行政权力监督视角下的政务公开问题研究
行政权力监督视角下的政务公开问题研究
摘要：政务公开是是促进廉政建设、实现行政权力监督的一项重要举措。政务公开研究对权力监督的实现具有现实意义。政务公开对于权力监督的效用，突出体现在政务公开对完善权力监督体制的特殊价值。探讨政务公开的实施范围、信息公开的深度和广度、法律保障力度相关人员政务公开意识以及民众监督意识，确保信息公开力度可有效实现权力监督，对引导政务权力制约机制的形成意义深远。我国权力监督中一直存在有“重内部监督而轻外部监督，重上级监督而轻下级监督，重事后惩戒而轻事前监督”的弊端，因此难以有效预防权力滥用和贪污腐败等现象，而政务公开是实现化行政权力监督的必然选择。为此，本文探讨了政务公开对实现权力监督的实践价值，并结合我国政务公开的现状，分析了现行政务公开制度存在的问题，进而提出健全我国政务公开制度的对策和建议。
关键词：行政权力政务公开权力监督
Abstract：Openness is a great event in China's democratic political life, is to promote the cultivation of clean government, an important measure to implement administrative power supervision is the inevitable choice of China's democratic politics, is also in recent years, experts and scholars actively studying the important theory topic. Power supervision system in our country has always been a "heavy light internal supervision and external supervision, superiors and light at a lower level supervision and heavy punishment afterwards, weak supervision beforehand" the drawbacks of the systems, so it is difficult to effectively implement prevention of power abuse and corruption. Openness in deepening the administrative power supervision exploration has been praised by the attention of the society from all walks of life, this paper discusses the government affairs public to realize the practical value of the power supervision, and combined with the status quo of the current government in China, analyzes the problems existing in the current system of government affairs public, further exploration in order to realize the demand of the power supervision system of government, put forward the countermeasures and Suggestions of construction of the our country government system, so as to achieve the ultimate goal of the administrative power supervision.
Keyword: Openness in government fairs Supervision of power administrative power
一、政务公开背景及意义：
政务公开是我国民主政治生活中的一件大事，是促进廉政建设、实现行政权力监督的一项重要举措，是我国民主政治的必然选择，也是近年来专家学者积极研究探讨的重要理论课题。我国权力监督体系中一直存在有“重内部监督而轻外部监督，重上级监督而轻下级监督，重事后惩戒而轻事前监督”的体制弊端，因此难以有效实现预防权力滥用和贪污腐败等方面的作用。政务公开在深化行政权力监督方面的探索一直备受社会各界的关注，本文着重探讨实行政务公开对实现权力监督的实践价值，并结合我国当前政务公开的现状，分析我国现行政务公开制度存在的问题，进一步探索为实现权力监督对政务公开制度的新要求，提出建设健全我国政务公开体系的对策和建议，从而达到实现行政权力监督的最终目的。
政务公开研究对权力监督的实现具有现实意义。政务公开对于权力监督的效用，突出体现在政务公开对完善权力监督体制的特殊价值。探讨政务公开的实施范围、信息公开的深度和广度、法律保障力度相关人员政务公开意识以及民众监督意识，确保信息公开力度可有效实现权力监督，对引导政务权力制约机制的形成意义深远。
二、政务公开与权力监督的基本理论框架
（一）政务公开公开的基本理论框架
1、政务公开概念的界定
广义的政务公开是指与政治活动相关的各种事物的公开，包括属于国家机密以外的党政事务、行政事务和其他一切社会事务。其中包括政府行政部门的信息公开、执政党的党务公开、立法公开、司法部门的审判公开、检务公开，以及医院、学校等公用事业单位的信息公开，随着广义公开概念的深化，信息公开主体的范围也越发广泛。狭义的政务公开是指政府行政机关事物的公开，公开的内容主要是与公共行政管理、民众等切身利益相关的行政事务，公开的主体是政府行政机关，其中以下方面不包括其中：司法领域的检务公开和审判公开；国有企业所施行的厂务公开等。
2、政务公开的原则
“公开为原则，不公开为例外”原则。应按照《政府信息公开条例》中所规定的具体要求执行，其规定政府政务应主动公开的基本要求、基本内容、重点内容以及依申请公开，并且要求除涉及个人隐私、国家机密、商业秘密等合法隐私信息不能公开外，除此之外政府的信息都可以向公众公开。这体现了政务公开“公开为原则不公开为例外”的原则，增加了政府信息公开的主动性、时效性、针对性，
防止行政机关将重要的信息不予公开或者公开随意性。
“谁制作谁公开，谁保存谁公开”原则。在政府信息公开过程中，常出现不同的行政机关同时掌握同一项政府信息的现象，信息公开主体不明确可能会产生责任不清、相互推诿、拒绝履行政府信息公开义务等情况。笼统规定行政机关均有义务公开所掌握的政府信息，又会导致多家行政机关重复公开同一项政府信息的现象，造成行政资源的不必要浪费，因此有必要对行政机关公开政府信息的权限加以明确。而在特殊情况下，应该将某些关系到国计民生或者影响重大的政府信息递交上级有关部门审核，并经核实过之后由相关部门统一发布。
“公正、公平、便民”的原则。该原则是我国政府信息公开所必须遵守的原则，其要求我国的行政主体需排除所有不合法的外界因素的影响，以科学、合理、不区别对待的态度对人、对事，并遵循公平、公正、便民的基本要求。同时要做到在法律规定的时间范围内，摆正态度，采用最积极的方法、方式，为我国国民、公众提供优良的服务质量。在此基本前提下进行政府信息公开。
3、政务公开的内容
政务公开的内容包括党的机关、立法机关、政府机关、司法机关、社会团体、公共事业单位、公共服务组织及授权组织和委托组织公开的行政信息，包括行政程序信息、会议活动信息、文件资料信息等方面信息。从它们的具体内容上来讲，其包括各项法律法规、行政法规，行政规章、政府规范性文件、政府机构职能、人员配置、办公程序、执法依据及战略规划等信息。从它们的行政过程来讲，包括决策前、决策过程中、决策执行和反馈的信息。从形式看，包括文字、图表、音像、计算机文件等资料信息以及公开举行的会议活动。从载体上看，是以纸质、胶卷、磁带、磁盘以及其它电子工具为载体记录的文件、数据等。行政信息包括政务、经济、服务、决策等所有的信息，这些都是我们评估社会现状，从事各种活动所必不可少的重要资源。任何拥有权利的自然人、法人和组织均可依法查阅和复制行政信息，并提出质疑和建议。
4、政务公开的形式
政务公开常用的方式有：
第一，通过广播、电视、报刊等新闻媒体公开政务。这种途径的主要特点是公开范围广、速度快、时效性强，如中央电视台“新闻联播”、“焦点访谈"等，都能让人获得很多中央政府的信息。
第二，通过书籍等出版物公开，定期公开政务情况，其特点是公开内容广泛，信息量大，比较正规，但公开范围不大，时效性较差，这些出版物的传播范围不能仅仅局限在地方政府或少数机关内。
第三，通过文件、通报、简报等途径公开，其主要特点是内容集中专一，针对性
强，公开范围可根据实际需要来掌握，但公开范围不大和时效性不强的问题仍然存在。
第四，通过政府新闻发布会等会议途径公开，除此之外也可探索采用社会公示、听证、邀请社会民众旁听政府会议等形式来深化信息公开的途径，并科学、合理的安排不同情况下的采用不同的途径进行政府信息公开。第五、设置政务信息公开查阅场所，如图书馆、档案馆等。
第六，建立政务公开大厅。专门的政务公开大厅通常建立在城市的中心地带。
第七，建立政府门户网站。在政府网站上进行政务公开相关工作，实现与民众互动。
（二）权力监督的基本理论框架概述
1、权利的内含界定
现代意义上的公共权力是指在公共管理的过程中，由法律授权并予以保障的，由政府及其相关部门以及其他公共组织掌握并行使的，组织、协调和控制社会与个人，以实现配置公共资源、处理公共事务、维护公共秩序和增进公共利益的权力。
2、权力监督的理论依据
人民主权理论。人民主权理论的基本原则是广泛分配权利，集体行使权力，优化权利结构，提高全民的权利意识，通过扩大权利广度，从而将权利结构调整到一个相对平衡的位置，发挥人民群众行使权利的能动性，实现以权利抗衡制约权力。
知情权法理基础。政务公开的法理基础来源于公民的知情权。知情权，又称知悉权或得知权，广义的知情权是指寻求、接受和传递信息情报的自由，泛指公民享有的知悉、获取各种信息的权利，涉及政治、经济、文化等各个领域的信息。
三.政务公开对深化行政权力监督工作的现实意义
（一）政务公开有助于贯彻人民主权原则，保证人民当家作主权利的实现
我国宪法规定：人民是国家的主人，国家的一切权力属于人民。我国人民行使国家权力是通过人民代表大会实现的，各级人民代表大会代表人民行使最高权力，制定宪法和基本法律。行政机关是人民代表大会的实际执行机关，它的一切
行政权力均来源于宪法授权。我国正在建设一个以宪法至上、以法律为准绳、以制约权力保障人权为基本内容的法治的民主政治体制，其要求宪法不再是一种形式意义上的法律，而是能够在实际生活中充分得以实施，公民可以提起宪法诉讼以维护自己的合法权益。政务公开是人民参与行政监督的前提条件，通过公开行政管理信息能够使公民的知情权和参与权得以保证，最大限度巩固人民作为国家主人的地位，也使宪政体制能够在我国成功确立。
（二）政务公开有助于预防贪污腐败，建设廉洁、高效政府
孟德斯鸠认为：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是亘古不变的经验，有权力的人使用权力直到遇有界限的地方才会停止"。在我国，监督作为社会体制的一部分，可起到防腐的作用。但公民要想真正在实际生活中起到监督制约作用，就必须使政府的行政行为透明化，让公民充分参与到具体行政行为过程中。政府通过公共权力的运用掌握着大量和有关公民利益相关的信息，而在某些部门利益的驱动下，政府相关部门并没有把自己掌控的信息以正常渠道向社会释放。这也充分体现出我国当下还缺乏有效的监督机制，今后还应增强各方面的监管力度。因此，改革政府行政机关的工作方式，使权力运作透明化，是我国打造透明政府、推进廉政建设的关键。
（三）政务公开对监督群体、监督途径、监督效果的影响
推行政务公开有助于扩大监督群体。社团可以汇聚民众多方面利益诉求并将其传达给政府，同时政府也可借助社团表达自己的政治目的，以实现各项政策和行政计划。当下我国民间组织力量不断壮大，对政府产生日益明显的影响，由此可见充分发挥社会团体优势，扩大权力监督主体构成，对行政部门形成外在监督压力，促使政务公开工作的加强完善，形成良好的外部监督氛围。
拓宽政务公开渠道凸显民主监督作用范围广泛。例如近年来，借助网络、新闻等政务公开渠道，许多社会问题受到中央政府的高度重视，并对反映的各种问题做出督办整改的批示，甚至设立了情况反馈机制，跟踪反馈督办整改情况。推行政务公开有助于集中反映社会问题，舆论监督和民主监督在政务公开的基础上发展起来，有力地督促落实了社会问题的整改。
政务公开作为公众监督的有效途径，是行政权利监督的突破口。推行政务公对实现监督效果的作用体现为：（1）及时曝光政务公开中出现的不公开、半公开、假公开问题，并将造成的后果公之于众，引起相关组织部门的重视和社会关注；（2）有效推动政务公开工作中的各方面事项的妥善处理；三是借助舆论信息快速便捷的优势，提醒民众关注与自身相关的政务；（4）通过新闻媒体，对政务公开中的个别重大事件展开讨论，邀请相关专家学者和领导为民众解疑答惑。
（四）政务公开强化了公众监督意识
政务公开在强化公众监督权力方面的首要作用，就是强化和开阔了监督意识层面，提高了公众对公共事务的监督意识。宣传政务公开的一个明显作用，就是在公示各种公众应该知晓的信息的过程中，培养公众监督意识。当某些信息公布不及时、清楚，尤其是权力行使过程中的较为敏感的信息，公众会自发的提出询问和质疑，并要求相关部门做出回应，这便是一次行之有效的权力监督操作。当公布的内容日益广泛，公布的形式日益简洁易行，公众的监督意识日益增强，在监督权力运行方面发挥日益明显的作用。
（五）政务公开创新了行政权力监督手段
政务公开形式的不断丰富意味着监督手段不断扩充，十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》提出“推进政务公开，加快电子政务建设，推进公共服务信息化，及时发布公共信息，为群众生活和参与经济社会活动创造便利条件。”一切可为公众提供政府信息的媒体工具，都能作为具体工具来推行政务公开。如今互联网迅速发展，微博、论坛已成为公众日常生活的常见部分，同时可作为我国公众实施权力监督、维护自身权益的有效途径。因此，随着电子政务的迅速发展，我国的政务公开将发展到一个新阶段，在实现权力监督方面的作用也将越来越明显。
四. 我国政务公开在实现权力监督中存在的问题及成因分析（一）政务公开法制不健全导致权力监督缺乏保障
我国目前颁布实施了《政府信息公开管理条例》，但至今国内并没有一部完善的《信息公开法》，政务公开方面做的法律法规仅有中央和地方的一系列行政法规和规章制度。但“条例”在我国法律体系中地位较低，因而我国政务公开工作的开展长期以来都存在刚性不足而弹性有余的状态。再者，我国现行的宪法中并未对公民知情权做出明确的规定，公民的这一基本权利难以得到实现和保护，导致监督权力无法保障。此外，与政务公开相关的部分法律法规仍然有待完善，应该明确国家信息保密和个人隐私、商业秘密的具体范围，其余的政府信息都应依法向公众公开。但是，我国现行的《中华人民共和国保守国家秘密法》制定于1988 年，其内容并不能完全适用于当今政务公开的发展要求，许多条款的细节方面都需要补充和完善。另外，我国现行的法律法规对政务公开主体的规定存在分歧，《中华人民共和国政府信息公开条例》中规定的政务公开主体为行政机关、法律法规授权的具有管理公共事务职能的组织和与人民群众利益密切相关的公共企事业单位，而《中华人民共和国公务员法》中对公务员的规定为：依法履行公职、纳入行政编制、由国家财政负担的工作人员。其范围为包括中国共产党的工作人员、人大机关的工作人员、行政机关的工作人员、政协机关的工作人员、审判机关的工作人员、检察机关的工作人员、民主党派机关的工作人员，这七类
机关行使了公共管理职能，他们的政务也就应当公开，但这就、超出了《中华人民共和国政府信息公开条例》规定的范围。由于法律不健全、知情权难以得到保障以及政务公开主体范围界定模糊等方面的限制，公众对行政权利的监督在制度层面难以受到相应的保障。
（二）公开信息质量不高，公开内容缺乏深度广度
由于我国现行的政务公开制度缺乏硬性约束，尚未完全建立起有强制性的政务公开机制，政务公开工作能否有效开展很大程度上取决于该部门领导的重视程度和本部门的主动性，而不能全部依靠外在压力。我国政务公开的形式和公开内容基本都是由行政主体自行决定，在这种制度环境下，各地区、部门的政务公开内容、方式、范围和监督考评机制均存在差异，甚至存有“半公开”和“虚公开”的现象，并未完全公开公共权力的运作过程和结果。行政主体往往会有选择性的进行信息公开，仅仅局限于文字和陈旧的统计数字，未能及时有效公开具体办事过程和办事结果，甚至公开一些有名无实、无关痛痒的信息，往往不能及时公开涉及关键性信息或具有战略资源性的政务信息。
（三）政务公开程序不规范，存在“形式化现象”
政务公开的程序不规范，其公开途径狭窄或形同虚设，主要体现为：一是省略程序，有些部门不同程度的省略了办事过程中的告知程序、决策前的预公开程序、说明理由程序、对群众意见反馈等重要步骤；二是找借口搪塞，借口《保密法》拒绝公开影响公共利益的部分信息；三是行政不作为，不能及时有效处理公民的申请和意见；四是考核评价、责任追究等步骤随意性大，尚未形成成熟的制度。同时，政务公开表面化、形式化的倾向依然存在，尽管政府在政务公开的实践中狠抓落实，但政务公开的范围较广，途径多样，真正取得成效的并不多。因为政务公开内容不彻底，难以持之以恒，所以无法把政务公开作为一种自觉的行动。因而公众对政府的了解不够深入，对政府的办事流程仅限于一般了解。
（四）政府及公务人员存在意识上的误区和利益化现象
中国历史上封建制度所形成的“官本位”思想在部分政府工作人员的思想当中根深蒂固，这使得部分公务人员缺乏服务意识，存在一些错误的思想。很多政府工作者将政务公开视为政府机关树立形象、争取民心的一种举措，只要把信息向群众公开了，无论效果如何，形成“为公开而公开”的现象，失去应有的功能。再者是公开无用论，个别政府部门把政务公开视为上级布置的一项工作，只是搞形式、走过场，并没真正落实的思想意识。此外还有公开有害论，个别政府部门错误的认为政务公开会给政府带来不必要的麻烦，影响政府的权威性，因而持有一种消极被动的态度，他们认为政务公开不但无益于政府工作的优化，甚至某种程度上阻碍正常公务活动的进行。他们担心群众监督权力得到强化后会造成领导者和工作人员权力旁落，难以施行政令、政务。这就导致在行使权力时，仅公开对自身有利的，不公开可能产生不良影响的，久而久之损害了政府的公信力。
所以只有端正政务工作人员的思想意识，真正实现政务信息有效社会共享，才能够从根源上遏制信息权力腐败。
（五）公民自我权力意识淡薄，政治参与能力弱
政务公开缺乏公众参与的本质原因是公民的自我权利意识淡薄，民主意识不强。对我国现阶段城镇化发展速度较慢，城市文明程度较低，农民占全部人口的比重较大，其文化素质和思想意识有待提高，意识层面更多关注经济利益而非权力监督意识，同时城镇居民其对自身权利的认识也存在不足，加之我国政府信息公开起步晚，政策宣传力度不够，公开制度不健全，导致多数公民并不认为公共信息的知情权和政府管理的参与权也是自身的基本权利之一，不能有效发挥民主参与和民主监督的作用。面对政府权力的滥用，民众鲜有主动制约政府权力的思想，当在自身权益受到伤害时，才能唤起民主意识和维权意识，因而民众对政务公开的参与度不够、互动性不强。当政务公开没有依法进行，甚至是操作违规时，鲜有来自民众监督的压力，使得政务公开进程中存在的偏差一直不能得到及时矫正。
五. 以政务公开为切入点完善权力监督的对策思考
（一）提高公职人员政务公开意识，为公众监督奠定思想基础
由于受我国传统政治思想的影响，民众参与国家管理的意识和权利意识发展较为迟缓。政务公开和信息公开的程度与民主化的进程不相适应。维护公民的正当权益是政府存在的首要责任，因而政府对公民知情权的落实有不可推卸的责任，政府有责任向公民告知相关行政权力的意图、过程和结果。培养公职人员政务公开意识，要辩证看待政府权力与公民权利间的关系，尊重公民对政务的知情权和参与权，并转变行政理念内化服务观念，将政务公开从政府权力向民众权利转变。同时政府也要培养公民的参政意识，提供切实有效的政务公开渠道，建立健全的法制保障机制，使公民能够在行政管理过程中掌握自己的民主权利，悉知行政管理中权力行使的过程，检查权力运行是否正常，能够对权力运作中的不规范现象提出异议，实现公民对权力行使的全过程监督。
（二）完善政务公开立法，为公众监督提供法律保障
我国所制定得《政府信息公开条例》属于行政法规，在法律效力体系中等级位置比较低，目前我国政务公开的法律地位和法律效力范围尚薄弱，没有一部完善的法律，难以满足完善政务信息公开的制度需求。现代社会依法行政要求法律法规为政府机关的行为提供合法依据，为公众监督政府行政行为以及管理者权力的运行提供了有效的法律保障。我国应结合国情和当下政务公开情况，加强政府信息公开的立法，为政务公开提强有力的供法律保障。我国现阶段采用的《保密法》
和《档案法》均存在制度设置上落后于实际工作的问题，成为一些部门工作不予公开的借口。所以部门工作的保密级别需要科学设置，国家机密和非国家机密信息应明确区别，严格依据法律标准规范公开。
（三）规范政务公开的程序，加强政务公开制度建设
依法确定行政机关政务公开程序，使公民充分了解政策形成的过程，并能够全面监督进行政策的制定，保证政务公开各环节运作的合法性和透明性。依法明确政务公开程序，包括根据职权和规定在行政管理过程中主动给予公开以及依据申请而公开程序。政务公开是行政主体所必须履行的法定义务，以行政主体主动公开为主要原则，行政机关对是否公开政务信息享有自由裁量权，法律应严格规定公开过程中申请、审查、批准等程序，严防行政机关滥用自由裁量权，损害公民的知情权。同时注意规范政务信息的具体公开程序，包括信息公开的步骤、方法及时限规定等，特别要严格化时限规定，避免行政主体过度拖延不利于有效落实政务公开。
（四）建立政务公开激励机制，提高权力监督主动性
人是政府政策执行的主体，所以建设健全政务公开体制，不仅仅在公开意识的层面上要有所突破，同时要建立与行政考评机制相符合的合理政务公开激励机制，并纳入政府的行风、政风评议制度中，组织专职人员对政务公开的落实情况进行督查，处理群众反馈的意见。此外还应组织相关部门的领导定期考评汇总工作情况，严格执行责任追究制度，落实奖惩机制，从内部机制上加强监督管理。
当前我国政务服务大厅和网络信息公布窗口等工作人员普遍采用惩罚式的负激励，当出现服务态度不好、办事效率低等问题时会受到公民投诉，该工作人员会受到相关领导的批评教育。这种惩罚为主的激励模式无形中使政务信息工作人员的抵触情绪有所增加，不利于长久的开展工作。建立合理的内部考评机制和奖惩激励机制，可以有效调动相关工作人员的积极性，促进政务公开工作的创新。注重培训政务信息工作人员的业务能力，同时可引入职位、工资双重正面激励，位有效提高工作人员的积极性和工作效率。
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