关于成都、无锡、嘉兴等市统筹城乡发展、推进城乡一体化的考察报告

关于成都、无锡、嘉兴等市统筹城乡发展、推进城乡一体化的考察报告

关于成都、无锡、嘉兴等市统筹城乡发展、推进城乡一体化的考察报告
2007年第61期

关于成都、无锡、嘉兴等市

统筹城乡发展、推进城乡一体化的考察报告
最近，按照市委有关领导要求，市委农工办组织部分县市区和市直有关部门的同志分赴成都、无锡和嘉兴三市，专题就统筹城乡发展、推进新农村建设进行了学习考察。考察组的同志一致认为，成都等地推进城乡一体化领导重视、行动早、起点高、措施硬、投入大、效果好，经验十分丰富，很值得我市学习借鉴。现将有关情况报告如下，供领导参阅。
一、三市基本经验
这次选择考察的三个市，分处大西南和江浙沿海，地理位置、经济基础和城乡人口比例相差较大（以2006年为例）：
城市人 口
（万人）农业人口（万人）GDP
（亿
元）地方财政收入（亿元）城市居民可支配收入（元）农民人均纯收入（元）
成都 1103.4 531 2750 197 12789 4905
无锡 457.8 259.4 3300 220.9 18189 8880
嘉兴 335.6 225.5 1343 81.6 17129 8952

在统筹城乡发展、推进城乡一体化进程中，他们都结合当地实际，认真谋划，扎实推进，走出了各具特色的城乡统筹、和谐发展之路，取得了显著成效。归纳起来，主要有以下四个特点：
一是行动早、目标定位高。党的十六大提出了统筹城乡经济社会发展的要求后，嘉兴市就制定出了《嘉兴市城乡一体化发展纲要》，着手全面实施城乡一体化发展战略；十六届五中全会作出了建设社会主义新农村的重大战略部署，该市又制定了《关于建设现代新农村推进城乡一体化的意见》，决定跳出“三农”谋划“三农”，在新的起点上全面建设现代新农村，加快推进城乡一体化。成都、无锡等地大致也是从这一时间开始着手研究、实施统筹发展战略。经过近5年的实践和探索，初步取得了一定成效城乡差距明显缩小，城乡大部分指标基本接轨，初步形成了城乡一体化发展格局。特别是无锡市，率先基本建成全面小康社会后，把中央提出的“5句话、20个字”要求提升为“经济发展、生活富裕、社会文明、社区整洁、管理民主”，正式迈入到统筹发展、区域经济社会一体化发展的新阶段。
二是工作思路清、创新意识强。从2003年开始

，按照统筹城乡发展的思路，成都市明确提出并大力实施以“三个集中”（工业向园区、农民向城镇、土地向规模经营集中）和“三大工程”（农业产业化经营、农村发展环境建设、农村扶贫开发）为核心的统筹城乡发展战略。将原规模小、布局散的116个工业开发区调整、归并为20个工业集中发展区。目前，已入驻规模以上企业1105个，集中度达59.9%；按照城市社区标准建设城镇新型社区和农村新型社区。目前，近27万农民住进城镇和农村新型社区；共实施土地规模经营153.8万亩，实施规模经营的土地亩均增收600元，十大特色优势产业对农业产值贡献率提高到71%。无锡市、嘉兴市早在三年前就实施了“三个集中”（同上）、“三大合作”（村级集体经济股份合作改革、土地股份合作、农村合作组织建设）的战略，极大地推进了农村经济社会持续快速发展。在思路创新方面，针对国家严格控制土地和园区开发的现状，无锡市鼓励有条件的镇村分别以资金和土地入股，注册成立园区有限公司，既不背离中央政策，又实实在在地发展了农村集体经济，增加了农民收入。
三是配套政策足、投入力度大。为确保统筹城乡发展各项任务落实到位，近年来成都市先后制定了一系列政策措施，从纲领性的总体安排，到产业发展、社会保障以及城乡管理、基础设施建设等等，共涉及八大类130多个配套文件，仅以市委、市政府名义下发的文件就有96个，为全面系统地保证城乡一体化发展提供了强有力的政策支撑。无锡、嘉兴等地研究出台的重要政策文件也分别达到19个、38个。在这些政策中，许多方面体现了财政对“三农”的支持力度。据统计，成都市2006年财政对“三农”的投入达69.24亿元，占全市财政收入的24%，较2002年增长了7.8倍。为提高支农资金使用效率，成都市还组建起了现代农业发展投资公司，集中市本级财政生产性支农资金和部分土地出让金，搭建农业发展的投融资平台。该公司以注册资本金6亿元为基础，通过担保、投资等方式撬动金融资金和社会资金，目前已推进和落实各类农业产业项目74个，项目总投资60亿元。嘉兴市在实施“百村示范、千村整治”工作中，市财政每年安排2500万元专项资金用于以奖代补，各县市区财政以奖代补资金每年不少于1000万元。其中规划编制，示范村补助2万元，整治村补助1万元；村庄建设，示范村补助60-80万元，整治村补助10-20万元。在农村社会保障方面，嘉兴市的投入力度更大，出台了《嘉兴市城乡居民社会养老保险暂行办法》，年满16—60周岁的常住居民，可以参加城乡居民社会养老保险，对高龄

无保障老人实行养老生活补助，其中对70周岁以上的城镇居民每人每月补助80元，农村居民每人每月补助50元。政府平均每年拿出3个亿的资金用于城乡居民养老保险，占财政预算支出的比例接近3%，使该市成为全国首个建立全民社会保障体系的地区。
四是领导重视、成效显著。这次考察的三个市，市委、市政府对农村工作普遍高度重视。无锡市对农村工作的领导实行“双组长”，市委书记和市长两个一把手任组长，下设农村规划编制、农民居住集中、乡镇工业集中、都市农业建设、农村“三大合作”、保障体系建设、现代农业培训和争创示范村镇等八大工作办公室，都有专项经费。成都还专门成立了统筹城乡工作委员会，主要负责全市统筹城乡综合配套改革的相关工作，既是市委的工作机构，又是市政府的工作机构，列市委工作机构序列。三市还普遍在农委（农办、农工办）成立了城乡一体化办公室，负责组织、协调、督查、考核等工作。在市委、市政府的高度重视下，三市统筹城乡、推进城乡一体化工作扎实开展，初步实现了城乡互动发展、共同进步的新型格局，不仅农民得到了实惠，又促进了城市建设。
二、主要做法
成都、无锡和嘉兴三市在推进城乡一体化方面取得了引人注目的成就，归纳起来，主要是他们抓住了落实科学发展观、构建和谐社会的基本要义和关键环节，从而引领经济社会实现了又好又快发展。
一是在城乡空间布局上统筹城乡一体化。三市的共同特点是，都有一个关乎长远、指导未来的城乡一体化发展规划，对在新的发展背景下全市城乡的功能定位和市域总体发展战略目标等，都非常明确。不仅城乡建设整治有规划，产业发展、社会保障、基础设施建设等都有规划。成都市按照城乡统筹发展、建设特大城市的要求，全市城乡统盘规划布局，现已形成了环绕中心城市的4个中等城市、11个小城市、45个区域中心镇相互呼应的城镇体系。无锡市在推进城乡一体化过程中，编制完成了城乡融合、互相衔接、全覆盖的农村镇村布局规划、12个新市镇的城市设计、农村新社区控制性详细规划。嘉兴市把城市规划区扩大到整个行政区，将广大农村纳入到城市规划范围，完成了市域总体规划和村庄规划编制工作。
二是在产业发展上统筹城乡一体化。无锡市围绕推进城乡统筹的产业体系建设，着力建设与生态湖滨城市相适应的现代都市型农业、现代制造业基地和区域交通枢纽、现代商贸中心、国内外旅游胜地。全市785个涉农行政村均与企业实行了结对挂钩，累

计建成农业特色镇村38个、281个。按照“集中、集约、集聚”的原则，进一步加快乡镇工业开发园区和工业集中区的规划建设。目前，乡镇工业开发园区和工业集中区的投资密度每平方公里超过4亿元，单体项目平均投资规模达到1650万元，园区和集中区的产出占全市乡镇工业经济总量的比重由2004年底的54.6%提高到目前的76.6%。努力构建三产发展新格局，加快重点镇片区商业中心和一般镇社区商业中心建设，城区、片区、社区城乡一体、功能错位的商业体系初具雏形。嘉兴市充分发挥区域经济的“集聚效应”与“扩散效应”，推动城乡经济一体化。到2010年这个市要基本形成“四基地一中心”的农业框架。同时，积极探索农村集体经济新的实现形式，鼓励村集体或股份合作建设标准厂房、外来务工人员公寓、农村服务业用房等物业经济。到2010年，将从事农业产业的劳动力下降到15%以上，全市农民人均纯收入计划达到12000元。
三是在社会保障和社会发展上统筹城乡一体化。为尽快推动城乡一体化发展，成都市率先在全市推行一元化户籍管理改革，取消农业和非农业户口性质的划分，全市城乡统称“居民户口”。在此基础上，建立了与城市接轨的农村社会保障制度，全市农村居民在子女上学、医疗卫生、文化事业等方面与城市居民享受同等待遇。无锡市在低保、医保基本做到应保尽保基础上，从失地农民、就业农民、“纯农民”三个层面推进农民养老保险制度建设。2006年底，失地农民与城市接轨的基本养老保险逐步到位，在企业就业农民基本养老保险覆盖率扩大到84.9%，纯农民参加农民基本养老保险覆盖率提高到87.7%；新型农村合作医疗人均筹资水平达到151.9元，参保率为99%。嘉兴市从五个方面入手，不断完善城乡一体化的政策体制。在城乡就业方面，实行失业登记制度、就业制度、就业援助政策、劳动力市场、公共就业服务等“五个统一”，已被列为全国城乡统筹就业试点城市。在农村劳动力转移培训方面，大力实施“百万农村劳动力培训”工程，连续3年累计投入1亿多元资金，培训农村劳动力60多万人，全市农村劳动力从事第一产业的比重已下降到20.5%。在失地农民保障方面，从1993年开始，就探索建立了“土地换社保”的社会保障制度。同时在新型农村合作医疗和城乡新型社会救助方面，都建立了完善配套的保障体系。
四是在建设整治上统筹城乡一体化。嘉兴市把农村环境综合整治、营造整洁优美的人居环境作为统筹城乡的工作重点，从农民群众反映最强烈的农村环境“脏乱差”入手，全面推进农村的“五

化一配套”建设，开展整治的村基本做到道路硬化、环境洁化、河道净化、村庄绿化、民居美化和公共服务配套的目标。据统计，在实施村庄环境整治的四年中，嘉兴市累计建设连村到组达户道路6080公里，整治村庄河道4900公里，100%的行政村全面实施了农村生活垃圾集中收集处理，已经运行的沼气工程总数达到6447处，农村生活用水净化池总数达到3929处，太阳能使用普及率达到30%以上，省、市级绿化示范村总数分别达到42个、50个。无锡市在示范村创建过程中，把统筹城乡生态建设摆到重要位置，他们围绕“绿色无锡”三年行动计划，以绿色通道、河道防护林、环城绿带、森林公园、滨河绿地、林业产业基地等工程项目为重点，加大绿化造林力度，努力构建城乡一体、生态效益和经济效益兼顾的现代化城乡绿化体系。去年一年，全市新增绿化面积10.9万亩，森林覆盖率提高1.8个百分点，乡村道路建成林荫道比例达到71.7%，有36个乡镇建成“环境优美乡镇”。
三、几点启示
通过这次学习考察，我们看到了差距，受到很大启发。
（一）统筹城乡发展、加快推进城乡一体化是实现烟台经济社会又好又快发展的必然选择，必须把“统筹”确立为推动新农村建设的战略举措。党的十六大提出了城乡统筹发展、全面建设小康社会的重大任务，十六届五中全会又提出建设新农村，这是新的历史阶段中央做出的重大战略部署。统筹城乡发展战略与新农村建设是一脉相承的。要破解新农村建设的难题，走出“三农”发展困境，必须站在“三农”之外，重新认识和调整城乡关系和工农关系，运用政府干预和市场经济两种手段，建立起城乡统筹发展新机制。2006年成都人均GDP为3000美元多一点，无锡为9000美元多一点，嘉兴刚刚超过5000美元。尽管经济发展基础有差距，但在推进城乡一体化方面，三市认识统一、动手较早，都积累探索了一些有益的经验。我市近几年围绕统筹城乡发展也做了许多实实在在的工作，取得了一定成效，但在认识上和发展理念上还有一定差距，在某些领域和层面，就城市抓城市、就农村抓农村的倾向还很严重，发展的重心放在城市、资源主要汇集在城市、人才重点聚合在城市的做法，对繁荣烟台城市经济起了重要作用，但扩大了城乡差距，加剧了城乡二元结构矛盾。2006年，我市人均GDP已达到4700美元，产业结构升级已基本完成，工业化进入中后期发展阶段，“工业反哺农业、城市支持农村”，统筹城乡发展，推进城乡一体化的条件和时机都比较成熟，必须站在新的历史起点上，从认识、观念和行

动上有一个大的提升、转变和作为。
（二）统筹城乡发展、加快推进城乡一体化是一项艰巨而复杂的长期历史任务，必须作为全党全社会的统一长期行动。统筹城乡发展是顺应规律、解决当前经济社会发展中诸多矛盾和问题的有效途径，是地方党委政府全部工作的集中体现。嘉兴市委着眼于城乡经济社会发展各个层面，提出了“六路推进”工作思路，以实现城乡之间生产要素自由流动和社会资源共享，上下联动、同步实施、协调发展，并将年度主要工作任务责任分解落实到县市区和市级部门，列入到县市区年度工作目标责任制和部门年度考核的主要内容。无锡市形成统筹城乡发展的强大合力。今年采取有效措施推进统筹城乡发展的市级部门超过60个，是历史上所罕见的。向先进地区学习，必须学习他们统筹城乡发展所形成的体制机制、工作方式方法，结合实际创造性地开展工作。为此，各级各部门要认真研究政策，大胆探索，对照先进找差距，制定有效措施加快城乡统筹发展。要把部门和地方的力量凝聚起来，形成整体合力，推动新农村建设扎实前进。要注意调动、引导社会力量参与新农村建设，继续发挥好我市“3+1”联手共建优势，营造全党全社会都关心支持新农村建设的良好氛围。
（三）统筹城乡发展、加快推进城乡一体化是构建和谐社会、最具实际性的“民生工程”，必须求真务实、真抓实干。三市在推进城乡一体化工作中，都以富民惠民为核心，努力发挥政府在统筹城乡发展中的主体作用，让广大农民群众在推进城乡一体化过程中真正得到实惠。成都市切实贯彻“多予、少取、放活”的方针，坚持凡是该给的、能给的都尽量给农民。无锡市精心组织实施“就业、保障、帮扶”三大工程，千方百计促进农民收入在高起点上持续稳定增长。仅就业一项，无锡就从财政一次性拨付300万元专款，用于农村劳动力调查摸底，建立起农村劳动力就业数据库，并形成统筹城乡的就业制度。嘉兴市既注重农民收入水平的提高，又注重建立统筹城乡的社会保障体系，让广大农民得到前所未有的真正实惠。
（四）统筹城乡发展、加快推进城乡一体化是对各级党委政府执政能力的重大考验和重要标准。可以说，统筹城乡发展是“立党为公、执政为民”执政理念的具体体现，也是推动社会进步的重大战略举措。三市推进城乡一体化以来，促进了经济、政治、文化和社会的全面发展，步入了科学发展的轨迹。这一时期，不仅是三市经济增长速度最快的时期、社会进步成效最明显的时期，也是农业发展最快

、农民得到实惠最多、农村变化最大的时期。目前三市城乡居民收入差距普遍缩小，其中无锡为2.04∶1,嘉兴为1.91∶1。从我市农民收入来看，尽管近年来都以两位数速度增长，但城乡居民收入差距仍然是2.36∶1，并呈扩大趋势。当前我国正处于工业化、城市化快速发展时期，如果解决不好城乡差别，城乡利益冲突就会加剧，和谐烟台的发展步子就会受到影响。因此，统筹城乡发展，推进城乡一体化是新世纪、新阶段国家在发展战略上的重大决策，具有深远的历史意义。各级各部门在研究部署经济社会重大工作任务时，务必要站在全市城乡统筹发展全局，加大对农村发展的支持力度，把口号变成具体的行动，不断加快农村发展，着力构建一个城乡和谐一体的新烟台。
四、几点建议
通过考察，我们一致认为，明年和今后一个时期我市新农村建设的战略重点，必须要确立在“城乡统筹发展”上。这既符合党的十七大关于作好农村工作的基本精神，也顺应了烟台市经济社会发展的现实需要，应该在全市形成一种共识。根据这个指导思想，对下一步全市新农村建设提出几点建议。
首先，走出去开阔眼界。成都市是国家统筹发展试验区，配套改革思路清晰，考察后令人耳目一新，许多方面让我们始料不及；江浙地区是城乡统筹发展的先行者，取得的成功经验令人折服，是我们学习的榜样。为此，我们建议，春节前由市委、市政府有关领导带队，组织农村工作领导小组成员和有关县市区领导同志，拿出一个周的时间分赴成渝和江浙等地开展一次考察活动，实地开阔眼界、现场解放思想。回来后，由市委农村工作领导小组带头，发动30多个成员部门研究制订《烟台市统筹城乡发展纲要》，并以明年市委1号文下发；明年初，由市委主要领导在全市农村工作会议上进行动员；与此同时，市直各部门分头研究“城乡统筹发展”系列配套性文件，作为市委1号文的配套材料陆续出台。
其次，切实解决认识问题。当前主要是解决三方面问题：一是各级主要领导认识要到位，要高度统一到“两个趋向”的科学论断上来，统一到“和谐发展、科学发展”上来，统一到“重中之重”上来，把城乡统筹发展、建设新农村作为关注“民生”的重点，真正关注、关心、关爱“三农”。二是要逐步克服重城市轻农村、重工业轻农业、重市民轻农民的观点，打破城乡二元结构，将统筹发展落实到各级党和政府总体部署、计划安排、具体工作措施中，落实到各环节、各层面中。三是克服就农村抓农村、就城市抓城市思

想，树立和运用城市、农村大资源一体化、大市场一体化、三次产业融合一体化的观念，推动我市经济社会协调发展。
第三，突出“统筹”工作重点。推进我市城乡统筹发展，当前和今后一个时期重点要在三方面突破：一是搞好“三个集中”规划问题，即工业向园区集中、土地向规模经营集中、农民逐步向城镇集中。通过“三个集中”促进城乡范围内资源要素特别是土地资源有效整合、城市和农村产业布局、规划统筹、资源配制等有机融合，使大量的农民转移到二、三产业和城镇来。二是注重农村基础设施和环境建设。改变农村脏乱差落后面貌，绝不能与做“表面文章”混为一谈，它关系到农民的生活质量和精神状态，是环境问题，也是精神文明问题，必须在新农村建设的开始阶段让农民感受到“变化”的气氛。通过实施改路、改水、改环境等，让全市农村面貌整体上都有大的改观。三是加快建设现代农业，重点围绕水果、蔬菜、畜牧和水产等，区分城市精品农业和农村特色农业两个板块，按照“一村一品”、“一镇一业”思路，依托龙头企业带动，规划建设有烟台特色的新型农业产业体系。
第四，加大政府投入。这是我市统筹城乡发展、推进新农村建设核心支撑。当前许多农村自我发展能力有限，有些村单靠农民自主意识一、二十年内不会有大的改观，有些甚至在退化，全靠政府支持也不可能，只有政府引导、广泛吸纳社会和民间资本、有效激活农民内在动力，才能推动新农村建设健康发展。各地经验证明，要把政府有限资金运用发挥好，最有效的办法就是开展示范村创建，把各方面积极性调动起来，逐步引领所有村庄不断发展升级。我市现有6500多个村，按示范村的标准要求，其中有3000多个村需要发展提高。初步测算，要改变一个村的现状，起码需要三、四百万元，全市需100多个亿，按农村自主投入80%，政府也需投入资金20个多亿。因此，近期内政府在建设新农村投入中，只能把有限资金用在引导和激励上。要运用、发挥好政府有限资金，除了在农村公路、水利、教育、卫生、社保和新能源开发等重大工程上给予补助外，还要高度重视激发各级工作潜能这一“软件工程”上。为此，建议把示范村创建活动作为推动、激励新农村建设的硬抓手和主推力，取消对农村工作其他分散奖励，集中用于“示范村”创建综合奖励。各县市区只要按要求新培植一个示范村，市里就对县、镇、村进行适当奖励。初步测算，只要每年市政府能调剂1000万元专项奖励资金，县市区按比例配套，头三年全市就将会有400-700

个村初步提升为“示范村”，后三年采取典型引路，政策激励，使更多的村成为示范村，我市的大多数村庄将在现有基础上全面提升档次。
第五，理顺创新管理体制。我们认为，这是实施城乡统筹发展、确保新农村建设顺利推进的关键所在。新农村建设涉及政治建设、经济建设、文化建设和社会建设各方面领域，工程宏大、任务艰巨，从力量组织上需要各级各部门和全社会广泛参与、协同作战；从管理体制上，必须建立一个运行高效、管理科学的管理机制和体制；从机构设置上，要设立一个统筹力度大、协调职能强的综合部门。为此，再次建议对我市农村工作综合部门的设置问题进行研究考虑。
第六，强化责任考核。这是我市统筹城乡发展、推进新农村建设的重要保障和有效手段。目前我市“新农村建设”的综合内容还没有明确列入“对县市区经济和社会指标考核体系”。建议从明年起，制订科学考核办法，将“示范村创建、现代农业、联手共建和城乡统筹发展”等内容列入全市考核重点，将新农村建设绩效列入对各级领导干部特别是主要领导政绩考核内容；建议今年底农村工作会议对“联手共建”进行表彰；明年底召开全市新农村建设表彰大会，重点对示范村创建工作进行表彰，对目标任务完成差的单位进行通报批评。