，其中的30%以上来自组织

募集。上海浦东的罗山市民会馆的资金来源

政府投资约占50%，其余的来自其他组织和个

人的捐赠，解决了政府在社区建设方面资金

不足的问题。目前我国社区建设资金的来源

极不规范，尚未形成固定模式，很多是通过

街居经济来实现的，缺乏政府资助和社会捐

助的良性运行机制。社区非营利组织的发育

发展可以为社区发展提供更多的资金，以弥

补政府在人力、财力和组织资源的不足。

（四）增强居民社区意识

社区非营利组织的健康发展，吸引社区

成员参与其中，可以不断增强居民群众的社

区归属感和认同感，形成社区成员利益一致

的社区氛围，调动社区成员参与社区建设的

积极性。通过为社区居民提供各种社会参与

的机会，社区非营利组织在居民中已经逐步

树立了建设社区良好的、值得信赖的形象，

有助于促进社区成员之间的互动，营造和谐

的社区氛围。同时在社区成员参与活动的过

程中，又可以不断地增强民主、志愿、奉献

的观念，对社区价值进行整合，提高居民的

民主意识和自治精神，塑造新的社区精神和

风尚，进而形成公共参与精神。这种公共参

与精神，不仅体现了居民要求自我价值的实

现和自身潜能的发挥，表明社区主体心态的

发育成熟和对公共利益、公共领域的自觉认

同，而且是实现社区发展和培育市民社会的

精神支撑。

（五）政府与群众的沟通桥梁

四、城市社区非营利组织的社会培育

社区非营利组织的发展顺应了中国社会

转型的步伐，也契合了城市社会建设和社会

治理的客观需要。一方面，社区非营利组组

织通过自身的不断努力，在满足社会不断增社区非营利组织是沟通政府与公民的一座重要桥梁,发挥着中介的纽带作用。一方面,各种社区非营利组织及时把其成员对政府的要求、愿望、建议、批评集中起来，转达给政府；另一方面,又把政府的意图和对相关问题的处理意见转达给社区成员。社区非营利组织在这一利益表达和利益协调过程中,推动了政府与社区成员的合作。比如在我们的一次调查中，社区居民在遭遇噪声污染时,社区环保组织就代表社区成员向政府有关部门反映环境污染的情况,要求政府出面干预，终而制止了污染的释放。这样就能够起到一个“减压阀”的作用，缓冲不同利益群体的矛盾，尤其是群众与政府及其他组织的矛盾。（六）满足居民需要，促进志愿服务发展社区的满足需求功能与居民生活联系最密切，是使居民最容易感受到社区温暖的一项功能。同时，人们之所以对社区有一种归属感和依赖感，是因为他们不仅能够从社区组织中获得物质需求的满足，而且能够通过社区中人与人之间的互相帮助、互相鼓励和支援中获得精神的慰藉。社区非营利组织在这两方面都具有得天独厚的优势。

长的客观需求上获得了持续发展的外部动力；另一方面，成员的需要也为组织的崛起并趋向治理提供了不竭的内生动力，这种动力主要表现为民间自主力量不断壮大，这也表现出中国城市中公民社会的健康成长。但是，社区非营

利组织仍然面临着严峻的挑战，主要表现在资源匮乏、动员能力弱、治理不规范等问题，在社会土壤、政策规制、独立性等方面面临诸多制约因素，亟需社会做出回应和支持。

（一）转变政府职能，建构政府与社区非营利组织的互动合作关系

与西方发达国家的社区非营利性组织不同，中国的非营利性组织不是在有限政府、自由市场体制已经建成和相对完善的条件下发展起来的，而是在国家与社会、国家和市场的分化过程实践中成长起来的。由于中国社区非营利组织成长发育的背景特殊，必须形成政府与社区非营利组织之间双向互动的关系。一是合理分工，合理赋权。国际上的诸多成功经验表明，在政府和非政府组织均能履行的许多职能上，依靠社会自治机制往往能取得更好的效果，在社会服务、社区治理领域，依靠民众自我组织、志愿参与的力量，将大大提高政府管理公务事务的效率。因此，引导社区非营利组织发展的基本思路是：政府在宏观或全局上的关键事件中承担更多的责任，微观的管理更多地交给社区非营利组织完成。二是互相监督、互相促进，共同增进社会公共利益。政府有责任为社区非营利组织的发展和规范创造良好的法律政策环境。最后，充分发挥政府在转型初期的作用。新型的公共管理模式将是一个互动的、发展的、多元主体的模式，在转型时期，社区非营利组织扮演着承接政府逐步退出并转交给社会的部分社会职能的角色。这个过程并非简单的职能移交，而是反映着整个社会治理结构与观念的根本转变。在社会变革、公共部门管理模式从原有的政府为单一主体向新模式转变的时期，要充分发挥政府作为公共管理重要主体的作用。

（二）合理布局,重点培育,形成社区非营利组织发展的社会化网络体系

优先发展从事行政服务的社区非营利组织，使其承担大量的政府赋予和委托的工作，在政府机构改革、促进经济和社会进步等方面发挥积极作用。大力扶持从事社会公益事业和社区服务的非营利组织，通过开展公益性活动，协助政府为群众排忧解难，改善社区居民的生活条件，提高社区群众的生活质量，促进社会公共管理水平的提高。发展与人民群众生活密切相关的文化、教育、卫生、体育等社区非营利组织，丰富社区居民的业务生活，满足群众的精神需求。

（三）加强对社区非营利组织的登记管理，促进其健康发展

有关部门在保护非营利组织合法权益的同时，应对非营利性组织进行监督管理。以非营利组织登记管理机关为中心，建立起基础广泛、上下联动、行动迅速、疏而不漏的社会监督网络。对于社区非营利组织要一手抓培育和发展，一手抓日常管理，确保其沿着健康、有序、规范的轨道发展。

（四）建立起科学完备的评估机制，确保社区非营利组织的全面发展

评估机制的建立要确保实现“三个有利于”，即有利于推动城市的改革开放和现代化建设，有利于城市社区建设向纵深角度拓展，有利于社区非营利组织的健康发展。

注 释：

[1]王名:《中国社团改革》[M],北京·中国社会科学文献出版社,2002年版,第7页。[2]张明.论第三部门在社区建设中的功能[J].广西社会科学.2004,（2）:32—34. [3]于燕燕.非营利组织与社区发展[J].中国行政管理,2004,（9）:32.

[4]刘文.社区组织与社区发展[J].安徽师院学报，2004,（6）:39.

■ 责任编辑：徐振昌