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行政和解和调解：基于公众参与和诚实信用

作者：叶必丰

来源：《政治与法律》2008年第5期

来源日期：2009-1-28

本站发布时间：2009-1-28 14:00:57

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在我国，行政纠纷从不允许和解到提倡和解，行政复议和行政诉讼从不适用调解到可以调解这一转变的理论依据，也就是行政和解和调解的理论基础到底是什么，行政纠纷的和解协议、调解协议是否具有、为什么具有、如何具有强制执行效力，却一直没有得到解决。这些问题不解决，已构成建立行政和解和调解制度的严重障碍。本文试图就此进行初步的探讨。

一、行政权不得处分原理无法被推翻

基于以往的理论认识，行政复议和行政诉讼不适用调解的原则是基于行政权不得处分原理。行政权不得处分，是指行政机关不得自行抛弃或转让其行政权。这一原理的理论基点之一，是行政职权法定主义即法律优先原则。也就是说，行政权并非基于行政机关与相对人的约定而产生，必须基于法律的明文规定而具有。行政机关对行政权的享有不具有自主性，因而对它的减少或丧失也不具有自主性，只能因法律的规定而获得或丧失。行政权不得处分原理的理论基点之二，是行政职权和行政职责的统一性。也就是说，行政权既是一种职权又是一种义务或职责。它对相对人来说是一种权力，但对国家和公众或利害关系人来说却是一种义务。义务必须得到履行，否则义务人可构成渎职。

行政权不得处分原理，至今并未为实践所推翻，相反正在为实践所不断强化。

行政权不得处分原理，也未被行政法理论所推翻。在已经建立调解机制的美国，反对者的理由之一，就是调解不仅仅与宪法所规定的公民基本人权和自由权不得处分相矛盾，而且与行政权不得处分相矛盾。调解的支持者并没有反驳这一理由的合理性。我国有最新研究报告认为，行政机关可以处分其行政权，理由是：“A、法律并不限制行政机关以协商的方式认定事实”，“B、不确定法律概念留给行政机关一定的判断余地”，“C、广泛存在的行政自由裁量权赋予行政机关一定的选择权”，以及“D、遵循法律优先原则并不意味着绝对排斥法律外行政”。上述理由或观点在主张行政和解、调解的人们中具有普遍性，有必要予以认真对待。

在笔者看来，理由A和D其实是关于法律优先和法律保留原则问题。法律优先原则，是指有法律才有行政以及法律对行政的严格拘束，讲的是有法可依和有法必依。我国宪法第5条确立了这一原则，有关法律的规定贯彻了这一原则，法律解释和判例实践了这一原则。按照这一原则，行政机关能否处分自己的权力必须有明确的法律依据。但遗憾的是，该报告并未指出哪些法律规范明文规定了行政机关可以处分自己的权力，我们也很难想象法律规范会明文规定行政机关可以在个案中处分自己的权力。法律保留原则，是指法律未作明文规定

者为法律所保留，也就是无法律即无行政。我国宪法第2条、第62条第15项、第89条第18项、第107条确立了这一原则，《行政复议法》和《行政诉讼法》等法律贯彻了这一原则，有关判例实践了这一原则。根据这一原则，法律没有规定行政机关可以处分自己的权力，正是为法律所禁止，而不是像该报告那样主张或理解为法律不禁止行政机关处分自己的权力。理由A和D在理论上既错误地适用了法律优先原则，又违反了法律保留原则，在实践中为寻找行政和解和调解的理论根据而主张法外行政、牺牲法治，不仅得不偿失，而且祸害无穷。

基于上文的分析，作者认为行政权不得处分的原理无法被推翻。同时，作者将在下文进一步说明，行政和解和调解也不必像有的论者那样孜孜不倦地谋求行政权不得处分原理的推翻。

二、基于公众参与的行政和司法新方式

众所周知。行政长期以来是行政机关单方面意志的体现。行政行为概念的首倡者奥托·迈耶就指出：“行政行为的蓝本是法院的裁判。”“行政行为在具体情况中决定臣民的权利义务。”凯尔森也说过：“行政行为只能是国家机关的行为，……行政行为的典范是一个单方面的意志宣告。”行政机关这种单方面的意志是在封闭的环境里作出的，甚至是背着相对人作出的，相对人最多只能得到这个行为的最后通知。

但是，20世纪以来，尤其是第二次世界大战以来，行政的公众参与得到了迅猛发展。行政逐渐转向民主和开放，形成了新的行政方式。行政行为的作出不再是行政机关单方面的事，而是在相对人参与下进行的。具体到个案而言，行政的公众参与即为相对人参与行政意志的形成或行政行为的作出。相对人的参与对行政主体的意思表示起着两方面的作用。第一，行政主体有义务向相对人证明其意志的正确性。这就是说，行政主体对已形成而尚未作出的集合、维护和分配公共利益的意志，应向相对人证明是公共利益与个人利益关系一致性的体现、是符合行政法规范规定的。相对人也有权要求得到这种证明，并对证明表示认同或反对。通过证明，可以使行政意志符合相对人的意愿。第二，行政主体有义务听取相对人的意见。相对人对行政主体的证明有权进行反驳，对公共利益的集合、维护和分配提出自己的意见和愿望。要求行政主体采纳并对其原有意志进行修正，从而使行政意志体现相对人意志或使相对人意志吸收为行政意志，符合利益关系一致性和行政法规范规定的要求。总之，相对人的参与，使行政主体与相对人的意志得以沟通和交流。这种反复沟通和交流，可以将行政意志融化为相对人意志，也可以将相对人意志吸收到行政意志中，从而使行政法关系真正具有双方性，使相对人真正成为行政法关系的主体。

相对人的参与在立法上表现为相对人的申请、申报、举报、陈述、辩解、举证和听证等。行政机关经相对人参与所作的行政行为，在法律上仍属于行政机关的单方行为，但该行为的内容却已受相对人行为的影响。仍看上文的例子。行政机关本来具有证据A、D，拟对相对人拘留12日、罚款800元。但相对人在参与中提供了行政机关发现其所作胁迫行为已经超过6个月的证据，行政机关就应作不予处罚决定。这一行政意志的最终形成。是相对人参与的结果，是事实得以最终认定的结果，而不是公安机关处分其权力的结果。

相对人的参与，应当在行政行为作出之前。如果说相对人的参与可以作为行政行为体现相对人意志的理论基础，那么是否也可以作为行政和解和调解的理论基础呢?回答是肯定的。第一，在达成和解协议或调解协议，行政机关作出改变原行政行为决定的情况下，行政和解或调解可以视为行政机关作出改变决定的一种相对人的事前参与。第二，在行政机关没有改变原行政行为的情况下，行政和解或调解可以视为相对人对原行政行为的补充性参与，即事后协商和沟通。从理论上说，行政争议的发生都是在行政行为作出前，未经相对人参与或者参与不充分的结果。在一切行政行为的作出都应有相应形式的相对人参与的条件下，未经相对人参与或者参与不充分所作的行政行为在发生争议时都应给予补充参与。在复议和诉讼前，行政机关与相对人对行政争议所达成的和解协议。实质上是相对人在补充性参与中所形成最终意思的记载，是相对人所提出的事实证据和法律意见被行政机关采纳从而影响或改变已作行政行为的记载，也是双方认可对方最终意志的记载。当然，和解协议或调解协议作为这样一种记载，与行政行为作出前各方证据和意见的记录在案相比，具有共同性，但又更为正式和严肃。

在行政争议已经进入复议和诉讼程序时，复议机关和人民法院对行政争议所进行的调解，只不过是在主持一个可以让相对人有充分参与机会的活动而已。复议机关和人民法院的作用是组织及主持事后沟通活动，即在于组织和主持双方当事人开展协商对话，并以中立、客观和专业的立场判断双方所提事实证据的真实性、合法性和关联性，以及所提法律意见的准确性，说服、劝导双方认可、接受对方所提正确的事实证据和法律意见，从而最终达成共识。这正所谓调解应当“在事实清楚的基础上，分清是非”(《民事诉讼法》第85条)，而不是和稀泥。之所以法律把这种相对人参与的主持权交给复议机关和人民法院，是因为行政行为作出前相对人没有参与或者参与不充分，相对人已经无法信任或不信任作为当事人一方的行政机关，需要有中立、客观和专业的第三方来见证证据的出示、意见的提出以及促使对方相应的接收和采纳。可见，行政争议的调解，不同于民事争议的调解。它不是双方当事人对自己权力(利)的处分，而是对对方证据的接受、意见的采纳，互相认可对方的事实证据和法律意见。国外关于诉讼调解的支持者并不讨论基本人权和行政权的处分，而只强调调解机制是基于“诉讼爆炸”及司法弊端而发展起来的替代性纠纷解决机制。同样，我国复议机关在行政复议中和人民法院在行政诉讼中调解行政争议，并不是一项关于基本人权和行政权处分的法律机制，而只是为了适应公众参与行政这一时代要求所发展出来的为处理行政争议而进行协商、沟通的行政和司法新方式。

同时，相对人的参与几乎是不受限制的。无论是羁束行政行为还是裁量行政行为、授益行政行为还是负担行政行为，无论是事实的认定还是法律的适用，相对人都可依法参与。相对人的参与范围决定了行政和解和调解的适用范围，即也是不受限制的。其中，对因裁量行政行为或事实的认定而引起的纠纷适用和解或调解已无异议，但对因羁束行政行为或法律的适用而引起的纠纷是否可以适用和解和调解人们往往讳莫如深。在最高人民法院公布的典型案例丰祥公司诉上海市盐务局行政强制措施案中，扣押是一个羁束行政行为。但是，该行为的要件事实，即原告是否具有“隐匿、销毁证据可能的情况”，却需要原告的参与。如果“隐匿、销毁证据可能的情况”成立，则到底应该适用《盐业管理条例》还是《上海市盐业管理若干规定》也需要原告的参与。行政和解和调解作为一种为处理行政争议而进行的事后沟通机制，无疑适用于该案扣押行为的要件事实认定和扣押行为的法律适用。因此，从整体上说，行政和解和调解也可适用于一切行政争议的解决。

也许，也有人会说，行政机关放弃独立、单方决定权而在相对人参与下决定，不就是行政权的抛弃和转让吗?随着民主的日益发展，行政权不仅要受立法权、司法权的制约，而且还要受相对人权利的制约。对相对人来说。立法权和司法权对行政的制约是一种间接制约，而自己的参与则是对行政的一种直接制约。这也是为了实现宪法第2条的规定，即“中华人民共和国的一切权力属于人民”(第1款)。人民除了通过全国人民代表大会和地方各级人民代表大会行使国家权力外，还可以“依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务”(第3款)。也就是说，相对人参与行政行为的作出，是民主时代法律对权力重新配置的结果。如果非要把这看做是把行政权“让渡”给相对人，那也只能是国家从总体上把部分权力通过法律的明文规定“让渡”给公众，而不是行政机关在个案中自行让渡或处分其权力。

基于上述分析，作者认为最高人民法院的法(经)发[1985]25号通知和《行政诉讼法》之所以确立行政诉讼不适用调解的原则，是因为当时我们的公众参与还不够发达或者我们还没有认识到公众参与的发展。对此，我们无须自责和遗憾，因为即使在德国，行政诉讼的调解也不过是几年前的事。现在，我们之所以要改变这一原则，通过立法等形式建立行政和解和调解机制是因为公众参与已经得到充分发展。

三、基于诚实信用原则的双方承诺

行政行为在纯粹封闭、单方作出的情况下，行政机关不需要相对人参与、合作，因而也不需要用诚实信用原则约束双方当事人。所需要的是相对人的服从，最多还有行政行为的确定力。确定力在当初并非基于诚实信用原则，而是约束主权者的一种“既判力”。尽管近代行政法学上也有个别学者讲过诚实信用原则的导入，但在实践中并没有发展空间。

在公众参与发展起来以后，诚实信用原则也被真正导人行政法关系。这是因为，相对人参与行政所作的意思表示是否真实固然可以由行政机关来查证。但是，相对人的参与是以合作理念为基础的，查证的普遍化其实是以对相对人的不信任为假设的。“在缺乏信任的情况下，人类关系就将为猜疑所支配。每一个人都将把任何其他人作为一个潜在的敌人，一旦有机会，这种潜在的敌人就会‘使他栽跟斗’。”如果是这样，就不可能有合作和参与。如果说对相对人参与意思表示的真实性进行查证还有可能实现，那么对相对人事后是否会履行承诺在行政过程中却是无法判断的，而只能依赖诚实信用原则来约束。当然，重要的是近代以来以既判力为支撑的行政行为确定力原理。需要改造成为对相对人的信赖保护原则。

诚实信用原则对行政机关和相对人在行政程序中的意思表示自由具有一种限制作用，它要求双方对问题的处理具有诚意，互负告知、保密和合作义务，要信守自己的承诺。“承诺也是必要的。没有它，社会成员就不能签订并执行协议，就不能从事制度化的合作，而这种合作正是社会生活的要素之一”。“道德领域中一个简单的例子由承诺制度所提供。必须信守诺言的规则是这项制度的构成性规则，它是使承诺成为可能的必要条件”。“必须信守诺言的规则并没有告诉人们承诺什么或对谁承诺”。但却告诉人们承诺一经作出就必须忠于自己的承诺而不得任意加以改变。

行政和解协议是行政机关和相对人对化解行政纠纷的一种相互承诺。它意味着相对人承诺自己所提事实证据的真实性，行政机关承诺认可这种证据的真实性并将其作为自己调整行

政意志的依据。相对人所提出的法律意见，意味着承诺如果行政机关采纳自己的意见将履行行政机关所设定的义务和放弃行政救济权；行政机关采纳相对人的法律意见，意味着承诺接受相对人的意见作为自己的意见。同样，调解协议也是行政机关和相对人之间的一种相互承诺。它与和解协议的区别，只不过它是在调解者的主持和促成下所作的承诺，是一种经调解者认可的承诺。调解者的认可，其实也可以视为是一种承诺，即当事人基于自愿所作的承诺已经过合法性审查，在日后将不会被推翻。

信守承诺的拘束力，也就是禁止反悔。当然，承诺拘束力的发生或禁止反悔有一个标准问题。“在民法上的关系中，意思表示到达相对方以后便不能撤销。与此相对，在行政法关系中，在作出行政行为之前，即使私人行为已经合法地到达相对方处，也可以撤回。”也就是说，在行政行为作出后，意味着行政机关已经接受相对人的承诺，相对人就不得撤回自己的申请或者对自己的承诺反悔。《奥地利普通行政程序法》第63条第4款明文规定：“当事人于裁决送达或宣告后明示舍弃诉愿权者，不得提起诉愿。”《葡萄牙行政程序法典》第53条第4款也规定：“行政行为作出后，在毫无保留下明示或默示接受该行为者，不得提出声明异议及上诉。”我国澳门特别行政区《行政程序法》第53条第2款，与《葡萄牙行政程序法典》作了相同的规定。在行政和解和诉讼调解中，双方当事人在协议生效以前也可以改变自己的承诺。但在协议生效后却禁止反悔。同样，复议机关和人民法院在调解中对当事人承诺的认可，也不得反悔。因此，“行政诉讼调解应建立原告人反悔权制度”的主张，是不符合诚实信用原则的，而仅仅是论者出于对相对人的一种非理性的朴素情感。

行政和解中的承诺，在拘束力上与行政行为作出前行政程序中的承诺没有什么区别，只能拘束承诺人而不能拘束第三人。尽管和解协议中的承诺在内容上不同于行政程序中旨在为相对人合法、公正地设定权利义务的承诺。是旨在调整为相对人已设的权利义务，化解已发生的权利义务纠纷。但也无法拘束人民法院。同时，和解协议的实质，是一种契约。行政程序中的相互承诺而形成的合意是行政机关通过单方面的行政行为来固定并取得法律效力的，而行政和解中的相互承诺所形成的合意是双方通过契约而非单方行为来固定并取得法律效力的。但是，契约的性质是相同的，即不能拘束第三人。和解协议也只能约束缔约人双方即行政机关和相对人，而不能约束他人包括人民法院。在法无明文规定的情况下，即使双当事人愿意，也无法约定不是当事人一方的人民法院的强制执行义务。因此，无论作为承诺还是作为契约，都只能说明承诺人或契约缔结人愿意放弃救济权，而不能使人民法院取得强制执行权。

行政争议的调解不同于和解，有复议机关或人民法院的参与并主持，调解协议由复议机关或人民法院制作。但复议机关或人民法院可以认可当事人双方的承诺，承诺事后不予推翻，在法无明文规定的情况下，即使当事人双方愿意约定由复议机关或人民法院强制执行，复议机关或人民法院也不能承诺对调解协议予以强制执行，因为公权力的运用必须以法律的规定为依据。因此，复议机关或人民法院尽管主持达成了调解协议。但并不意味当然具有对调解协议的强制执行权。

然而，行政和解和调解中双方当事人愿意放弃争议权、化解纠纷的承诺和合意，无论是否有明确的约定，其实已经包含了得到履行并在不履行时由法定机关强制执行的期待。并且，当事人在复议机关或人民法院主持下达成调解协议，更是期待复议机关或人民法院保证该调

解协议的履行，在得不到履行时由其强制执行。当事人已无意于对和解协议和调解协议的履行纠纷，再在人民法院进行争议。对和解协议和调解协议的强制执行效力的期待，符合法律规定、化解争议、社会和谐的要求，应当得到法律的鼓励、肯定和保护。这就为法律规定对和解协议和调解协议的强制执行提供了理论依据。国家应通过立法来确立和解协议和调解协议的效力制度，允许当事人对已生效的协议在一方不履行时依法申请复议机关或人民法院强制执行，排除和解协议纠纷和复议机关的调解协议纠纷再由人民法院审理、诉讼调解协议纠纷的上诉。在法律对和解协议和调解协议的效力有明文规定的情况下，法定机关对协议的强制执行权并非基于承诺和协议本身的拘束力，而是基于这种有法律明文规定的承诺和协议的强制执行制度。

根据上文分析，基于公众参与而导入的诚实信用原则，要求行政机关和相对人对自己在行政和解和调解中的承诺不得反悔；和解协议和调解协议的成立，意味着当事人对争议权和救济权的放弃，以及获得由复议机关或人民法院保证协议执行的期待。因此，法律可以且应当规定和解协议和调解协议的强制执行效力。

四、结论与建议

本文的写作灵感，得益于最高人民法院副院长黄松友大法官的启发。他在全国第五次行政审判工作会议的分组讨论中指出：“调解是否可以看作不是行政权的处分，而只是一种争议处理方式?”作者对此深表同感，在《行政法的人文精神》中曾指出，行政和解只不过是在服务与合作、信任与沟通理念下，行政机关放弃强制手段、采用协商手段处理纠纷的形式，不是行政权的处分。但对调解，作者在该书中仍认为涉及行政权的处分。黄大法官的精辟见解，使作者重新思考行政和解和调解到底是否涉及行政权的处分。不是行政权处分的话为什么会规定不适用调解原则，现在又基于什么予以改革，这个理论是否能同时支撑和解协议和调解协议的效力，因为可以和解和调解的理论依据与和解协议、调解协议效力的理论依据应该是统一或具有逻辑联系的。

本文就是这一阶段的思考结果，基本结论就是行政权不得处分原理并没有被法制建设实践所推翻，也没有被理论所驳例。为此，行政争议的和解或调解并非基于也不必纠缠于行政权的可处分性，而是基于公众参与所发展起来的一项争议解决方式，即组织相对人的补充性参与，促使当事人双方互相认可对方的事实证据和法律意见并达成共识的法律机制。基于公众参与而引入行政领域的诚实信用原则，要求行政机关和相对人信守承诺、禁止反悔。和解协议或调解协议中的承诺和合意，表明了当事人双方放弃争议权的意愿和得到保证履行的期待。法定机关对协议的强制执行不能基于承诺和合意本身的拘束力，而必须基于有法律明文规定的强制执行制度。

为此，对《行政诉讼法》的有关条文可作如下修改。

第50条修改为：人民法院审理行政案件，适用调解原则。

第65条修改为：当事人必须履行人民法院发生法律效力的调解协议、判决、裁定。

公民、法人或者其他组织拒绝履行调解协议、判决、裁定的，行政机关可以向第一审人民法院申请强制执行，或者依法强制执行。

行政机关拒绝履行调解协议、判决、裁定的，第一审人民法院可以采取以下措施：

……

第66条修改为：公民、法人或者其他组织对具体行政行为在法定期限内不提起诉讼又不履行的，或者不履行和解协议、复议机关的调解协议的，行政机关可以申请人民法院强制执行，或者依法强制执行：

同时需要说明的是，在复议机关主持下达成和解协议，且法律规定行政机关具有强制执行权的，对申请人的强制执行应当适用有关变更的规定而不应当适用有关维持的规定，对行政机关的强制执行应另行规定。为此，对《行政复议法》的有关条文也需要予以修改。其中，第33条可以增加一款作为第二款，规定：申请人不履行已生效调解协议的，适用本条第一款第二项的规定。被申请人不履行已生效调解协议的，可以依法申请复议机关或者人民法院强制执行。

最后，本文似乎存在为决策或“猜想”去寻找依据或论证的嫌疑。对此，作者无法否认。作者认为，对符合客观规律的决策或可能的“猜想”、假设，理论有予以回答或证明的必要：对不符合客观规律的决策或“猜想”、假设，理论当然就应予以反驳或反对。也就是说，在决策后是予以论证还是予以反对，应区别不同情况加以对待；对假设也总需要作出证明，到底是成立还是不成立。更何况，行政和解和诉讼调解现在已经由决策变为现实。对这一现实问题给予回应，应该是我们理论工作者的职责。

[作者单位：上海交通大学法学院]

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2、资金估算本次公众参与费用总计为***元（其中：差旅费***元，第一次公示费****元，第二次公示费***元，进行问卷调查费用****元，其他不可预见费用****元） 3、其他辅助条件需要召开座谈会或论证会，业主协调相关部门。四、工作时间表五、公众的地域和数量分布情况本次评价范围内（含搬迁范围、卫生防护距离范围、环境防护距离范围）分布：***村**户**人，***村**户**人。六、公众代表选取方式、代表数量本次环评公众参与公众代表根据项目影响程度确定各影响区域调查比例，各区域内采用随机选取方式，代表总人数不少于300人（地处偏远、人烟稀少区域、可能受到直接影响的公众数量不超过100人，可按全部受直接影响的公众发放问卷调查表；涉及自然保护区、人群聚集区等特殊敏感区不少于500人），各分区按照前确定比例核定调查人数。七、信息公开方式第一次公示在基层组织信息公告栏进行公示（或当地

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龙源期刊网 https://www.wendangku.net/doc/a711874444.html, 我国地方立法公众参与问题及对策研究作者：韩雯薇来源：《青年时代》2020年第08期摘要：随着立法权由较大的市扩展至设区的市，“地方立法乱象”也随之增多。为减少因立法权限认识错误与立法经验缺乏等原因导致的各种“地方立法乱象”，有效途径之一便是在地方立法活动中引入公众参与机制。公众参与不仅是公民政治参与地方立法这一特定领域的重要体现，同时也在很大程度上约束着地方立法行为、推动着地方立法实施。因此，在理性认识公众参与地方立法工作的优势与局限的前提下，应克服地方立法信息公开的“形式化”、公众参与积极性低下、缺乏公众参与程序规范保障等不足。规范地方立法信息公开活动、调动公众对地方立法参与的积极性、细化公众参与地方立法规程显得极为重要。只有科学引入公众参与机制才能最大程度上满足公众对地方立法科学化和民主化的需求。关键词：地方立法;公众参与;信息公开;程序保障一、地方立法公众参与的现状我国幅员辽阔，各地经济发展水平与思想开放程度存在很大的差异。因此，公众参与地方立法这样一个课题在各地所处的发展阶段也存在着很大差异。相对于经济欠发达地区而言，经济发达地区的对于地方公众参与立法机制的建设更为完善，当然这并不是绝对的。如北京市、广州市两个地区的立法机关对于公众参与机制的构建相对完整，意见征集方式较为方便、丰富，重视公众的意见反馈。虽然杭州市的经济发展程度远超银川市，但是银川市政府对于公众参与地方立法机制建设领先于杭州市。因此，经济发展水平并不是衡量地方公众参与建设的唯一标准，地区重视程度也有很大关系。相对于人大及其常委来说，地方政府对于公众参与地方立法的建设更为重视，不管是在网站建设方面，还是在公布内容与公众体验方面（就个人而言的搜索便利度）都是政府更有优势。也有例外，如景德镇的人大官网地方立法板块较景德镇政府官网立法板块要完善很多。经济发达地区公众参与地方立法的积极性远远高于经济欠发达地区，不论地区，公众意见更多集中在与直观上与日常生活更为密切的领域。北京市几乎每一个草案的公布都有公众参与，但银川市公众参与热情低许多。同时，不论是北京市或者银川市，公众对环境、安全等领域立法的关注均较低。二、地方立法公众参与机制的不足（一）地方立法信息公开的“形式化” 地方立法信息公开的实效性是指社会公众真正从信息公开制度中获取了及时、完整的立法信息。但现实中存在的地方立法信息公开内容的混乱与残缺，立法信息公开方式与公民接收信息方式的错位两大问题，导致地方立法信息公开制度只在形式上发挥作用。原则上，公开立法

行政决策公众参与机制

行政决策中的公众参与机制陈军平　马英娟 [摘　要]行政决策中公众参与机制的设计非常复杂,涉及参与方式、参与者的选择和参与强度等多维度的问题。按参与强度由弱到强的顺序,公众参与方式主要有书面评论、听证会和咨询委员会三种。其中,听证会和咨询委员会这两种参与方式都会涉及“谁有权参与”的问题。一般来讲,参与者的选择应遵循“均衡性”的要求。按照“审慎性民主”的要求,公众意见在行政决策过程中大多仅起到咨询、参考的作用,行政机关必须考虑公众意见,并在最终决策时说明采纳或不采纳公众意见的理由,但决定权仍属于行政机关。 [关键词]公众参与;参与方式;参与者的选择;参与强度 [中图分类号]C934 [文献标识码]A [文章编号]1006-0863(2009)01-0031-04 如今,公众参与作为现代民主政治的一个范畴已被广泛接受,尤其在理论层面上,主张吸收公众参与各种与他们有关的决策已不成问题。然而,实践中,还存在许多障碍与约束。其中,公众参与的具体制度设计就是一个复杂的问题,也是直接影响公众参与效果的关键问题。本文将结合公众参与机制在运行过程中遭遇的难题和受到的质疑,就公众参与的方式、参与者的选择以及公众参与的程度等问题进行分析论证,以期对中国公众参与机制的完善有所裨益。一、公众参与的方式美国学者谢莉?R?安斯汀在1969年发表的《市民参与的阶梯》一文中,按公众权力(即公众意见的效力)由小到大的顺序,把公众参与的形式分为八级:(1)操纵(Mani pula2 ti on):邀请活跃的市民代言人作无实权的顾问,或把意见相同的人安排到市民代表的团体中;(2)治疗(Therapy):不求改善导致市民不满的各种社会与经济因素,而要求改变市民对政府的反应;(3)通知(I nf or m ing):通报信息,但没有回馈渠道;(4)咨询(Consultati on):民意调查、公共咨询等;(5)安抚(Placati on):设市民委员会,但是只有参议的权力,没有决策的权力;(6)伙伴(Partnershi p):市民与市政府分享权力和职责;(7)代理权力(Delegated Power):市民可代政府行使批准权;(8)市民控制(Citizen Contr ol):市民直接处理计划、决策和执行工作,没有中间环节。[1]根据同一标准,台湾地区学者许宗力则把公众参与分为陈述意见、听证、参与决定、公民投票。[2] 基于代议民主制度和责任层面的考虑,笔者认为,安斯汀分类中的市民控制层级和许宗力分类中的公民投票方式应严格适用宪法保留原则,一般只有涉及国家主权等重大政治问题时才适用这种公众具有决定权的参与方式。对于专业性、技术性极强的行政决策问题,一般不可能由缺乏专业知识、行政能力的公众主动形成。因此,根据各国的立法及其实践,按参与强度由弱到强的顺序,行政决策的公众参与方式大致可分为以下三种: (一)书面评论书面评论,是一种最基本的参与形式,即使行政程序法没有规定,受到行政决策影响的公民或组织也可根据宪法导出书面评论的参与权利。具体要求是:行政机关将决策的具体程序、计划、拟议决策的草案或主要内容公之于众,所有感兴趣的公众都可以通过书面或口头的方式表达意见。书面评论这种参与方式的优点在于:成本最小,最具经济性,同时能容纳最大量的公共参与。尤其在网络时代,通告和书面评论都可以通过网站发布和接收,无需将众多的参与者组织在一起、专门花费一定的时间对行政政策进行讨论。其缺陷在于:有可能造成“过度参与”,使行政机关淹没在“意见”中,一定程度上影响行政效率;而且书面评论多在规章草案形成之后,不具有形成性;更重要的是,书面评论的结果只起参考作用,行政机关的决策往往不受公众意见的限制,如果没有完善的说明理由机制,这种方式非常容易流于形式,甚至成为为既定决定辩护的幌子,无法真正实现维护公众利益、促进理性决策和约束行政机关的目的。 (二)听证会以是否遵循“听证记录排他性原则”为标准,听证可分为非正式的听证和正式的听证。非正式的听证也称为“公听会”,由行政机关采用听证程序广泛地听取有关利害关系人及其代表、技术专家或其他人的各种意见,但是听证意见对行政机关没有法律拘束力,仅供其决策时参考。正式的听证会类似审判,由独立的行政法官主持,参加听证的人有权聘请律师,有权口头陈述意见、提出证据,可以互相盘问、

公众参与的必要与适度――读《公共决策中的公民参与》

公众参与的必要与适度――读《公共决策中的公民参与》【字体:大中小】2007－08-091１:１5 来源：广州市人民政府法制办公室所静当今世界范围内的公共管理领域中，公民参与决策涉及到社区发展规划、社区犯罪预防、公共交通、环境保护计划和危险废弃物处理等公共事务的管理的事项。公民控制信息资源的可能性,为公民的有力参与活动提供了技术化基础。公民社会(在市场与政府之外的“第三种力量”)的发展与非营利组织活跃成为公民参与强有力的组织基础。信息技术的快速发展和传播,使得越来越多的公众意识到，他们有能力影响那些关乎他们生活质量的公共政策的制定与执行。同时,公共管理者也意识到,如果大多数公众对公共政策过程十分冷漠、麻木不仁甚至极力反对,那么政府的决策制定也将是毫无意义的。从前那种大多数公共管理者习惯于在幕后远离公众监督或不被公众关注的环境下工作的情况已经越来越少；公共决策需要公众参与已成为普遍的共识。公民参与对于公共决策的合法性与适当性起着越来越重要的作用。在对公众参与的必要性达成共识之后，公共管理者们不禁又会产生这样的问题,即是不是所有的公共决策都必须或者都需要公众参与？如果不是，公共管理者在不同决策情况

下,应以怎样的标准选择不同范围、不同深度的公民参与形式？怎样维持公民参与代表性与政府管理活动效率之间的平衡？公众参与对于公共决策的影响有哪些?政府应在什么时候,以什么方式适当地使用不同层次的公民参与形式？阅读约翰?？克莱顿？?托马斯教授所著的《公共决策中的公民参与:公共管理者的新技能与新策略》一书，将促进我们对上述问题的思考及解答。作者在整本书中分别分析了影响公众参与范围与方式的要素、不同的公众参与方法适用的条件及优缺点、公众参与对公共管理者提出的要求等问题，并提供了较为明确的指引。书中确立并分析了“公共决策”中的“公众参与”的“有效决策模型”。这里的“公共决策”主要指“行政决策”或“政府决策”。其决策过程不同于由公民投票表决产生的、以民主为要件的决策过程;这里提到的“公众”，主要是作为政府提供的公务服务的接受者的社会普遍大众、群众团体或组织,在个别地方，还包括了政府的相关责任部门。笔者以为,将这一模型的适用范围进一步扩展到政府系统内部的征求和表达意见上,也未尝不可。一、公众参与问题是公共决策过程中的重要问题通过对日常公共决策中不同案例的研究比较，管理者们发现，公众参与的成功与否,对政策的制定及其目标的实现产生重要的影响。一方面我们可以预期,公民参与有助于增强公共政策与公民需求之间的相互适应性，有助于公民接受政府

重大行政决策程序暂行条例

重大行政决策程序暂行条例第一章总则第一条为了健全科学、民主、依法决策机制，规范重大行政决策程序，提高决策质量和效率，明确决策责任，根据宪法、地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法等规定，制定本条例。第二条县级以上地方人民政府（以下称决策机关）重大行政决策的作出和调整程序，适用本条例。第三条本条例所称重大行政决策事项（以下简称决策事项）包括：（一）制定有关公共服务、市场监管、社会管理、环境保护等方面的重大公共政策和措施；（二）制定经济和社会发展等方面的重要规划；（三）制定开发利用、保护重要自然资源和文化资源的重大公共政策和措施；（四）决定在本行政区域实施的重大公共建设项目；（五）决定对经济社会发展有重大影响、涉及重大公共利益或者社会公众切身利益的其他重大事项。法律、行政法规对本条第一款规定事项的决策程序另有规定的，依照其规定。财政政策、货币政策等宏观调控决策，政府立法决策以及突发事件应急处置决策不适用本条例。决策机关可以根据本条第一款的规定，结合职责权限和本地实际，确定决策事项目录、标准，经同级党委同意后向社会公布，并根据实际情况调整。第四条重大行政决策必须坚持和加强党的全面领导，全面贯彻党的路线方针政策和决策部署，发挥党的领导核心作用，把党的领导贯彻到重大行政决策全过程。第五条作出重大行政决策应当遵循科学决策原则，贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，坚持从实际出发，运用科学技术和方法，尊重客观规律，适应经济社会发展和全面深化改革要求。第六条作出重大行政决策应当遵循民主决策原则，充分听取各方面意见，保障人民群众通过多种途径和形式参与决策。第七条作出重大行政决策应当遵循依法决策原则，严格遵守法定权限，依法履行法定程序，保证决策内容符合法律、法规和规章等规定。第八条重大行政决策依法接受本级人民代表大会及其常务委员会的监督，根据法律、法规规定属于本级人民代表大会及其常务委员会讨论决定的重大事项范围或者应当在出台前向本级人民代表大会常务委员会报告的，按照有关规定办理。上级行政机关应当加强对下级行政机关重大行政决策的监督。审计机关按照规定对重大行政决策进行监督。第九条重大行政决策情况应当作为考核评价决策机关及其领导人员的重要内容。第二章决策草案的形成第一节决策启动

人大政协公众参与地方立法与构建和谐社会

公众参与地方立法与构建和谐社会民主法治是和谐社会的一个重要特征，也是构建和谐社会的重要条件。民主得以发扬、法治得以实现，有赖于完善的立法。立法通过对社会主体权利义务的界定，以法律的形式对社会关系进行调整。立法价值取向的良恶、立法质量的高低，直接影响到和谐社会的构建。有序的、广泛的、制度化的公众参与立法，能够把各阶层的利益诉求，特别是普通民众的利益诉求充分整合到立法决策中去，使各利益群体之间的利益得以协调，矛盾得以化解，从而促进社会和谐发展。有鉴于此，本文拟从地方立法的角度，探讨公众参与地方立法在构建和谐社会进程中的意义，并对如何保障公众有序的参与地方立法，提出一些设想，以期对理论的积累和实践的深入有所贡献。一在民主发展的进程中，当古希腊城邦的公众直接民主模式被证明难以推行时，代议制民主取代了直接民主而成为普遍采用的民主形式。然而，实践证明，代议制民主也不是民主的最好实现形式，它可能使得国家权力的行使不能体现甚至脱离人民的意愿。为了弥补代议制的这一缺陷，在现代社会，参与制民主又被作为代议制民主的补充而被广泛采用。我国宪法规定，我国实行人民代表大会制度，人民选举代表，通过人民代表大会来行使国家权力。由此可见，人民代表大会制度是代议制民主在中国的具体化。宪法同时还规定，人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会

事务。这表明宪法在确立代议制民主的同时也认可了参与制民主。立法法进一步明确公众在立法领域的参与权，提出立法应当体现人民的意志，保障人民通过多种途径参与立法活动；对列入常务委员会会议议程的法律案，应当采取座谈会、论证会、听证会等形式听取各方面的意见；经委员长会议决定，重要法律案可事前公布，组织全民讨论。立法法颁布后，许多地方的立法条例也规定了与立法法相类似的公众参与的内容。在制定地方性法规的过程中，许多地方人大贯彻民主立法原则，通过公开征求对法规草案的意见、召开立法听证会等方式，扩大公众参与地方立法的途径。有些地方人大还制定了关于公众参与地方立法方面的规则，为地方立法的公众参与提供了制度支持。推行“开门立法”，倡导公众参与地方立法，已经成为当前公众政治参与的重要组成部分，成为提高地方立法质量、推进地方立法民主化、构建社会主义和谐社会的时代特色。二社会学的研究表明，人们对某一事务的注意和关切程度同该事务与其私人利益的关联性密切相关。根据立法法的有关规定，地方立法的权限范围一般及于本地区的地方性事务，这类事务与公众的联系较为紧密，有些甚至直接影响到本地区公众的切身利益，生活于该地区的人民对这些事务往往会有更多的了解，也更有发言权，所以地方立法是公众参与更为切实和重要的领域。在地方立法的过程中，倡导多渠道、多形式的公众参与，对于协调各种社会利益关系，推进立法民主化，提高地方立法质量，均衡公

重大行政决策相关制度

重大行政决策制度第一条为规范决策行为，强化决策责任，减少决策失误，保证决策质量，根据国务院《全面推进依法行政实施纲要》、《湖南省行政程序规定》及相关法律法规规定，结合本局实际，制定本制度。第二条重大行政决策包括以下方面：（一）依法行政的远景规划和年度计划；（二）以本局名义出台的重大政策性文件；（三）大额国有资产的处置；（四）大额资金投资的建设项目；（五）动用大额资金安排等方面的重大事项；（六）依法行政建设的重大措施；（七）其他需由集体决策的重大行政事项。人事任免、行政问责和重大突发事件的处理，不适用本制度。第三条重大行政事项集体决策应当坚持以下原则：（一）科学决策。尊重客观规律，运用科学的方式，做到现实性和前瞻性相结合，使决策符合社会发展规律。（二）民主决策。反映民意，集中民智，做到公众参与、专家论证和本局决定相结合，体现最广大人民的根本利益。（三）依法决策。按法定权限和程序进行，正确履行法定职责。第四条重大决策应当兼顾公民个人利益、社会公共利益与国家利益，有利于构建和谐社会和促进经济社会全面、协调、可持续发展。

第五条重大决策应当经过局务会议决定，不得以传阅会签或个别征求意见等形式代替会议议决。第六条局长和分管领导对一般行政事项决策，可以不通过局务会议决策程序。但应当按照科学、合法、效率、公平原则，参照本办法有关规定，择优决策，其决策内容应当向其他有关局领导通报。第七条局长代表本局对重大事项行使决策权，分管副局长协助局长决策。第八条本局各工作部门为相关决策承办单位，负责承办重大决策的调研、方案起草与论证等前期工作。第九条办公室负责组织安排局重大决策活动，并提供综合服务。政策法规股应当为局重大决策提供法律、政策、专业性咨询、论证、听证、公示等有关服务。第十条决策承办部门应当深入开展决策调研工作，全面、准确掌握决策所需的有关情况，采取多种形式广泛听取公众意见和建议，形成决策调研报告。第十一条决策承办部门应当根据决策事项的性质和特点，提供科学、全面、务实的决策备选方案，对需要进行多方案比较研究的事项或者存在争议经协商仍达不成一致意见的事项，应当根据公众、专家或部门的不同主张拟定两个以上决策备选方案。拟订决策备选方案时应当进行风险预测，力求做到决策目标科学、明确、务实和完整。

地方立法公众参与的实质_问题与对策_饶世权

众参与地方立法特指公众直接参与地方权力机构、地方行政机关创制、修改、废止地方性法规和行政规章的活动和制度，是与公民选举代表参与立法相对应的公民参与方式之一。公众参与地方立法具有确立地方法规正当性、地方适应性和地方法规权威性的价值，但地方法规能否实现而成为人们生活规范，取决于公众参与的理念及与此相应的制度安排，本文拟此进行探讨。一、地方立法公众参与的实质———立法权力共享立法权是将人民的利益和意志上升为法律，行政、司法无非是适用法律而已，因此，法治社会中管理国家、社会事务的权力集中体现为立法权。但立法权不仅仅是审议通过法律法规的权力，还应当包括提案权、起草权、发表意见或建议权、监督权等一系列次权力所构成了集束性权力。直接民主制度下，公众作为权力所有者，直接参与立法，与公共机构共享立法权。代议制民主下，公民代表组成的代议机构与其他公共机构共享立法权。代议机构由公民依法选举的代表组成，是“建立在对代表的一般信赖之上的一种委托行使权力的民主形式［１］”，其他公共机构的权（西南交通大学四川成都６１００３１）地方立法公众参与的实质、问题与对策＊ □饶世权饶艾【摘要】公众参与地方立法实质是公众与公共机构共享地方立法权，但我国目前因为公众参与共享地方立法权的理念和制度缺失，公众参与地方立法的参与度不强；公众参与积极性不高；公众对地方立法的影响力不大。为此，应当通过立法建立公众参与共享地方立法权的理念和制度，如公众参与组织、参与模式、参与程序制度、公众参与立法评价制度等，促进和确保公众参与共享地方立法权。【关键词】地方立法；公众参与；权力共享；理念；制度化【中图分类号】Ｄ９２【文献标识码】Ａ【文章编号】１００６－７４２６［２００８］０１－０１５３－０４＊项目来源：四川省社会科学“ 十一五”规划课题：地方立法及其公众参与机制研究（ＳＣ０６Ｂ０９２）公

肇庆市人民政府重大行政决策公众参与办法

肇庆市人民政府重大行政决策公众参与办法（征求意见稿）第一章总则第一条为了规范市政府重大行政决策公众征询工作，推进决策民主化、科学化，增强决策透明度，保障公众知情权、参与权、表达权、监督权，根据《广东省法治政府建设指标体系（试行）》、《广东省重大行政决策听证规定》、省委办省府办《关于我省全面推进政务公开工作实施意见》、《肇庆市法治政府建设实施意见（—年）》、《肇庆市人民政府重大行政决策程序规定》等有关规定，结合我市实际，制定本办法。第二条市政府重大行政决策草案履行公众参与程序及公众参与平台建设管理活动，适用本办法，国家、省对公众参与决策另有规定的，从其规定。本办法所称的重大行政决策，是指《肇庆市人民政府重大行政决策程序规定》规定的属于重大行政决策范围的有关事项。本办法所称重大行政决策公众参与，是指重大行政决策草案审议决定之前，决策承办单位按照有关规定对决策草案进行公示，征询、听取公众意见并进行反馈的一系列活动。本办法所称公众参与平台建设，是指在市政府门户网站等市级政务媒体信息平台构建整合具有决策草案公示、公众交流互动、反馈意见处理等功能的政务信息平台。第三条重大行政决策实行公众参与制度。公众可以对重大行政决策草案提出意见和建议。第四条重大行政决策公众参与应当遵循公开、公正、高效、

便民的原则。第五条决策承办单位应当根据重大行政决策草案涉及事项对公众利益影响的范围和程度，以合法适当的形式广泛征询、充分听取社会公众及利害关系人意见，并反馈意见处理情况。决策承办单位，是指《肇庆市人民政府重大行政决策程序规定》规定的重大行政决策起草单位。第六条市政府办公室负责统筹、协调市级政务媒体共同推进重大行政决策公众参与工作，会同市法制局指导、监督决策承办单位履行重大行政决策公众参与程序。市法制局负责按照国家、省推进依法行政工作部署拟定加强公众参与平台建设工作有关方案，提请市政府办公室审定执行。市政务新媒体中心负责按照依法行政有关要求和使用需求，对市政府门户网站等公众参与平台进行信息整合、设计优化，增强公众参与平台的交流、互动功能。第二章公众参与决策范围第七条对社会涉及面广，与公民、法人和其他组织利益密切相关的重大行政决策，决策承办单位应通过公开征求意见、听证会、座谈会、民意调查、实地调研等形式，广泛听取社会公众意见。第八条重大行政决策草案有下列情形之一的，可以不公开征求意见：（一）决策事项涉及国家秘密、工作秘密、商业秘密以及按照有关规定不对外公开的信息；（二）发生自然灾害或者其他危及公共安全的突发事件，需要市政府立即作出处理决定；

依法治国、依法执政、依法行政的关系

依法治国、依法执政、依法行政的关系江苏顾建华 2004年9月19日，中国共产党第十六届四中全会审议并通过了《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》。《决定》全面分析了当前的形势，着重研究了加强党的执政能力建设的若干重大问题，其中依法执政是党执政55年来的重要经验之一，并作为党执政的基本方式，是党的执政能力建设的目标和任务之一。那么，依法执政与依法治国、依法行政有什么区别和内在联系？一、主要区别 1. 三者含义不同依法治国就是广大人民群众在党的领导下依照宪法和法律规定，管理国家事务、管理经济文化事业、管理社会事务。它是党领导人民治理国家的基本方略。依法执政就是执政党接受宪法和法律的规范，努力建立科学的领导机制和工作机制，通过完备的制度和法律体系来治理国家。它是中国共产党在新的历史条件下的执政方式。依法行政就是要求各级政府及其工作人员严格依法行使其权力，依法处理国家各种事务。2. 三者行为主体不同依法治国的行为主体是全体人民群众，范围最广。依法执政的行为主体是执政党，主要是各级党组织和党员干部。依法行政的行为主体是各级政府部门及其工作人员。二、内在联系 1. 三者紧密联系，不可分割实施依法治国的基本方略，关键在于中国共产党必须按照法律规定的范围、程序、内容和手段来行使执政权力。坚持依法执政，体现在政府工作中就要严格依法行政。依法行政是依法治国的重要环节。只有各级政府及其工作人员严格依法行政，才能把依法治国落到实处。依法执政是中国共产党执政方式的重要创新，是政府正确行使权力的基本保证。提高党的执政能力，巩固党的执政地位，必须不断提高依法行政的能力和水平。因此，提高党的执政能力、加强和改善党的领导、坚持依法执政是依法治国的根本保证，是改革和完善中国共产党的领导方式和执政方式的重要途径。推动政府依法行政是实施依法治国的关键，是依法执政的必然要求。 2. 三者统一于法律规范、党的领导和人民群众的根本利益（1）统一于宪法和法律的规范实行依法治国就是将国家和社会生活的各个方面都纳入依法治理的轨道。依法治国的本质是崇尚宪法和法律在国家政治、经济和社会生活中的权威。在现代法治国家中，执政党必须在法治的框架内活动，它有依法执政的责任与义务，不能享有任何超出法律范围以外的特权，执政党的活动要纳入国家法制的轨道。我国是社会主义国家，宪法和法律是党领导人民通过一定的法律程序制定的，是党的主张和人民意志相统一的体现，所以中国共产党也必须在宪法和法律的范围内活动，必须依法执政。党的政治领导主要依靠法律来实现。在国家机关体系中，行政机关所占的比重最大，人数最多，对国家和社会的影响也最大，所以各级政府及其工作人员必须依法行使权力，依法处理国家各种事务。（2）统一于党的领导依法治国必须在党的领导下进行，党的领导是依法治国的根本保证。加强党对立法工作的领导，使党的主张通过法定程序成为国家意志，从制度上、法律上保证党的路线、方针、政策的贯彻实施，保证有法可依。依法执政本身就是针对中国共产党而言的，依法执政是检验党

关于进一步规范重大行政决策的暂行办法

关于进一步规范重大行政决策的暂行办法为贯彻落实《徐汇区关于进一步规范重大行政决策的暂行办法》（徐府发〔〕号），健全决策机制，规范决策行为，现就进一步规范本局重大事项集体决策制度，明确如下暂行办法。一、基本原则（一）坚持依法决策。重大行政决策必须严格遵守法定权限，履行法定程序，保证决策符合法律、法规和国家的有关规定；必须按照行政机关单位的权责清单进行，不得超越本局职责权限范围。（二）坚持科学决策。深入调查研究，严格风险评估，确保决策结果符合客观规律和实际需求。在确有需要的情况下，建立公众参与、专家论证与集体决策相结合的决策机制。（三）坚持民主决策。要按照集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定的议事原则，坚持民主集中制，落实行政首长负责制。凡属职责范围内的重大行政决策，必须集体讨论决定。 1 / 9

（四）坚持责任追究。对重大行政决策实行终身责任追究制度和责任倒查机制，明确“谁决策、谁负责”、过错与责任相适应的原则。二、适用范围（一）政策贯彻落实方面。主要包括：贯彻执行党的路线、方针、政策和党内法规；贯彻落实中央和市委、市政府及区委、区政府、市市场监管工作党委、各市局重大决策、重要工作部署和重要会议、重要指示精神的意见和措施；贯彻落实区人大及其党委会作出的有关决议、决定；贯彻落实国家的法律、法规等需要结合本局实际，确定贯彻落实意见措施的决策。（二）年度财政预决算方面。主要包括：审定年度财政预算案、决算案、预算执行及调整；研究审定经费监管中的重大事项，包括：预算金额在万元（含万元）以上，年度财政预算中没有明确具体金额、具体采购内容、具体采购方式的项目。（三）重大项目安排和执行方面。主要包括：年度重点工作

重大行政决策之公众参与制度

重大行政决策之公众参与制度对于重大行政决策公众参与制度的研究有着深厚的政策背景。2004年的《全面推进依法行政实施纲要》首次提出重大行政决策合法性论证程序,指出重大决策要“广泛听取各界意见”。2010年的《国务院关于加强法治政府建设的意见》明确提出了把“公众参与”作为重大行政决策的必经程序。尤其是2014年10月中共十八届四中全会通过的《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中,明确把“公众参与”正式确定为重大行政决策的五大法定程序的第一步程序。同时,近年来,在与这些政策性宣示遥相呼应的行政立法与行政实践中,地方各级政府及部门纷纷制定有关重大行政决策公众参与程序的各类法规、规章和政策性文件,形式多样的听证会、论证会等等的公众参与模式也已然成为重大行政决策过程中的常态风景。公众参与制度在重大行政决策过程中的重要作用是不言而喻,也是达成共识的。然而实践中,公众参与制度不仅没有充分发挥其价值功能,甚至还屡屡被虚置。公众参与制度的有效性为什么会大打折扣呢?为了防止割裂地看待程序设置问题,制度的不完善应该首先探究其理论基础。首要的一个问题就是要厘清重大行政决策的概念。尽管行政决策概念本身处于一个行政法学的模糊地带,“重大”又是一个典型的不确定法律概念,但“重大”的界定标准还是要尽可能客观化、标准化,尽可能明确重大行政决策的事项范围。其次,研究公众参与重大行政决策制度是一个跨学科、综合性的命题,概括起来,其基础理论主要包括正当程序、人民主权和协商民主三个方面,其中体现了民主国原则、公共利

益原则和信赖保护原则等基本的行政法原则。再次,重大行政决策程序中的公众参与制度对于解决现代风险社会政府与公众之间的信任危机,以及追求政府决策的民主性与科学性具有积极的价值功能,这种功能可以概括为公民教育与学习功能、民主训练与表达功能、正当合法化功能、共同体整合功能以及风险治理功能等五种功能。对公众参与重大行政决策的基本理论做一个提纲挈领的概述之后,更为重要的是对重大行政决策公众参与制度进行类型化的研究。随着参与式行政的发展,重大行政决策的参与主体、客体和模式都发生了变化。首先,行政参与主体中社会公众的主体范围得到扩展。“公众参与”中的“公众”的内涵与外延,以及利益相关者的界定在实践中是极为复杂的,如果参照西方公众参与制度发达国家的实践,需要对利益集团与非政府组织这两类公众群体予以特别的关注。专家由于其同时兼备行政机关与公众的属性,也应该成为参与重大行政决策的一类特殊的公众群体。其次,公众参与重大行政决策的客体应当是一种复合式客体,主要包括公众参与重大行政决策行为和公众参与重大行政决策的事项范围,其中参与行为是该复合式客体的核心。再次,公众参与的实践类型是丰富多彩的,按照公众参与的方式、途径等我们可以将重大行政决策中的公众参与分为行政操纵型、专家主导型、授权型、协作型和技术辅助型公众参与。对公众参与重大行政决策进行总体上的类型化分析之后,仍需要对其中具体的制度进行分类的解析与构建,公众参与的具体制度主要包括重大行政决策的信息公开制度、听证制度以及专家参与制度。其一,信息公开制度是公众参与重大行政决策的首

杜集区科学技术局重大行政决策公众参与制度

杜集区科学技术局重大行政决策公众参与制度第一条为建立健全公众参与重大行政决策的规则和程序，完善行政决策信息和智力支持系统，增强行政决策透明度和公众参与度，根据有关法律、法规、规章和规范性文件，结合区科学技术局实际，制定本制度。第二条本制度所称听取意见是指本机关采取公示、调查、论证、座谈、听证、征集意见等方式向利益相关方或社会公众传递决策事项相关信息，获取对决策事项反馈意见的活动。重大行政决策听取意见由局办公室或业务承办业务科室组织实施。第三条重大行政决策事项涉及面广或者与公民、法人和其他组织利益密切相关的，应当公开征求意见。第四条重大行政决策涉及其他相关行政机关职能的，应当征求相关行政机关的意见。第五条重大行政决策事项公开征求意见的信息通过是科学技术局站或区政务公开网发布，也可以采用图片展示、通告等形式进行发布，公示的时间一般不少于30个工作日。第六条重大行政决策事项公示内容包括：（一）决策事项；（二）依据、理由和说明；（三）反馈意见的方式、时间；（四）应当公示的其他内容。第七条重大行政决策事项公示前，承办的业务科室应提供以下资料：（一）拟作出的重大行政决策事项的基本情况；（二）拟作出的重大行政决策事项的可行性说明；（三）拟作出的重大行政决策事项的有关依据和资料，如法律、法规、统计数据、调查分析资料；（四）拟作出的重大行政决策事项的提出、形成和论证过程；（五）涉法事项，应提供拟作出的重大行政决策事项的法律分析意见书；（六）收集反馈信息的渠道；（七）需要公示的其他相关内容。

第八条承办的业务科室应当对反馈意见进行整理，形成报告，并填写《杜集区科技局重大决策事项提交表》，提交局党组会议。第九条本制度所涉及的内容，凡法律、法规、规章另有规定的，从其规定。（非正式文本，仅供参考。若下载后打开异常，可用记事本打开）

重大行政决策程序暂行条例(全文)

遴选考点：重大行政决策程序暂行条例（全文）第一章总则第一条为了健全科学、民主、依法决策机制，规范重大行政决策程序，提高决策质量和效率，明确决策责任，根据宪法、地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法等规定，制定本条例。第二条县级以上地方人民政府(以下称决策机关)重大行政决策的作出和调整程序，适用本条例。第三条本条例所称重大行政决策事项(以下简称决策事项)包括： (一)制定有关公共服务、市场监管、社会管理、环境保护等方面的重大公共政策和措施; (二)制定经济和社会发展等方面的重要规划; (三)制定开发利用、保护重要自然资源和文化资源的重大公共政策和措施;

(四)决定在本行政区域实施的重大公共建设项目; (五)决定对经济社会发展有重大影响、涉及重大公共利益或者社会公众切身利益的其他重大事项。法律、行政法规对本条第一款规定事项的决策程序另有规定的，依照其规定。财政政策、货币政策等宏观调控决策，政府立法决策以及突发事件应急处置决策不适用本条例。决策机关可以根据本条第一款的规定，结合职责权限和本地实际，确定决策事项目录、标准，经同级党委同意后向社会公布，并根据实际情况调整。第四条重大行政决策必须坚持和加强党的全面领导，全面贯彻党的路线方针政策和决策部署，发挥党的领导核心作用，把党的领导贯彻到重大行政决策全过程。第五条作出重大行政决策应当遵循科学决策原则，贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，坚持从实际出发，运用科学技术和方法，尊重客观规律，适应经济社会发展和全面深化改革要求。

第六条作出重大行政决策应当遵循民主决策原则，充分听取各方面意见，保障人民群众通过多种途径和形式参与决策。第七条作出重大行政决策应当遵循依法决策原则，严格遵守法定权限，依法履行法定程序，保证决策内容符合法律、法规和规章等规定。第八条重大行政决策依法接受本级人民代表大会及其常务委员会的监督，根据法律、法规规定属于本级人民代表大会及其常务委员会讨论决定的重大事项范围或者应当在出台前向本级人民代表大会常务委员会报告的，按照有关规定办理。上级行政机关应当加强对下级行政机关重大行政决策的监督。审计机关按照规定对重大行政决策进行监督。第九条重大行政决策情况应当作为考核评价决策机关及其领导人员的重要内容。第二章决策草案的形成

浅谈地方立法的公众参与

浅谈地方立法的公众参与下文为大家整理带来的浅谈地方立法的公众参与，希望内容对您有帮助，感谢您得阅读。小编为你提供行政法：浅谈地方立法的公众参与，大家可以结合自身的实际情况写出。摘要：自中共十七大提出科学立法，民主立法以来，全国各地积极响应，公众立法参与意识有了显着提高，但在实践中公众参与地方立法仍然存在诸多难题。本文拟对现阶段公众参与地方立法存在的一些问题进行探讨，以期对推进我国地方立法的公众参与有所裨益。论文关键词地方立法公众参与法治一、公众参与地方立法的意义公众参与，是指政府及其机构之外的个人或社会组织，通过一系列正式或非正式的途径，直接参与政府公共决策的制定和执行过程，从而影响公共决策，维护公共利益的行为。公众参与地方立法特指公众直接参与地方权力机构、地方行政机关创制、修改、废止地方性法规和行政规章的活动和制度，是与公民选举代表参与立法相对应的公民参与方式之一。公众参与地方立法具有确立地方法规正当性、地方法规适应性和地方法规权威性的价值。公众参与地方立法具有以下重要意义： (一)有利于实现以人为本，加强公民的主体意识公民是国家和社会的主人，他们有权管理国家，有权参与立

法。但以往在全能政府的条件下，公民的立法参与权得不到有效行使，自觉或者不自觉地放弃了自己的参与权，导致其主体意识逐渐淡薄，对地方立法表现得极为冷淡。因此公众参与地方立法有利于唤醒公民主体意识，增强公民责任感，提高公民管理国家、管理社会、维护自身权益的能力。 (二)有利于促进社会主义和谐社会的建立在立法过程中地方立法机关往往关注的是本地区政府职能和权限条款，在制定法规时往往扩大权力，减少责任;而公民、法人关注的则是自身权益问题，他们希望能够最大限度地保证地方法规的公平、公正和完整。当地方立法机关的权力不断扩大、责任不断减少，而公众的利益诉求得不到有效表达时便容易引发公众和立法机关的对峙，滋生社会矛盾。因此，公众参与地方立法不仅可以弥补以往立法中缺少管理相对人意见的缺憾，还可对行政机关权力进行监督、制约，能够化解地方立法机关和公众之间的矛盾促进社会和谐。 (三)有利于促进社会主义法治化建设在以前公民立法参与意识较弱，并不关心法律法规如何出台、如何规定，当某一规定涉及自身利益时常常表示不满甚至做出一些过激行为，严重阻碍地方立法顺利进行。而今公民立法参与意识逐渐增强，不仅关注地方立法、学习地方法规，而且对所制定的地方法规能够表示理解和支持，在这一立法参与过程中公众的法律意识和法制观念显着提高，不仅保证了地方法规的顺利贯彻执行，而且促进了我国社会主义法治化的建设和发展。二、公众参与地方立法存在的问题

关于我国行政决策的公众参与机制的调查报告(王丹)

关于行政决策中的公众参与机制的调查报告一、调查目的行政决策是具有行政管理权的决策机关根据其掌握的行政管理权限，为了实现一定的行政管理目标，而制定行政计划并确定行政管理方案做出行政决策的过程。行政决策往往会对公众造成一定的影响，因此，世界各国为了促进行政决策的科学化和符合公众的利益，都在行政决策中引进公民参与制度，我国为了促进政府转型的成功，保障行政决策的科学化也形成了公民参与行政决策的制度，但是现有的制度不健全，公众参与机制不完善，不利于我国行政决策的民主性和科学性。本文以行政决策和公众参与行政决策的相关基础理论为基础，对相关理论展开论述，阐述我国行政决策和公众参与行政决策的现状，从制度、机制和方法等多个方面来分析我国行政决策中公众参与的存在的问题，最终提出有针对性的解决方案。二、调查内容在行政法学视野下，行政决策是指行政机关作出重要、重大决定的行为。具体来说，行政决策将形成政府的方针、政策、规定、规划等具有普遍约束力的决定以及行政机关在行政管理过程中针对特定对象、特定事件、特定问题所作出的具有重要意义的决定。行政决策作为政府实现其职能的新的行政方式的代表，理应受到更多的关注。现代政府行政决策在本质上是政府代表社会公众意思对社会发展做出的分析和抉择。根据美国学者查尔斯?林德布罗姆的观点：“以抉择的逻辑为核心的政策制定过程可以看成是各种政治力量展开权力斗争的过程，亦即一个政治过程而非单纯的技术过程。”也就是说，行政决策的过程是一个利益抉择的过程。中国30年来的改革开放，促成了社会利益的日益分化，受利益驱动，不同的利益主体为了追求有利于自己利益的结果而展开激励的竞争和博弈。要完全顾及到所有人的利益是不可能做到的，我们所要做的只能是照顾到绝大多数人的利益，即以绝大多数人的利益为决策制定的出发点。三、调查问题我国通过法律、行政法规和地方的做法结合众上至下形成了一套公众参与行政决策的习惯做法，建立了我国公众参与行政决策的机制、方式和方法、参与的