对乡镇机构改革及财政供养人员现状的调查与思考

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根据省委、省政府的统一部署，徐州市从年开始进行了镇级农业服务体系改革和乡镇2004机构综合试点改革工作。通过改革，转变了政府职能，精简了机构和人员，取得明显成效。为深入了解各地改革工作现状，我们对镇级农业服务体系改革、乡镇机构综合改革试点情况进行了调研，现结合调研情况，谈几点看法。 一、乡镇机构改革的基本情况（一）镇级农业服务体系改革。年，在 2004新沂市先行试点的基础上，徐州市全面进行了镇级农业服务体系改革工作，将镇级农技推广和农技服务机构设置为农业技术服务中心和农村经济服务中心两个综合机构，农业技术服务中心由原农技站、畜牧兽医站、林业站、蚕桑站、水产站、农机站合并，农村经济服务中心由原经管站、企管站等单位合并。改革取得了阶段性成果。一是公益性服务机构设置到位。按照综合、精干、高效的原则，全市镇级农技推广和农技服务体系综合设置成农业推广服务中心和农村经济管理中心两个公益性事业机构，在管理体制上，两个中心实行镇和县业务主管部门双重管理，以镇党委、政府管理为主，县各职能部门负责业务指导。二是人员编制和经费渠道落实到位。根据各镇人口数量、土地面积及产业结构现状，核定农技推广、农技服务体系干部编制。农技、农经编制经费渠道纳入县镇财政预算，由县财政统一发放。三是选拔了一批优秀业务骨干，人员结构得到优化。据统计，此次改革后，徐州市镇级农业服务机构数合并为家，比原来减少226874个；核定人员编制为人，减少了名，23793951精简；实有在编人员人，减少62.4%22706589人，精简了。

74.4%（二）乡镇机构综合改革。按照全省农村综 合配套改革试点工作会议及省委、省政府的部署，新沂市作为全省四个试点县之一，于年2005月进行了镇级机构改革试点，通过规范镇级政12府职能、综合设置镇级行政职位及镇级事业机构，严格核定各镇行政编制、事业编制以及领导职数，通过精简领导职数、调剂行政在编人员余缺、事业单位实行竞聘上岗等方法进行人员分配，达到了转变镇级政府职能，优化整合镇级事业站所，精简机构和人员的目的。改革后新沂市乡镇行政职位、事业单位基本设置是：

、领导职数。平均每个镇党委、人大、政1府领导职数为人，党委领导班子中配备组织委9员、宣传委员（兼任统战委员）、人武部长各1名；纪委副书记、团委书记、妇联主任各名；1原则上，组织委员兼任组织人事助理、宣传委员（统战委员）兼任宣传统战助理、纪委副书记兼任纪检监察助理。

、镇级行政职位设置。撤销党政办公室、2经济办公室、社会事务办公室、财经办公室、村镇建设办公室。镇党委政府综合设置类股级助12理职位，具体是：党政秘书、组织人事助理（组织委员兼任）、宣传统战助理（宣传委员兼任）、纪检监察助理、农业助理、工业服务助理、村镇建设与环境保护助理、统计与审计助理、人口与计划生育助理、科教文卫助理、民政助理、信访与社会治安综合治理助理；人武部、工会、共青团、妇联按有关规定设置，同时保留镇财政所、司法所。

、镇级事业机构设置。镇级事业机构统一 3设“五大中心一站一所”，即：农业技术推广服务中心、农村经济管理服务中心、人口与计划生育

对乡镇机构改革及财政供养人员现状的调查与思考

李京城王奉君王前

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服务中心、村镇建设服务中心、文化广播服务中心、水利站、国土资源所。其中，水利站、国土资源所实行由县主管部门和镇双重管理，以主管部门管理为主，“五大中心”以镇管理为主，县各相关职能部门业务上予以指导。镇级事业单位改革后均为公益性事业单位，不再承担经营性服务职能，其经费均由财政予以保障。通过改革，新沂市镇级机关内设机构除部分被保留外，均按职能归口要求设置为股级助理职位；镇管事业单位也由原来的个调整为个157。全市乡镇行政事业单位改革后核定的人员编制为人（行政编制1192为人、581事业编制为人），比改革前实有人611数减少人，精简；实际到位人数为162957.7%1119人，比改革前实有人数减少人，精简了1702。

60.3% 二、徐州市乡镇财政供养人员的现状（一）镇属行政事业单位财政供养人数分 析。农村税费改革以来，市委、市政府高度重视乡镇机构改革工作，年，制发了《徐州市县2001（市）区镇机构改革指导意见》；同年月，又10下发了《关于镇事业单位机构改革及人员分流的意见》，要求各地对乡镇机构进行综合改革。但从目前改革进展情况看，除镇级农业服务体系改革已全面完成外，乡镇其他机构改革工作基本上没有开展，财政供养人员仍然偏多。

据统计，年底，徐州市乡镇财政供养总 2005人口仍有人，其中：在职人员人，139********离退休人员人，民政定补人员人；2291135350折合成财政供养人口，平均每个镇供养人。945按行业划分，财政供养的在职职工中，行政部门人、平均每镇人，事业部门人、62735574669平均每镇人。事业部门中，农林水系统（含655未进行改革的水利站）人、平均每镇448839人；文体系统人、平均每镇人；农村中322228小学教师人、平均每镇人；民政抚恤64602567系统人、平均每个镇为人；镇属其他事148 1.3业单位人、平均每镇人。剔除农村中小220919学教师，镇财政供养的行政事业单位在职职工总数仍有人，平均每个镇人。

16340143按照省委、省政府《关于进一步推进乡镇机 构改革的意见（试行）（讨论稿）》的要求，徐州市乡镇应核定的行政事业编制约人，与目前

8700乡镇财政实际供养的行政事业单位在职职工人数相比，超编人，平均每个镇超编人。如764067将已进行乡镇机构改革的新沂市剔除计算，超编数为人，平均每个镇超编人。

715873（二）财政供养村组干部人数分析。农村税 费改革后，村干部报酬纳入了财政供给范围。按照省委、省政府关于“村定补干部连同误工补助干部总数应不超过人，村民小组长应由村干部8兼任”的要求，徐州市财政供养的在职村组干部明显偏多。据统计，年，六县（市）及贾汪2006区、市经济开发区共供养在职村组干部25445人，村均人。其中，村干部人、占1114847，组干部人、占。全市有58.3%1059841.7%个村民小组，配备了个村民小组2243910598长，村干部兼任村民小组长的人数为人，11841兼职率仅达。村组干部村均职数较多的县52.8%为丰县，村均达人，其次为邳州市、新沂市15.1和睢宁县，分别为人、人和人。

14.113.311.9三、 推进乡镇机构改革的政策建议

（一）合理设置 乡镇党政机构及事业单位。按照省委、省政府《关于进一步推进乡镇机构改革的意见（试行）（讨论稿）》要求，结合徐州市原制订的《徐州市县（市）区镇机构改革指导意见》，对乡镇党政机构及事业单位进行重新分类设置。原则上，乡镇党政机关要按照职能归口设置综合办公室或职位；综合办公室一般设置个左3右，县城镇可适当增加，最多不超过个。乡镇5事业单位要进一步进行分类改革，将行政管理职能划归行政机关，将生产经营性业务分离出来，实行市场化运作。乡镇所属事业单位，一般控制在个以内；规模较大的乡镇可适当增加，但最5多不超过个。此外，按照省财政厅《关于县乡7财政管理体制改革工作的指导意见》要求，在进行乡镇机构改革时，将镇财政所人员编制上划县财政局垂直管理。

（二）重新核定乡镇机构编制。各县（市） 乡镇行政事业编制，应以年市县乡机构改革2001后核定的乡镇行政编制为基数，总数再精简 ％。原则上按万人口以下乡镇行政编制10530名左右、事业编制名左右；万—万人口的3557乡镇行政编制名左右、事业编制名左右；35407万人口以上乡镇行政编制名左右、事业编制

40

名左右的标准掌握。乡镇现有编制数低于上述45

数额的，不再新增编制。为适当扩大党政领导成员交叉任职，减少领导职数，解决分工重叠问题，可适当减少乡镇党委副书记职数，乡镇党委、人大、政府领导职数一般控制在名。其

7--9

中党委书记名，副书记名，乡镇长名，11--21

副乡镇长名。同时，严格按照省编办《关于3--4

严格控制乡镇机构编制和实有人员的通知》要求，对乡镇机构编制实行冻结。改革后五年内，乡镇机构编制和实有人员只能减少，不能增加，县直部门派驻乡镇的机构及其人员编制也不得突破现有规模。对乡镇机构编制总量的调整，由县级机构编制部门报省辖市机构编制部门审核、省机构编制部门审批。

（三）继续做好村组干部的精简分流工作。徐州市行政村合并虽在年就已结束，但村组

2002

干部精简分流工作却迟迟不到位，村干部仍然偏多，组干部依然存在，行政村明合暗不合、一块牌子两套人马的现象在部分地区表现的还相当突出。近几年，省税改办对徐州市进行专项检查时，也明确提出了这个问题。为此，建议市委、市政府抓住目前农村综合配套改革的机遇，结合乡镇机构整体改革，责成各地彻底扭转行政村明合暗不合现象，严格按照规定配备村干部，做到村组干部真分流，切实减轻财政负担。

（四）建立长效机制，严格控制乡镇机构和人员编制。

、

1实行“工作联动制”，严把审批关。把控编与各职能部门的业务工作联系起来，实现“四个结合”：一是与调配工作相结合。调入人员必须控制在核定的编制限额内，空编单位调入人员，一般从超编单位选派；满员单位调入人员，必须先出后进；超编单位不准调入人员。二是与工资审批工作相结合。县镇在对人员工资审批时，必须持拟办人员名单到编办进行核对，经编办查实不超编并加盖印章后方可办理工资手续。三是与组织任免工作相结合。干部任免前必须对各单位领导职数余缺情况进行调查核实，符合职数配备规定的，再按有关程序进行任免。四是与财政划拨人员经费相结合。财政部门根据编制部门提供的机构、编制和实有人员等情况进行编制部门预算，核拨人员和办公经费。

、建立规范的乡镇干部考评体系。逐步改 2

变乡镇主要领导在干部考评中职权过大的现象，实行乡镇领导班子集体考评干部制度，加大一般干部的参与力度，真正根据干部的德、能、勤、绩、廉来考核干部，并以此作为干部提拔重用的标准；当前的乡镇干部考评是由乡镇领导、中层干部、一般乡干部和村干部等进行考评的，考评主体来源不够广泛，特别是农民群众没有参与到干部考评中来，为此，应逐步引入干部述职和民意测验机制，让广大农民群众参与到对干部的考评中来，把农民群众对干部的考评成绩作为干部最终考评结果的重要依据；同时要进一步疏通干部退出机制，对连续两年考核不称职的干部，要实行离岗培训或者待岗制度。空缺的岗位则根据年度考核成绩从分流干部中递补，调动分流干部的工作积极性；逐步打破行政和事业编制的界限，在竞争中一视同仁，减少编制带来的竞争不公平，激励所有工作人员平等地进行竞争。

、

3实行编制“实名制”，对财政供养人员实行动态监管。在乡镇积极探索实行编制“实名制”，做到“一人一编一卡”，每年年底对乡镇编制和实有人员情况进行核对和公布，并逐步对编制实名制推行工作进行规范，把乡镇机关、事业单位的机构设置、编制限额、领导职数、经费来源，以及各类人员配置包括人员调整和变动

()

等情况，在各镇政务公开栏进行公示，公布举报电话，接受群众监督。

（五）中央、省级政府应加大对乡镇机构改革的扶持力度。根据市人事部门统计的人数初步测算，徐州市镇级机构改革成本约在亿元左

8

右，其中：欠发国标工资亿元、支付分流人

5.2

员身份补偿金亿元、

1.1补缴养老保险金亿

1.7元，对市各级财政来讲，是比较大的压力。为确保乡镇机构改革能够顺利进行，建议中央、省政府对乡镇机构改革中竞岗落聘分流人员、原在编在岗国家干部和国家招聘人员需支付的身份置换一次性补偿金、欠缴养老保险金和欠发国标工资等项目，通过专项转移支付给予补助。补助资金分期支付，最后一笔补助在改革到位并经验收合格后作为奖励资金兑付。

（作者单位：徐州市财政局）

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