动员与抵制——国民政府时期甘肃民众与保甲制度的推行

　2007年8月 陇东学院学报(社会科学版)Aug.2007 第18卷　第3期 Jour nal of Longdong University　(Social Science Edition)Vol.18　No.3　

动　员　与　抵　制

———国民政府时期甘肃民众与保甲制度的推行

卢毅彬

(甘肃中医学院社科部,甘肃兰州730000)

摘　要:国民政府时期,甘肃地方政权采取多种措施动员民众配合保甲制度的推行,但甘肃民众在保甲制度推行的过程中多采取消极敷衍、不予配合的抵制态度,因此甘肃保甲制度的推行并不成功,其传统控制功能也未充分发挥。

关键词:国民政府时期;甘肃;保甲制度;民众

中图分类号:K262.9　文献标识码:A　文章编号:019-1209(2007)03-0071-05

收稿日期:2007-01-15

作者简介:卢毅彬(1972—),男,陕西蒲城人,讲师,主要从事中国近现代史、中共党史研究。

保甲制度是中国封建时代长期延续的一种基层政治制度。它始于北宋王安石变法,后为明清统治者所吸纳并不断完善,是封建专制国家政权控制基层社会的重要手段。南京国民政府建立后,为了维护统治秩序,国民党政权又重新拾起保甲制度,并在全国普遍推行。

对于民国时期保甲制度的推行情况,已有多方面的研究,但是从民众的角度来考察保甲制度,研究尚嫌薄弱。其实,保甲制度推行的收效如何,很大程度上取决于民众的参与和配合程度。本文拟以甘肃为中心,考察甘肃地方政权在动员民众参与保甲方面采取的举措以及民众的反应。

一、甘肃地方政权动员民众参与保甲的措施

甘肃于1934年到1949年间奉令推行保甲制度。在此期间,甘肃地方政权在动员民众参与保甲方面采取的举措大致包括宣传动员和处罚两个方面。

首先,通过宣传,使民众能够明了保甲制度的“意义”。国民党政权将推行保甲制度视为安定基层社会的法宝,但在办理保甲之初,一般民众对保甲制度并不了解,“以为编组保甲,即为准备作战”,[1]因而颇多疑虑。当时就有论者指出,如果宣传不够,则难以消除民众对保甲制度的误解,“不但不能启发其对保甲制度的信仰,并且还要对保甲发生种种疑虑,阻碍保甲工作的进行。

”[2]因此,通过广泛的宣传,让民众了解保甲制度的意义所在,这是保甲制度得以顺利实施的重要保证。因此,甘肃省政府将宣传列为办理保甲的一项重要工作。在最初奉令办理保甲时,就曾在1934年11月公布的《甘肃省各县编查保甲户口分期进度表》中,规定推行保甲制度第一阶段的工作重点是保甲的宣传讲习,其中就包括对普通民众的宣传。省政府要求,各县在接到省政府颁布的各项保甲法令后,应该“将各条例详细研究,用白话布告民众,说明推行之理由及其主义与施行程序”。[3]到了抗战时期,甘肃的主政者更加认识到动员民众以加强保甲制度推行的重要性。省政府认为,以往办理保甲之所以缺乏成效,其中一个重要原因就是民众对保甲的意义不够了解,以致在办理保甲时消极敷衍,不能积极

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配合,从而影响保甲制度的推行。因此,在1938年至1939年整理保甲时,省政府拟订了《本府为整理各县保甲告民众书》,要求各县广为张贴,“普遍宣传,唤起民众”,[4]以便于保甲整理工作的有效进行。

除了正面的宣传之外,对于在推行保甲过程中不予配合的民众,甘肃省政府还规定了相应的处罚办法。在抗战以前,处罚办法主要是参照南昌行营于1932年颁布的《“剿匪区”内各县编查保甲户口条例》来执行。此项条例规定,有以下情形之一者处以4元以上40元以下之罚金:拒绝加盟保甲规约者;无故拒绝交纳保甲所需经费者;遇到形迹可疑之人或留客寄宿等未向保甲长报告者;填报户口不实或任意毁坏门牌者;拒绝编入壮丁队者;凡经分配工作而不遵办者;保甲规约督饬其执行任务而竟敢怠职者。[5]抗战时期,甘肃省政府在1941年5月公布的《甘肃省户口总编查办法》中,又做了补充规定,“各乡镇长于清查户口时,对于查询各项拒不报告或作虚伪之报告及拒不签具联保连坐切结者,处1元以上20元以下之罚金;处罚后仍行违反者得连续加重处罚”。[6]从有关的档案资料可以看出,这些处罚规定并非完全流于虚文,在有的地方确实得以落实。如庆阳县在1942年的户口复查中,就先后查出“遗漏或虚伪之陈述者”109起,共处罚款366元。[7]

二、甘肃民众对保甲制度的

消极抵制及其原因分析

尽管甘肃的主政者在动员民众参与保甲推行方面采取了上述措施,但是效果并不理想。总体看来,甘肃民众在保甲制度推行的过程中表现冷漠,多采取敷衍了事、不予配合的消极抵制态度,令甘肃的主政者大伤脑筋。

调查户口是推行保甲制度的初步工作,也是推行其他“要政”的根据,故国民党政权一直将调查户口作为重要工作办理。但是,甘肃地方民众在调查户口时,“相率隐匿人口数目”,并不“据实具报”。[8]对于户口异动的报告也不够积极,“不但不肯亲自到指定地点来报告,就是公家派人前往正式调查时,亦往往有所隐藏,不肯实报”。[9]户口异动不能得到定期如实的呈报,以前的户口调查也因此失去了意义。

合理的保甲编组是保甲制度得以实施的重要保证。按照甘肃省政府关于保甲编组的设计,“每保以管辖10甲为原则,但在6甲以上、15甲以下之范围酌为伸缩;甲以相比邻之普通10户编成为原则,必要时得在6户以上15户以下之范围内酌为伸缩”。[10]由于当时征兵征粮等都是以保为单位进行摊派,民众为减轻负担,便纷纷“贿赂编查人员”,以致保甲组织“任意扩大”,“一甲而十数户,一保而数十甲者,比比皆是”。[11]保甲编组的混乱状况,不利于保甲制度本身的运行,也影响到各项政令的推行。

联保连坐是保甲制度的关键环节,在统治者看来为肃清“盗贼、匪类、汉奸、间谍”的重要途径,故甘肃省政府多次发出训令要求各县切实举办。可是,在办理联保连坐切结时,民众却往往把实行联保连坐视为例行手续,官样文章,因而“不问其互保之人是否善良,有无盗匪、汉奸、间谍嫌疑,一律与之填结捺印”,而在具结之后,“不惟不能尽其规劝、监察、举发之责任,即同结内各户户长姓名,亦不知晓”。[12]

此外,在这一时期,甘肃民众的大量逃亡也对保甲制度的推行有一定影响。民众的逃亡在河西的安西、敦煌、玉门等县尤为突出,原因就在于驻军的征索过重。范长江在访问西北经过临泽时,发现“这个县的农民每年也要出六万元的烟亩罚款,各方军队在这里提取`拨款'的,都是长年累月地住着,总也提不清楚。”[13]因为承受不了各种苛捐杂税、摊款派丁的重负,民众纷纷逃往他处。谢觉哉曾了解到“安西原九百多户,现在五百多户。敦煌原两千四百户,现在一千九百户”。[14]河西民众逃亡的严重状况甚至引起了蒋介石的关注,他为此于1941年10月间致电甘肃省政府,要求甘肃省政府“详细调查,妥为安置”。[15]按照国民党中央的规定,逃亡之户也要编入保甲之内,因此有的地方办理保甲就出现了名不副实的奇怪现象,如据民勤县第四区区长马克大的呈报,当地“一甲之内逃亡者有五六户,留住者仅三四户,且有全甲无人者甚多”,“外岔附智沟等共编一保,住户不过30余家,其余皆泥门户而逃”。[16]甘肃地方上的征兵征粮往往以保甲为单位进行摊派,这样以来,户少的保、甲自然负担加重,不堪支持,由此造成了民众负担不均,民众对此意见很大。

由于民众的消极抵制,甘肃保甲制度的推行并不成功。保甲编组混乱不堪,户口数字则一直

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未能彻底弄清。第四行政督察专区专员胡受谦在1942年的全省行政会议上就曾坦率地承认:“本区究有若干男子,若干妇女,若干老幼,若干壮丁,倘要我说出数目,那只有编造,说不上确实的数额。

”[17]联保连坐的实施也往往走了过场,“徒具形式,毫无实效”。

[18]总体看来,保甲制度的传统控制功能在甘肃并未充分发挥。

甘肃地方民众之所以对保甲制度采取消极抵制的态度,究其原因,可以包括以下几个方面:

(一)保甲制度自身的反动性。传统的保甲制度具有明显的封建性和反人道色彩。作为保甲制度核心的联保连坐要求相邻各户之间互相作保,共具保结,互相担保不做违法之事;一家如有违法情事,具结其他各户务必及时举发;如不举发,则连带坐罪。国民党政权在重新拾起保甲制度时,将传统保甲制度中固有的这种封建性、反动性的一面继承下来,并使之带有浓厚的反共色彩,“自始至终充斥着反民主、反人权、反共的强烈企图”。[19]保甲制度的这种特性,决定了民众不会对它产生浓厚的兴趣,更不会积极地参与配合。

(二)乡村“熟人社会”的制约。有关研究表明,国民党统治时期,中国乡村的社会生活模式和以往相比并没有发生大的变动,社会流动性较低。这种乡村社会生活模式的传统性是保甲制度得以复兴的社会基础。[20]但问题的另一面在于,传统的乡村社会是一个“熟人社会”。在一个相互熟识的亲情社会里,如后文所述,即使是保甲长们也不愿在办理保甲时过分认真而得罪人。对普通乡民而言,更是如此。他们是不愿意因为告发而得罪长期生活共处的乡邻的。可以说,“熟人社会”既构成了推行保甲制度的基础,又成为实施保甲制度的障碍。

(三)推行保甲制度并不能给民众带来现实的利益,所以也不会引起民众参与的兴趣。尽管甘肃地方政权在宣传中,声称推行保甲可以“充实自卫力量”,“保卫乡里”,[21]但是,在社会根本矛盾没有得到解决的情况下,推行保甲制度在稳定社会秩序方面并不能发挥大的效力。国民党政权统治时期,甘肃盗匪案件层出不穷,社会秩序并不安宁。1938年,谢觉哉在兰州“随意翻阅兰州一月份报纸”,就发现其中所登载的“兵匪”抢劫案件就达5起,而且这还“是不完全的报上的记载。自然,报上有的只是事实的百分之几”。[]1940年,省保安处在一份工作报告中,称甘肃各地土匪窜扰,颇为猖獗,仅1940、1941年两年,就发生匪案722起。[23]甘肃地方社会的社会秩序的混乱由此可见一斑。

相反,办理保甲对民众而言直接意味着负担的加重。保甲经费多要取之于民众,而保甲人员在征收过程中又滥行摊派,让民众叫苦不堪。此外,办理保甲也干扰了民众正常的生活秩序,因而并不受民众的欢迎。范长江在考察西北经过酒泉黄泥坝村时,就了解到这里“不是今天`练壮丁',就是明天`编保甲',弄得大家鸡犬不宁”。[24]在此情形下,很难期望民众对推行保甲会产生积极的反应。

(四)缺乏一个高效的地方政权做支撑。保甲制度在设计上的上述缺陷,并不意味着它就注定无法得到实施。以往的统治阶级往往都是以国家的强制力为后盾来推行保甲制度的。如果没有一个高效的政权机器为支撑,保甲制度的推行很容易流于空谈。而在国民党统治时期,甘肃地方政权恰恰是以官僚主义和效能低下为特征的。1938年2月,省政府秘书长丁宜中就曾批评各级官员“向来办理公文,只求案无留牍”,“不过是文字上对付过去,等因奉此,等情据此,互相转告,究竟是否把事办了,还是问题”。

[25]这种批评颇能反映出国民党统治时期甘肃地方政权的普遍特征。政府效能低下,对于政令的推行情况不闻不问,百姓自然乐得敷衍了事。

保甲长处于国家政权与基层社会的连接点上,是推行保甲制度的重要环节。和政府官吏不同,保甲长毕竟要终生生活在乡村社会之中,因此对于办理保甲这种容易得罪人的政务,往往也会采取应付的态度。有的保甲长在清查户口时,“畏难偷安”,“乐得敷衍”,“咸不认真清查”;[26]在办理各户填具联保切结时,有的保甲长因为手续较烦琐,便马虎了事,或“代填塞责,或仅令各户户长捺一手印”。[27]保甲长如此态度,怎么能够期望百姓认真对待呢?

国民党组织本应在政治动员中发挥有力的作用,但实际上,甘肃的国民党组织也很涣散无力。省党部不负实际责任,而且“上级党部和下级党部,也缺乏联络”。

[28]许多党部负责人抱着做官的心理,把办党看作做官,平日高高在上,很少深入基层指导训练,所以甘肃的国民党基层组织,更是分外的涣散,“区分部无工作,小组亦未

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建立起来”,[29]“联保主任以及保甲长、地方士绅,入党的就比较少”。[30]在这种情形下,很难期望国民党组织在政治动员中能够发挥重要作用。

(五)官民绝缘,政治沟通不易实现。长期以来,中国的民众被隔绝在政治生活之外,政治只是统治者的特权,由此形成了官民之间的隔阂状态。在民国时期的甘肃,此种情形依然普遍存在。地方上的县长们“平日总是深居县府,一切事情,假手书吏,老百姓的痛苦一点也不知道”。[31]而在民众看来,政府也只有在征兵派款时才会和自己发生关系,因此对政府的作为抱有强烈的怀疑和防范心理。永昌县县长在给省政府的呈文中,称当地民众一听到调查户口,“非但相率逃跑,即互为隐匿”。[32]谢觉哉在兰州时,也曾了解到,“(河西)民众家家有洞,不是防空而是防官,洞深长至若干丈尺,通山岗,一闻官警,就从洞里走了。

”[33]

此种官民绝缘的状况显然不利于有效的政治沟通的实现。当时就有论者指出,“人民的观点往往与政府歧异。有时政府认为有利于人民的设施,人民认为无利,甚至有害。……人民的知识程度与政府中人相差过巨。政府中认为极通俗的言语,一般人民听了往往莫名其妙。

”[34]难怪在甘肃官方人士看来,推行保甲制度是造福地方的“要政”,“消极方面,使人民互相监视团结自卫,以弥奸宄无形;积极方面,推行政令,兴办事业,训练人民行使四权,完成地方自治”。[35]而在民众心目中,推行保甲却意味着征兵派款,于是不免要消极抵制了。

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【责任编辑　朱世广】

Mobilization and Resistance

———On the Implementation of the Baojia System During the National Government Pe riod in Gansu

LU Yi-bin

(Division o f social sciences,G ansu TCM Institute,Lanzhou730000,Gansu) Abstract:During the Na tional Government Period,the local authorities in G ansu took measures to mobilize the masses to cooperate in the implementation of the Baojia system.However,the local people showed passive resistance to the government orde rs.Consequently,the implementation of the Baojia sys-tem failed to fulfill its functions.

Key words:Pe riod of National Gove rnment;Gansu;Baojia System;the populace

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