中外公务员养廉制度的比较与思考
摘要：一些西方发达国家和地区的经验证明，高工薪和优厚的福利、退休保障制度有助于激励公务员忠于职守、勤政廉政。而当前我国公务员的工资水平偏低、待遇结构不合理等现状，是引发公职人员职务犯罪的一个重要因素。因此，借鉴有关国家和地区的先进经验，改革我国公务员收入结构，完善退休保障制度，制定廉政保证金等辅助措施是健全我国公务员廉政激励机制的重要方面。
关键词：公务员，高薪，退休金，廉政保证金，激励机制
法国启蒙思想家孟德斯鸠说：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是一条万古不易的经验。”① 他一语道破了权力与职务犯罪的关系。权力的异化源于人性的不完善，人类追求自身利益的天性，决定了权力持有人总是难以排除以权谋私的可能性。公务员作为政府的象征和代表，受国家的委托行使公共权力。为了保证公务员在行使公共权力的过程中不滥用权力，保持廉洁性，许多国家都在积极探索防止公务员腐败的方法和机制。除了建立严密的选拔、任用、监督、约束机制外，一些国家和地区也采取了种种措施如制定优厚的薪俸制度、养老金制度等来激励公务员忠于职守、勤政廉政。他山之石，可以攻玉。这些国家和地区的有效措施和成功经验，对于完善我国公务员的廉政激励机制具有一定的借鉴意义和启示作用。
一、发达国家和地区公务员养廉措施例
（一）以俸养廉
世界银行在一份报告中指出：官吏制度就和几乎其他所有东西一样，你付出什么就得到什么。①工资是公务员生活的主要来源，是满足公务员生活需要的必要保障。合理的薪酬制度对于吸引优秀人才，提高公务员素质，调动工作积极性，实现公务员队伍的优化与稳定起到一定的保障作用，对于保持国家公务员的廉洁性也有一定的促进作用。一些国家认为通过提高公务员的工资待遇使他们过上较为体面的生活，减少腐败动机，自觉约束自己的行为，廉洁从政，从而达到养廉的目的。有人把这种观点概括为“以俸养廉”或“高薪养廉”。高薪养廉制度目前主要是在一些经济实力较为发达的国家和地区实施，他们以物质上的实力为后盾，制定出相应的制度和法律实行高薪养廉，使公职人员能够在优厚的薪酬、大量的福利、稳定的职业下，安心工作，不敢轻易涉贪而冒丧失职位和优厚报酬的危险。在现代世界各国和地区中，实行高薪养廉制度并取得较大成绩的有加拿大、新加坡、瑞典、奥地利、香港等。这可以从瑞士洛桑管理学院公布的《1998年世界主要国家竞争力报告》中的有关指标可以看出，该
报告中第3.34指标，不适当行为（例如受贿或腐败）的指标如下（该指标越高，则表明该国家和地区腐败程度越低，反之亦然）：加拿大8.25，新加坡7.84，英国7.11，中国香港6.45，美国6.15，德国5.81，法国4.71.②
有资料表明，新加坡的廉洁度位居亚洲各国之首，新加坡之所以成为亚洲最廉洁的国家，原因是多方面的，其中实行公务员高工薪制是维持政府高度廉洁的一个重要因素。为了确保公务员有高收入，使政府机构能够吸引和留住优秀人才，激励公务员廉政勤政。新加坡政府每年通过咨询机构调查私营企业工资水平，对公务员的工资和私营企业人员的工资进行调查比较，一旦公务员的工资低于私营企业人员时，即采取措施予以平衡。70年代至80年代，新加坡政府就曾经连续四次给公务员加薪20％。1989年后新加坡公务员工资达到世界各国的最高数。1997年的资料显示，“政府官员在减薪2％－7％的情况下，平均年薪仍达到8.84万美元，而同期新加坡人均年收入仅为1.8万美元。”①公务员除了工资以外，还有全年奖金和一定津贴。
我国香港特别行政区也是高薪养廉制度的积极推行者，据香港年报资料显示，80年代每年用于公务员薪俸的支出占政府总支出的35％－39％，②并且逐年上升。香港政府用于支付公务员薪酬的开支1997－1998年度40114百万港元、1998－1999年度44092百万港元、1999－2000年度46488百万港元、2000－2001年度50497百万港元、2001－2002年度51909百万港元。③香港公务员除了享有较高的薪俸，还可以获得各种津贴，如额外职务津贴、逾时工作津贴等等。
除新加坡、香港外，西方一些发达国家也给予公务员以较高的薪酬待遇。如美国《联邦工资比照法》规定，联邦公职人员的工资要和私营企业职工的工资相当；而英国法律规定一般公务员的实收工资不得少于最低生活费用的120%，且必须高于劳动者保障工资额。除工资外，这些国家的公务员享受的津贴、补贴收入也很可观，如英国公务员可以享受的各类津贴占其收入的25%；法国公务员的补贴工资要占本人基本工资的10%—30%；联邦德国、日本等国则高达30－40%，①这是一般民间企业职工不能比的。
付给公务员较高的薪金，从表面上看增加了政府的开支，但是其创造的巨大效益是无法估量的。一方面高薪能吸引优秀的人才从事公共事务管理，为国家的发展和繁荣提供最基本的保障；另一方面，高薪也能确保大多数公职人员不致因生活太清苦或有后顾之忧，而冒丧失公职的风险去谋取不义之财。
（二）其他保障制度
除了实行高额的薪金制度，一些国家和地区还
根据本国本地区经济、社会发展水平和政治体制的特点建立了符合本国国情的公务员社会保障制度，使公职人员免除后顾之忧，安心工作，减少他们的腐败动机。
如新加坡的中央公积金制度。这是一项为新加坡受薪人员设立的养老储蓄基金。中央公积金实际上是一种强制储蓄，是薪金的一种演化形式，与薪金额直接成正比。政府设立专门的中央公积金局，对所有公积金实行统一管理、长期储蓄，并向存款人支付6％的年息。按照公积金制度的规定，雇员和雇主要按照雇员月薪的一定比例分别缴纳一定数额的公积金，作为该雇员的公积金，并按比例存入用于养老的特别帐户、保健储蓄帐户和用于多项支出的普通帐户三个帐户。公积金缴纳的比例随经济发展情况的变化而定。如1984年雇主和雇员双方的缴纳率各为雇员月薪的25％。1985年，由于经济不景气，为减轻雇主的成本负担，雇主的缴纳率降至10％，而雇员仍保持在25％。而1992年，雇员的缴纳率下降至22％，雇主则上升为18％。公积金的交纳还因年龄不同而有所区别，年纪较大的雇员公积金缴纳率相对较低。①新加坡的中央公积金并不像我国的公积金那样只能用于购买住房，除了解决公务员、企业职工等在职人员购买住房问题外，中央公积金还可用于医疗保健、退休后生活保障、购买不动产、股票、政府公债、家属保障保险和家庭保障保险、支付本人或子女的大学教育费用等等。
新加坡的中央公积金制度为公务员提供了优厚而全面的福利保障。由于中央公积金免交个人所得税，而且利率高，所以存入年份越长，公积金的金额就越高。如果一个公务员廉洁奉公，其工作年限越长，该储蓄就越多，到退休时就有一笔相当可观的储蓄，这足以保证全家安居乐业。但新加坡法律规定，凡是有贪污受贿等违法行为者，一律取消其全部的公积金。因此，公务员一般不敢冒失去公积金的危险而去违法贪污，尤其是任职时间已经很长的公务员更不敢轻易冒险。这对于促进政府公务员的廉洁起到了相当有效的作用。
美国、日本等一些发达国家也各有一套适合本国实际的公务员养老保障制度。如美国公务员的退休金有基本退休金、社会保险和公务员自愿按个人工资比例（最高不超过10％）提供的养老储金三部分组成。美国规定，联邦政府职员退休后，其每月享受的退休金不得超过最高连续三年年薪平均数的80％。
日本公务员退休后可领取：一笔一次性的退职金（数额为本人退休前月薪乘工龄再除以2）、按年发的退休津贴（数额按工龄分别为本人月薪的100％－137.5%）、按月发给的
养老金（工龄满20年以上才有资格领取，每月数额按工龄分别为本人退休前月薪的40％－80％）。将上述三笔数额相加折算为每月的退休金相当于本人在职时月薪的84％左右。①
瑞典公务员退休后可领取基本养老金和补充养老金。年满65岁退休，不论工龄均可领取基本养老金，数额相当于平均工资的1／3.如果提前在60－64岁退休，则按其提前的时间每月减发基本养老金0.5％；若推迟至70岁退休，则按其推迟时间每月加发0.6％。补充养老金按公务员的工龄长短计发，工龄满30年以上，养老金为退休者一生中最好的15年平均收入数的6％，工龄不满30年，每少一年扣减1／30.按此规定计算，瑞典一个工龄30年的公务员，年满65岁退休后，领取的基本养老金和补充养老金，相当于其原工资的93％。②
二、中国公务员工资、退休保障制度
建国以来，我国国家机关干部的工资曾经历过三次大的改革调整，分别是1958年、1985年和1993年。由最初的军事共产主义供给制转到以级别定工资的职务等级工资制，到1993年8月，《国家公务员暂行条例》颁布后，昔日的国家干部变成了公务员，公务员的工资制度也随之改变。当前我国实行的公务员工资制度是以职务和级别为主的职级工资制。主要是由基本工资、奖金和津贴组成。基本工资包括职务工资、级别工资、基础工资和工龄工资四个部分。其中，以职务工资和级别工资为主体。职务工资是按公务员的职务高低、责任轻重和工作难易程度确定工资标准，每一职务档次设若干工资档次，工作人员按担任的职务确定相应的职务工资，并随职务及任职年限的变化而变化。级别工资则是按公务员的能力和资历分成15个级别确定工资标准。1993年工资制度改革后，所有公务员的基础工资都是90元，上至国家总理，下至普通科员，没有差别。而工龄工资目前的标准是每年1元，工龄每增加一年，工龄工资增加一元。除了基本工资以外，我国公务员还可享受一定的奖金和地区津贴、岗位津贴。此外，公务员还享有各种福利如探亲假、交通费补贴、年休假等等。
根据《国家公务员暂行条例》的规定，我国公务员退休工资标准为：基础工资和工龄工资，按每个人的原标准全额计发，职务工资和级别工资两项之和工龄满35年的按88％、30－35年按82％、20－30年按75％、10－20％按60％、不满10年按40％计发。①此外，公务员退休后，还可继续享有一些按比例计发的地方津贴和补贴等等。
三、评析与思考
从上述发达国家和地区的公务员工资制度及退休保障制度来看，尽管各个国家的工资结构和退休后享受的待
遇有所不同，但是大部分国家都给予公务员以较高的工资和优厚的福利、退休待遇。这些国家通常以社会平均工资和物价变动为参考依据，以社会同类人员在私营企业的收入情况作比较来确定公务员的工资标准。通常公职人员的薪酬一般要与私营企业同类人员的薪酬持平甚至高于，当然这个高薪的“高”的尺度也是相对的，与社会中诸如商界、律师界这些精英部门相比，公务员的工资绝对值还是比不过的。而从各国公务员退休待遇来看，大部分发达国家将退休金的标准定位于与公务员在职时相比较，既不能高出在职时的薪金标准，又不能过于低于在职时的薪金标准，通常西方公务员退休金标准核定在公务员在职薪金的65％至85％之间，有些则高达90％以上。如瑞典和北欧国家较高，一般都在85％至90％之间。大多数发达国家在65％至85％左右。少数国家由于实行多种退休金制度，表面上看虽然退休金所占比例不高，如日本占45％，德国约占40％，但加上退休保险费和其他补贴，日本可占到85％左右，德国可占到75％至80％左右。①而且各国普遍有退休金随物价上涨和定期提高的制度，以保证退休公务员生活水平不降低和共享社会发展进步的成果。
这些国家和地区主张通过实行高工薪、高待遇制度，确保公职人员在职时生活丰衣足食，退休后老有所依，使公职人员安心工作，减少腐败动机，从而达到吸引优秀人才和保障公务员廉洁从政的目的。这种主张的深层次理论依据是，人都有避苦求乐的私本性，人追求自身利益的天性，决定了权力持有人总是难以排除以权谋私的可能性。当一个人拥有一定的公权力，假如运用这种权力可以满足自己的某种需要时，是难以抵御公权私用的诱惑的。高工薪、高待遇在某种程度上也能提高公职人员的腐败成本。一个公职人员是否会贪污受贿取决于他贪污受贿的所得与贪污受贿付出的代价（指被发现后所遭受的处罚和损失）及风险因子（指是否被发现具有或然性）之间的关系。当贪污受贿的收益远远大于其风险代价时，任何道德或者法制的约束都难以遏制贪污受贿的发生，公职人员的廉洁性就难以得到保障。如果提高公职人员的薪金待遇，则相应地提高了贪污受贿行为的代价，可以使大部分的公职人员安分守己，从而控制贪污受贿行为的发生。
从我国公务员工资、保障制度来看，我国的公务员工资制度存在以下几个问题：
1、公务员工资水平偏低。多年来，我国公务员实行的是低工薪制度，公务员的工资一直处于相对较低的水平。以1999年为例，根据有关方面的统计资料显示，1999年全国国
家机关、政党机关和社会团体职工平均工资8978元，企业人均工资8346元，但是企业中的国有企业人均8543元，其它企业9829元。①这表明国家机关工资虽略高于国有企业，但明显低于私营、外资、个体等其他企业。由于工资待遇低而导致政府机关人才流失的情况时有发生。根据人事部一份名为《中央国家行政机关公务员流失问题不容忽视》的调研报告统计，从1998年到2002年，在人事部抽查的21个中央部委共流失本科学历以上公务员1039人，占同等学历公务员总数的8.8%.②中央国家机关公务员流失的主要去向是外企、待遇较高的国企或出国，人才流失最直接、最主要的原因是待遇偏低。长期以来，我国公务员的工资水平和企业职工的工资水平基本不相上下，这种比价实际上是不合理的。一般来讲，公务员与企业平均工资之比应维持在1.5~2：1的水平，才算基本合理。我国也在朝这个方向发展，从1989年至2001年，我国公务员虽经历了五次加薪，但与世界其他国家以及国内其他阶层相比，中国公务员的工资收入仍属于中等偏下水平，还达不到基本合理的水平。
总体来说，我国公务员的工资水平仍处在偏低的水平。但是多年来，我国实行的是以“低薪制、高福利、多补助”为特点的公务员工资政策，虽然工资水平比较低，但公务员在职时可以享受的各类福利、和补助相对较多，如过去的福利分房、公费医疗等等，这些一定程度上弥补了工资的不足。然而，在逐步实行社保改革和取消福利分房等改革以后，一些福利待遇的取消使得公务员工资水平偏低的问题显得愈发突出。目前的改革使教育、医疗、养老、住房等都要由个人来承担，而公务员目前的工资收入水平无法应付这一系列支出。这将产生某些不利的后果：工资过低导致公务员得不到激励，直接影响工作效率；导致部分公职人员滥用公权以权谋私。
2、在职与退休后的待遇落差过大。根据规定，我国公务员在职时除了获得基本工资以外，还可享受各类奖金和津贴。而退休以后可以享受全额计发的基础工资、工龄工资和按比例计发的职务工资和级别工资、部分津贴和补贴（其中职务工资和级别工资按照工作年限分别可以获得在职时的40％到88％），不能享受各类奖金和大部分的津贴、补助。而当前我国公务员工资水平较低，奖金和津贴作为工资的补充占了公务员在职总收入的很大比例，尤其是在一些经济较为发达地区，奖金在公务员总收入中所占的比例要远远高于国家法定的基本工资，而且在职时还能享受一些其他待遇如公务配车、公务消费等，这些使得公职人员的实际生活水准并不
太低。而公务员退休以后对于这部分一般都不能享受。两相比较，公务员在职和退休所能享受的待遇落差就很大，往往是奖金比例越高，退休后的落差就越大。这也是社会上“59岁现象”（指一些公职人员在临近退休之前走上贪污受贿违法犯罪道路）产生的一个重要诱因。对于这些人来说，在职时除了获得基本工资以外，各类奖金、津贴、补贴及在职消费等待遇的总和使得自己的生活过得相对比较优越。而退休以后占据总收入很大比例的奖金、津贴及一些隐性收入的消失，使过惯了较为安逸生活的公职人员很难接受生活水平下降的现实，往往就产生失衡心里。因为货币工资偏低，仅仅靠基本工资收入，公职人员很难通过储蓄和为数不多的退休金，使自己退休以后的生活水准与在职时相差不大。这可以从一些被查处的腐败贪官的自白中印证这一点。如原江苏省扬州市副市长戎文凤因受贿罪被判刑后忏悔到：“自己长期在政府工作，节奏快，负荷重，很辛苦，而付出的劳动与得到的报酬不成正比，分配不公。随着生活地位的提高需要钱，孩子大了需要钱，将来老了需要钱，而钱从哪里来？于是，不该伸手的伸手了，不该接受的接受了……”①戎文凤的自白道出了其产生犯罪动机的原因之一在于担心老了以后没钱。这从侧面说明了在职收入与退休收入之间的差距过大，会激发公职人员为防止退休以后的生活水准下降而利用手中的权力去谋私利的腐败动机的产生。
西方发达国家和地区的经验证明，一支高效、廉洁的公务员队伍必须有合理的收入和良好的退休保障制度作支撑。高薪养廉对于吸引优秀人才、促进公职人员勤政廉政有着积极作用，但高薪养廉制度受制于一个国家的财政经济状况和机构的精简程度。就我国而言，当前的经济发展状况、公务员队伍的素质等实际情况，决定了我国还不具备实行向西方发达国家那样的高薪养廉制度的有利条件。但是随着经济的发展和机构改革、人员的精简，提高公务员工薪和退休后的待遇保障是一个必然的趋势。在这个过程中，笔者认为：应当结合我国的实际，借鉴发达国家和地区的经验，通过各种改革和制度创新，逐步完善我国公务员激励机制：
一是要改革现有的公务员待遇结构。应逐步提高公务员货币工资的比例，提高基本工资的数额和比例，降低奖金比例，消减在职消费支出，把各种补贴纳入正式工资，实现实物福利货币化，这样就可以缓解退休前后收入反差太大的矛盾。
二是完善公务员退休养老和住房、医疗保障制度。应适当提高公务员的退休养老待遇，减少公务员退休
后的生活水准与在职时的差距。
三是建立促进公务员勤政廉政的辅助措施。当前正在我国一些地方政府实行的廉政保证金制度，广受争议。反对者认为，每年区区数千元的“廉政保证金”难以保证公务员的廉洁；赞同者认为“廉政保证金”客观上增加了一些看得见、摸得着的“腐败成本”，对反腐败确有积极意义和作用。①笔者以为，廉政保证金制度的推行，实际上是公务员激励机制的一个创新，在当前公务员工资水平还偏低，尚不具备实行高薪养廉条件的状况下，根据财政实际状况，通过设立廉政保证金制度，来激励公务员勤政廉政。其作用体现在：一方面是作为公务员工资的补充，弥补公务员工资水平偏低的情况，一定程度上提高公务员退休后的收入，起到激励公务员的作用；另一方面对于大部分公务员而言，这笔额外的廉政保证金虽然不多，但相对工资偏低的状况，几十万元还是一个不小的数目，对公务员是有一定的吸引力的。因此，廉政保证金能增加公务员腐败的即期成本和未来风险，对公务员能够起到一定的约束和警戒作用。类似于廉政保证金的做法，其实在新加坡等一些国家早已实行，前文所列举的新加坡中央公积金制度实际上就是发挥着激励、约束和警戒公务员的作用，而且可以说对起到了较好的效果。但任何事物都有局限性，廉政保证制度是一个新生事物，其效用还有待于实践的证明。
总而言之，优厚的薪酬制度、健全的退休保障制度，确实能在一定程度上起到激励公务员奉公守法、廉洁自律的作用。但是，这仅仅是促进公职人员廉洁从政的一个方面，要使一个国家廉政建设取得实质性效果，还需要一整套严密的监督、约束、教育、奖惩等机制予以配合。
上海市闵行区检察院研究室·高永华 俞闺红