“农地入市”背景下城市地区的农村政策设计与规划策略
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2014年第2期 第30卷
[摘 要]党的十八届三中全会提出建立城乡统一的建设用地市场，明确要求在符合规划和用途管制的前提下，允许农村集体经营性建设用地入市。研究从土地开发权分享的视角出发，认为允许“农地入市”实质上是政府在征用农用地和宅基地的同时，给农村集体配给一定比例或额度的农村集体经营性建设用地用于非农化开发，让其分享城市发展的收益。通过分析南海、厦门、武汉三种“农地入市”模式及其空间发展绩效，研究提出基于土地开发权分享的农村集体经营性建设用地配给模式以及城市地区农村规划思路和政策设计建议，以确保城市地区的农村规划能够顺利落地实施。[关键词]农村集体经营性建设用地；土地开发权；农村规划；政策设计
[文章编号]1006-0022(2014)02-0025-06 [中图分类号]TU981 [文献标识码]A
Farmland Into Market Backdrop Rural Planning/He Zizhang
[Abstract] In the 18th CCPCC meting, an integrate construction land market is set for future development under regulation permission. The paper starts from land development right sharing viewpoint, deems that allowing rural land into market is essentially certain percentage of rural land for development when farmland confiscated. By analysis of farmland into market models of Nanhai, Xiamen, Wuhan, the paper raises land development right based rural land construction land configuration and planning suggestions, to ensure rural planning implementation.
[Key words] Construction land in countryside, Land development right, Rural planning, Policy design
“农地入市”背景下城市地区的农村政策设计与规划策略
□ 何子张
1城市地区农用地的非农化开发与土地开发权博弈
1.1城市地区农用地的非农化开发：从非法入市到合法入市
农用地转为非农用地开发的数量相较于全部农业用地而言，仅占很小的比例，但在城市地区，农用地的非农化开发现象却非常普遍。《中华人民共和国土地管理法》规定，国家实行土地用途管制制度，编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。除了依法
批准的乡镇企业用地、村集体公共设施和公益性用地、宅基地外，还强调任何单位和个人需要使用土地进行建设的，必须依法申请国有土地，即除了本村村民和村集体，其他单位和个人不得利用农村土地进行开发，这也意味着政府垄断了农村土地的开发权。但在市场经济发达而政府对农村的管制能力又相对较弱的东南沿海城市，大量的农村集体土地被农民或农村集体以各种方式进行非农化开发，从而导致城中村及乡镇企业的无序蔓延和小产权房权属不清等问题。在这些地区，除了少量获得批准建设的宅基地和乡镇企业用地外，大量农用地的非农化开发建设均属于违法建设行
[作者简介]
何子张，博士，高级规划师，厦门市城市规划设计研究院规划研究所所长。
为或部分违法建设行为(如批三层建五层)。这些农用地的非农化开发建设由于搭上了城市基础设施和公共服务设施建设的便车，获得了大量的土地开发收益①，属于事实上的非法入市。
党的十八届三中全会提出建立城乡统一的建设用地市场，明确要求在符合规划和用途管制的前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁和入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。对此，有民众解读为是所有的农村集体土地都可以入市，或至少是农村集体建设用地都可以入市。为了消除民众对“农地入市”的错误解读，中央农村工作领导小组负责人在接受专访时强调，党的十八届三中全会提出建立城乡统一的建设用地市场，其前提是农村集体经营性建设用地符合规划和用途管制才可以入市，而不是所有的农村集体建设用地都可以入市。本文就为何只允许农村集体经营性建设用地而不是所有的农村集体建设用地入市，农村集体经营性建设用地与国有土地同等入市、同权同价的内涵是什么，以及“农地入市”符合规划和用途管制的前提条件设定对于规划内在要求的意义等问题展开探讨，并提出一些见解，以期为各地的“农地入市”提供参考。
1.2土地开发权是理解“农地入市”的核心
农村集体土地分为农用地、集体建设用地和未利用地。农村集体建设用地则可细分为公益性设施用地、宅基地和集体经营性建设用地。我国实行严格的耕地保护制度，农用地入市只能限定为农用用途，农民可以将农用地的承包经营权进行流转，但不能用于非农化开发。农村公益性设施用地与城市公共设施用地一样，是提供公共服务的用地，任何单位和个人不得为获取开发盈利而随意将其转变为经营性用途。宅基地是农村集体为保障居住权划拨给村民的土地，并且有明确的用地面积和建筑面积控制
标准，不得超标准建设。集体经营性建
设用地是村集体经济组织使用土地利用总
体规划确定的建设用地兴办企业或与其他
单位、个人以土地使用权入股、联营等形
式共同创办的企业所使用的农村集体建
设用地，如乡镇企业用地。
随着工业化和城镇化的快速发展，
农用地的非农化开发控制问题被提上政
府的工作日程，各国均用立法的形式将
土地所有权和开发权分离。只是在我国
这个农业社会里，人们传统上只重视土
地所有权问题，而引进现代西方经济学
概念的人又过于关注土地的私有权问题，
使得城镇化过程中真正重要和具有决定
意义的土地开发权问题没有进入公众视
野[1]。事实上，土地开发的价值不仅取
决于地块自身，更取决于所在城市或地
区的公共服务和基础设施投入。如果农
用地放开全面入市，城市的基础设施和
公共服务由于投入不足将长期停滞，可
能导致城中村的无序蔓延更加迅速。
1.3土地开发权博弈：征地拆迁难的内因
国家对农用地发展权的实际控制权
真正掌握在地方政府手中，导致地方政
府利用其垄断权力进行大规模的“圈地
运动”，从而引发征地矛盾，其核心是农
民不满政府独占农用地发展权的收益[2]。
按照《中华人民共和国土地管理法》第
四十七条规定，农民集体土地转化为城
市建设用地后，补偿标准最高不超过土
地被征收之前3年平均年产值的30倍。
许多农民在获得一笔土地补偿款后，由
于失去赖以生存的土地，成为失地农民，
而地方政府并没有同时解决其就业、社
保等问题，从而使其陷入贫困。因此，
征地拆迁导致的贫困，真正原因在于政
府土地补偿的标准是基于目前用途收益
的贴现，但在城镇化转型期，农民缺少
使这些一次性补偿款转化为资本的知识
和技能，城镇化后，为支付公共服务需
要的生活成本快速上升，导致很多农民
因征地拆迁返贫[3]。通过对厦门湖里区古
地石村案例的量化分析佐证了该判断。
经摸底统计发现，该村的人均住宅建筑
面积为525 m2，人均非住宅建筑面积为
400 m2。按照25元/m2的月租来计算，
50 m2的人均自主住宅面积和475 m2的
出租住宅面积的月租可达11 875元。按
照15元/m2的厂房月租计算，400 m2
的人均非住宅建筑面积月租收益为6 000
元，合计人均月租收益达到17 875元，
四口之家月租收益高达71 500元。按照
现行的拆迁安置和赔偿方案，实际人均
安置房的建筑面积约为90 m2，自主住
宅面积按照35 m2计算，可出租安置房
面积为55 m2，按照安置房40元/m2
的月租计算，月租收益仅为2 200元，
相当于改造后人均月租收益下降15 675
元。根据拆迁公司摸底测算，在不考虑
租金上涨因素的情况下，折合11.7年的
月租收益差价，一次性拆迁货币补偿款
为人均220万元。
从改造前后的收益对比分析可以看
出，改造后的月租收益大幅度下降，相
当于改造前月租收益的12.3%。虽然一
次性拆迁货币补偿款的绝对数很高，而
且安置房的产权也得到保障，从无法交
易的资产转化为可交易的资产(如果按
2.5万元/m2计算，人均固定资产价值
可达225万元)，理论上如此高额的现
金和固定资产对善于进行资本操作和经
营管理的市民或公司而言，其产生的预
期收益也许会高于原有的月租收益。但
城中村的大部分村民文化程度较低，经
营管理和理财能力较弱，绝对数如此高
的补偿款对他们而言未必有益。因为在
以往的拆迁案例中，经常出现部分村民
获得大笔拆迁补偿款后，由于投资经营
失败甚至任意挥霍而返贫。因此，对村
民而言，拥有出租物业比拆迁后获得的
高额赔偿更让其安心，因为出租物业的
经营管理成本低，并且随着城市的发展，
租金也会水涨船高，村民进而也能获得
稳定的收益。
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2国内“农地入市”模式的分析
2.1南海模式：农村集体建设用地按规划入市
在有些地区，已经按照城市规划和土地利用规划将集体建设用地开发权划归农村集体，其中广东南海的经验最为典型，被称为“南海模式”。
南海模式分两步：第一步是集中土地股份，即农民的土地承包经营权折算为股份，由村集体经济组织集中土地，统一按农田保护区、经济发展区、商住区(“三区”)分区规划、管理和经营，农民个人按照股权比例分红；第二步是集体建设用地入市，即依据《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》的规定，集体建设用地拥有出让、出租、转让、转租和抵押的权利。同时，当转让商业、旅游娱乐等经营性项目时，应当参照国有土地使用权公开交易的程序和办法，通过土地交易市场招标、拍卖和挂牌等方式进行转让[4]。这种模式使农村集体获得了土地开发权，农用地转化为集体建设用地的非农化级差收益保留在集体内部，农民以股权分享此级差收益，且股权制度强化了农民的参与权。此外，保留集体建设用地属性，省去农用地征收为国有用地的环节，不必占用农地转用的指标。这种模式的实质是农村都有将集体建设用地进行非农化开发的权利，但其权利的大小受到土地利用规划和城市规划的控制。也正是因为对农村的土地开发权利没有明确的界定，而农村集体或个人又具有强烈的开发动机，往往以事实占用的方式对规划为国有建设用地和农田的区域进行违章开发，从而导致村庄的无序建设和乡镇企业的无序蔓延。
然而，这种模式实际上意味着支撑该土地外部公共服务和基础设施投资开发的投资者(政府)无法在该土地开发中获得土地收益。因此，这种模式对于尚处在扩展期的大多数城市而言，意味着政府无法将“土地财政”收益用于城市
新区大量基础设施的建设[5]。但对于城
市扩展基本稳定的城市(如深圳)或区域
(如厦门本岛)来说，却是一个可行的办
法，即允许这些区域的农村集体建设用
地(基本上没有农用地)按规划重新开发
建设，使农村集体获得一定比例或额度
的土地开发权，分享土地开发的收益。
而政府的收益主要在于获得税收，完善
城市功能，提升城市形象。
2.2厦门模式：征用农用地后配给农村
发展用地
地方政府为了缓解征用农用地的
压力，一般采取两个策略：一是提高征
地补偿标准；二是给予被征地农民一定
比例的用地进行非农化开发建设，即农
村集体经营性建设用地。在广州、杭州
和厦门等城市普遍采用的模式为：在农
用地征用过程中，按比例或按定额返还
农村建设用地用于非农化开发，使被征
地农民获得土地开发权，同步分享城市
发展的收益。例如，广州和杭州就实行
10%开发性安置用地政策，按照征地面
积的10%给予被征地村开发性安置用地，
以使用或划拨方式供地给村集体进行非
农化开发，一般不允许开发商品住宅。
从厦门的实践看，农村集体经营性
建设用地主要有两类：一类是历史上为
扶持农村经济发展而审批的乡镇企业用
地，主要使用者是20世纪80～90年
代为发展农村经济所兴办的工业企业，
这些工业企业实质上绝大部分为私营企
业，村集体已经将这类乡镇企业用地长
租给私营企业使用。自2008年规划国
土部门对农用地进行清理后，已经不再
审批该类用地，并要求所有的工业企业
必须入园。另一类是被征收了农用地的
农村预留发展用地。1991年厦门发布的
《关于农村预留村办工业用地的通知》的
规定，除了法定的货币补偿外，另按人
均用地15 m2且建筑面积不超过30 m2
的标准为被征地村全体村民留地，用地
性质为村集体所有土地，留用地由被征
地村集体统一进行招商引资或集中开发。
其目的是为失地农民提供就业岗位和股
权分配，永续利用，成为村集体和村民
长久、稳定及可持续的收入来源。农村
预留发展用地的土地使用权属于村集体，
不得转让及折价入股进行房地产等其他
开发。同时，必须按照城乡规划和土地
用途管制要求，将预留发展用地用于建
设生产生活配套设施，如通用厂房、集
体产权出租公寓、商业和办公酒店等持
有型物业，需整体经营，不得销售和转让。
农村预留发展用地政策在厦门征用
农用地进行非农化开发的过程中发挥了
重要作用，部分农村预留发展用地项目
运作比较成功，如湖里蔡塘社区发展中
心项目。该项目用地面积为3.1 hm2，
建筑面积为12.8 hm2。项目以中高端“商
业综合体+五星级酒店”为定位，将打
造成为一个集高端零售、超市、百货、
影院、餐饮和五星级酒店于一体的多功
能城市综合体，目前已经建成并投入使
用。但是，厦门对于拆迁的村庄却没有
预留相应的农村发展用地，还是采用集
中建设安置房与货币赔偿的方式，村庄拆
迁工作非常困难。本文对比厦门近10年
来的农村土地利用变化(图1)，发现原规
划要拆迁的大量村庄没有拆迁，反而随着
城市用地范围的扩展出现了新的城中村。
而原先规划的许多道路、公园及学校等公
共设施却被布置在这些村庄上，导致城市
公共服务和环境质量无法达到规划标准，
同时也出现了村庄内涝等问题。由于征用
农用地的成本低，地方政府倾向于以“蛙
跳式”或“包围式”的方式避开村庄。
而村庄违章建设又为外来人口居住和开
办小型工厂进而获得大量收益提供了便
利。因此，村民不断地蚕食农用地，造
成村庄的无序建设。
2.3武汉模式：征用农用地与宅基地的
同时配给还建用地与产业用地
武汉将城中村分为A、B、C三类，
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A类村为人均农用地面积小于66.7 m2的村，B类村为人均农用地面积大于66.7 m2而小于333.3 m2的村，C类村为人均农用地面积大于333.3 m2的村。C类村只有在农用地被征用后达到A、B类标准，才可以推进综合改造。按照武汉的实践经验，人均占地面积低于200 m2，还建、土地开发及发展用地就无法平衡，最终还要政府从其他地区调剂用地指标。武汉村庄改造原则上将土地划分为保留住宅用地及建设新居住区的还建用地(保留和还建住宅用地)、留给原集体经济组织发展经济以解决原村民劳动就业问题的用地(产业用地)和储备用地，以及补偿建设还建房投入的开发用地。
保留和还建住宅用地包括经过改造建设、整治后保留的住宅用地和拆除旧村后建设新居住区的还建用地。新建居住区的还建用地根据能够优先还建安置房政策的户数，按户均面积300 m2、容积率1.6～1.8的标准测算。产业用地的配置标准按原村劳动力人均面积80 m2
计，因剩余用地不足，不能达到劳动力
人均面积80 m2的产业用地标准的，可
按不足用地面积的2倍核准商业用房的
建设指标。
由于武汉把村庄拆迁和农用地征收
进行捆绑操作，并且综合实施“四改一保”
的配套政策②，使武汉“在3年内基本完
成二环内56个村整村拆除”的工作目标
基本实现。武汉全市拆除城中村房屋面
积为4 030 hm2，还建住宅建成面积为
1 460 hm2，竣工面积为750 hm2，7万
名村民迁入新居。此外，武汉着力完善
城市交通和绿化。通过城中村改造腾退
土地面积为305 hm2，占改造用地面积
的45%。其中，1 896 hm2用于城市基
础设施、公益设施和绿化，仅绿化用地
就达600 hm2。结合城中村改造，武汉
还快速推进重点工程建设，一批重大项
目(武汉大道、华侨城和园博中心)的建
成，不仅扩充了城市建设用地空间(达到
1 161 hm2)，还为城市建设发展扩展了用
地范围。著名的东沙湖连通工程(含楚河
汉街)涉及余家湖村、三角路村和姚家岭
村，这三个村通过改造腾出124.5 hm2
的土地面积和305.7 hm2的湖面面积。
武汉模式相对于厦门模式而言，是
把农用地征收和村庄改造结合起来，并
且给予村民更多份额的土地进行非农化
开发，超过份额的土地由政府进行收储，
实际上也是沿用土地开发权分享的思路。
3让农民实质分享土地开发权的政策
设计
农民获得农村集体经营性建设用地
的入市资格，意味着农民原有的农用地
或宅基地被征收，但获得了新的土地开
发物业收入。如何保障农民能够开发建
设和分配经营好其物业，还需要进行相
应的配套政策设计。本文通过对武汉、
厦门、深圳和广州等城市城中村改造的
相关政策与运作模式进行比较，认为武
汉采用了一个较为完整的制度与政策配
套系统—“四改一保”，是可资借鉴
的模式。
3.1农民转股民：农村集体经济组织的
股份化改造
厦门的农村发展用地项目在前期建
设管理过程中出现了一系列问题，其中
一个重要原因是没有成立村集体经济组
织，从而使农村发展用地掌握在村委会
少数干部手中。由于村集体没有足够的
资金对农村发展用地进行开发建设，村
干部往往以长租或转卖的方式与开发商
合作开发大部分农村发展用地，造成村
集体资产的流失，也滋生了腐败问题，
严重损害了村民的利益，从而导致其他
村的村民抵制农村发展用地的政策。
武汉村庄改造要求“先改制，后改
造”，即率先进行集体经济组织的改制
工作。集体经济组织改制的方向是建立
符合市场经济要求的股份制企业，告别
“村企合一、村社合一”的集体经济组图1 厦门近10年来的村镇建设用地变化图
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织模式。武汉试点村的集体经济组织改制有三种形式：一是原有经济实体是公司制的，按《中华人民共和国公司法》的规定进一步明晰权属，优化调整股权结构，即将村委会所持有的集体股权量化给具有股民资格的村民；二是对非公司制企业，通过改制，按集体资产处置方案，根据《中华人民共和国公司法》的规定进行改造；三是原没有企业经济实体的集体经济组织，要求组建公司制企业，也可由村民会议决定选择适合自己的改制形式。不管采取什么形式进行改制，都必须引入现代企业管理制度，建立健全的公司管理结构，全面进入市场。
村集体经济组织改制的关键环节是资产处置，其中股份量化是难点。汉阳区试点村对股权对象的确定、股权配置权额以及对村民补偿的办法各不相同，但量化项目都是五种，即人头股、劳动年限股、任职股、学历股和表彰荣誉股。然而，无论采用何种方法，都要取得绝大多数村民的签字同意。村集体经济组织改制后，就业、医保与社保同时推进，村民便有了五条保障线，即医保、社保、“房保”(城中村改造扩建每户面积不超过300 m2，村民都有房租收入)、就业优先(村办企业)和低保，此外还有一大部分的村股分红。通过村集体经济组织改制，原村集体的资金得到全面清理，非经营性、资源性资产得到彻底清理，经营性资产量化到人，对不良资产依法进行处置，有效防止集体资产的流失。通过改制，原村集体资产从村民名义上的“共同所有”改变为现在实际上的“按份共有”，使村民个人利益与村集体深度捆绑，为村集体经济发展壮大和村集体资产改造后几倍甚至几十倍的增加提供了可能。
更重要的是，通过农村集体经济组织的股份化改造，使分散的村民通过公司有效组织起来，成为一个市场化组织。这首先使得政府与村民的交易成本大大下降，也改变了过去政府不得不逐一与
村民谈判导致拆迁安置标准不一和谈判
周期长等难题，大大提高了运作效率。
其次，村集体经济组织改造成现代企业
后，市场生存能力大幅提高，也可以进
行自主招商引资，与开发商合作，共同
改造城中村。最后，村民转变为股民后，
实质上是公司的股东(员工)，也真正成
为城市居民，获得了可持续的经营收入，
并且其物业收益也将随着城市发展而水
涨船高，真正实现“让农民更多分享城
市土地增值收益”的目标。
3.2其他综合配套政策
除进行农村集体经济组织股份化改
造外，武汉还出台了其他综合配套政策，
以确保城中村改造的顺利实施：①“户
籍改登”，将城中村村民的农业户口改
登为城市居民户口；②“村改居”，即
依法撤销村民委员会，组建社区居民委
员会；③“福利改保障”，将村民按月
发放福利的政策改为将按月发放福利
一次性纳入城市社会保障体系的政策；
④“土地改性”，将城中村的集体土地
转变为国有土地；⑤“村湾改造”，按
城市规划和建设的标准及要求改善公共
设施建设；⑥按照城市管理规范要求，
建设文明社区；⑦税费减免政策，原来
的出租房由于属于村民与租户的个人交
易，税务部门难以监管，几乎不用纳税，
成立企业后，则必须交纳各种税费，而
武汉规定集体经济组织改制后可以享受
资产处置、契税减免政策。因此，在城
市地区的城中村改造中，只有通过综合
配套政策设计，才能使农民转变为真正
意义上的市民，提升城镇化质量。
4基于土地开发权分享的城市地区
农村规划策略
对于农用地的非农化开发，城市规
划界无论是理论准备还是实践的总结都
非常匮乏。有的采用漠视的态度，认为
所有这些开发建设都是非法的，将来都
要拆除并按照规划重新建设，这也是大
部分规划师在编制总体规划和控制性详
细规划时的一般态度。《中华人民共和
国城乡规划法》虽然要求规划城乡空间
全覆盖，但基本上将城市和乡村划分为
泾渭分明的两个空间，城市开发控制的
一系列制度设计主要是针对国有土地，
或要求将农村集体土地先征收为国有，
再进行控制。
本文认为应该改变传统基于理想的
空间秩序以及认定所有村庄都将拆迁改
造并统一安置的规划思路，实事求是地
评估近期政策条件下村庄改造的可能性。
在尊重村民意愿的基础上，根据各地城
市发展实际，本着土地开发权分享的原
则，分类确定农村集体经营性建设用地
的配给模式，并制定相应的规划对策。
4.1模式一：村庄整治转型+农村发展
用地+安置房
在现行政策条件下，对村民拆迁改
造意愿低、城市规划控制要求严格和改
造资金就地平衡缺口大的城中村③，应划
定为保留村庄。对于这些保留村庄，规
划重点是落实农村发展用地政策，划定
村庄发展边界，完善公共设施配套和城
市道路交通体系。
首先，在宏观层面上做好村庄整治
总体规划，按照村庄整治思路，避免出
现以往将绿地、学校等公共服务设施落
在村庄上的弊病，重新评估规划调整后
片区的基础设施和公共服务承载力，进
而调整片区的开发强度和功能布局。公
共设施配置应区分哪些为村庄内部集体
所有，哪些为城市政府所有。集体所有的，
可以保留农村集体公益性设施用地性质，
投资建设主要由村集体承担。村集体无
力投资或不愿投资建设的，则应转为国
有建设用地，产权归城市政府所有。城
市政府所有的公益性设施，则应转为国
有用地，并由政府投资。为控制村庄无
序建设，可以规划环村路或将农村发展
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用地和公共设施沿村边布置。对于少数因城市道路等公益性设施建设被要求征地拆迁的村民，还是采用集中建设安置房或货币化安置的方式进行安置[6]。
其次，在微观层面上做好村庄环境整治、服务设施配套和市政基础设施提升的详细规划，且规划应采用自下而上的方式，发挥村集体经济组织的自治作用，广泛发动村民参与。通过规划过程使村民更加明确各自房产的规划控制条件，进而形成相互监督的机制，甚至形成村规民约，有效控制村庄违章建设行为。规划管理部门可以将部分权利下放给村(居)委会，使村民的公众参与意识从“即时性”向“过程化”转变。一旦涉及到规划调整，只需向村(居)委会申请，由村(居)委会主持，经过四邻同意、村内公示、规划主管部门备案，即可实时修正规划。这样既强化了规划的可操作性，又使村(居)民真正参与到村庄自治的良性机制中。
对于保留村庄，在做好人口和土地房屋普查登记工作的基础上，按照武汉模式的思路，推进农村集体经济组织改制、村改居、村民改登为居民户口等工作。对于保留的土地房屋，按照一定的比例或人均建筑面积标准予以确权；对于违章建设的房屋，本着土地开发权分享的原则，部分留给村集体并给予合法产权，剩余部分由政府收储作为廉租房，土地相对集中的房屋也可以进行再开发。
4.2模式二：村庄改造+安置房+产业用地
对于处于城市规划区内且确实需要整体拆迁改造的村庄，应统筹安排农用地和村庄的拆迁改造，安排好产业用地和安置房用地。因为城中村的出租屋一方面以低廉租金的方式为城市弱势群体、低收入阶层提供住房福利或变相的住房补贴，另一方面为目前还不具备就业能力的村民提供收入来源。因此，在城中村的物质空间改造中，应通过合理规划保留廉租屋，尽可能为外来人口提供廉
价、便利的住房，这也与维护社会稳定、
建设和谐社会的宗旨相适应。安置房用
地的建设除了满足村民自住安置需求外，
还必须配建部分公租房，以解决因城中
村拆迁而带来的外来人口居住需求问题。
处于中心城区，因公共服务配套设施限
制(如小学)而无法增加住房的，可以建
设公寓式酒店，解决产业转型后高端就
业人口的居住需求问题。
5结语
党的十八届三中全会提出的允许农
村集体经营性建设用地入市，真正影响
的是具有非农化开发价值的城市地区的
农村。本文总结的三种“农地入市”模式，
是各地区在实践中生成的，但规划界对
这些实践的政策分析和实证研究还不足。
党的十八届三中全会的这一决定，实际
上也将开启“农地入市”的新机会和新
窗口，给各地区在政策设计和规划探索
方面留出新的发展空间。例如，村庄整
治型的农宅事实上已经转变为商业功能
的住宅，因此在考虑如何按照中央要求
保护农民住宅财产性权益的同时，应对
农用地进行规划管制和利益分享；在要
求村民保护具有历史风貌保护价值的古
民居的同时，可在土地产权制度方面给
予配套，以补偿村民因土地再开发权受
限所产生的损失[7]。城市地区的农村规
划一向是城市规划的薄弱环节，面对这
些错综复杂的利益关系，规划师只有跳
出空间规划的局限，主动将政策设计和
空间规划深度结合，才能推进工作，取
得实质性的进展。
[注 释]
①根据对厦门本岛几个城中村若干村落的
样本调查发现，许多本土村民通过大量的
违建私房和厂房获得的巨额月租收益，租
金一般的为1万～2万元，租金高的达到
20万～30万元。
②武汉市城中村改造的配套政策为“四改一
保”，即改变城中村集体经济管理模式，
使城中村按社会主义市场经济体制和现代
企业制度的要求运转；改村民农业户口为
城市居民户口，落实城市户籍管理制度；
改村民委员会为社区居民委员会，组建城
市居住社区；改城中村集体土地为国有土
地，按城市规划要求，整体提升城市功能；
同时，逐步将由村民改变为城市居民的人
员纳入到城市的社会保障系统中。
③如厦门湖里区北部村庄由于现行违章建
筑比例大、容积率高，建筑高度受航空
限高的严格控制，基本难以拆迁改造。
[参考文献]
[1]华生．城市化与土地陷阱[M]．北京：
人民东方出版社，2013．
[2]何子张．城市化过程中农村集体土地发
展权的划分与运作—兼评厦门“金包
银”工程模式[C]//生态文明视角下的
城乡规划—2008年中国城市规划年会
论文集，2008．
[3]赵燕菁．关于“土地财政”问题的几个理论
误区[EB/OL]．http://www.macrochina.
https://www.wendangku.net/doc/af8741190.html,/zhtg/20101220098376.shtml．
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发与规划调控策略[J]．规划师，2013
(7)：85-89．
[收稿日期]2014-01-06
30
“农地入市”背景下城市地区的农村政策设计与规划策略
作者：何子张， He Zizhang
作者单位：厦门市城市规划设计研究院规划研究所
刊名：
规划师
英文刊名：Planners
年，卷(期)：2014(2)
参考文献(7条)
1.华生城市化与土地陷阱 2013
2.何子张城市化过程中农村集体土地发展权的划分与运作-兼评厦门“金包银”工程模式 2008
3.赵燕菁关于“土地财政”问题的几个理论误区
4.刘昭今;赵燕菁在征地城市化中重构城乡土地产权:厦门模式 2007(3)
5.赵立土地财政压力下的城市规划思考 2013(12)
6.赵之枫城市化加速时期集体土地制度下的乡村规划研究 2013(4)
7.田莉利益博弈视角下的城市土地再开发与规划调控策略 2013(7)
本文链接：https://www.wendangku.net/doc/af8741190.html,/Periodical_ghs201402004.aspx