地方政府论述题简答题整理

地方政府

我国为什么实行民族区域自治制度，而不是采取其他形式的国家结构？

我国是统一的多民族国家；各民族大杂居、小聚居的人口分布格局没有变。历史和现实表明民族区域自治制度符合国情、顺乎民意，具有很大的优越性。坚持民族区域自治制度，有助于把国家的集中统一和少数民族自治结合起来；有助于把国家方针政策和少数民族地区具体特点结合起来。民族区域自治制度已载入《中华人民共和国宪法》，并成为我国的一项基本政治制度。作为一个法治国家，党和政府必须依法行事。

4、简述地方财政与地方政府管理之间的关系。答：地方政府管理和地方财务之间的关系主要体现在两个方面：(1)地方财政是地方政府管理提供物质基础。(2)地方财政影响和制约着地方政府管理职能的履行和目标的实现。第一，地方政府职能的履行只能建立在地方政府财政可能性基础上。第二，地方财政管理不善会导致地方财政危机，进而引发管理危机。

5、简述隶属型地方政府的基本特征。答：地方政府隶属于中央和上级政府，地方政府的首长及其所属官员由中央或上级政府任命，地方政府服从上级的指挥，对其负责；地方政府是中央和上级政府的代理人，最重要的功能是帮助中央和上级政府实施政治统治，维持统治秩序，地方政府本身没有独立的人格。一般来说，在实行专制或独裁制度国家，或在民主制度还不够健全和完善的国家，其地方政府大都属于这种类型。

6、中国地方政府的经济职能主要体现在哪些方面？答：社会主义的根本任务就是解放和发展生产力。这是提高人民生活水平，乃至实现未来理想的基础条件。因此，社会主义国家的政府更为强调经济功能。在市场经济体制改革和对外开放中，中国政府的经济职能正在发生转变。根据1993年《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定），中国地方政府的经济职能主要体现在以下几个方面。第一，制定发展战略；第二，调控地方经济；第三，维护经济秩序；第四，管理国有资产；第五，经营基础设施。

9、简述地方选举制度的作用和意义。答：(1)地方选举是地方民主的实现形式和重要保证。(2)地方选举扩大了公民政治参与的机会。(3)地方选举强化了公民与政府之间的关联，有利于民众监督地方政府。(4)地方选举在公民政治社会化中起着重要作用，有利于促进公民的归属感，参与感和责任感。

12、简述中国民族自治地方的基本特征与行政区划类型。答：民族自治地方的基本特征：1、民族区域自治是少数民族聚居的地方实行的区域自治；2、民族区域自治是实行民族区域自治的民族在自制区域内实行自治。民族自治地方的行政区划类型：自治区、自治州、自治县

13、简述中国地方立法权的构成要素。答：地方立法权的构成要素：1) 主体：有立法权的地方国家机关（地方国家权力机关和地方国家行政机关）；2)法律依据：宪法、法律、行政法规、特别授权；3)适用范围（或空间效力）：不超出本行政区域所辖空间范围（领地、领空、领海；4)内容：制定、修改、废止权力；5)行使结果：表现为五种规范性法律文本（地方性法规、地方政府规章、自治条例和单行条例、四个经济特区政府制定的规范性法律文件、特别行政区的法律和其它规范性法律文件）；6)调整对象：三大领域

14、中国地方行政权有哪些突出特征？答；1)主体：地方国家行政机关（地方各级人民政府及相关部门、派出机关、上级政府派驻机构）。2) 行使目的:是执行国家意志、实现地方公共利益；

3)作用方式:是强制性地推行政令；4)法律渊源：源于地方政府的固有权利与授予权力；5)地方行政权不同于地方行政职权

15、试述司法权力地方化的表现及其形成原因。答；1)中国共产党各级政法委员会对司法权的领导：地方各级政法委的职责、实现形式及对公检法功能的影响。中国共产党各级地方党委能够决定法院、检察院重要人事任免。2)地方人大及其常委会对司法权的分享：事实上的权利分享者。表现在：通过人事任免权间接分享、监督司法机关的工作；3)地方行政机关对司法权的分享：法院、检察院在国家机构体系的地位低于其宪法地位；其经费、人员工资、机构编制等均有地方行政机构统一管理，本身不独立，两院工作极易受到地方行政机构的影响、干预，司法权事实上被分享。

16、简述“市管县”体制对地方政府纵向间关系的影响及其发展改革思路。答：（1）“市管县”体制对地方政府纵向间关系的影响：积极影响：“市管县”体制是城乡经济一体化和行政一体化的两个过程同步进行的结果，使长期的城乡分治走向城乡结合。在地区经济和社会发展上，有助于城乡经济互补与联合，有助于农村城市化；在地方行政体制发展上，加强了省、市、县之间的联系，使市、县两级政府的职能有所扩展。这种体制成为处理省级行政机关与县级行政机关之间关系的主要方式，地级市正在逐渐成为省、自治区之下的辖县层级，在整个行政体系中的重要性得到提升。弊端：随着市场经济的深入发展及县域经济异军突起，“市管县”体制逐步失去当初的功效，成为束缚县域经济发展的体制性因素。具体表现参见P146-147四点。同时，副省级市和“市管县”体制的实行在一定程度上加重了中国行政管理体制方面的痼疾：行政区划层次过多、同级政区之间规模大小悬殊、城市数量太少等。（2）发展改革思路：主要观点是“减少行政管理层次”，核心是减少“中间层政府”，实质是在省、自治区内，减少地级市的数量或取消地级市，逐步实现省、自治区对县的直接管辖；在直辖市内，减少区的数量或取消区，逐步实现直辖市对街道的直接管辖。中间层政府削弱后，省级政区有能力直接管辖区和县，在理论和技术上都是完全可能实现的。

18、为什么说“中央与地方权责划分是地方政府公共财政的现实基础”？答：中央与地方权责划分是一个普遍现象，无论单一制国家还是复合制国家都存在，只是分权程度和方式不同。在单一制国家中，中央政府和地方政府是一个整体，地方政府的权力由中央政府规定和授予。授予分两种：一种是将某种或某些国家事务的立法权和行政权同时授予地方政府，另一种是中央政府将上述权利分开，由国家立法、由地方执法，国家拥有立法和监督权，地方政府拥有委托行政权。单一制国家的财政体制是一种中央和各级地方政府在中央统一领导下，根据事权划分及与之相适应的财政权力的划分，实行统一财政预算和分级管理的一种体制模式。联邦制国家的财政体制是指在宪法和法律确定的各级政府的独立事权的基础上，各级政府独立地行使各自的财政权力，自收自支、自求平衡、自行管理、自成一体的体制模式。中央政府与地方政府之间没有整体关系，政府间的财政联系主要以分税制和转移支付制度实现。因此，中央政府与地方政府之间的权责划分，由此导致的中央政府与地方政府之间的财政权限的划分是地方政府公共财政的现实基础。

19、简述中国地方政府改革与发展须遵循的基本原则。答：（1）依据公共职能的需要确定地方政府的构成及规模。政府作为公共部门其职责就是提供公共物品，包括向公众提供公共服务。在地方政府层级设置方面应当依据本区域内地方性公共物品的分布特征设置政府的结构；规模上应当依据政府作承担的职责决定政府规模的大小，依据地方性公共物品的数量、种类和特征决定地方政府的组成机构设置。（2）建立地方政府机构设置的制度规范：确定地方政府责成部门的间接标准：经过上一级政府批准、并由本级人民代表大会常务委员会备案的工作机构，且其负责人必须由本级人大任免的机构，才能被确定为本级人民政府的组成部门。决定某一机构是否具有地方政府组成部门地位的权利主要在上一级行政机构手中。依据地方社会公共需求，逐步在制度上和法律上规范地方政府的机构设置。

20、简述政府责任制的主要内容。答：中国地方政府的责任制主要体现在以下三个方面：（1）宪政机构中的政治责任制；（2）党政结构下的政治责任制，即政党责任制；（3）下级政府对上级政府的政治责任制，即形式上的行政责任制。

21、简述中国地方政府创新的环境。答：（1）中国地方政府创新的国际环境：知识经济的挑战、网络信息技术发展的挑战、经济全球化的挑战、国外政府创新实践的示范与影响。（2）中国地方政府创新的国内环境：中共十六大为各级地方政府创新提供了理论资源；具有创新精神的干部走上各级地方党政领导岗位，成为地方政府创新的主要推动者与实施者；中国市场经济发展的内在

逻辑与要求，推动着地方政府创新；地方治理性质的变化成为地方政府创新的重要推动力量。

23、简述地方税制存在的问题和完善途径。答：一、税收权力过于统一；二，地方税主体税种缺位；途径有：第一、给予地方政府在地方税上一定的立法权；第二，发展税基共享式地方税种；第三，逐步健全财产税；第四，完善地方税辅助税种。

5、简要自治体地方政府的基本特征。答：其一，它不是由中央

政府任命或批准任命；其二，它所运用的公共权力来自当地居民授予，与上级和中央政府之间不存在命令指挥与服从的关系；

其三，自治体地方政府行政机关和国家行政机关之间不存在行政隶属关系；其四，自治体地方政府在处理法定自治范围事务时，拥有法定的独立处置权力；其五，但在完成国家委托的行政事务时要受中央或相应国家行政机关的监督和指挥；其六，对于不属于自治事务，也未接受委托，则自治行政机关无权干预；

8.简述中国地方政府在改革开放以来的变化？答：从地方体制看，当代中国地方政府仍为混合体地方政府，地方各级人民代表大会代表由当地居民选举产生；从地方政府的组织结构看，首先是地方各级人大都设置了常设机构，县以上称为常务委员会，乡镇称为人大主席；地方政府组织结构的另一重大的编号是实行行政

首长负责制，将行政机关改称为人民政府。

10.与行政体地方政府单位的构成相比，自治体地方政府单位有

哪些构成形式？答：第一种是绝对议行合一体制的地方政府单位构成；第二种是相对议行合一体制的地方政府单位构成；第三

种是绝对议行分立体制的地方政府单位构成；第四种是相对议行分立体制的地方政府单位构成。

11.中国地方政府建设、经营和管制公共基础设施的职能从政府

与市场关系的角度看，可以分为哪几类？答：一类是地方政府通过法定程序，允许非地方政府所辖公共基础设施单位（包括各

种经济成分的企业）建设、经营一部分公共基础设施。第二类是地方政府所辖的企业、事业单位经营和管理的公共基础设施；

第三类是对公共基础设施的日常行政管理。

12.简述地方政府内部管理与公共管理之间的关系？答：地方政

府的内部管理和外部管理之间有着密不可分的关系。两者是一个有机的整体，又是一种互动关系。具体而言，地方政府的内部

管理是地方政府公共管理的前提和基础，它是国家行政权力在地方的载体，其组织机构设置合理和依法运转，是地方政府承担

公共管理任务和提高效率的组织保障；地方政府的公共管理，是其根本职责，是其实现宪法和法律赋予的公共权力和履行职责为公民服务的活动。地方政府的内部管理是否合理和高效，直接

决定着其公共管理的有效性和效率；而地方政府公共管理内容的发展演变，又发过来导致其内部管理体制发生相应变化，包括

机构设置和运转方式等方面的改变。两者是相互影响、彼此促进的关系。

18.行政体地方政府的特点和优缺点。答：特点：该地方政府的手掌及其主要部署，由中央或上级政府任命，本身不具有独立的法人资格；该地方政府的权限范围的大小，取决于中央政府的

意愿和授权；该类型地方政府是中央集权体制的产物，是集政治统治与行政管理于一体的地方国家机关；优点：政令统一，行

政效率较高，有利于增进国家的统一和政治稳定；中央政府能从国家整体利益出发，协调各地域的均衡发展，有利于克服地方政府主义倾向；缺点：不符合政治民主这一现代精神，难以充分

发挥地方政府自身的主动性和积极性，漠视当地民众的利益和意愿，容易遭到民众的不满和反抗；

27、中国地方各级人民代表大会的产生方式、规模、任期、组织和职权。答：中国地方各级人民代表大会的产生方式是由选举产生；其规模主要取决于地方政府单位在该国地方政府体系中所

属的层级和该地方政府所辖行政区域的人口数量（p100）；其任期是每届任期5年；组织机构：县级以上地方各级人民代表大

会的组织包括常务委员会、主席团、代表团、专门委员会和调查委员会；乡级人民代表大会的组织包括乡级人大主席、副主席和主席团；职权：地方立法权；保证宪法、法律行政法规和有关

决议的遵守和执行；决定权；选举和罢免权；监督权。

43、地方财政与地方政府管理的关系？答：地方财政与地方政

府管理的关系体现在两个方面：一方面，地方财政为地方政府管理提供物质基础。地方政府筹集物质资源，履行管理职能的过程，在财政上体现为组织财政收入，安排财政支出的过程。另一方面，地方财政影响和制约着地方政府管理职能的履行和目标的实现。第一，地方政府职能的履行只能建立在地方政府财政可能

性基础上；第二，地方财政管理不善会导致地方财政危机，进而引发管理危机。

44、联邦制与单一制国家地方财政体制比较？答：（一）相同点：1、在中央（联邦制国家）与地方财政关系上，中央居主导

地位。主要体现在：一是财政重大立法权由中央政府支配。二是中央掌握主要税种课征权。三是中央财政收入占全国财政收入

的大部分。2、地方财政支出占政府财政支出总额的大部分。3、转移支付制度是中央财政调控地方财政，平衡地区差别的重要

手段。（二）不同点：1、与单一制国家相比，联邦制国家地方

财政权力普遍较大。第一，在政府间税权划分上，单一制国家实行“授权制”，联邦制国家实行分权制。第二，单一制和联邦

制国家在地方政府预算审批层级上有所差异。2、在协调中央与

地方财政关系所采取的策略方面，联邦制国家与单一制国家各有侧重。其中一个最重要的表现是，联邦制国家的重点在于维持

平衡，单一制国家的重点在于促进发展。存在差异的主要原因是：联邦制国家中央政府的权力是地方让与的，而单一制国家地方

政府的权力是自上而下授予的。

1、试论地方政府公共管理的内涵及内容。

答：地方政府的公共管理是指地方政府依法负责本行政区域的公共事务的组织与管理，以此来为辖区民众和社会组织提供公共产品与公共服务，维护和促进辖区的正常生产、工作和生活秩序，实现本地区的社会稳定，保障地方各项事业的健康发展。

其内涵包括以下几个方面：(1)地方公共管理的主体是地方政府。(2)地方政府公共管理的客体或对象，是辖区公民和各类团体的公共事务。(3)地方政府的公共管理，是国家行政权力在地方上的实施。(4)地方政府公共管理遵循宪法和法治原则，地方政府的各种机构和公务人员均必须严格依法行政。

地方政府的公共管理的内容主要包括以下几个方面：(1)政治事务管理。包括：A．维护国家主权和领土完整。B．维持辖区的社会治安。C．依据宪法和法律规定，组织和保障辖区的民主活动。(2)社会事务管理。包括：A．经济事务管理。B．公用性事务管理。C．公益性事务管理。

2．试论述当前影响地方政府改革与发展的一般环境和特殊环境因素。

答：当前地方政府发展的一般环境是指世界各国行政改革所面临的普遍性的问题和共同背景。主要包括以下几方面：(1)政府职能不断膨胀。(2)经济全球化。(3)民主化与信息化的提升。当前地方政府发展的特殊环境是指各国地方政府面临的特殊环境，包括： (1)政治环境。包括中央与地方关系，地方政府与社会民众的关系，地方政府绩效考评标准体系的价值导向。 (2)经济环境。包括本地市场化程度，财政状况。(3)区域环境。包括区域的历史与现状，区域的地理位置，区域的政治区位。

3．试述我国分税制改革的内容和缺陷。

答：我国l994年起进行的的分税制改革主要包括以下内容：(1)划分中央和地方事权。(2)划分中央和地方的收入。(3)规范中央与地方间的财政转移支付。(4)建立新的税收管理体系。分税制改革存在的缺陷主要包括以下两个方面：(1)尚未完全合理划分中央政府与地方政府各自的事权和财权。(2分)(2)分税制在具体的执行中并不规范，具有明显的“双轨制”特征。

1．试述地方政府的公共服务职能。

答：在市场经济条件下，中国地方政府提供公共服务的职能

十分重要。地方政府提供的公共服务主要在以下几个方面：第一，提供教育等公共服务。教育对国民经济的发展和社会文明的进步，具有极为重要的基础性意义。西方国家从19世纪后期逐步推行

义务教育，义务教育的年限在逐步提高。中国的高等教育主要由中央政府和省级政府承担，义务教育的具体执行任务则落在地方政府尤其是基层政府的肩上。第二，提供社会保障和社会救济。市场经济中，个人根据提供的生产要素在生产中的贡献大小取得收入。不同的人们由于各种各样的原因，拥有的生产要素数量不同，因而人与人之间收入存在较大的差距。社会差距过大，就破

坏了社会的公平，影响到社会的稳定。不仅如此，市场竞争中还存在着失业等现象。中国在经济改革和转轨之中，有一部分工人下岗。除此以外，社会中还存在着多种多样的弱势群体，如身体残疾者、年老多病者、孤寡老人和孤儿等。地方政府有责任调节社会收入差距，保障社会的基本公正，有责任向有关群体提供必要的社会福利和救济，保障每个公民的基本生活。第三，保护生态环境。生态环境的恶化是伴随着人类经济活动而开始出现的。随着人类活动量的增加，对环境的污染也大大增加。这种污染一旦超过生态系统的承受能力时，就会对人类社会的生存构成严重的威胁。因此，政府应运用税收、立法、行政措施，鼓励社会单位注意生态环境，同时限制对自然资源的掠夺性开采或利用，以实现经济和社会的协调发展和可持续发展。第四，维护社会秩序。稳定的社会秩序是正常的物质生产和精神生产的前提。维护人民生命财产的安全，保一方平安，是地方政府的基本责任。 2． 试述加入WTO 后地方政府职能调整。

答：中国各级地方政府必须加快在经济全球化背景下寻找新的角色定位，适时转换政府职能，科学界定政府行为的适当范畴，发挥政府在社会主义市场经济体制和WTO 体系下对于地方和国家经济社会发展的积极作用。（1）明确政府管理经济职能的适度范围，强化宏观经济调控和市场监管职能。（2）加强社会公共事业管理，健全政府服务职能。（3）提高政府政策透明度，椎进政务信息化建设。（4）规范政府行为，推进地方政府管理法治化。（5）在中央政府宏观调控大局下，地方政府应通过积极配合与弥补不足，维护地方经济利益，提升地方竞争力。（6）强化地方政府对外交往职能，在更广泛的国际经济活动中拓展和实现地方利益。

7、试论述地方政府发展的一般规律以及中国地方政府发展的主要途径。

答；地方政府发展遵循的一般规律，包括： (1)地方政府发展是外部环境和内部问题共同作用的结果，是外部动力和内部动力共同推动的过程。(2)地方政府发展是一个自上而下和自下而上相结合的过程。(3)地方政府发展是一个涉及内容广泛的系统性改革工程。(4)地方政府发展是一个循序渐进的复杂过程，是地方政府内部权力、衬益和资源的再分配。中国地方政府应当从中国的实际出发，认真吸取人类政治文明在地方政府发展方面的成果，有选择、有步骤地借鉴西方成功经验，建设成具有中国特色的民主、服务、高效、法治的地方政府。主要的途径有：(1)充实，完善和发展地方各级人民代表大会。(2)建立法治的行政主体。(3)改进现行的行政管理体制。

改革的选择。

要点：1．政府机构存在的问题：1）机构过于庞大、政治

机构多、政府组成人员相对较多 2）部门内设机构膨胀，内部层

级过多、大量设置非常设机构等问题；3）各个部门拥有庞大的

后勤服务系统，占用大量行政资源、滋生部门利益和腐败、挤占

服务社会化的空间；4）行政成本过高，财政不堪重负；5）缺乏

完备有效的行政组织法律规范，机构长期处于精简与膨胀的恶性

循环中。2．政府机构的改革选择：1）精简地方政府机构是政府

改革的目标和任务 2）精简政府机构宏观上要适当压缩地方政府

的层次，减少地方政府的设置数量，组织结构应该朝着缩减中间

层次的扁平化方向发展。3）行政区划方面改革基本思路是“缩

省并县、省县直辖、创新市制、乡镇自治”。行政层级变革更多

地集中在两个领域：地市级、乡镇级。对乡镇级改革成为近期探索的一个热点。4）精简政府机构

11、中国地方政府如何实现地方治理的“善政”与“善治”？

1)按照市场经济的发展规律与国际规则的要求，创新行政方式，提高行政效率，增强行政能力，从而积极回应各种挑战，最终实现地方治理的“善政”与“善治”，成为地方政府面临的紧迫任务和重大课题。善治——是使公共利益最大化的社会管理过程与活动。基本要素有：合法性、法治、透明性、责任性、回应、有效、参与、稳定、廉洁、公正。要实现“善治”的理想与价值追求，首先必须实现“善政”。 善政——即建立一个人类所期望的民主政府、责任政府、服务政府、优质政府、效益政府、专业政府、透明政府、廉洁政府。地方层次上的“善治”意味着地方政府与地方公民社会形成一种新型的合作关系，实现对地方公共事务的多中心管理，意味着地方政府管理与社会自治的有机结合。

2)实现地方善治的基础是地方善政，以善政推进地方善治是地方政治发展的基本途径。

3)中国地方治理模式：改革开放之前是中央直接管理与控制的地方治理模式；改革开放扩大了各级地方政府的自主权与利益份额导致地方治理模式的变化，产生形成以地方政府为本位的地方治理模式。

地方治理模式存在的主要问题：没有提供充分的监督、约束机制，行政权的扩张与政治腐败可能引发地方治理倒退；建立在分权基础上的以地方政府为本位的地方治理模式缺乏法理支持，基础脆弱；地方民众对地方政治的参与缺乏足够的空间和渠道，地方治理与地方政治民主化之间缺乏内在的联系。

4) 以“善政”推进地方“善治”

加强依法行政，推进依法治国：依法行政是依法治国、建设社会主义法治国家的基础和关键。依法行政要求地方政府的一切管理活动都必须严格依照法律进行；要求地方政府制定地方性行政法规时遵循“法律优先”“法律保留”的原则，在法律规定的范围内行使法规制定权，而不得与法律规定、行政法规相抵触或相违背，要求地方行政机关行政执法时须有明确的法律依据，做到权责统一，既要符合实体性也要符合程序法，行政权受到监督，违法行政要承担法律责任；依法行政是对依政策办事、依领导人的指示和命令办事的否弃，是历史的进步。

改革行政审批，强化行政监管

行政审批：是行政机关根据自然人、法人和其他组织提出的申请，经依法审查，准予其从事特定活动、认可其资格资质或确立其特定主体资格、特定身份的行为。 随着市场经济的加速，司法权事实上被分享。

13、试分析加入WTO 对于中国地方政府的挑战、机遇及政治意

义。

论述要点：中国地方政府在正式、完全地进入WTO 规则之

际，面临着角色定位与转换的问题，而且必须在有限的过渡期内，

迅速完成现有管理体制与行为方式的改革，以适应国际贸易规则

的进入；必须加快在经济全球化背景下的角色定位，适时转换政

府职能，科学界定政府行为的适当范畴，发挥政府在社会主义市

场经济体制和WTO 体系下对于地方和国家经济社会发展的积极

作用。

（1）WTO 规则与地方政府角色转换A.促使国内地区间的政

策平衡，营造统一的、公平竞争的环境；B.合理调适中央政府与

地方政府关系，明确同一主体，协调一致；C. 改变中国各级

地方政府管理体制和行为模式，建设更加精干、廉洁、高效公开的服务性政府。规则要求地方政府的角色更加理性化，要求地方政府的职能更加规范化。

（2）加入后地方政府职能的调整A. 明确政府管理经济职能的适度范围，强化宏观经济调控和市场监管职能B. 加强社会公共事业管理，健全政府服务职能；C. 提高政府政策透明度，推进政务信息化建设；D. 规范政府行为，推进地方政府管理法制化；E. 在中央政府宏观调控大局下，地方政府应通过积极配合与弥补不足，维护地方经济利益，提升地方竞争力；F.强化地方政府对外交往职能，在更广泛的国际经济活动中拓展和实现地方利益。

17、论述混合体地方政府在具体模式上各国之间的差异及其优缺点。

答：差异：混合体地方政府是由社会主义国家，创建的兼具行政体、自治体两类政府特点的新型地方政府。但在具体模式上，即行政机关之间关系安排上，各国之间存在着具体差异，特别是苏联、东欧各社会主义国家，同中国及亚洲各社会主义国家之间，这种差异表现的较为明显。在中国，各级地方政府是由当地居民选举产生的，居民通过直接选举或间接选举的方式，产生地方各级人民代表大会作为地方国家权力机关，再由地方国家权力机关人民代表大会选出它的执行机关人民政府。苏联、东欧国家的混合体地方政府在具体安排上不完全相同于中国，但在其宪法安排中则有相似的规定。

优点：体现了现代民主政治的要求，有利于发扬政治民主；有利于国家行政统一和较高的效率；

缺点：只顾接受上级行政机关的指令，漠视当地居民的利益；只顾地方利益而漠视国家整体利益；

20、试述地方政府职能的制约因素？

答：地方政府自身的能力；地方政治制度；经济体制；社会发展水平；除上述主要因素外，地方政府的辖境及其自然地理、经济地理和人文地理条件，对地方政府职能的制约也有重要的影响。

22、论述我国建国以来中央与地方的财政关系的演变。

答：一、中华人名共和国成立初期地方和中央的财政关系：是收支两条线，地方代理中央组织收入，并一律解缴中央金库。地方政府所需的一切开支均需中央统一审核，逐级拨付。地方财政收入与地方财政支出不发生直接联系。二、计划经济时期地方和中央的财政关系；三、改革开放以来至1994年之前地方和中央的财政关系：实行财政包干。

23、试论述地方政府发展的一般规律以及中国地方政府发展的主要途径。

答：规律：一、地方政府发展史外部环境和内部问题共同作用的结果，是外部动力和内部动力共同推动的过程；二、地方政府发展是一个自上而下和自下而上相结合的过程；三、地方政府发展史一个涉及内容广泛的系统性改革工程；四、地方政府发展史一个循序渐进的复杂过程。途径：一、地方政府发展的目标；二充实、完善和发展地方各级人民代表大会；三、建立法治的行政主体；四、改进现行的行政管理体制。

24、论述西方国家地方行政改革对发展中国家的启示。

答：西方国家地方行政改革启示人们，地方政府的发展史一种持续不断的过程，在大幅政府自身体制相对完善成熟以后，仍需为适应政府活动环境的变化不断做出调整，而这种调整除需进一步完善自身体制外，更需调整它同外界（包括中央政府、辖区民众）的关系。而对发展中国家来讲，首先要在改善自身体制上做出努力，否则很难完成后一种调整。

25、试述行政体、自治体和混合体的地方政府单位的构成。

答：行政体地方政府单位由地方国家行政机关构成，不存在代表当地公民利益和意愿的代议机关；自治体地方政府单位的构成可以分为四种：即其一，绝对议行合一体制的地方政府单位构成表现为地方政府权力由一院制的地方议会统一执掌，只存在一个地方自治机关，而地方政府单位构成就由地方议会（或委员会）构成；其二，是相对议行合一体制的地方政府单位构成，由地方议会行使议决权和执行权，地方议会另设一个机关行使行政权；其三，绝对议行分立体制的地方政府构成单位，由地方议会和地方行政首长两个自治机关行使；其四，相对议行分立体制的地方政府单位构成，是由地方议会和地方行政长官两个自治机关构成；混合体地方政府单位的构成由地方国家权力机关和地方人民政府构成；

26、结合理论联系实际谈一谈中国地方政府职能未来发展趋势？

答：地方政府职能职能作为上层建筑的组成部分，受制于生产力和经济基础的发展。伴随着全球的信息化、经济一体化、居民生活水平提高等社会条件的变化，以发达国家为代表的地方政府职能正出现新的发展趋势：（1）更重视居民的日常生活（2）服务对象越来越多元化（3）第三部门影响日趋扩大（4）公民参与日益广泛（5）信息化对地方政府职能实现有重要影响。

当代中国地方政府职能的内容十分丰富，从它们同地方居民的关系看，可以分为（1）建设职能。是指地方政府建设、经营和管理地方公共基础设施的职能；（2）保障社会的职能。（3）促进社会发展的职能。随着社会主义市场经济体制的不断成熟与完善，以及民主与法制水平的不断提高，中国地方政府职能在经历转型期的职能转变后，将迈入政府职能现代化的阶段。在这一过程中，中国地方政府职能的发展将呈现趋势是：第一，在职能内容方面，定位将日趋明确。地方政府，特别是基层地方政府，将把为地方居民的生产、生活创造高质量的条件和环境，作为自己工作的目标；政治职能将进一步弱化，而社会职能则进一步增强。提供和维护公共基础设施，重视环境保护，维护社会安宁，将成为政府职能的主要方面，少量的直接经济职能仅存于中高层地方政府。基层地方政府主要通过完成地方各项社会事务的公共管理和提供必要公共服务，为地方经济发展服务。在这方面，提高地方居民的劳动素质，加强职业技术教育将成为这些政府的重要任务。第二，在职能实现模式方面，将从管治型走向服务型，即将对社会事务的公共管理转变为向地方社会提供全社会共享的公共物品。在管治型模式里，地方政府以一种居于上位的势态，更多地是从有利于自身管理的角度，寻求完成职能的手段和方式、方法，较少顾及其对民众可能带来的不便；而在服务型模式里，地方政府将真正从“以民为本”的角度，从便利民众出发来寻求完成职能的手段和方式、方法，把完成自身政府职能看作是为民众提供的服务，是对民众应负的责任。因此，依法行政，扩大民众参与，倾听民众意见，加强与民众沟通，政府工作透明化等（如举行听证会，建立新闻发布制度，设置法律顾问和公共关系部门），都将成为政府完成自身职能必不可少的部分。第三，在职能目标方面，将从追求效率、追求社会效益，进而发展为追求综合效益。综合效益是把“生态效益优化、社会效益为主、兼顾经济效益”作为地方政府职能的目标模式。地方政府职能的综合效益，是地方政府所管辖地区的生态效益、社会效益、经济效益的综合平衡

1.中国地方政府的职能转变，当前正在由对经济的直接微观管理向间接宏观调控为主转变，请述其中的原因。

答:第一，有效实现中央政府对全国市场经济统一的宏观调控，必然要求省级政府放弃作为中央政府调控宏观经济的决策参与者的职能，要求其他各级地方政府放弃作为调控宏观经济决策的下级机关执行者的身份，从而根除地方政府利用经济管理职权干扰中央政府调控宏观经济政策的实施。第二，建立全国统一的市场体系，必然要求根除地方政府实行地方保护主义的动机和能力，让各种生产要素在全国范围内自由流动，在自愿的基础上实现最佳组合，提高经济效益。第三，发达国家的经验表明，在市场经济条件下，地方政府不具有执行中央政府调控宏观经济政策的职权，不存在庞大的经济管理部门，地方政府不把经济管理作为主要职能。第四，为企业生产和居民生活创造一个良好的外部环境，地方政府责无旁贷，因此必须把建设、经营和管制地方性基础设施作为地方政府的主要职能，从而促进地方经济、社会的发展。

1.试论述地方政府发展的一般规律以及中国地方政府发展的主

要途径。

答:地方政府发展的一般规律：首先，地方政府发展是外部环境和内部问题共同作用的结果，是外部动力和内部动力共同推动过程。其次，地方政府发展是一个自上而下和自下而上相结合的过程。再次，地方政府发展是一个涉及内容广泛的系统性改革

工程。最后，地方政府发展是一个循序渐进的复杂过程。主要途径:1.从集权到分权。2.从垄断到竞争。3.从人治走向法治。（言之有理即可）

1、结合实际，阐述选举对地方政府权力形成的意义

在自治体和混合体地方政府权力中，选举是地方政府权力形成的必要条件。（要点2分，结合实际阐述2分）

首先，选民通过选举将自己治理本行政区域的权力委托、授予他所选择的人，由他或他们代表自己来行使。（要点3分，结合实际阐述2分）

其次，全体选民通过法定的选举程序与规则，将分散在每个选民手中的权力，集中到经由选举产生的地方政府手中，转化为代表全体居民的一种地方性公共权力，即地方政府权力。（要点

3分，结合实际阐述2分）

3、阐述地方政府发展的一般规律有哪些？P241-243

首先，地方政府发展是外部环境和内部问题共同作用的结果，是外部动力和内部动力共同推动的过程。当地方政府系统与环境保持某种平衡状态时，地方政府就能充分回应环境提出的要求并有效满足这种要求。随着系统外部环境的变迁和系统内部状态的变化，这种平衡被打破，地方政府系统改变为内部状态以使自己与环境保持新的平衡。这两种动力机制形成并交汇时，地方政府发展才能发生并取得成功。相反缺任何一种因素都能导致地方政府发展动力不足或改革难以发生或流产。

其次，地方政府发展是一个自上而下和自下而上相结合的过程。地方政府发展采取什么样的战略，应该根据本国的具体实际来决定。在中央设定的框架下，地方政府被允许进行一些大胆的试验，试验方案和计划由中央政府和地方政府共同完成。

再次，地方政府发展是一个涉及内容广泛的系统性改革工程。地方政府发展涉及地方行政系统的改革，也关系到地方立法，司法关系的变革。

最后，地方政府发展是一个循序渐进的负复杂过程。地方政府发展意味着地方政府内部权力，利益和资源的再分配。从这种意义上说，地方政府发展是一种政治过程。

4、结合实际，分析中国地方政府发展的动力有哪些？

20多年来国际，国内形势的迅速变化，使中国地方政府的活动环境有很大的改变。对地方政府的活动提出了新的更高要求，成为推动中国地方政府发展的强大动力。

第一，中国积极参与国际社会活动，要求地方政府在国内事务上发挥更大的作用。进入世纪之交，国际形势的变化对中国持续发展更为有利。中国必须更好的抓住这一机遇加速发展。随着中国加入世界贸易组织及其后一系列重大国际事件的发生（9.11事件，伊拉克战争，朝核危机等）是中国在国际政治，经济，文化的多个领域内，扮演着日以积极和重要的角色。

第二，改革开放以来的社会变革，要求地方政府改变其活动内容与方式。改革开放20多年来的变革，特别是国家决定采用

社会主义市场经济体制以来，政府与社会之间的关系出现了根本性变化。所有制结构的多元化，国家所有制实现形式的及化，使社会不再成为国家的附属物，而是国家应为之服务的对象。

第三，民众的民主意识和法律精神的增强，要求地方政府提高工作效益，维护人民的正当权益。市场经济通过社会成员谋求增进自身利益，调动社会成员的积极性，实现社会资源的最佳配置，以推进社会经济发展。随着民众民主与法律意识的增强，人民参与国家事务管理的企望将会进一步提升，要求地方政府活动的目标与活动的方式。更符合民众的意愿，更能满足人民维护其正当权益的要求。

第四，国际交往的日益频繁，要求地方政府行为与国际接轨。随着外国投资者、旅游者和商人的大量进入，以及中国参加世贸组织时所作的承诺和应承担的义务，中国地方政府不仅在同境外人士交往中必须遵循

国际通行和公认的行为方式，而且即使是在完成纯属国内事务的管理与服务方面，也必须向国际通行和公认的行为方式接轨，以防止由于自身行为的不当，给当地的经济和社会发展产生不良后果，甚至于因自身行为不当给国家带来严重影响，损害国家的形象和整体利益5、如何正确划分中央政府与地方政府的权限？p134

均衡和规范中央政府与地方政府的权力，充分发挥中央和地方政府的积极性。权限划分是中央与地方政府关系的核心和基础，正确，合理划分中央与地方政府的权限是规范两者关系和行为的依据及前提。

第一，必须界定中央及地方政府在国家体系中的地位和作用，依次确定各自的核心任务领域，进而配备相应的职权。

第二，必须坚持合理集中与适当分权有机结合的原则。对中央和地方政府现有的职权作双向调整。

第三，必须明确维护中央权威的前提。在维护和保证中央权威，强化中央调控能力的基础上，充分发挥地方的主动性和积极性，并以最大限度的减少中央和地方政府，地方和地方政府之间的摩擦度。

第四，在事权与财权划分，应坚持事权相对分散，财权与事权基本一致的原则。

第五，必须加强法制化建设。

划分中央和地方政府的权限是一项复杂的系统工程，需要进行多方面，全方位的改革。需要完善中央对地方的监督机制，检漏中央地方利益协调机制等与之配套的机制。只有同步进行，才能保证中央政府话语地方政府的关系朝着健康的方向发展。

6、地方政府的重要作用表现在哪些方面？

答：一、地方政府的政治作用：1、对国家政治统治的持续

和稳定有重要的影响。2、有助于促进民主政治的加强和发展。3、有利于中央政府完成对社会事务的公共管理。

二、地方政府的社会作用：1、为居民提供一个安定的生活

环境和工作环境。2、有助于形成凝聚地方居民向心力的共同体。9造成我国中央与地方关系呈现“一放就乱，一收就死”的‘怪圈循环”局面的原因有哪些？p141

答：1.法律赋予中央政府与地方政府之间职责权限划分不明确、不科学。没有对中央和地方政府各自的职责范围作出明确区分的规定。没有确切规定地方政府各层级，各部门之间的职能内涵与权力边界。

2.制度机构不健全。中央和地方政府的权限划分，权限制约，有关制度的规定都过于原则，笼统和宽泛。

3.监督机制不健全。中央政府对地方政府的地方封锁，市场分割，资源争夺等现象未足够的监督措施和制度。地方政府也没有规范的手段和畅通的渠道去监督中央政府的决策。

10、中国成立后民主集中制的地方政府体系的主要特征是什么？

p38

答：中国成立后，建立起民主集中制的地方政府体系。其主要特征是1、地方设立由当地居民选举产生的、代表当地居民意愿的权力机构，并由权力机构选举产生执行机关和行政机关；2、地方行政机关是中央和上级行政机关在当地的代表，是他们的下级机关，由此将民主和集中原则有机地结合起来。

13、中国地方政府发展的途径有哪些？p252-259

一.地方政府发展的目标

将中国地方政府建设成为一个民主、服务、效率、法治的政府。当代中国地方政府未来发展目标的实现，完全可以在现有政治体制框架下取得。长远来看，还应包括实现地方自治这一目标。

二.充实、完善和发展地方各级人民代表大会

充实、完善和发展地方各级人民代表大会的目的，在于增强人民代表大会的权威，使之真正成为代表人民行使权力的地方国家机关，其主要内容包括以下几个方面：1.提高人大代表的执政素质。2.加强人大活动的力度。3.实行人大常委专职制。4.充分发挥专门委员会的监督作用。5.加强通过经济和法律手段监督政府活动的能力。

三.建立法治的行政主体

在地方政府未来的法制建设中：1.要由国家制定各级地方的具体组织法以取代现行的过于简略、笼统的《地方组织法》，即应分别制定《省组织法》、《市组织法》、《镇组织法》、《乡组织法》等。

2.国家应制定《行政组织法》或《行政机构设置法》，规定行政机关所属行政机构的设置原则、程序和运作规范。

3.国家应制定《行政职位法》，规定行政职位设置的原则、程序，规定职位设置必须有相应的职位说明书，并对职位说明书的内容作出规定。

四.改进现行的行政管理体制

这里所指的现行的行政管理体制，是指根据《宪法》与《地方组织法》的规定，作为地方国家行政机关的人民政府，彼此间存在上下行政隶属关系。

上下级人民政府及其工作部门之间，应在法律规范下，明确各自职责，并以依法监督代替行政监督。为此有必要将地方政府的职责分为两类：专有职责和一般职责。

各级人民政府在机构设置上，应设置地方事务部，对下级人民政府承担的一半职责进行必要工作指导。

14、以发达国家为代表的地方政府职能出现的新的发展趋势表现在哪些方面？p117-119

答：1、更重视居民的日常生活。2、服务对象越来越多元化。

3、第三部门影响日趋扩大。

4、公共参与日益广泛。

5、信息化

对地方政府职能事先有重要影响。

16、来随着社会的发展和进步，发达国家地方政府职能呈现出哪些新特点？p112-115、

答：1.加强区域规划。2.重视环境保护。3.改善公共基础设施的提供。4.突出职业教育与培训。5.参与领土整治。

17、发展中国家地方政府职能呈现出哪些特点？p115

答：1.优先健全防御职能。

2.注重为经济发展提供一个良好的外部环境。

3.地方政府公共部门只承担部分公共事务。

4.地方政府职能趋向于规范化、法制化。

5.中央政府对地方政府职能有较多的干预，甚至代行地方政府的职能。

18、地方政府的重要作用表现在哪些方面？p11-13

答：一、地方政府的政治作用：1、对国家政治统治的持续

和稳定有重要的影响。2、有助于促进民主政治的加强和发展。3、有利于中央政府完成对社会事务的公共管理。

二、地方政府的社会作用：1、为居民提供一个安定的生活

环境和工作环境。2、有助于形成凝聚地方居民向心力的共同体。

19、行政体地方政府与自治体地方政府、混合体地方政府的异同。

（一）从产生方式看，（9分）

行政体地方政府是由中央政府或上级政府任命产生的，是作为中央政府或上级政府下级机关的行政机关；行政体地方政府的首长及其主要部属是由中央或上级政府任命；

自治体地方政府是由当地居民依法选举产生的，自治体地方政府不是国家的地方行政机关，与中央和上级政府之间不存在命令指挥与服从的关系。

混合体地方政府是由当地居民选举产生的，但与中央和上级政府之间存在不同形式的上下级关系。议决机关由居民选举产生，再由地方权力机关选举产生执行机关人民政府。

（二）从权限范围大小看，（6分）

行政体地方政府的权限取决于中央政府的意愿或授予。

自治体地方政府在处理法定自治事务时，拥有法定的独立处置权力；

混合体地方政府作为国家行政机关，上一级政府有权改变或撤销下级政府不适当的决定、命令；但地方国家权力机关由居民选举产生，彼此之间不存在相互隶属和须对其负责的关系。

（三）实质：（5分）

行政体地方政府实质上只是一个治理国家部分地域的地方

国家行政机关。

自治体地方政府是地方自治社团选举产生的负责治理本地

域社会公共事务的地方政府，其权力来源于公共权力在政治层面上的纵向分权。

混合体地方政府是兼具行政体、自治体政府特点的新型政府。地方政府既是国家在地方的行政机关，又是代表地方利益的自治机关。

简述中国其他型地方政府的设置的优点和作用 P209

其优点和作用有：（1）有利于国家在条件困难的地区开发

矿产资源。一些大型工矿基地的开发与建设，在初期有必要集中相当的人力、物力时，常会遇到来自因地政区划格局而导致的困难。建立这类地方政府，有可能充分利用行政的力量与手段，统一领导、统一指挥、统一部署和统一管理，从而加速开发与建设。（2）有利于地方的发展。企政或市政合一体制，使企事业主管机关在发展自己的同时，也能兼顾地方的利益。而地方也能把企事业的发展促进地方社会经济的全面发展。（3）满足了一些特殊的管理的需要。特别是和发展与保护风景名胜、旅游事业相关的特殊地方政府，本身是因应这种需要而设的，因而管理机关将更有可能运用行政手段已达到设置的目的，将更为集中于相应事务的管理，从而促进这些事业的发展。（4）有助于实现祖国的统一大业。为了完成祖国统一，根据当代中国国情，国家决定采用“一国两制”的办法，解决了香港、澳门、台湾回归的问题，为此已经设置了香港、澳门两个特别行政区。行政性的特殊性地方政府在开发落后地区资源和促进地方社会经济发展的有益

作用，以及它在设置上的随机性，在中国这样一个情况复杂，需要复杂的发展中大国，有其存在的价值和必要性。

2. 结合中国近现代史，评述中国地方国家机关的演变

1、1911年中国爆发了辛亥革命，1912年中华民国临时政府在南京成立，延续了2000多年的封建帝制已告结束，以现代西方政治制度为基础的现代国家体制和地方体制开始被引入中国，但直到1949年中华人民共和国成立时，这种国家体制和地方体制并没有得到真正的发展。中国的地方政府依然是一种行政体地方政府，不存在由地方居民选举产生、代表居民意愿和利益的地方国家机关，各级政府仍然是由上级政府任命，代表中央政府在地方行使职权。

2、在这30多年里，整个国家经常处于战争和动乱之中，关注的重点很难转向国家和地方制度的现代化和民主化，因此，从严格意义上讲，中国国家体制和地方体制现代化、民主化的进程开始于人民共和国成立以后。

3、人民共和国成立以来，曾先后制定过多部与地方国家机关相关的法律。50年来中国地方国家机关的组织发展，经历了一个曲折而又复杂的过程，在经过初期的健康正常发展后，在左的思想影响下，人民代表大会制度从被忽视直至最后被停止活动。自人民共和国成立以来，中国地方政府组织的发展分为四个时期，1949-1954年为形成时期，1955-1966年为发展时期，1967-1979年为曲折反复时期，1980年以来为恢复与完善时期。自20世纪80年代以来，在邓小平建设有中国特色的社会主义理论的指导和推动下，中国的社会主义民主政治和法制建设有了巨大的发展。特别是在完善人民代表大会制度本身所进行的一系列改革，使中国的根本政治制度日趋完善，也使中国地方政府的组织进入一个新的发展时期。

1. 结合近100年来中国地方政府体制改革取得的成就，写一篇800字以上的小论文。

近一个世纪来，中国经历了有史以来最大的急剧变化，这一变化涉及经济、社会、政治各个领域。近一百年来的中国地方政府体制，就是在中国历史发展一系列巨大变革的背景和环境下发展与演变的。回顾近一百年来的具体变革，中国地方政府体制取得了许多重大成就，其中主要有：（1）中国地方政府已经走完了从行政体地方政府到民主集中体地方政府的过程。尽管地方各级人民政府仍然是中央和上级政府的下级机关，尽管它对地方事务的治理权限仍然是中央政府规定的，但治理地方的权力，行使这些权限的机关和人，不再由中央和上级政府直接任命与罢免，而是由当地居民通过直接或间接方式选出的地方各级人民代表

大会选举与罢免的。（2）高度中央集权体制缓慢地开始走向地方分权。中央集权与地方分权是长期困扰着中国这样一个统一大国的艰难选择。特别是在经历本世纪的地方军阀割据与混战后，维护统一与适应现代社会发展的需要，一直是中国地方行政体制中的重要主题。尽管行政上仍然采取“统一领导、分级管理”，地方的权力到本世纪末仍然有了较大的增加。（3）地方国家机关告别了传统进入了现代化。这不仅表现在地方国家机关设置的日趋完善，人民代表大会制度的完善和正常运行，行政诉讼制度的确认与发展，特别是在世纪末提出建立“法治国家”的任务，使中国地方政府不论是从组织形式上，或是在实际运作中，都已步入了现代国家的行列。（4）地方政府的职责日益侧重于对地方居民社会事务的公共管理和提供必要的相关服务。这一趋势在

本世纪末的90年代变得越来越明显、突出。在经历了百年的历

史动荡后，中国社会正步入一个相对稳定和发展的历史时期，国家在国内的政治统治职能，日益从阶级的政治统治转向发展社会主义民主，加上采用社会主义市场经济体制，变革以国有为主的公有化的实现形式，使地方政府的作用更趋向于社会事务的公关管理者，公共管理与公共服务越来越成为地方政府的主要职责。从一个较长的时期看，从历史宏观角度回顾、审视，中国地方政府体制演变中的上述四个明显趋势，应该说是一种巨大的变化，而且正在继续推动、促进着中国地方政府体制未来发展的走向。

1. 结合中国自身发展的现实，讨论当前特殊型地方政府的作

用

中国特殊型地方政府的发展，在社会政治、经济都处于急剧变革的情况下，特殊型地方政府的设置有过较大的发展，这在促进社会发展上起过良好的作用。在未来的一个时期里，中国仍将处于一个迅速发展和变化的过程之中，加之还要面临祖国统一的伟大事业，特殊型地方政府的多样性、补充性，以及能因时因地设置和撤销的特点，使它在国家结构面临需求做出反应时，仍然能发挥独特的作用。

当前特殊型地方政府作用表现在三个方面：

（1）从中国的国情看，国家维护政治统治面临来自各方面的挑战：有的来自社会经济发展形成的各式各样特殊需要，有的来自于影响政治稳定和国家统一的种种具体因素，面对这些挑战，为了满足各种具体需求和处理各种矛盾，国家必须从组织管理和体制结构等方面做出相应的反应。当这些具体要求和矛盾具有特定的地域性质时，设置特殊型地方政府具有必要性，以此应对各方面的挑战。

（2）这类地方政府的设置是对一般地方政府的补充，其主

要优点和作用在于：①有利于国家在条件困难的地区开发矿产资源。一些大型工矿基地的开发与建设，在初期有必要集中相当的人力、物力时，常会遇到来自因地政区划格局而导致的困难。建立这类地方政府，有可能充分利用行政的力量与手段，统一领导、统一指挥、统一部署和统一管理，从而加速开发与建设。②有利于地方的发展。企政或市政合一体制，使企事业主管机关在发展自己的同时，也能兼顾地方的利益。而地方也能把企事业的发展促进地方社会经济的全面发展。③满足了一些特殊的管理的需要。特别是和发展与保护风景名胜、旅游事业相关的特殊地方政府，本身是因应这种需要而设的，因而管理机关将更有可能运用行政手段已达到设置的目的，将更为集中于相应事务的管理，从而促进这些事业的发展。④有助于实现祖国的统一大业。为了完成祖国统一，根据当代中国国情，国家决定采用“一国两制”的办法，解决了香港、澳门、台湾回归的问题，为此已经设置了香港、澳门两个特别行政区。

（3）行政性的特殊性地方政府在开发落后地区资源和促进

地方社会经济发展的有益作用，以及它在设置上的随机性，在中国这样一个情况复杂，需要复杂的发展中大国，有其存在的价值和必要性。在未来时期里，其仍能发挥独特的作用。

2. 分析民主集中体地方政府的优缺点。

民主集中体地方政府的基本特征是：地方由当地居民选举（直接的或间接的）产生的、代表当地居民意愿的代议机构，并由代议机构（通常称权力机关）选出执行机关和行政机关，与此同时，地方行政机关是中央和上级行政机关在当地的代表，是它们的下级机关。

优点：它既有政治上的分权，又有行政上的集权，从而保证政府整体效益有可能得到较好的发挥。国家一方面承认地域居民对当地事务拥有的权利，由当地居民选举产生的政府进行治理，推进了政治民主在地方的发展；另一方面，国家通过在各级行政机关之间建立起上下隶属的领导关系，保证了全国行政的基本统一和一致，使行政效率得以提高，从而加强了国家的统一和政治稳定。更为重要的是，这种体制能够使国家的整体利益和地域的局部利益得以协调发展，有利于中央和地方两个积极性的发挥。

缺点：由于国家大量日常事务都是通过各级行政机关来完成的，各级行政机关之间建立起的上下隶属关系，在权力机关作用不能很好发挥的情况下，很容易出现地方行政体政府的弊端，忽视当地居民的合理要求和合法权利。更需要指出的是，这种类型地方政府大都是在取代行政体地方政府的情况下创建的，因而更容易出现上述倾向。此外，这类地方政府的出现，为时尚短，缺乏必要的经验，需要有一个完善的过程，特别是在如何发展和完善地方国家权力机关的体制和职权行使方面，需要作出更多的努力。

我国地方政府机构设置存在哪些问题？如何改革？

个人讨论提纲：中国地方政府机构存在的问题较多，其中一个长期、令人困扰的问题，就是地方政府机构过于庞大。中国地方政府在20世纪80年代顶峰时期的机构设置：省政府达80-90个；市政府机构达60-70个；县政府机构达50-60个；乡镇一级也达20个左右。虽然其后几经改革，但机构设置处于精简------膨胀的循环之中，至今各级政府的机构仍然偏多。按照有关编制的规定，省级政府机关为50个左右，地区一级为30个左右，地级市为40个左右，县为30个左右。而实际情况是：省级平均超出了15个左右，其他分别超出20个、15个、10个左右。如果

依照市场经济体制精简的新要求，各级地方超编的机构更多。中国地方政府不仅行政机关机构多，而且还有其他众多的政治机构。比如每个地方都有包括党委、人大、政协、纪委、工会、妇联、共青团、武装部等多套班子和多套人马，政府组成人员相对较多。相比而言，西方发达国家有些城市只有市长一人，很少有副职，更不用说有七八个以上的副职，其所对应的办事机构和职能机构也精简得多。

小组讨论主要内容：中国地方政府还存在着部门内设机构膨胀，内部层级过多，以及大量设置非常设机构等问题。在内设机构方面，省级以下政府一般设立两个层级，在省职能部门称为处，在地市级以下部门称为科。也有一些省级政府职能部门内设三级，即在处之设立科。还有一些职能部门变相设立高规格内设机构，如省厅之下设立副厅级机构，增加行政层级和机构编制。至于各种各样的临时机构，总是寻找理由和时机转为正式机构，成为机构设置一个灰色领域。中国地方政府的行政成本过高，也受社会舆论的质疑。中国是一个发展中国家，经济和社会发展的各个方面都需要财支支持。对财力的巨大需求和这种财力的相对不足，是落后国家发展中突出的内在矛盾。对于中国那些相对贫穷的地方来说，这个矛盾更为尖锐。然而，困扰中国地方政府的一个重要问题就是行政经费过高，财政不堪重负。资料显示，中国目前有3600万财政供养人员，绝大部分属于地方政府及其事业单位，约占到总数的70%。中国财政供养人员与总人口之比，全国平均水平已达到1：28。而且经济越落后的地区，这个比例越高。许多地方政府的财政收入的70%用于相关人员的工资费用，还有少数地方政府要靠借贷来发放公务人员的工资。一些地方政府财政被形容为“吃饭财政”，甚至是“要饭财政”。这就使它们没有更多的财力投入到发展地方经济上，乃至无力提供必要的公共服务和社会保障。中国一些落后地方至今九年制义务教育还没有普及，教师工资不能正常发放，就是地方财政状况恶化的突出表现。中国地方政府缺乏法制。现代政府管理是一种法制管理。依法行政指任何行政行为都不是政府机关和公职人员的随意行为，而是一种组织行为和规范行为。中国在地方政府机构的设置上，虽然各级先后出台了一些规定，乃至法律、法规，但是在实践之中，地方政府机构长时期处于精简与膨胀的恶性循环之中。新中国经历了次数众多的机构改革，但几乎每一次改革都不同程度地反弹，一些机构改革所针对的弊端，都先后复发，就是缺乏完备而有效的行政组织法律规范。

中央与地方政府间关系的司法调节

内容提要：本文论证司法方式调节中央和地方政府关系的优点。中央和地方政府间结构关系主要有两种模式：相互控制和重叠统治。相互控制模式的设计使得各级政府在组成、立法和执行上相互依赖，通过立法、行政过程中的体制保障机制来协调政府间的关系。本文认为这种方式有诸多弊端，并不可取。司法权，通过裁决个别纠纷，可以间接协调政府间关系，其方式有不为人注意的重大好处。中央与地方关系难题的治本之策是吸收重叠统治模式的优点并建立真正意义上的司法权。

关键词：中央与地方政府间关系，重叠统治，政治过程，司法调节，个案

一、引言

在中国这样一个广土众民、内部差异性大、情况复杂的国家，政治治理的责任绝不是单一层级政府所能完成的，中央政府和地方政府的分权不是要不要的问题，而是如何分的问题。因此，我们关注的焦点是如何调整不同层级政府的权力界限。这个问题，在我国历史上和当前都没有获得良好的解决。我国长期以来的历史是高度中央集权和地方分裂割据的历史；建国以来，在地方和中央的权限调整上，往往陷入“一放就乱、一收就死”的循环；不仅如此，在同一个时期，竟有中央集权和地方分割的弊端并存的情形。我国是世界上地理和人口大国中唯一实行单一制的国家，甚至被抨击为高度中央集权，但是地方保护主义的盛行又是非常显著的事实。

以地方保护主义问题说明我国在调整政府间关系方式

上的问题。《经济参考报》曾报道说，我国形成了一个个以行政区划为界限的“地方政府经济圈”。大量的多层次的“地方政府经济圈”各自独立运行，造成全国市场处于分割状态，商品和要素的自由流动受阻，市场机制在更大的区域内优化资源配置功能失效，造成大量的“显性”“隐性”经济损失。[1]确实，地

方保护主义已经成为制约全国统一市场形成最主要的障碍，国内市场的统一，甚至比我国市场经济地位问题更迫切。表面上，我国中央政府不缺乏打击地方保护主义的手段，中央实际上控制地方人事（至少省级）的任免并拥有对地方性法规的立法否决权。根据宪法第六十七条的规定，“全国人民代表大会常务委员会行使下列职权：……（八）撤销省、自治区、直辖市国家权力机关制定的同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规和决议”。但是，政制上的这些安排对消除地方保护主义现象效果并不显著。在2001年，国务院就颁发了禁止地区封锁的规定，但近年封锁

不但没打破，而且愈演愈烈，仅靠清理一些法律法规文件不解决问题。看来无论地方官员是不是中央任命的，地方政府总有自身独立的利益，总有搞经济上的地方保护主义的冲动，中央立法部门无法做到细致无遗地审查地方立法和行政措施，而且出于各种考虑，也很难行使立法否决权。地方官员的中央任命，还带来了不从地方人民的实际需要出发而制造上头看得见的政绩等严重

问题。这使我们有理由怀疑，仅仅依靠行政措施和立法权集中的手段，不足以消除地方保护主义，更不足以合理地调整中央和地方关系。

二、政府间结构关系的两种主要模式

在最宽泛的层次上，联邦制就是一些国家给自己冠以的名称。这种宽泛的定义对我们认识联邦制几乎没有什么帮助，因为这些国家除了名称之外，几乎毫无共同之处。所以只要研究联邦制或联邦主义，就要进行进一步的分类，区别只在于分类的标准。单一制的主要特征可能被概括如下：一切地方政府的权力来自于中央政府的授予，可以被中央任意撤消；地方政府的重要官员都来自于中央的任命；每一级政府只管理其下一级政府，只有最基层政府才直接统治人民。这些见解却是不正确的，完全不顾及历史和现实中的情况。英国当然是公认的单一制国家，但在那里，地方政府有很大的自主权，其成员也不是来自中央的任命。实际上，当今世界绝大多数单一制国家，地方政府的产生也不是来自中央政府的任命。当今中国宪法的规定和实际运行的政制，也绝不是按照这种理论要求设计的。在历史和经验中可以发现，不存在上述绝对准则才能称为单一制。本文不去探求单一制或联邦制的本质是什么，但坚持进行进一步的分类，因为一般意义下的联邦制或单一制，其内部的差异可能如此重要，乃是我们理解实质性问题的关键。分类本身不是目的，也不仅是为了描述的方便，而是为了回答制度为什么起了作用，和以之为工具更好地理解现实和帮助我们的政治实践。以中央——地方两级政府间的结构性关系和司法体系在调节政府间关系所起的作用为标准，是本文所进行的分类，其提示的问题和对问题的回答，正是本文的主题所在。

三、政治过程内的体制保障并不可取

对政府制约的削弱作用及其他问题。我们可以设想建立双重体制保障的政制情形，这不是理论上的虚构，而是实在的政制，甚至是我们日常经验所感受到的。中央立法不执行，委托各地方政府执行，在执行上，中央依赖于地方；中央政府的组成严重地依赖于地方，中央决策机构中地方政府的头面人物占很大比例，审议立法时还要分省开会，发言时说我们省如何想的；最高领导在各省失败了一定意味着在中央的失败；通过一些机制，使得地方政府的人事由中央决定。上级决策委员会有下级委员会首要人物组成，下级委员会成员由上级委员会提名甚至任命。这种情况，既可以说是中央集权的，又可以说是地方割据的。其中一个最重要的后果是，中央受制于地方，地方也受制于中央，做事的时候两级政府很难行动，难以发挥“两个积极性”；每一层级的领导人，关注的焦点都是人事问题，上级的、同僚的、下级的，不难理解为什么这种情况下一切政治问题最后都会变成人事问题。另外一个后果是单个公民碰到一个最小单位的最小官员的侵害，也没有办法，因为所有政府相互缠绕在一起，一个最小的乡官也代表了政权所有的权威。根据用相反和竞争的利益来补足较好动机的缺陷的方法，这是制约政府们可能的暴虐方面的一般方法。体制保障却使政府们联结为一体，无法达到竞争实现制约的好处。

立法否决条款的问题。我们至少可以说明全国性议会审查地方立法除了“自己成为自己案件的法官”这个问题外，

如果实行，还有其他严重的问题，不会因此减少法院的作用。立法否决条款怎样实施呢？是否每一次地方通过的决议就要拿来

审查一番，这样的体制是否可以想象？中央立法机构成员的时间和精力是有限的，无法充分地就地方所有违反宪法和全国性立法的行为予以认定、审查和监督；大量的地方政府违法行为可能是轻微的（在全国意义上，当然对直接受害者不是如此），即使可以恰当地确认地方的违法行为，将中央立法机构的资源用于处理这些问题，是不是一种浪费？

四、结论

中央与地方关系，是中国长期要面临的一个问题。我们不仅需要解决当下紧迫问题的治标之策，也需要对如何走出历史循环的治本之法深思熟虑。本文的结论是：要部分吸收政府间结构的重叠统治模式中的优点，中央政府拥有强大的独立执行力量的同时，可以放心地让地方政府拥有更大的自主权。在立法、行政过程中进行政府间权力范围的调整，有很大的弊端，我们要充分注意司法调节方式的优点。尽管中国司法的现状不尽如人意，但通过司法改革：司法独立、司法权的适当统一、减少上级对下级法院行政干预的同时进行判例法的实验——至少最高法院可

以制作判例法等等，无论如何，司法都能在调整中央与地方关系上起一些作用。很可能，通过真正意义上司法权的树立，困扰我们的中央地方关系上的“集权——分裂”循环将真正得以解决。中国地方政府创新研究中的若干方法论问题

[摘要] 应该从科学发展观和构建社会主义和谐社会的角度

理解“服务型政府”的内涵和使用“服务型政府”这一概念。服务型政府的建设主要是为了保障经济社会的全面协调可持续发

展以及实现社会的公平正义。中国地方政府创新的价值选择受社会主义政府制度的性质、国家建设和社会发展的主题以及中国经济社会发展不平衡的刚性制约。在中国公民社会逐渐成熟的过程中，政府必须承担起对最广大的人民群众的监护和救济的责任。以经济建设为中心的政府，政府的有效性非常重要。通过制度建构实现社会的公平正义，应该强化政府的价值再分配职能。中国区域发展的不平衡，使不同发展阶段的政府性质和职能可以同时存在于各地方政府创新的过程之中。

[关键词] 地方政府；创新；服务型政府；价值选择

一、“服务型政府”概念的多维解读

“服务型政府”的概念，经学界提出并被党和政

府接受，目前已形成广泛的共识，它将成为未来中国地方政府创新的指导性概念，中国地方政府创新将围绕“建设服务型政府，强化社会管理和公共服务职能”展开。对这样一个重要的具有指导性的核心概念，我们的地方政府研究首先要把它的含义搞清楚，并明确在什么意义上使用这一概念。

目前学界一种意见是把这一概念的提出和实践，看作是“我国社会管理体制的一场革命”，“是政府与公民关系的根本性改变，即由原来的政府本位和政府意志在公共管理中居于决定性地位向服务型政府下的公民本位和公民意志在公共管理中居

于决定性地位转变，或者说从‘为民作主’向‘由民作主’的转变”。有的学者把服务型政府看作是人类政府形态]进与后工业

社会相对应的一个新的发展阶段。农业社会对应的是“统治型政府”，工业社会对应的是“管理型政府”，而后工业社会对应的是“服务型政府”。这种服务型政府是对管理型政府的“形式公共性”的克服，是一种既有形式公共性也同时拥有实质公共性的政府形态。管理主义的终结和服务型政府的兴起将是人类历史上的一场更为深刻的社会变革。该学者甚至主张，在服务型政府建设的问题上，需要一场声势浩大的启蒙运动为其开辟道路。把“服务型政府”作为独特的政府形态或管理模式的学者一般认为，服务性政府作为政府管理的一种模式，包括民主政府、法治政府、透明政府、有限政府、高效政府、责任政府等内涵和特征。

二、政府创新的价值不是抽象的

江泽民在十六大报告中指出：“创新是一个民族

的灵魂，是一个国家兴旺发达的不竭动力，也是一个政党永存生机的源泉。”中国学者也往往从正面解读政府创新的含义：“政府创新，就是公共权力机关为了提高行政效率和增进公共利益而进行的创造性改革。”这样来解读政府创新，“政府创新”本身就是一种价值，政府创新满足的是政府改革和发展的一种现实需求，政府创新不存在一个正当性的问题，政府创新都有正当性。但有的学者认为政府创新首先作为一种理论形态的出现，是美国政府行政改革的产物，是对20世纪80年代以来美国州和地方政府改革实践的理论概括和总结。并提出：“政府创新就是探索政府行政的新方法、新模式以适应新环境的变化和新现实的挑战。”把政府创新理解为一种政府行政方法和模式的探索，这就存在一个价值选择和价值判断的问题。政府创新的正当性并不能替代政府创新的价值选择的正当性。所谓政府创新的价值选择的正当性是指政府在创新过程中对满足政府创新需要的政府性质和功能

的正确选择。

现在国内学者普遍认同政府创新的这样一些理念：一个良好的政府（善政），应当具备以下要素：“民主、法治、责任、服务、质量、效益、专业、透明和廉洁。”基于这些基本价值，我国政府创新的主要趋势可以概括为：从管制政府走向服务政府，从全能政府走向有限政府，从人治走向法治，从集权走向分权，从统治走向治理。这样的立论，实质是对中国政府创新的价值问题作出了一种选择和判断。能不能说有了这样的价值判断，中国地方政府创新的价值问题就得到解决了呢？不能。从一般的经验来说，不同国体的政治社会制度对政府的性质规范是不同的，不同社会经济发展阶段对政府功能提出的要求也是不同的。也就是说，政府创新价值选择的正当性受不同的社会政治制度和社会发展主题的制约，不能脱离一国政治制度的框架和社会发展主题抽象地谈论政府创新的价值问题。中国地方政府创新的价值选择受以下三个方面的刚性制约：社会主义政府制度的性质，国家建设和社会发展的主题以及中国经济社会发展的不平衡。中国政府制度有其自身的独特性质、功能和意识形态约束。如政府在政治体制中的定位，不是立法、行政和司法三权分立中的独立的一权，不直接对选民负责，而是人民代表大会制度的组成部分，接受中国共产党的领导，从人民代表大会中产生，对其负责、报告工作，受其监督。政府的产生不是通过选民授权的方式，而是把党的领导、人民当家作主和依法办事有机的统一起来，即实行党管干部原则，实行差额选举、民意参与和注重程序相结合。

为什么说自治型地方政府优于隶属型地方政府P14答：因为1）它更加清楚居民的需要和利益。从获取居民和利益的角度看自治型地方政府具有信息上的优势，能够更好地为居民服务（2）在

监督地方政府官员方面，居民监督自己的自治型地方政府更容易，更容易获得管员履行职责的信息，监督成本低，监督效果更好。

（3）从塑造民情角度看，地方自治有利于培养居民关心公

共事务的习惯，使其积极参与公共活动，亲身体会自治的组织形式的好处，产生遵守秩序的志趣，理解权利和谐的优点，对他们自己的义务的性质和权力范围形成明确的和切合实际的概念。

（4）地方自治导致地方自由，加起来就是国家自由。

为什么说“中央与地方权责划分是地方政府公共财政的现实基础”？答：中央与地方权责划分是一个普遍现象，无论单一制国家还是复合制国家都存在，只是分权程度和方式不同。在单一制国家中，中央政府和地方政府是一个整体，地方政府的权力由中央政府规定和授予。授予分两种：一种是将某种或某些国家事务的立法权和行政权同时授予地方政府，另一种是中央政府将上述权利分开，由国家立法、由地方执法，国家拥有立法和监督权，地方政府拥有委托行政权。单一制国家的财政体制是一种中央和各级地方政府在中央统一领导下，根据事权划分及与之相适应的财政权力的划分，实行统一财政预算和分级管理的一种体制模式。联邦制国家的财政体制是指在宪法和法律确定的各级政府的独

立事权的基础上，各级政府独立地行使各自的财政权力，自收自支、自求平衡、自行管理、自成一体的体制模式。中央政府与地方政府之间没有整体关系，政府间的财政联系主要以分税制和转移支付制度实现。

因此，中央政府与地方政府之间的权责划分，由此导致的中央政府与地方政府之间的财政权限的划分是地方政府公共财政

的现实基础。

论述中国地方政府财政管理体制改革的基本方向。1）地方财政

体制改革的基本原则“一级政权，一级事权，一级财权，一级税基，一级预算，一级产权，一级举债权”是地方财政体制改革的基本原则，配之以自上而下转移支付的健全，来完善以分税制为基础的分级财政，是我国分税制改革的基本方向。2）合理划分

中央与地方政府职责，科学界定地方政府职能3）根据事权和职责界定各级财政支出范围4）对进一步合理界定省以下政府的职能、权限和财政收支的划分5）压缩管理层级6）进一步完善政

府间财政转移支付制度在地方政府规模上，应当依据（政府机

构所承担的职责）决定政府规模的大小。

简述政府责任制的主要内容。答：中国地方政府的责任制主要体现在以下三个方面：（1）宪政机构中的政治责任制；（2）党政结构下的政治责任制，即政党责任制；（3）下级政府对上级政

府的政治责任制，即形式上的行政责任制。

案例

“新丰案”

1、我国当前中央与地方关系存在什么问题？

从本案例中，我们可以看出，我国是一个单一制中央集权的国家，中央与地方的主要问题就是，中央集权与地方分权的矛盾问题。长期以来，人们往往把中央政府和地方政府的关系简单地理解为“地方服从中央，局部服从大局”。这就导致了中央与地方之间的关系一直存在着矛盾与冲突，有时甚至很突出。建国以来，中央与地方的关系一直没有走出集权——分权——再集权——再分权。权力一收就死，一死就放，一放就乱，一乱就收的恶性循环。集权时，地方政府完全依附于中央，失去了活力与积极性。放权时，中央的权威被削弱，宏观调空乏力，形成“中央，强地方”的不协调局面。

2、

如何解决这些问题

要解决好中央与地方政府间的矛盾的策略主要有以下三点

1

2加强中央与地方关系的法制化建设

3建立中央与地方纠纷解决机制，随着中国改革的不断深入以及社会主义市场经济体制的不断完善，人们在对待中央与地方之间的关系上，逐步形成了一定的共识，一是维护中央权威，二是地方大有可为，三是权职一致。只有这样才能克服过去中央与地方之间的相互扯皮，效率低下，甚至互相干扰，互相推诿等问题。

“地税部门为何敢对抗国家税务总局”

1、我国地方政府的权力来源是什么中华人民共和国的

宪法和有关法律明确规定：地方各级人民代表大会是地方国家权

产生。有省、自治区、直辖市、自治州、设区的市的人民大表大

市辖区、乡、民族乡、镇的人民大表大会由选民直接选举。因此

2、

从本

税的现象。

“大力推进基层公共服务优化”

全区构建公共服务大厅 1、

1

2 3树立了良好的政府形象。地

会对政府管理的需求。 2、

方式的根本转变。

“银杏居委会换届选举”

1、当前中国基层民主自治中存在哪些问题当前中国基

1

2民主决策、民主管理、

3社会团

2、如何完善基层民主自治制度 1

2

现选民直接诉求。 3加强社区事务建

务治理。 4

“乌兰察布市“三推荐两票决”案”

1、

1乌兰察布市采取“三推荐两票决”

2此举增