城郊集体土地_征转分离_改革研究_以株洲市天元区马家河镇高塘村土地征转改革为例

2010.11（上

）

C h i n a C o l l e c t i v e E c o n o m y

集体经济·摘要：“先征后转，征转分离”的土地管理新模式，打破了“征转同步，先转后征”的土地管理旧体制，缓解了征拆矛盾，降低了用地成本，为新型城市化和新型工业化提供了广阔的发展空间。株洲市天元区马家河镇高塘村的“征转分离”改革实验为此提供了良好的借鉴作用。

关键词：城郊；集体土地；征转分离随着经济发展和城市化进程的加速，在兼具城乡两重性质的城郊区域，农用地和非农用地相互交错，土地的增值、征用与经济飞速发展的矛盾日益突显，过去“征转同步、先转后征”的土地管理模式已难以适应现代城市发展的需求。如何科学利用和开发城郊集体土地，实现对城郊集体土地的合法合理运用，为城市新型工业化发展提供广阔的伸展空间，是一个亟需解决的重大现实问题。本文试图从分析株洲市天元区马家河镇高塘村“征转分离”的实践入手，探索一条适合我国经济高速发展的城郊集体土地征转模式。

一、株洲市天元区马家河镇高塘村“征转分离”情况分析

所谓“征转分离”，即土地征收和农用地（未利用地）转用相对分离，指在土地利用总体规划和城市总体规划确定的建设用地范围内，将重点发展区域和近期建设项目用地涉及的集体土地先行征收，再根据开发需要和年度农用地（未利用地）转用计划指标等情况，适时实施转用。

清水塘工业区是株洲的老工业基地，目前聚集冶炼、化工企业100余家，每年排放大量工业废气、废水、废渣，对环境污染十分严重。为建设宜居的现代工业新城，株洲市委、市政府决定在该工业区大力发展循环经济，从根本上解决“三废”问题。目前，清水塘工业区循环经济试点方案已经通过国家发改委专家评审，循环经济工业区顺利获批全国发展循环经济第二批试点园区。依据《国土资源部关于株

洲市重金属污染土地有关问题的复函》（国土资函〔2008〕748号，2009年2月14日株洲市人民政府办公室转发了市国土资源局《关于实施征传分离促进镉污染土地开发利用的实施意见》的通知，株洲市开展了“征转分离”的实践探索。由于清水塘工业区的清水村、新霞村居民多，人口密度大，征转分离的难度大，阻力重重。因此，株洲市循环经济园区城郊集体土地征用体制改革的试点工作是在天元区马家河镇高塘村进行的。

高塘村位于天元区马家河镇，全村面积约6.5平方公里，现有基本农田1800亩、专业菜地400亩、林地6000亩，有19个村民小组，人口1893人。高塘村属于循环经济工业园区的核心污染区（新马、响塘片），

2008年5月，天元区政府在全市率先实行

以“村组整体征收、整体拆迁；村民整体安置、整体转城；农村集体土地征转分离、先征后转”为核心内容的“征转分离”试点工作，正式启动了“新高塘安置小区”项目建设，以实现征收、安置、发展同步推进。高塘村整体拆迁整体安置，为开发区建设腾地

2700亩，节约土地成本5.4亿元。

（一）主要做法

1、政策先导。运用“征转分离”模式，

加快镉污染土地开发利用，实施土地功能转换，是一项系统工程，涉及土地利用总体规划调整、土地报批、土地征收、土地转用、农民安置、社会保障等诸多政策问题。在土地征用方面，《国土资源部关于株洲市重金属污染土地有关问题的复函》（国土资函〔2008〕748号）、株洲市人民政府办公室转发市国土资源局《关于实施征传分离促进镉污染土地开发利用的实施意见》的通知，对“征转分离”的原则、范围、程序进行了明确，为“征转分离、先征后转”提供了政策依据。在安居方面，为保障被征地农民买得起房、住得上好房，在执行货币安置政策的同时，天元区先后出台

了《关于加强征地拆迁安置房建设管理工作若干意见》等9个政策性文件，对安置房建设的模式、规划、设计、质量、价格、销售、管理等进行了规范，从政策层面有力地保障了安置房建设的稳步推进。在就业方面，为解决失地农民就业技能缺乏、就业机会少、就业难度大等问题，先后出台了《关于进一步促进失地劳动力就业的意见》等政策引导文件，对失地农民就业培训、购买公益性岗位、进区企业安置失地劳动力就业等进行了规范，积极支持和鼓励失地农民就业、创业。在社会保障方面，在全省率先建立被征地人员基本生活保障制度，出台了《株洲市天元区征地补偿安置及被征地人员就业培训和基本生活保障实施办法》、《株洲市天元区被征地人员医疗保险细则》等政策文件，在征地农民的养老、医疗、生活补助等制度设计方面进行了大胆突破，比较系统地解决了失地农民的长远生计问题。这一系列政策的配套和完善，为天元区开展“征转分离”试点工作提供了前提条件。

2、安置先行。为做好因“征转分离”而

“迁村（组）腾地”村民的住房安置工作，天元区实行了“先安置、后拆迁”的政策。

2008年5月，在高塘村启动了“新高塘安

置小区”项目建设，建设安居房494套。目前，高塘村已有8个建制村民小组的254

户征地拆迁户都能按成本价购买到安置房。“先安置、后拆迁”解决了失地农民最担心的住房问题，为加速腾地创造了条件，也为村组变社区打下了坚实基础。

3、社保有力。为保障“征转分离”失地

农民最大利益，天元区大胆突破，对被征收土地的农民实施养老、医疗、生活补助等一系列基本生活保障措施，一次性为“征转分离”失地农民办理了村民转居民手续。被征收土地的农民根据不同年龄，可以分别享受10-15年的企业灵活就业人员养老保险补贴；已达到退休年龄的人员可以拿到

城郊集体土地“征转分离”改革研究

———以株洲市天元区马家河镇高塘村土地征转改革为例

■

谢立民

改革论坛

48

2010.11（上）C h i n a C o l l e c t i v e E c o n o m y

集体经济

·410元-500元的退休金，可享受个人免费的城镇居民医疗保险；女16岁-55岁、男16岁-60岁的人员，享受株洲市城镇灵活

就业人员医疗保险待遇，个人只需缴纳基数的2%和每年100元大病互助费，其余3%政府予以补贴；对女45岁-55岁、男50岁-60岁的人员，还设置了基本生活补助费制度；对年龄偏大的人员设置了可供选择的老年生活费制度。基本生活保障制度的实施，打消了失地农民“失地以后生活怎么办”的疑虑，赢得了拆迁农民的大力支持，使农民变成了真正意义上的市民。

4、公司运作。为解决高塘村村民最大

的生产安置问题，保护村民利益和生产积极性，促进村集体经济快速、稳步、长足发展，2009年1月，高塘村注册成立了村级置业公司———株洲市高塘大禹实业有限责任公司。公司性质为村集体出资控股，全体村民自愿参股、其他自然人或企业认股的有限责任公司。整体征转后，高塘村集体将获得980万元集体土地收入。村民按每人2万元份额作为原始股入股高塘大禹实业有限责任公司，公司以原始股向村民分红。“迁村腾地、先征后转”主要以村级置业公司为枢纽进行运作。天元区政府提供政策、高科集团提供资金回购土地。村级置业公司主要承担以下职能：一是对拟征用地块进行控制，防止征地成本上升；二是利用其人缘、地缘关系代表政府征用土地，消除征地阻力，通过先征后转等方式为用地赢得时间；三是发展集体经济，建设安置区，妥善解决失地农民安居乐业的问题；四是减少现金支出，通过提前办理土地证进行土地一级半市场运作，解决高科集团工业用地开发融资抵押物缺乏的问题。公司生活安置不以赢利为目的，其主要收益包括：生产安置土地运作收益；土地租用控制工作费用；土地预征回购差价；其他项目运作收益。

（二）主要成效

1、缓解了征拆矛盾，降低了用地成本。

现行征地拆迁政策已运行多年，征地拆迁成本继续攀升已成必然趋势。与宗地征地拆迁相比较，高塘村的成片征拆、整体征转无需以路网为片，无需进行二次安置，避免山地纠纷、二次拆迁等常见矛盾，有效降低征拆成本。目前高塘村土地的征收成本约12万元/亩，相对园区工业用地开发29万元/亩的征地成本，优势明显。

2、加快了审批速度，缩短了报批时间。高塘村仅用4个月即完成了2700亩土地

的征转分离工作，大大缩短了项目交地时

间。前瞻性的土地集中开发使“土地等项目、熟地招商”成为现实，创造性地突破了发展中的土地供应瓶颈问题。

3、优化了产业布局，提升了资源效率。

土地集中成片开发，可拉开园区大规模开发、产业集中布局框架，能有效解决宗地开发中项目随机落户，零散布点而导致产业集聚水平较低等问题，有利于统筹考虑，主动对接主导产业和配套产业，选择、规划、布局一批“两型”产业项目，建设一批“两型”园区，有利于集聚优势产业、形成特色园区、降低产业配套成本、提高区域竞争力。

4、加快了资金周转，拓宽了融资渠道。

“征转分离”模式下，天元区社保中心可以将失地农民进入社保的个人补建补缴资金直接从征迁补偿款中代扣，使其同步获得完善的社会保障；村级置业公司也可以将拆迁户意向购买安置房的费用从房屋拆迁补偿款中扣除，直接转入安置房建设，解决安置房建设所需的大量资金问题；先行征收的土地完成土地转用手续后，可以依规用于公开出让、地产招商、银行抵押贷款等土地融资活动，盘活了资源，大大缩短了资金流转流程，提高了资金使用效率。

5、保障了农民的利益，促进了集体经

济的发展。村民入住高标准安置小区，转为城市社区居民，纳入城镇社会保障体系，享受免费就业创业培训。整体征转获得的大量集体土地收入，为村集体经济的壮大发展奠定了深厚基础。村级置业公司提供就业岗位，村民入股分红，使失地农民的利益与工业化、城市化紧紧连在一起，并由此拥有了可持续的收入来源，成为资产的所有者、开发建设的受益者、工业化城市化的拥护者，解决了失地农民生产生活出路问题，为构建和谐社会找到了一个多赢的切入点。

二、株洲市天元区马家河镇高塘村“征转分离”的主要启示

高塘村“征转分离”的实践，突破了“征转同步”旧模式的牵制，优化了土地资源配置，提高了新增建设用地指标分配的科学性、合理性。

“一个分离”。就是打破城郊农村集体土地征用过程中“先转后征，征转同步”的旧方法，对城郊农村集体土地或城中村被征用土地实行“征收与转用分离、先征收后转用的方法”。这种方式省时节力，降低了土地征用成本，提高了土地工业开发的利用效率。

“二个置换”。即在征转过程中，在以货币补偿的基础上，实行农户以宅基地换安

置房，以承包地换社会保障或公司股份，从而减少社会交易成本，降低交易风险，这是“征转分离”模式的核心内容，也是我国城郊集体土地征用改革发展的方向。

“三个集中”。即在土地征转过程中，通过“统规统建”逐步实现住宅向社区集中，人口向城市集中，工业向园区集中，这是实现城镇化、产业化和工业化的先决条件。

“四个转变”。即通过征转模式创新，实现集体土地向国有转变，农村村组向城市社区转变，农民向市民转变，社区居民向公司股民转变。

当然，各地的具体情况不同，实践的结果也不同，根据高塘村的经验，在各项政策措施具备的情况下，“征转分离”模式要真正取得成功，我们认为还要具备以下条件：一是有出资者买单。村组整体征收、整体拆迁需要一次性投入巨大资金，高塘村因为有高科集团介入，资金有了保障，征地拆迁具备了重要的前提条件。二是有项目支撑。土地征转的目的是引进项目，如果没有项目，征转后的土地闲置，那出资者不堪重负，征转后的居民也没有长期保障。高塘村是欧洲工业园二期，入园的工业项目多，这就为顺利推进“征转分离”提供了支撑。三是有良好的运作。这必须有以下条件：德高望重的能人、健全的基层组织、运作良好的集体经济等。高塘村成功的一大原因是市人大代表、天元区人大常委、市工商联副主席、株洲大中华餐饮管理有限公司董事长罗平同志回村任支书、主任，利用他的影响和能力组建了高塘大禹实业有限公司，以企业经营管理模式发展壮大村级集体经济，在他的带领下，村支两委领导得力，党员干部带头向前，高塘村的“征转分离”工作才有了经济与组织保障。四是有政府做后盾。这主要是指转城居民养老、医疗保险的资金兜底。天元区政府的财政实力能够承担，而石峰区所辖的转城居民人数较多，财政实力不够，需要市级财政支持。

参考文献：

1、罗文斌,刘剑.天易示范区试水“征

转分离”[N].株洲日报,2009-04-26.

2、株洲市国土局.关于实行征转分离促进镉污染土地开发利用的实施意见[Z].

3、天津市政府.关于天津滨海新区土地“征转分离”的实施方案[Z].

＊本文系株洲市社科重点课题“循环

经济园区城郊集体土地利用改革研究”的子课题。

（作者单位：中共株洲市委党校）

改革论坛

49