加强城市基层社会管理 推动城市社区建设 ---社区管理

摘要: 社区管理是我国新时期探索实现基层公共管理和培育社区自治能力的一种新型治

理模式。对我国目前理论界关于社区管理的研究概貌作一次“立体扫描”,可以更好地理顺政府、市场、社区“三大板块”之间的关系。

关键词: 社区; 社区管理；评述

如何有效加强城市基层社会管理,推动城市社区建设,养成社会自治能力,是这些年来从中央到地方各级政府和理论界密切关注且全方位多角度投入,试图探索解决的问题。我国城市社区管理新模式的探索始于20世纪80年代中期。最初,城市社区管理主要以优化社区服务为龙头和突破口,然后逐步扩展到社区文化、教育、人口、环境、治安、托幼养老等领域。目前,我国城市社区管理正转向以社区居民自治为龙头,以社区组织建设为重点带动社区事业

建设全方位立体发展的新阶段。社区建设和管理已取得明显的体制效应。

但是,我们注意到,目前,一些实验区的社区管理新模式的探索陷入一种“卡壳”状态,在理顺政府、市场、社区三者之间的关系,转变政府职能,发展社会中介组织,回归社区自治功能方面进展缓慢、进退两难。一方面,有些地方党委和政府认为:“社区居委会既不能作为政府的一只‘腿’,又要协助政府完成工作,这是很难做到的。社区居委会要自治,政府下派的任务它可以拒绝,政府的目标任务又如何完成?”另一方面,有些社区工作者提出:“社区自治不就是意味着政府要从社区中退出,放手让社区自我管理吗?为什么政府总是‘犹抱琵琶半遮面’呢?社区自治何时回复其本义?”这两个问题产生的出发点不同:前者担心社区自治会影响政府权威,有碍政府管理目标的实现;后者担心社区自治名实不符。但两者产生疑问的根源都一样,这就是如何认识政府和社区的关系问题。这成为包括政治学、社会学、管理学、市政学等不同学科在内的学者们自社区管理萌生之日起就引起不断关注和争论的话题。

一、社区管理运动的兴起

目前我国社区管理运动正处于积极的探索时期。这主要表现在以实现社区自治为目标的创建、管理活动在全国多个实验区拉开大网,一批有志于社区管理理论创新的专家学者已对此“发起攻势”。其中,以徐勇教授为首的华中师范大学城市社区建设研究中心的教授、博士们在这一领域的研究成果一枝独秀渐成气候。

徐教授认为,随着中国改革的重心由农村转移到城市,城市的经济、政治和社会正在发生深刻变化。这一变化是继农村改革中出现的包产到户、乡镇企业和村民自治三项伟大创造后的又一新的伟大创造[1]。北京市社会科学院的马仲良教授也高度评价城市社区自治这一制度的创新意义,认为,如果说我们认识到社会主义要搞市场经济并开始建立社会主义市场经济体

制是社会主义理论与实践的一个巨大飞跃的话, 论文网那么我们认识到社会主义也要搞自

治并开始建立了村民自治和城市社区自治组织,则是社会主义理论与实践的又一个巨大飞跃[2]。在社区管理缘何兴起的问题上,徐教授认为,城市社区建设是在全能政府“失效”和市场“失灵”及培育市场与培育社区双重改革的制度背景下发生的社会整合过程[1]。北京大学社会学系的王思斌教授认为我国社区建设的时序模式有两类:一类是行政体制改革———社区发展———建构社区自治体制,它以行政体制改革为实质性线索;一类是社区建设前期———发展期———成熟期,以社区成员实现自我服务、自我约束和自我管理的运行体制为线索[3]。综合上述几位专家的见解及其它相关文献,应该说在对社区管理的讨论中,有两点看法是一致的。

1. 社区管理作为基层公共管理是伴随西方国家声势浩大的政府改革运动应运而生的,它有力推动了“重塑政府”、“再造公共部门”运动。在凯恩斯强力政府理论的影响下,西方国家政府普遍采取一系列积极政策全面介入社会生活,当政府这只“看得见的手”干预市场并获得空前成功时,与“市场失灵”相伴随的“政府失败”也日渐凸显出来。政府面临前所未有的深刻危机:经济危机、社会危机、信任危机、管理危机。国民对此普遍不满,声讨之声不绝于耳,质疑政府并要求进行改革的声音一浪高过一浪。人们在“实用主义”、“小政府大社会意识形态”、“商业动力化”、“社区自治化”等思潮影响下,要求政府把公共事务特别是公共物品(服务)民营化;推进社区主义(communitarianism),建立理想的政府、市场、社区三足鼎立的公民社会;加强公共部门与私营部门的合作,发展非政府、非营利性的社会中介组织,用企业精神再造政府,把企业管理中蕴藏的组织文化注入到政府机构中,提高政府部门的竞争意识、服务观念和管理效率。社会舆论的压力迫使各国政府在行政改革的实践中不断探索。各国新政府上台伊始,就以民营化、市场化、自治化、服务化改革取向作为赢取民心的主要手段。这场自西方世界始继而波及全球的行政改革浪潮,为社会管理自治化模式的兴起提供了强有力的实践背景。

2. 社区管理实践的探索和理论的创新是在多门学科交叉融合并互相支持的条件下萌生并发展起来。包括政治学、社会学、市政学、管理学等多门学科交叉融合而成的“知识大餐”为社区管理的健康运作提供了丰富有益的理论“营养”。政治学关注社区自治化模式下作为国家权力代理人的政府与社区的关系框架建构,试图从中找到一条政府与社区体制上共生、功能上互补、效用上双赢的路子,[4]把新建社区作为制度创新的平台,探索政府依法行政、社区依法自治相结合的社区治理模式。社会学关注社区服务的问题,社区服务研究从起步到系统化发展,紧密结合市场经济改革和社会福利体制深化发展之必需,得出许多有价值的研究成果,满足服务主题和内容日趋多元化的要求。市政学关注社区管理自治化发展如何与一个城市的整体规划发展保持“共振”。自治化的社区并非独立的“诸侯王国”,要与一个城市“大气候”的发展变化“风雨同舟”。

管理学关注社区自治化体制下政府管理和社区管理的衔接链条及管理绩效,建构社区自治体制,政府在管理上既不能越位也不能缺位和错位,社区自治机构既要满足区内居民形式多样和内容日趋丰富的要求,大胆管理,热情服务,拒绝“乱摊派”,又不至于同政府形成分庭抗衡的局面。应该看到,目前我国理论界涉及社区管理研究的学科范围还比较狭窄。这有两方面的含义,一是还没有真正形成广泛的多学科“同舟同济”的局面;二是置身其中的研究者的学科视角还相对狭小,由此束缚了进一步的学术深究。目前的社区管理研究以经验总结居多,而真正上升为具有广泛学科结晶深度的研究成果犹如凤毛麟角。

二、社区管理的相关范畴

目前国内研究者对社区的涵义,社区管理的导向、模式、原则、内容、功能、体制创新等一些基本范畴的研究尚存诸多争议,这在一方面反映了研究者之间的认识差异和学科界域差异,另一方面也反映了尽管社区的实际生活中已经潜滋暗长并具雏形,社区管理作为实践已经先行,但一些基本概念仍未达成共识,理论创新相对滞后的现状。论文网目前我们看到的有关社区管理的著作有三本,一是陶铁胜教授主编的《社区管理概论》(2000年版,上海三联出版社);一是黎熙元教授主编的《现代社区概论》(1998年版,中山大学出版社),一是王思斌教授任执行主编的《转型中的城市基层社区组织———北京市基层社区组织与社区发展研究》(2001年版,北京大学出版社)。有关社区管理的科研论文则呈雨后春笋之势,下面从中摘录出与社区管理相关的范畴供讨论。

1. 社区的界定。

“社区”是一个几经转译且经历了一系列含义上的变化而逐步形成的专用概念。在其最初的使用者滕尼斯那里,“社区”与“地域”之间的关联并不明确。但在其后的嬗变演绎中,“社区”的地域性涵义日益凸显。有人对社区定义进行过统计,发现94个定义中有69个都包含有三方面的含义:社会交往、地域和共同约束。国内学者对“社区”这一概念的争议在于,究竟该从社区地域、社区资源、行政划分、规模大小、文化氛围、情感归属等哪一个或哪几个方面来界定较为合理?北大学者指出,“社区”是“社(会)”和“(地)区”这两者的结合,认为“社区是聚居在一定的地域内的相互关联的人群形成的生活共同体,即地域性社会共同体”[5]。也有学者认为社区是指按照便于管理、便于开发社区资源、便于社区居民自治的原则,并考虑地域性、认同感等社区构成要素,对原有街道办事处、居民委员会所辖区域作适当调整后的居民委员会辖区。[6]我们认为社区是指具有某种互动关系和共同文化维系力的人类群体进行的特定的社会活动的活动区域。[7]社区就是区域性的社会,换言之,社区就是人们凭感官能感觉到的具体化了的社会。[8]

我们发现,事实上,在人文社会科学中,一个概念的重要性与它的精确性往往是成反比例的。愈是重要的概念,它在含义上分歧愈多。因为,所谓重要的、基本的概念,就是那些本学科学者们在研究中不可避免要加以使用的概念,而学者们由于各人“胃口”兴趣、研究视角、理论背景及所要解决的问题不同,必然会对同一概念做出不同的解释和演绎。“社区”这一概念也不例外。

2. 导向与模式。

徐教授撰文指出,在城市社区建设的改革实验中,出现了两种不同的社会整合导向。其中一是行政导向,即强化基层政府功能,主要运用政府及其所控制的资源进行自上而下的社会整合,并形成“新政府社会”;其二是自治导向,即强化基层社区的功能,主要通过政府下放权力,建立社区自治组织,并通过这一组织动员社会参与进行社会整合,并形成“社区制”社会。[1] 在社区管理模式上,有学者认为存在三种模式,这就是以哈尔滨南岗区为典型的行政主导型模式,以上海市卢湾区五里桥街道为典型的半行政半自治型模式和以沈阳市春河社区为典型的自治型模式。[1]也有学者根据社区管理活动的主体不同将社区管理模式分为企业主导型、政府主导型、市场主导型、社会主导型四种类型。[7]

3. 社区管理的原则。

主要原则有:全体利益原则、自治和自助原则、组织和教育原则、协调性原则、前瞻性原则[7]。也有学者提出社区管理体制改革要遵循“四个结合”的原则:政府行为与社会行为相结合;社区管理与社区服务相结合;经营性与服务性相结合;专业队伍服务与群众自助服务相结合。[9]

4. 社区管理的内容。

城市社区作为城市建设与管理的基础、城市经济发展的载体,对于提高城市管理水平乃至整个国民经济的发展将起到至关重要的作用。为适应新时期经济发展的需要,我国城市社区管理的内容主要包括六个方面,即对社区人口的管理、社区环境的管理、社区治安的管理、社区服务的管理、社区文化的管理和社区保障的管理。[10]

5. 社区管理的功能。

社区管理的功能主要体现在对政治稳定和社会稳定、保障社区居民身体健康、对提高居民文明素质、满足社会居民精神生活需求、密切社区成员关系、发展社区经济、救助社区中弱势

人群等方面具有重要作用。[7]社区管理中的社区居民自治是一种管理成本较低的体制创新,是社区建设的内在要求,有利于扩大公民有序的政治参与。[11]有学者指出,进行社区管理建设,有助于培育社区文明意识,整合社区资源,发挥社区桥梁纽带的作用。[12]

6. 社区管理的体制创新。

这是一项庞大的社会系统工程,需要各方面的协调与配合,努力建立多系统、多层次的新型社区管理体制。具体工作包括科学合理地调整居委会规模,最大限度地发挥社区资源效用;建立健全社区管理组织体系;加强社区(居民)委员会建设,使其工作制度化、规范化;构造非政府、非营利性社会中介组织,将社区服务功能还原社会;理顺政府行政管理系统、社会自主管理系统和生活服务管理系统三大关系,提高社区整合能力;按“属地管理、齐抓共管、条块结合、落实基层”的原则健全和完善社区管理的工作机制。[9]

三、评述

1. 透视目前社区管理理论研究现状。

随着社会、经济发展和城市化进程的加快,传统的计划经济背景下的单位本位体制正逐渐冰释,社会保障的载体从单位过渡到了一个个微型的社区。社区在城市建设和管理中的地位不断提升,社区管理也由此应运而生。不过,如前所述,有关社区管理的学术研究相对于实践发展而言显得“慢了半拍”,这与我国社区发育迟缓和社会工作的教育研究起步较晚有关,政府有关部门倡导不力也是原因之一。另一方面,专业的学术研究与社会实践脱节,“纸上谈兵”、“闭门造车”者居多,起不到理论先锋的开拓、前瞻、指导和规范作用,甚至停留在一些基本概念上兜圈圈,或随意“缩水”,或任意“膨化”,各执一端,研究成果仅限于在理论刊物上发表,很难为社区管理的政策制定提供有力的可操作性的理论与技术支撑。

社区管理在现实中有许多问题亟待理论上给个“说法”,如居委会的角色定位问题。但在一些居委会“管”的功能比较强,服务功能相对微弱,与居民之间缺乏亲和力,很难“心连心”。大家都知道居委会很忙,但忙些什么谁都不关心。这是为什么?这实际上是对居委会角色的一个否定性信号,反映出这样一个深层次问题:一般居民对居委会既无依赖诉求又无利益瓜葛,谈何情感之亲缘关系?长期以来,居委会工作人员被称为“居委会干部”,说话办事“干部味”很浓,这种权力色彩与居委会作为基层自治组织的性质是相悖的。自治组织的一个基本要素是以维护和增进居民的权利和利益为工作内容,而不是一听起来人们就感觉不对头的要置他们于“管理”的束缚之下。居委会作何角色需要理论上的厘定。类似问题还有很多,著名的资深社会学家费孝通撰文指出社区管理研究者可以就下面四个问题先作思考:(1)如何在社

区建设中通过党员干部的模范作用增强社区的凝聚力;(2)如何在硬件建造者的物业机关和

居民之间建立沟通机制;如何使管理居民人际关系的社会机构与硬件建设及维护者之间的职权关系达成明确规定,具体地说,也就是物业管理、业主委员会和居民委员会之间怎样配合和协作;(3)集权体制的行政系统即自上而下的行政机关与居民之间、个人与个人之间、住户与住户之间以及他们与自理自治的社区机构关系怎样协调,如何避免“社区是个筐,一切往里装”的弊病;(4)社区机关工作需要的资源如何筹处也应有法律上的保障[13]。目前较为式微的理论研究与现实日渐紧迫性的需要相比显得捉襟见肘。

2. 解析社区管理理论研究“瓶颈”。

诚如有学者所言,从普遍价值和长远目标来看,社区管理应着力培育社区居民的自治能力,强化社区居民自治导向,因为这是一种管理成本较低的体制创新。[1]中国启动了市场化为导向的经济改革和民主化为导向的政治改革,社区管理的自治化取向正是朝着这种改革努力的尝试。但是,我们注意到,社区管理体制创新的背后总是留有政府或明或暗的影子,或者说政府

的行政干预作用依然突出。作为社会发展的一个“缓冲期”,政府直接管理社区有“惯性”使然,也有它一定的合理性和必要性,但这种前期介入在时间上不宜过长、幅度上不宜过宽。否则,社区管理体制给人以“新瓶装旧酒”之感,体制创新就失去了本义。实际上,在社区管理自治的问题上必然会涉及到一个“三大板块”关系的问题:政府、市场和社区,能否处理好三大板块的关系成为制约社区管理、实现社区居民自治的“瓶颈”。

众所周知,政府是制导社会发展的主心骨,能否实现真正意义的社区自治管理唯政府“马首是瞻”。政府和公共部门以追求和维护社会的和谐发展为至上原则,政治官员不能“一切向钱看”,追求自身利益的张扬和最大化,否则必然导致腐败丛生,腐蚀整个社会有机体。可以按照“小政府、大社会”的总体思路去规划现代社区的管理机构;第一,纯粹的行业竞争行为交由市场调节企业承担;第二,政府不能兼“裁判员”和“运动员”双重角色于一身,实现政企分开;第三,继续走“脱钩、分类、放权、提高”的路子,实现政事分开,积极推进事业单位体制改革;第四,培育、发展和规范社会中介组织,把大量的社会职能移交给他们,养成社会的自治能力,政府也可以从此摘掉“管家婆”的帽子。这样,政企、政市、政事、政社分开,使大量的繁杂的社会事务从政府身上剥离出来,政府集中精力抓大事、要事。

竞争是市场的天生法则,优胜劣汰是竞争的必然结果。作为市场主体的企业必然要在激烈的竞争中谋求生存的一席之地。或在竞争中爆发,或在竞争中灭亡。市场不同情眼泪。政府不能直接干预企业,企业保持经营自主、利益自主和产权自主。当然,市场这只“看不见的手”总是有失灵的时候,它不仅难以解决社会可持续发展问题,反而“制造”出不少麻烦,如“不充分就业”,弱势群体,将人与人之间温情脉脉的关系直接简化为赤裸裸的物质利益关系,忽视生态环境保护、公共利益的增进等。这就要求政府通过经济和法律的杠杆这只“看得见的手”对市场进行宏观调控,对“单位体制”下的社会进行再造。这样,政府调控市场,市场引导企业,企业在追求自身利益达到最大化的同时,也可以为社区的社会化功能建设提供一定的财力支持。

我国城市管理体制从街居体制转向社区制,传统的街居组织由政府的“脚”变成社区居民的“头”,简单的行政区划和行政设置的街居正变成具有自我组织性、管理性、服务性的新型基层组织。其管理和活动方式在保持协助政府进行基层管理的行政职能外,更多的是通过民主、自治的原则,把社区居民组织起来、发动起来、凝聚起来,依靠大家的力量办好大家的事情,使社区成为广大社会成员的“大家庭”。强调以人为本、团结互助、友爱奉献、民主自治的社区精神。这里不是一个充满残酷竞争的竞技场,如果把市场经济的激烈竞争、优胜劣汰的的“利剑”带入社区,那老弱病残等弱势群体就没法活了,社区同情眼泪。在社区创建过程中,精神文明建设是“重头戏”。要通过开辟市民学校、广场文化等活动,进行理论指导、舆论引导、文化倡导、思想疏导、情感诱导、典型示导、检查督导;将思想工作融入到丰富多彩的文体活动中去,融入到日常的管理和服务中去;将精神文明建设具体化到靠优美环境熏陶人、优良风尚影响人、优质服务温暖人、优秀业绩感召人中去,具体化到把好事办实、把实事办好中去。政府和社区不应是垂直的领导与被领导的关系或是这种关系的“翻版”,而应是引导、扶助、规范和监督的关系。社区承担的政府交派的工作,按照“权随责走,费随事转”的原则,政府应支付相应的劳务费。

总之,社区自治管理是我国新时期新型民主的生长点,这一工作任重而道远。有关社区管理的研究犹如“小荷才露尖尖角”。但从总体上看,这一研究已具备了诸多有利条件,如日益丰富的各地实践性经验资料的“出炉”,越来越多的国内外相关理论视线的引入,更多学者联合“会诊”。我们有理由相信,社区管理的理论研究和实践建设一定会迎来一个奇葩争艳的春天。

参考文献:

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