我国非政府组织的改革现状
公共组织学课程论文我国非政府组织的发展现状
姓名高益必
专业公共事业管理
学号 2014221101220035
2016年10月18日
目录
一、我国非政府组织的定义以及发展理论基础 (1)
（一）非政府组织的定义 (1)
（二）非政府组织发展的理论基础 (2)
二、我国非政府组织的特点 (3)
（一）非政府性 (4)
（二）组织性 (4)
（三）公益性 (4)
（四）自治性 (4)
（五）非政治性 (4)
（六）非宗教性 (5)
三、我国非政府组织进一步发展的必要性 (5)
（一）政府失灵对第三部门的出现提出需求 (5)
（二）第二种市场失灵以及利益主体多元化的需要 (5)
（三）规范政府行为的需要。 (6)
（四）增进社会容忍、促进社会和谐、维护社会稳定的需要。 (6)
四、我国非政府组织改革开放以后取得的发展成果 (7)
（一）非政府组织和政府的关系由扭曲到良性互动 (7)
（二）与境外非政府组织的交流合作由被动变为主动 (7)
（三）公民的社会参与由零星变得普遍 (7)
（四）非政府组织的法律环境由管治到法治 (8)
五、我国非政府组织的发展中存在的问题及解决对策 (8)
（一）我国非政府组织发展中存在的问题 (8)
第一, 发展所需资金不足 (8)
第二，组织资源不足 (9)
第三，管理落后 (9)
第四，缺乏经营意识 (9)
（二）问题解决措施 (9)
1、推进改革，实现政社分开，拓展非政府组织的发展空间 (9)
2、制定和完善有关非政府组织的法律法规，对非政府组织依法进行管理 (10)
3、完善非政府组织的治理机构和自律机制，加强制度建设 (10)
4、对非政府组织要进行科学规划，保证其平衡发展 (11)
六、结论 (11)
我国非政府组织的发展现状
摘要
20世纪八十年代以来，非政府组织在世界各国大量涌现，影响日益扩大，是市场和国家规制之外出现的一项重大的组织和制度创新，在保护弱势群体，促进社会公平等方面都发挥了巨大作用。非政府组织是政府之外的非企业性社会组织，也叫第三部门、社会组织等，非政府组织主要是相对于政府组织而言的，NGO作为社会中的一种组织形态，有其显著的特点和作用，政府的职能转变为非政府组织留下发挥职能的空间，某些公共物品和服务由非政府组织提供能够产生更好的效果和效率。非政府组织作用的充分发挥，不仅有利于社会资源的优化配置，同时也能促进我国公民社会的构建，推进民主现代化管理。中国非政府组织的发展是中国经济、政治以及社会改革发展的必然要求，非政府组织的活动能够有效促进政治民主，塑造民主参与型的政治文化，有利于增强政府权威。当前我国非政府组织的发展也还存在一些问题，严重制约了我国非政府组织的健康发展，通过剖析发展现状并发现问题然后解决问题才是我们当前的主要任务。
【关键字】非政府组织现状第三部门机构改革
绪论
随着世界经济全球化、政治民主化的发展 , 一直以来古老封建的中国也不断发生着深刻变化。特别是 1978 年以后 ,中国相继进行了经济体制改革、政治体制改革和社会改革 : 社会主义市场经济体制的建立、政府机构的精简与职能的转变和“小政府、大社会”目标模式的确立使国家与市场、国家与社会的关系面临深刻的变化和调整 , 各类社会组织的功能面临新的分化与合理定位。在这种背景下 , 中国的非政府组织得到了前所未有的飞速发展。这些组织对于改革中由于“政府失灵”、“市场失灵”等造成的“真空”地带有着积极的弥补和协调作用 , 对我国的社会发展有着重要的建设性影响。当然 , 在这一发展过程中它们同时也面临着许多问题与挑战。目前,非政府组织在社会生活中发挥着越来越大的作用,对我国公民社会的构建、政府职能转变、人们利益的实现有很大的影响。但是,我国非政府组织的发展仍不够完善,其中受政府规制的影响较大。
中国非政府组织最初产生于19世纪中叶的资本主义国家，是人类社会与政治经济发展到一定阶段，由于仅靠政府与企业所无法解决的社会问题大量涌现而产生的独立于国家与市场以外的、作为弥补市场失灵和政府失灵现象的第三部门。上个世纪80年代以来，随着市场化、民主化、民营化和全球化浪潮的出现，非政府组织在西方发达国家呈现蓬勃发展的态势，随着我国社会主义市场经济体制的建立与完善，政府管理模式、社会结构及管理体制等方面都发生了翻天覆地的变化，不仅要求新体制尽快完善，而且也要求市场与政府之外的新的社会组织的建立与发展，即非政府组织的兴起与发展。西方发达国家的实践表明，非政府组织的发展，可以克服市场与政府的“双重失效”，促进公民参与社会公共事务及创造新的就业领域等方面发挥积极的作用。
一、我国非政府组织的定义以及发展理论基础
（一）非政府组织的定义
非政府组织，英文Non-governmental Organization，简称NGO，也叫第三部门。关于对这一组织的定义，目前还没有一个官方的概念，学术界对此也是众说纷纭，各成一路。非政府组织一词来自国外。据考证这一词汇最早出现在1945年联合国成立时的一份重要文件里，当时主要指那些在国际事务中发挥中立作用的非官方机构，如国际红十字会、救助儿童会等，后来成为一个官方用语被广泛使用，泛指那些独立于政府体系之外具有一定公共职能的社会组织。1995年，北京举办第四届世界妇女大会，因同期举行的“世界妇女非政府组织论坛”，而使非政府组织这一词汇在中国推广开来。从字面上看，非政府组织一词指的是除政府之外的其他社会组织，但由于约定俗成，这一概念中并不包括企业等营利性的社会组织，不包括家庭等亲缘性的社会组织，也不包括政党、教会等政治性、宗教性的社会组织。相对于企业、家庭、政党和教会等社会组织来说，非政府组织往往更具有公共性、民主性、开放性和社会价值导向。所以严格说来，非政府组织这一概念指的是除政府之外的其他社会公共组织。
联合国是最早使用非政府组织一词并赋予它积极的制度性含义和参与国际公共决策的特殊地位的机构。在联合国的官方网站上，对非政府组织给出了如下定义：非政府组织是在地方、国家或国际级别上组织起来的非营利性的、志愿性的公民组织。非政府组织面向任务，由兴趣相同的人们推动，它们提供各种各样的服务和发挥人道主义的作用，向政府反映公民关心的问题，监督政策和鼓励在社区水平上的政治参与；它们提供分析和专门知识，充当早
期预警机制，帮助监督和执行国际协议。有些非政府组织是围绕诸如人权、环境或健康等具体问题组织起来的，它们与联合国系统各办事处和机构的关系会因其目标、地点和任务不同而有所差异。非政府组织是独立于政府体系之外的具有一定程度公共性质并承担一定公共职能的社会组织，这些组织活跃于人类社会生活的各个领域和层面，其形式、规模、功能千差万别，但一般都具有非政府性、非营利性、公益性或共益性、志愿性四个方面的基本属性。具体来说：非政府性指的是这些社会组织独立于政府机关及其附属机构之外，不是由政府出资成立，不具有自上而下的官僚体制，不具备排他性的垄断权力；非营利性强调这些社会组织不是营利性的企业，它们不以营利为目的，不具有利润分红等营利机制，组织资产不得以任何形式为私人所占有；公益性或共益性强调这些社会组织在投入产出上更多地依赖社会和服务社会，它们往往以各种形式吸纳社会公益或共益资源，对公信力等社会资本有更强的依赖性，提供的是社会所需要的各种形式的公共产品或服务，并形成一定的公共空间；志愿性强调这些组织的参与者和支持者通常不存在外在的强制关系，而更多基于自愿、自主的奉献精神和不求回报索取的博爱精神，各种形式的志愿者成为其重要的人力资源。
（二）非政府组织发展的理论基础
理论是指导实践正确前行的必要条件，先有理论再有实践，那么第三部门管理理论即非政府组织管理理论又有哪些呢？首先是第三方管理理论，萨拉蒙在世界性经济危机的爆发下使一些经济学家认为政府干预经济生活是客服市场失灵的必要的、有效的途径，但也有学者认为，政府干预的某些措施会毁掉市场经济的基础，会逐渐窒息自由主义文明的创造力，因此，许多学者开始寻找新的途径即“第三条道路”，也就是第三方管理理论。它的主要内容是政府公共事务管理的民营化，推进社区主义，建立理想的政府、市场、社区三足鼎立的公民社会，加强公共部门与私营部门的合作，发展非政府、非营利组织、用企业精神再造政府，把企业管理中的组织注入到政府中，提高政府部门的竞争力。
其次是新公共管理理论，它的特征是权力转移，提高柔性；确保绩效、控制和说明义务；发展竞争和选择；提供响应化服务；提升人力资源管理，优化信息管理，提高管理质量，加强中央政府的调节而非干预职能。第三部门在现代公共管理中充当着政府搭档的角色，20
世纪70年代以来，西方福利国家的失败、转型期社会主义国家的危机，第三世界国家的发展模式危机出现了一个共同点，即人们对政府主导的管理社会事务的能力和意愿产生了怀疑，正是在此背景下，市场作用得到强调，第三部门趁势而起。
第三部门以其自身的特点和优点，成为与政府合作的最佳人选。第三部门与政府的目的是一致的，第三部门与政府部门具有互补性，这使得第三部门与政府的合作在逻辑上成为可能。这就是合作主义理论，20世纪70年代由施密特加以系统概括的，源于欧洲天主教义和民族主义，天主教认为，社会统一于基督的爱、公正及跟随上帝的感召意愿，民族主义强调个体对民族利益的服从和牺牲，从而使社会结为一体，这些原则形成了合作思想的传统主题：提倡和谐、一致的社会秩序。合作主义是一个利益代表系统，是一个特指的观念、模式或制度安排类型。其作用是将公民社会中的组织化利益联合到国家的决策结构中。它们被组合进一个明确责任的数量限定的、非竞争性的、有层次秩序的、功能分化的结构安排之中。它得到国家的认可，但其需求表达、领袖选择、组织支持等会受到国家的一定控制。合作主义分为国家合作主义和社会合作主义，国家与社会相互承认对方的合法性资格和权力，社会参与以功能团体的形式实现。新制度经济学是用主流经济学的方法研究制度的经济学，新制度经济学理论认为，制度作为一个重要变量能够改变人们为其偏好所付出的代价，改变财富和非财富之间的权衡，进而使理想、意识形态等非财富价值在个人选择中占据重要地位。
治理理论也是重要的一个理论基础。马克思?韦伯的科层制理论随着经济社会发展和科
技的进步，日益显露出弊端，市场失灵和政府失灵的同时存在以及众多社会组织的蓬勃发展，治理理论的重要性得以凸显。它包括四个内涵，主体多元化，各种公共机构、非营利组织、企业和个人等的多中心治理；政府权力有限性，自治、自主优先，政府是有限政府；鼓励参与合作，各种主体的广泛参与，上下互动的网络结构，不是自上而下的权威结构，强调合作、协商和伙伴关系；全球治理委员会的定义是各种公共的或者私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。
最后就是公民社会理论，中国公民社会被称为国家之外的另一种推动力，公民社会存在与否、如何发用等问题的答案，显然对治理理论的中国适用性有某种“裁决”作用，韩恒提出，“治理强调的参与，没有某种独立自主的社会组织，治理的理念就会大打折扣。”公民社会一直被看作是“反对国家”的，即限制政府权力的。而中国的学者，主张市民社会与国家关系的“良性互动说”。索林格尔的研究表明，中国改革开放的新商人阶级仍是依赖官僚的支持而生存的，他们虽然希望增加独立操纵的能力，但也不会忘记春自由竞争会把他们从特别的内部渠道中驱逐出去。戈登?怀特指出，将萧山的民间组织称为“压力集团”或者“利益集团”是很不确切的，迄今社团尚未获得完全的独立性，只能服从于它们的官僚保护者。当然，也有的学者干脆承认中国民间社会的独立性，认为公民社会已经萌芽。可见，国家社会关系的合作主义解释和公民社会发展的二元阶段论描述，都遵循了国家和社会的严格二元界分，无论是否定还是肯定中国公民社会的真的论点，也都认同了关于中国公民社会发展的从独立性到参与性的路径描述。受此启发，有研究者根据对中国民间组织运作和作用的个案考察，提出了中国公民社会追求参与性优于追求独立性的特征，并认为中国公民社会组织可以通过参与逐步增强其相对的独立性，遵循的事“在参与中成长”的道路，制度环境改善并不是国家政治制度安排和意识形态的附属物，只有在公民社会与国家的博弈过程中，这种改善才可能实现。
二、我国非政府组织的特点
萨拉蒙和安海尔在综合比较研究的基础上，提出了非政府组织所具备的五个特征：组织性、民间性、非营利性、自治性和志愿性。政治学者王绍光在此基础上又提出了第六个特征，即公益性。其中公益性和非营利性是区分非政府组织与利益集团的最重要区别。与追求专属于本集团的、其利益具有强烈排他性的利益集团不同的是，非政府组织从事的是社会公益事业，提供的是公共物品，其涉及的领域也相当广泛，包括环境保护、社会救济、医疗卫生、教育、文化等领域。
说非政府组织具有民间性和自治性，只是意味着这种组织在体制上独立于政府，它们不属于政府建制的一部分，也不直接受制于政府权威，但并不意味着非政府组织与政府或政治不发生任何关系。事实上，同利益集团一样，非政府组织也时常介入政治，力图影响政府有关政策，只不过它们通过政治参与传达给政府的政策意愿的性质具有某种公益性罢了。由于非政府组织自身的非营利性特征，其活动的资金来源若仅仅依靠志愿者的主动捐助是远远不够的，而且这些组织本身的资金动员能力相当有限，而政府在动员资金方面的特殊优势使得它称为各种非政府组织财力上的主要依靠对象。
非政府组织为了动员政府和各种社会力量对其所从事的公益事业的财力和道义上的支持，往往通过各种途径影响政府公职人员的决策意向和社会舆论，包括媒体宣传、组织集会、
罢工、游行、示威等等。其中有些非政府组织和利益集团一样也进行院外游说活动，但他们在院外活动的影响力与那些以财团为后盾的利益集团不可同日而语，因而非政府组织常常采取的策略是：通过影响社会舆论来向政府施压，从而获得政府的财力上或政策上的支持。
（一）非政府性
非政府组织作为非营利性部门，它不是政府部门或其附属机构，而是非政府性的组织。非政府组织的这一特性，使得它能够独立于政府之外自主为社会服务，同时，还能够在一定程度上为社会提供公共产品与公共服务，同政府平行存在与市场进行公开、公平、平等的竞争。从而克服因政府垄断经营和管理公共产品的体制所带来的公共产品的高成本现象，这也是发展非政府组织的基本理由之一。非政府组织的非政府属性，使它的发展还能进一步推动社会民主的发展，为建立社会民主与法制提供动力因素。
（二）组织性
非政府组织活动是一种团体性的活动，它不是分散的个人行为。因此，非政府组织消除了个人行为的单打独斗的缺陷，为其组织的发展和为社会公众作一些有益的活动奠定了基础。同时，非政府组织的组织性，为规范非政府组织的行为提供了客观依据。因为是组织性的活动，其活动目标与活动范围都是引人注目的，这就客观上形成了社会、法律对非政府组织的有效监督。
（三）公益性
非政府组织一个显著的特征是，不以营利为目的的行为活动的公益性。这种公益性不仅对政府失灵与市场失灵是一个补充，而且，它们能够为社会尽最大的可能提供一些社会所有公众都可以使用的公共产品。
（四）自治性
非政府组织还是一个自治性组织，它的行为是在法律和公共制度约束规范基础上产生的，因而，其自治性程度非常高。由于它们所做的公益事业是在志愿基础上产生的，所以它们不像其他的社会私人组织和政府组织那样具有很大的被动性，这种自主、自愿、自律的主观意愿使非政府组织自身有了很高的自治性。
（五）非政治性
非政府组织不参与政治活动，它属于一种中介性组织。因此，非政治性是非政府组织的一个基本特点。非政府组织的非政治性，使得它们有了非常宽松的环境创造性地为社会提供公益活动和公共产品。
（六）非宗教性
非政府组织既是非政治性的，同时也是非宗教性的。它与那些宗教活动不同，宗教活
动是一种信仰，但不一定为社会来志愿提供有益的公共产品，而非政府组织没有自己的宗教信仰，却专门为社会提供公共产品与公共服务。
三、我国非政府组织进一步发展的必要性
（一）政府失灵对第三部门的出现提出需求
从20世纪六七十年代开始，社会组织作为一种重要的社会力量在世界范围内迅速崛起，这被称为“第三部门运动”。据统计，在美国的各部门中，大概20％的劳动力和15％的经济总量存在于第三部门，而且越来越大，形成一个潜力非常巨大的新潮流。第三部门之所以得到广泛发展，一个普遍认可的解释是出现了第二种市场失灵和政府失灵。通常意义上的政府失灵，指的是政府在提供私人物品上的职能失灵，比如政府办企业不仅效率较低，还会导致权力“寻租”，形成腐败。而市场失灵则通常指市场机制在提供公共物品上的失灵。这是由于公共物品具有“外部性”，回报与付出无法对应，如果靠利益驱动就会造成“搭便
车”“三个和尚没水吃”的困境。所以解决公共物品的供给只能依靠政府，于是公益靠政府，私益靠市场便成了共识。在国际上，社会组织已经被公认为弥补“市场失灵”和“政府失灵”的有益补充。2012年，一项美国霍普金斯大学对36个国家的比较研究表明，非营利组织的活动规模相当于一个1.3万亿美元的产业，如果作为独立的经济体，其支出规模可排在世界第7位。在现代社会，人们的社会活动大致可以划分为三大领域，即政治活动领域、经济活动领域和社会活动领域。与此相适应，社会组织也可以分作三类，即政府组织、营利组织和非营利组织。如果说政府组织是第一部门，营利组织是第二部门，那么第三部门就是各种非政府和非营利组织的总称或集合。也就是说，第三部门是介于政府和企业之间的各种社会组织。在市场经济条件下，第三部门之所以得到广泛发展，一个普遍认可的解释是，出现了第二种市场失灵和政府失灵。通常意义上的政府失灵，指的是政府在提供私人物品上的职能失灵，比如政府办企业不仅效率较低，还会导致权力“寻租”，容易滋生腐败。而市场失灵则通常是指市场机制在提供公共物品上的失灵。于是公益靠政府、私益靠市场便成了共识。这种意义上的政府失灵与市场失灵是互为解决的，即市场失灵之处可以指望政府，政府失灵之处可以指望市场。
（二）第二种市场失灵以及利益主体多元化的需要
但随着市场经济的进一步发展，这种政府失灵与市场失灵互为解决的体制出现了问题，出现了第二种市场失灵和政府失灵。所谓第二种市场失灵指的是：市场不仅在提供公共物品上存在着失灵，在提供私人物品时也有一些功能缺陷。例如，由于信息不对称，消费者无法有效识别商品品质，于是消费者权益保护就成了一个单靠市场交换不能解决的问题，需要有“消协”之类的组织存在。另一方面，政府不仅在从事竞争性私人物品的生产中存在着失灵，在公共事务方面也有失灵之处。例如，由于利益表达机制不健全，政府所形成的社会政策有时不能很好地满足处于社会边缘的困难群体以及其他特殊群体的需要。第三部门与政府、企
业一起构成了现代社会。第三部门发展程度如何，在一定意义上说是衡量市场经济成熟程度的重要标准，也是衡量现代化进程的重要标志。我国正在不断完善社会主义市场经济体制，需要第三部门有一个大的发展。这主要有以下几点原因：市场经济条件下利益主体多元化的需要。在市场经济条件下，利益主体日益多元化，维护不同群体的利益不能仅靠政府，需要建立相应的社会组织。分散经营的农户、个体户、私营企业主、高科技产业的白领阶层等，这些不同利益主体为了使自身在市场竞争中处于有利位置，需要联合起来建立自己的组织，如分散的企业需要通过专业协会联合与外界交涉，以维护自己的利益；农民为了使自己的农产品能够在激烈的市场竞争中卖出好价钱，需要建立农产品协会等组织来维护自己的利益。维护劳动者的权益，在当前具有十分重要的社会意义。而维护不同群体的权益，正是第三部门的一项重要任务。我国经济转型期出现的一些困难群体，如农民、进城打工者、下岗职工、失业者、退休人员、老弱病残妇孺等，他们不仅需要增加福利，更需要维护自身的权益。从这个意义上说，第三部门的发展是有利于推动社会平衡与社会公正的。比如，解决农民工工资拖欠问题，需要靠农民工自己的组织来承担。但由于这类社会维权组织极不健全，政府不得不承担这些本应由社会组织承担的工作。这也说明，政府从无限政府向有限政府转变，如果没有第三部门的广泛发展，将是极其困难的。政府职能转变的需要。政府职能转变的目标之一是建设有限政府，而要建设有限政府，政府必须进行机构改革以加速职能转变，实行政企、政事、政社分开。在这一过程中，需要建立一些新的社会组织，以承接过去由政府包揽、本应由社会承担的职责和功能，并提供多种社会服务。这些社会组织既可以沟通政府与分散的个人、企业的关系，又有利于降低政府的运营成本，提高政府工作效率。我国目前正处在经济社会转型期，在经济迅速发展的同时，必然会出现一些新的社会问题，如贫困问题、失业问题、环境问题、流动人口问题、老年人问题、吸毒问题、艾滋病问题等。在市场经济条件下，这些问题单纯依靠政府或市场来解决都是很难奏效的，需要有一些公益性的社会组织来做一部分工作以弥补它们的不足，而第三部门正可以发挥其不可替代的作用。
（三）规范政府行为的需要。
在经济社会转型期，政府的作用和影响仍然很大，政府及其官员的行为还存在随意性。政府的非规范行为，阻碍着制度的变迁和经济的发展。而如果第三部门得到了广泛发展，就会对政府及其官员的行为形成有效的制衡和监督，从而有利于政府规范自己的行为。发挥公民发展潜力、促进社会发展多样性的需要。第三部门为社会成员在政府机构和企业体制之外开展活动提供了组织形式。公民可以根据个人的兴趣、意愿和利益组织起来，创造性地从事各项社会发展活动。通过第三部门，公民可以增强自立精神和社会责任感。第三部门在形式和职能方面的多样性和灵活性，能够促进社会供给与满足社会需求方面的多样性。
（四）增进社会容忍、促进社会和谐、维护社会稳定的需要。
第三部门为各种社会成分提供了较宽松的活动空间，社会成员可以通过各种方式满足其多样性和多层次的愿望并实现其利益，能够起到排解社会怨气、释放社会压力的作用，也使各种不同的社会群体能够依法共存相容，增进社会容忍度。在第三部门中贯穿的宽容、互助、互惠、利他和公益精神，不仅能够在第三部门内促进和谐，而且还可缓和或消除一些社会矛盾，从而有助于维护整个社会的稳定。
四、我国非政府组织改革开放以后取得的发展成果
随着我国改革开放的深入和社会主义市场经济的建立与发展，整个社会越来越趋向多元化。特别是在一些社会问题比较突出、尖锐的领域里，非政府组织的活动尤为活跃和集中，它们往往发挥着政府和企业所没有或难以充分发挥的作用，推动了社会进步。在活动领域方面，他们已遍及各行各业，行业性、专业性、联合性、学术性门类齐全；在作用和影响力方面 ,它们在参与社会微观管理、提高公共产品的供给效率、扩大就业渠道、完善社会保障机制、减轻政府机构改革中人员分流的压力、满足社会多样化需求等方面起到了非常重要的作用，有效缓解了政府的巨大工作压力，弥补了政府作为单一公共产品提供者的不足，对改善政府的运行机制、提高政府工作效率起到了重要作用，已成为社会生活中一支不可忽视的重要力量。
（一）非政府组织和政府的关系由扭曲到良性互动
非政府组织本来就是基于和政府的关系来定位自身的，处理好与政府的关系是事关其存废兴衰的头等大事。自上而下的非政府组织与政府的关系由依附到慢慢独立，官方非政府组织是通过获取自上而下的资源建立和发展起来的，它们或者由各级党政机关直接创办，或者由原党政官员及与党政关系密切的知名人士所创办，对政府有很强的依附性，随着中国深入WTO，非政府组织经历了民间化、去行政化的历练，还原NGO独立法人地位，重塑政府与社会新型关系，使其组织机构、运作机制、人员编制、管理职能向自愿、自主、自立的方向转变。草根非政府组织和政府的关系则由隔膜到合作，北京爱知行健康教育研究所是一家维护公民健康权的草根非政府组织，在国内比较早关注艾滋病问题，主张在同性恋人群中进行同伴教育和艾滋病干预。早起由于其呼吁方式过于激烈，因此在总体上和政府的关系是紧张的，近年来，爱知行健康教育研究所越来越体会到取得政府的认可是获得稳定资金、成功举办活动必不可少的条件，没有在直接对抗政府，而是请求政府采取行动，其行为越来越多的被政府接纳，渐渐建立了良好的合作关系。
（二）与境外非政府组织的交流合作由被动变为主动
从官方来说，政府对国外非政府组织的政策经历了从防止国际敌对势力利用非政府组织和平演变到开放并接受国外非政府组织的过程。从民间来看，中国本土非政府组织与国外非政府组织的交往经历了不甚了解到密切合作的过程。20世纪80年代是接触阶段，当时中国社会对国际非政府组织的了解非常有限，政府对NGO主要采取“不登记，不干预”的态度，在管理上也缺乏法律依据，使大多数国际非政府组织在法律上没有明确的身份。20世纪90年代以后，中外非政府组织开始接洽，中国政府和初露头角的非政府组织在实际工作中开始采用比较主动的应对政策。在此期间，中国国际民间组织合作促进会成立，这是一个全国性的、联合性的、自愿结成的非营利性独立社团法人，它的宗旨就是促进中国与国外民间组织和国际双边机构进行交流与合作。
（三）公民的社会参与由零星变得普遍
改革使原有的政治化、行政化、一体化的社会走向开放化、市场化和多元化，公民由“国家
人”、“单位人”还原为“社会人”，个人及各种社会团体的主体意识、社会意识、参与意识不断增强，对社会自我管理和社会监管的需求不断提高，普遍公民参与公共事务的机会越来越多，热情越来越高，发挥的作用越来越大。越来越多的公民在遇到一些难题的时候，不再一味的依赖政府抱怨政府，而是自己主动寻求解决办法。
（四）非政府组织的法律环境由管治到法治
1989年7月，国务院颁布《外国商会管理暂行规定》，允许外国在中国境内的商业机构及人员在中国境内成立不从事商业活动的非营利性团体。1989年10月，国务院又发布了《社会团体登记管理条例》，对于恢复和加强社会团体的登记管理起了重要的规范作用，但20世纪出台的这些法规，管治的成分比较明显，随着形势的发展，新问题不断出现，这些法规的适用性、实用性都有待提高。1998年10月，国务院在对原有条例作了大幅度修订的基础上颁布了新的《社会团体登记管理条例》，该条例对社会团体作了界定，规定了社会团体的登记制度、基本活动规范和行为准则，既加强对社会团体的管理，又保障了社会团体的合法权益。
五、我国非政府组织的发展中存在的问题及解决对策
改革开放以后中国的非政府组织得到了前所未有的迅猛发展 , 无论是在农村还是在城市，无论是行业性组织还是学术性组织 , 非政府组织已成为我国现代社会组织体系中不可分割的一个重要组成部分。然而 , 由于我国在市场经济和民主政治的建设方面还不完善 , 公民社会的发展也还是刚刚起步 , 更重要的是由于我国的特殊国情 , 我国的非政府组织与发达国家以及一般的发展中国家都不尽相同 , 我国非政府组织的发展目前还面临许多问题 , 这些问题概括起来主要包括以下几方面。
（一）我国非政府组织发展中存在的问题
第一, 发展所需资金不足
在国际慈善事业的发展中，“慈善不足”即非赢利活动所需要的资金与其所能募集到的资源之间存在着巨大缺口，这是所有慈善组织面临的一个共同问题。在国外，第三部门资金来源很多，有各种志愿捐款、会费、服务收费，还有很大一部分来源于政府的资助。即使这样，慈善活动仍然资金不足。而在我国，民间福利组织资金少而且来源单一。一方面，由于缺乏公益传统，民间的捐赠很少，另一方面，由于我国的福利资金不足，很难再分一杯羹给民办福利组织，另外比较重要的原因是民办福利组织还没有真正纳入政府福利体系之内。民间福利组织的发展主要靠自筹资金、少量的社会捐助和一定的服务收费。资金来源的渠道单一、资金匮乏是民间福利组织发展面临的最主要问题之一。民间福利组织经济力量薄弱，在宣传和筹集资金方面就无力投入，这又进一步限制了它在寻求社会资源方面的努力。作为非赢利组织，其运营开支有很大一部分需要社会力量的支持。而要取得这种支持，就必须采取一些公关策略和市场化的手段，在宣传上投入一定的资金，充分调动体制内外的一切积极因素，让他们了解自己，进而获得各方面的支持。但是由于民间福利组织筹集资金的渠道少，
经济力量薄弱，恰恰又没有能力在这方面投入，“筹资渠道单一 , 资金少；资金少，筹资渠道单一”，民间组织的发展就陷入了二难困境中，形成一种不良循环。所以，在当前社会公益意识薄弱，行政命令还有着深厚群众基础的情况下，民间福利组织的发展还需要政府和政策的大力扶持，民间福利组织力量弱小。
第二，组织资源不足
由于民间福利组织主要是对社会的弱势群体提供帮助，这一群体处于社会的较低层，自己没有能力自助，只能靠社会上有能力、又热衷于社会福利事业的人来提供帮助，所以社会福利事业的发展主要靠人们的觉悟、爱心和人道主义精神推动，需要参与者的奉献精神。现阶段我国正处于市场经济发展的初期阶段，人们的商品经济意识正逐步形成，金钱作为衡量个人价值和成就的标准，正日渐为越来越多的人所接受和推崇，而且社会上也出现了不同程度的拜金主义、金钱万能等思想。在这种情况下，福利组织缺乏吸引力也就不难理解了。
第三，管理落后
由于目前民间福利组织很多是富有奉献精神的人的高尚之举，所以发起人一般在组织内部具有较高威望，处于权威地位，并凭着这种权威实施管理，这样在组织内部便形成了典型的个人魅力型权威和不同程度的家长制作风。组织内部的各种日常管理工作缺乏科学的程序，管理较粗放。再加上上述社会参与的不足和高素质人才的缺乏，使民间组织的管理带有很大的随意性，常常由领导者本人的意愿来决定，领导者的素质高低在很大程度上决定了民间组织发展的水平。
第四，缺乏经营意识
当前我国第三部门组织存在着二元结构特征：有“公民意识的组织”和“无公民意识的非政府组织”。一方面是在至上而下的推动下产生的第三部门组织，这类组织一般具有较强的公民意识，但是准政府色彩较浓；另一方面是在至下而上的推动下产生的，这类组织一般具有较强的民间性，但却缺乏明确的公民意识。我国的民间福利组织作为第一个类型的组织，大多倾向于运用体制资源，在其组织影响范围内活动，依靠政府权威获得所需资源。而民间的福利组织，或者是在一种利他精神支持下不愿意寻求社会的理解和支持或者是在传统的无名英雄思想支配下，不好意思自我宣扬。这些组织没有广告和公关意识，也缺乏可持续发展规划，没有形成竞争意识和经营思想。
（二）问题解决措施
1、推进改革，实现政社分开，拓展非政府组织的发展空间
对非政府组织的发展来讲, 处理好与政府之间的关系非常重要。然而, 如前所述, 政社不分使大量非政府组织具有“官民二重性”的特点, 政府选择相对于社会选择明显占优势, 同时双重管理体制的存在, 以及对政府资金的严重依赖, 使我国非政府组织更多地扮演着政府部门延伸机构的角色。因此, 发展非政府组织, 就必须进一步深化政府改革,真正实现政社分
开, 还非政府组织以应有的性质, 创造政府与社会的良性互动关系, 拓宽非政府组织的发展空间, 提高其独立性与自主性。推进政府改革, 真正实现政社分开, 是我国非政府组织能够发展的先决条件。随着市场化改革的深入, 我国政府职能进行了重大转变, 在政府与社会的关系上,越来越注重社会的自主管理, 如城市中的社区建设等。但是, 政府的越位现象依然大量存在, 这就影响了社会的自我管理, 限制了非政府组织的发展, 也加大了政府管理的成本。同时由于政府对某些问题不恰当的介入，也削弱了政府的形象，政府应进一步转变职能，把一部分职能转移给社会，实现职能互补，这是政府管理改革的一个方向，也是关系到非政府组织能否获得发展空间的关键。所以，以实现政社分开为目的的政府管理改革必须进一步推进。
2、制定和完善有关非政府组织的法律法规，对非政府组织依法进行管理
市场经济是法制经济, 我们必须大力推进依法治国、建设社会主义法治国家的进程。这就要求对非政府组织的管理体现依法管理的理念, 从而实现对非政府组织依法进行规范和引导。非政府组织的成立必须符合法律规定的条件, 履行必要的程序, 这是其得到国家认可、取得合法性的前提条件。政府在加大执法力度的同时, 要随着依法治国、建设社会主义法治国家的发展进程, 根据现阶段非政府组织的实际情况, 逐步制定和形成配套的、不同层次的法律法规体系, 明确非政府组织成立的必备条件、登记管理的机关及必经程序; 用法律形式明确非政府组织的性质、宗旨、地位、组织形式、经费来源、权利、义务等, 使非政府组织及其运作合法化、规范化。政府通过对非政府组织依法规范、引导和监督, 可以彻底扭转把非政府组织当作行政机关或事业单位来管理的传统做法, 使非政府组织的运行和管理尽快走上法制化轨道, 使非政府组织的日常活动有法可依、有章可循。需要注意的是, 在立法中不仅要规范对非政府组织的管理和监督, 还应更多地体现对非政府组织社会自治能力的培育, 反映其代表的利益关系。总之, 政府需要通过加强和完善立法, 建立健全有中国特色的非政府组织的管理模式。
3、完善非政府组织的治理机构和自律机制，加强制度建设
我国非政府组织能力较弱, 其中, 固然受到外在因素的影响, 但是, 与自身问题的关系更为密切。因此, 加强非政府组织能力建设, 重要的一个方面就是完善各种机制。一是要完善治理结构。我国的官方非政府组织虽然有理事会等治理结构, 但相当多一部分组织的理事会只是形同虚设, 组织的重大决策基本上是由少数领导人决定, 甚至由业务主管部门的领导决定; 而极少数“草根组织”由于各种原因, 更是由个别领导人独断专行, 缺乏责任机制, 这是目前一些非政府组织决策失误、贪污腐败、缺乏社会信度、难以筹集资金的主要原因之一。因此, 我国的非政府组织要发展, 必须完善治理结构, 同时应该建立责任机制。按照现代组织的结构模式完善治理结构, 形成科学规范的决策和执行机制, 为积极有效参与社会问题的解决提供制度保障。二是要完善自律机制。非政府组织的健康发展不仅需要一个良好的法律政策环境, 也需要具备良好的自律机制,只有这样, 才能规范其发展, 真正促进其能力的提高。这是非政府组织发展所必不可少的组织内部及行业内部的先决条件。加强非政府组织的自律机制,要求政府通过制定一系列法规政策来有意识地培育和提高非政府组织的自主能力, 推动非政府组织逐步走上以自主和自立为基础的良性循环的自律轨道。
4、对非政府组织要进行科学规划，保证其平衡发展
一定的事物产生发展须依托于一定的社会环境，非政府组织的形成和发展与经济和社会发展紧密相关。因此，无论是对于全国，还是对于一个地区，政府有关部门对非政府组织都应进行科学合理的总体规划，避免跟风、一哄而上。政府主管部门应在充分调查研究的基础上总体规划，依法对非政府组织进行登记和管理；要完善非政府组织工作人员的职业培训机制，制定组织细则，保证其内部组织的健康与活力；要加强非政府组织人员的职业道德教育，强化行业道德意识，并通过制定规范细化职业道德标准，进而对从业人员实行有效的道德约束和管理，防止腐败及各种不正之风。另外，政府要对现有的非政府组织进行优化与改造，淘汰一些与社会脱节的组织，取缔与社会发展、国情民意背道而驰的非政府组织，并且要重点扶持一批有利于社会发展、紧跟时代发展潮流、与政府职能转变关系密切的非政府组织，尽快填补我国非政府组织体系的空白，形成结构合理、功能健全、体系完整的非政府组织体系。
六、结论
在中国，随着改革开放以来政策环境逐渐宽松，国际化水平不断提高，原来的“全能国家”体制被打破，社会多元力量不断生成并开始推动经济社会的发展。在这样的大背景下，中国非政府组织不断涌现。尤其是90年代以来，在建立社会主义市场经济体制的影响下，非政府组织大量涌现。1998年新修订的《社团登记管理条例》实施以后，民政部门对非政府组织进行了一次大规模的清理整顿工作，到1998年底，全国社会团体数量由1996年前的20万个减至16. 5万个。这次整顿虽然是非政府组织的数量减少，但是也提高了非政府组织的质量，一些宗旨类似的组织在合并后实力也得到提高。这些非政府组织的活动范围也越来越广，包括教育、卫生、扶贫、帮助弱势群体（农民工、妇女儿童等）等各个领域。也可以说，这些非政府组织取得如此发展，与自身的努力有极大的关系，但是相关部门的支持也是一个重要原因。此外，社会力量的重视也是非政府组织发展的重要原因，甚至可以说这是非政府组织发展的根本原因。一方面，社会公众的认识程度提高，这就为非政府组织开展活动提供了良好的社会环境，只有民众的支持才能使非政府组织真正开展切实有效的活动；另一方面，社会公众的支持，为非政府组织募集资金和招收志愿者提供了方便，非政府组织的发展前途无限，未来将是推动中国社会经济发展的重要力量。