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论政府在完善住房保障体系中的职能与作用

论政府在完善

住房保障体系中的职能与作用

李云

(中共广东省委党校校刊编辑部编审)

[摘要]地方政府职能的错位与缺位,制度设计的不合理是导致我国住房保障体系建设不尽人意的根本原因。为此,必须明确政府公共服务的一项重要职责是解决城市低收入家庭住房困难。在完善住房保障体系建设中,要充分发挥政府在制度建设、保证资金到位、健全相关的法律法规等方面的作用。

[关键词]政府;住房保障体系建设;职能;作用

[中图分类号]F293.31[文献标识码]A[文章编号]1003-7462(2008)02-0120-06

经过多年的城镇住房改革,我国货币化住房分配、市场化和社会化供给体系已大体建立,居民住房条件也有了较大改善。但当前房地产市场发展中还面临着一些亟待解决的矛盾和问题。建设部有关负责人在2008年初召开的全国建设工作会议上指出,房地产价格持续上涨,部分城市房价涨幅过高,房地产市场调控任务艰巨。全国城镇人均住房建筑面积低于10平方米的低收入家庭还有约1000万户,占全国城镇家庭人数的5.5%。截至2007年10月底,累计解决了68.1万户,不到需解决户数的7%,改善民生还有大量工作要做。[1]反思这些年我国的住房保障作为整个社会保障体系的重要组成部分,滞后于其他社会保障(如医疗、失业、养老)的发展,成为整个保障体系中的薄弱环节,笔者认为,其中的一个重要的原因就是一段时期以来我们过度强调了市场化及多层次的住房供应体系问题,忽视了发挥政府,尤其是地方政府在完善住房保障体系中的作用。为此,本文拟从讨论地方政府在住房保障体系中的职能定位出发,探讨地方政府在完善住房保障体系中的作用。

一、解决城市低收入家庭住房困难是政府公共服务的一项重要职责

住房保障制度就是社会为住房弱势群体提供满足其基本生活所需住房的若干制度安排,其实质是政府利用国家和社会力量解决住房困难群体的住房问题。其建立的理论基础主要是社会保障理论、公平分配理论以及住房过滤与梯度相反理论等。通过对市场经济中弱者和低收入者提供帮助和救济,弥补市场经济的缺陷与不足,使社会稳定、经济发展、社会进步,它是实现社会公平与安定的助推器。

住房保障之所以在社会政策中占有如此重要的地位,主要有以下原因:

一是在一定范围之内,住宅是生活必需品。居住条件是人的基本生存条件的重要组成部分,居住需求属于人类的基本需求。因此,居住权也构成基本人权的组成部分。同时,住宅也是最昂贵的生活必需品。很多国家居民居住消费支出占其消费总支出的比重都在20%上下。因此,最低收入阶层是难以依靠自身力量解决其住房问题的。在这种情况下,假如政府未能提供住房保障或住房保障的力度不够,无家可归或居住条件恶化的人就会逐步增多,从而造成社会的不稳定,住房问题就会演变成社会问题。这是任何理性的执政者都不希望看到的结果。

二是住宅具有外部性,具有一定的准公共品的性质。虽然住宅不具有消费的非竞争性和非排

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他性,总体上属于私人产品,但是贫民窟、棚户区等的存在会使区域的环境和卫生状况恶化,也不利于社会的稳定。合理的公共政策选择,是对低收入阶层的居住问题给予某种形式的援助,使其居住条件和居住环境得到改善。

三是住宅政策是得到国际公认的社会政策的重要组成部分。1981年4月在伦敦召开的“城市住宅问题国际研讨会”上通过的《住宅人权宣言》指出,拥有一个环境良好、适宜于人的住所是所有居民的基本人权。而1996年6月召开的联合国第二次人类住区大会通过的伊斯坦布尔宣言更是承诺:“人人有适当的住宅”。[2]

任何一个社会都存在贫富差距,但较好地解决中低收入者的住房问题是一个重要的社会问题,也是各国政府努力追求的目标。纵观美国、英国、新加坡及香港的住房政策,其中一条重要的经验就是确立和强化政府在解决中低收入家庭住房问题中的作用。外国政府提供住房保障的形式虽然多种多样,但实质上可概括为两种主要形式:一是政府向居民提供福利保障性住房;二是发放住房补贴。国外的住房补贴有国家财政补贴、地方财政补贴和间接补贴。政府的直接补贴是政府财政拨款对居民买房、建房、租房给予的资助;间接补贴是政府通过减免税收、控制租金、降低建筑材料价格等方式来资助居民获得住房,其目的是促进社会公平。他们的住房保障政策,对解决中低收入者的住房问题,保持经济发展和社会稳定,均起到了积极的作用。

目前我国地方政府事实上是房地产市场中的一个利益相关者,这也导致了中央政府政令的受阻,表现为政府公共职能的经常性缺位和越位。具体表现在:一方面,由于中央政府是政策的制定者,而地方政府是政策的实施者,二者之间的分离导致了中央政府的意图因地方财力匮乏而受阻。住房保障制度的实施需要地方财政的支持,但一些财政运行本来就紧张的地方政府因资金问题而搁浅这项制度的落实,这种现象的出现从根本上说,是因为经济适用房和廉租住房作为一个新生事物,不少人对它的重要性和必要性还缺乏认识,没有认识到对中低收入家庭的住房保障是整个社会保障中的重要组成部分,解决最低收入家庭住房困难问题是政府的重要职责。地方政府在住房保障制度建设中的缺位,成为我国住房保障制度至今发展滞后的重要原因。另一方面,通过征地、拆迁,大量廉价土地轻而易举地被地方政府掌控起来,进而转手以更高的价格落入房地产开发商的囊中,政府得到了漂亮的市容和丰厚的土地出让金;开发商得到了虚高房价带来的超额利润,所有代价的最终承担者不言自明。国务院发展研究中心的一份调研报告显示,在一些地方政府,土地直接税收及城市扩张带来的间接税收占地方预算内收入的40%,而土地出让金净收入占政府预算外收入的60%以上。土地出让金以及与房地产行业相关的税收,已经在不少地方成为政府的“金库”,这已是一个不争的事实。一旦地方政府出于自身利益的需要决定介入,依靠市场力量产生出合理的房价便成了镜花水月。循着这样的思维逻辑,我们便不难理解为什么许多地方官员总是不顾警惕房地产泡沫的逆耳忠言,千方百计地发展本地房地产市场。地方政府如何善待自身利益,始终是社会发展中必须面对的一大难题。毕竟,就社会管理而言,政府很难保证永远不会出现职能越位而损害公共利益。

2007年8月出台的《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》(以下简称《意见》),对建立完善的城市廉租房制度、经济适用房(以下简称“经适房”)制度,提出了宏观指导意见和具体计划安排。《意见》指出,要“把解决城市低收入家庭住房困难作为维护群众利益的重要工作和住房制度改革的重要内容,作为政府公共服务的一项重要职责”。这不仅明确了解决城市低收入家庭住房困难属于政府行为,是政府的重要职责,而且指明了解决低收入家庭住房困难的方向。

需要特别注意的是,尽管目前中央政府已对住房保障制度进行了的详尽安排,但鉴于以往的经验,在土地收益成为地方政府财政收入重要乃至主要来源的情况下,地方政府对廉租房、经适房的建设,未必有足够的热情和动力,如果再次出现地方政府与中央政府博弈的情况,《意见》的落实便成为一句空话。因此,如何调动地方政府的积极性,使其真正把解决城市低收入家庭住房困难的公共服务为己任,笔者认为应采取如下具体措施:一是要转变地方政府的角色定位。推动地方政府落实住房保障制度,关键在于要改变地方政

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府“利益者”的角色,使其成为真正的服务者。政府的职能应该是保证社会稳定和经济发展,进行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务。地方政府不应该介入房地产市场。为了改变这种现状,应进行土地制度改革和分税制度改革。目前的土地供应方式,协议转让用地和公开拍卖用地都存在制度上的缺陷。为此,可以借鉴日本的做法,建立和完善公示地价制度,以保证土地交易价格的合理。另外,进一步完善分税制度,重新制定中央和地方有关房地产业各项税收的分成比例,改革土地收益制度,减少地方政府对土地收入的依赖,弱化土地收入、税收对地方政府的收益激励。

二是改革地方政府政绩的考核制度。使地方政府摆脱GDP增长的一味追求,建立一套科学、完整的评价体系,评价标准可以包括经济、就业、生态环境、社会保障、教育卫生、社会治安等各方面的工作表现,并与干部的任用和升迁挂钩。住房保障乃政府公共服务的责任所在。以一个合理的考核问责制,激发地方政府有所作为,是保证住房保障建设落实到位的前提。

三是建立地方政府的激励和约束机制。调动地方政府的积极性,一方面要建立激励机制,鼓励地方政府加大力度执行住房保障政策;另一方面,要建立约束机制,对地方政府的调控进行监督,以保证政策和措施落到实处。

二、从根本上铲除实践中的制度性障碍,为完善住房保障体系提供制度保证

市场经济讲的是市场的“无形之手”,但住房保障制度的建立和完善,更多的还要靠政府的明确引导和政策规范。我国现有的住房保障制度主要由公积金制度、经济适用房制度、廉租房制度组成。由于过度关注住房的市场化,加上住房保障问题提出时间相对较短,制度的设计在实施过程中暴露出不少问题,存在不少制度性障碍,主要表现:

一是从住房公积金制度来看,多年的实践表明,我国住房公积金制度逐渐显露出一些问题和缺陷,如低存低贷的利率政策不合理,导致效率低下;住房公积金的互助性作用难以发挥;住房公积金的用途受限,职工权益受损;覆盖面小,公积金管理混乱,导致资金挪用、挤占事件时有发生。

二是从经济适用房的实施结果来看,从1998年至2006年间,经济适用房累计开发4.12亿平方米,[3]一定程度上缓解了中低收入居民的住房供给压力,同时对市场平抑房价起到一定作用。但不可否认,制度的不完善、市场信息的不透明带来购买主体出现偏差,挤占了中低收入群体的购买机会。同时部分开发商以经济适用房的名义开发中高档商品房,以博取经济利益,严重背离了经济适用房制度的初衷。

三是从廉租房制度的实施现状来看,目前廉租房的数量太少,难以满足特困群体的住房需求。根据以往国家规定和各地的做法,廉租房的分配对象主要是具有城市户口的双困难户家庭,这一户口的限制条件将流动人口、农村进城打工群体等排斥在外,对部分外来人口占总体人口较大比例的城市如上海、广州,不利于该部分住房弱势群体的生存,不能体现公平原则。

四是一些地方推出的限价房,性质归属不明确,既不是完全意义上的商品房,也不是政策范围内的保障房,从建设、销售到管理等多个环节,都容易产生政策漏洞,需要尽快明确其保障功能,纳入到保障体系内进行管理。

保证低收入家庭都能住进廉租房、经适房,需要两个相互关联的条件,一是必须有足够的廉租房、经适房房源供应,二是这些房源必须能够有效、准确地落实到低收入家庭头上。为此,必须强化住房社会保障制度建设的具体措施。筹集社会保障住房的房源,保证社会保障住房的供给;建立有序的和有保证的住房社会保障资金(财政)来源渠道;进一步明确社会保障住房建设的用地政策和经济政策。在保证住房功能和质量的基础上,尽量降低社会保障性住房的建设成本;完善住房社会保障制度的供给或分配方式,所有社会保障性住房,应当实行多种方式和方法供给和分配。根据目前居民收入状况,特别是低收入群体的特点,应当扩大社会保障住房的租赁规模,缩小买卖规模,尽量减轻中低收入家庭住房的负担。与此同时,还应进一步多个层面完善住房保障制度。

具体来说,一是应制定住房保障的规划和计划,重点明确廉租住房、经济适用住房、限价商品房和中低价位、中小套型普通商品住房的结构比例、建设规模,并落实到具体地块、项目,以解决住

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房保障的土地供应和建设到位问题。二是做好房屋统计和信息工作,摸清本地住房保障的家庭和人口情况,根据符合住房保障条件的家庭数量来规划经济适用房的建设,做到科学安排、合理规划、分步实施。三是建立住房保障进入、退出和监管机制,提高住房保障的房屋资源的最大效率,保证所提供的经济适用房和廉租房真正落实到符合条件的家庭。而对于限价房,可根据各地实际来规划发展,其退出也必须封闭运作(回购)或出让时补地价,并规范限价房的定价管理、供应对象和上市交易,同时还要加强监管。四是对于颇有争议的审核机制,要解决供需“错位”的问题,关键是政策制订者与实施政策者,以及监督政策的实施者要分开。如果决策者与实施者以及监督政策的实施者都同属一个政府部门,那么,在决策的时候,就可以预留下寻租的空间,“富人”住上豪华的经济适用房也就不足为奇了。

此外还应注意住房保障的层次性。任何一个国家都是从解决住房短缺问题出发,首先重点解决低收入家庭的住房问题,然后再逐步解决中等收入家庭的住房问题,具有层次性。很多国家将低收入家庭划分为不同等级,并建立严格的监督机制,从而形成良性循环。例如新加坡政府严格按家庭收入情况来确定享受住房保障水平,只有月收入不超过800新元的家庭才有资格租住公有住宅。20世纪50年代日本在确定公营住宅的补贴对象和补贴标准时,把低收入家庭的月收入划分为低于11.5万日元和11.5万日元至19.8万日元两个层次,处于这两个线内的国民才可向政府提出申请。这些规定的实施需要不断的进行个人信息的统计和更新。[4]我国作为一个发展中国家,特别是在受到人力、物力、财力制约的条件下,不可能一下子解决大范围居民的住房问题,必须制定分级计划,有步骤有层次地解决中低收入家庭的住房问题。

三、确保财政资金是住房保障的主要资金来源,建立稳定的住房保障资金渠道

解决低收入居民的住房问题,是国家社会政策的重要组成部分,政府需要投入必要的资金。目前,我国住房财政上仍存在不少的问题。

1、政府住房保障投入不够。在经济适用房投资方面,2004年出现了同比负增长25%的情况,而2005年继续下滑8.8%,1—11月平均降幅为13.22%,仅占房地产开发投资比重的3.6%,虽然2006年经济适用房投资扭转了过去逐年下降的趋势,但其占房地产总投资额比重仍然很小。由此推断,经济适用房投资的连年下降使今后销售面积占住宅销售面积比重会进一步下降,即供给减少,覆盖面萎缩,加剧中低收入者购房矛盾。[5]

2、廉租房资金投入少,资金来源不稳定。建设部的统计数据显示,从1999年至2006年底,全国累计用于推行廉租住房制度的资金为70.8亿元。其中财政预算安排资金32.1亿元,占比45%,住房公积金19.8亿元,占比24%,而土地出让净收益仅有3.1亿元,其他资金15.6亿元。廉租房的保障率仅占低收入住房困难家庭的2.7%。[6]按照廉租住房管理办法的规定,以财政公共预算资金为主,但只有少数城市制定了制度性的财政资金供应计划,多数城市依靠住房公积金的增值收益和公房售房款的余额部分作为廉租住房资金来源的主渠道。这部分资金比较灵活,后续资金没有保证,使许多城市推行不了租金补贴保障措施,只能是筹措一次资金,建设或购买一批廉租住房,加剧资金供应不足,及保障面过窄等问题。

3、政府财政补贴目标不够准确。就整个社会来说,我国还没有一个权威部门来判定家庭的收入标准,依照我国“富不外露”的传统心理,很少有人会承认他们的家庭己跨入高收入家庭行列。同时,由于没有完善的个人收入金融管理机制,个人经济收入的多少很难确定,高、中、低收入的标准也很难统一,在执行中就留下了明显的政策漏洞:无法限制高收入者购买由政府补贴兴建的经济适用住房,难以合理确定廉租主体对象的收入(水平)线。

4、房地产税收体系仍未完善。现行的房地产税制与房地产市场化的推进显得极不适应,主要存在以下问题:一是房地产税制体系不合理,各阶段税费负担不公平;房地产开发流通环节的税费过于集中势必提高新建商品房的价格;在房地产的保有阶段,税种较少,税负较轻,不利于抑制房地产投机行为;土地转让税负偏高,而土地保有的税负偏低,不仅抑制了土地的流动和正常的市场交易,而且助长了土地的隐性流动。二是重复征税

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现象严重,营业税与土地增值税存在重复课征,不利于土地的转让流通;房地产租赁税收存在重复征税的情况,不利于培育存量住房市场交易,也造成“灰色交易”盛行,导致房地产收益流失。

资金保障是决定住房保障制度得以顺利实施的重要保证,在保证住房保障资金到位的同时,必须提高保障资金的利用效果,并尽量扩大保障面。对此,建议采取如下措施:

首先,应尽快建立中央及省级财政对住房保障的支持制度,进一步明确中央财政在住房保障中的作用,每年固定一定比例财政资金投入住房保障。同时,按照事权与财权相对应原则,赋予地方政府与住房保障事权相应的财权,引导地方政府加强住房保障工作。

其次,要明确财政资金是住房保障的主要资金来源。财政支付能力是保持住房保障制度可持续运行的基础性因素,在很大程度上决定了住房保障制度运行的效果。要使住房保障体制的运行具有可持续性,必须考虑政府的财政支付能力,切实把住房保障资金列入财政预算内,确定合适比例。除了传统的住房公积金增值收益、直管公房出售出租资金及廉租住房租金收入以外,近期应落实“城市人民政府要将土地出让净收益的一定比例用于廉租住房建设”的政策要求,将土地出让净收益作为廉租房资金的重要来源。今后还要通过财税体制改革,明确住房保障支出在中央和地方财政中的固定渠道和相对稳定比例,而不是直接与土地收益挂钩。同时,还应切实保证专项资金的使用到位。

再次,要大力发展住房金融。随着住房制度改革的全面推进,发展住房金融已成为启动住房消费的重要问题,关系到住房保障制度的建立。由于政策性住房金融发展滞后,除住房公积金贷款以外,我国尚未有直接面向中低收入家庭发放的低息或无息贷款,如日本有向中低收入家庭发放的低息住房金融公库贷款。另外,我国还未建立政策性住房抵押贷款风险担保机制,低收入家庭贷款缺乏担保主体,而美国早在20世纪80年代便建立了联邦住宅管理局,对房屋抵押贷款实行担保。况且我国参与住房金融的机构偏少,美国私人金融机构和政府金融机构都积极经营房地产贷款。囿于国情的限制,我国仅有几家商业银行和住宅储蓄机构参与住房金融,涉及面窄,放贷条件苛刻,工作效率低,十分不利于住房金融的发展。从长远来看,不论是国家建立住房保障制度的资金,还是居民改善居住环境,提高居住质量都离不开住房金融的大力支持。因此,我国金融机构应开展住房储蓄和政策性住房抵押贷款,建立贷款担保机制,降低中低收入居民申贷门槛,增强其购房能力,促进住房保障制度的顺利构建。

四、建立和完善相关的法律和法规,使住房保障有法可依

我国住房保障政策落实的经验说明,要从根本上改变我国住房保障制度的现状,光靠政策指导是难以落到实处的,有必要制订一部《住宅法》,对住宅的建设、消费、分配等环节进行规范,确定政府在住房市场的责任和义务,明确政府在住房市场的角色。这方面,可借鉴外国的成功经验。

法律制度的健全与完善是一项政策有效落实的保证。从世界范围看,很多经济发达国家都为居民住宅权的实现制定了完善的法律法规。如美国颁布了多部有关住房的法律,对住房保障政策的制定实施提供了制度保证。如《合众国住房法》规定了要为低收入家庭修建公共住房制定长远计划。日本住房保障法律多达40余部,先后制定实施了《住房金融公库法》(1950年)、《公营住宅法》(1951年)、《日本住宅公团法》(1955年)、《城市住房计划法》(1966年)等。此后又陆续制定了一系列相关法规,逐步从各个阶段和层次健全住房保障的法律体系。[7]

在我国,制定符合我国国情的统一的住房保障法规,可从立法上规定住房保障的大小、保障标准、保障水平、保障资金的来源、专门管理机构的建立,以及给予一些骗取保障优惠的行为予以严惩等。各地方政府应结合本地经济发展的实际,制定地方性的住房保障法规,并针对住房保障的不同对象,提供多种不同方式的住房保障。严格制定住房保障对象的进入、退出管理办法,规定当地居民收入发生变化以后,保障措施也要相应的发生变化。比如,原廉租住房的居民,收入达到中等收入水平后,就应当严令搬出,否则将采取法律手段予以解决。住房保障法规的建立,将给经济适用房政策、廉租房供应政策及租金货币化补贴政策等

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提供重要的法律支持,也将成为我国住房保障体系顺利建立的重要保证。

近期,针对保障型住房更具体的文件已陆续出台,其中包括《廉租住房保障办法》、《廉租住房保障资金管理办法》以及《经济适用住房管理办法》等,同时,住房保障与公积金监督管理司的正式挂牌运作,对于落实住房保障政策,推进住房保障工作无疑具有重要意义。因此,可在此基础上,尽快制定《住房保障管理条例》,对居民拥有适当住房的这一权利加以规定和保护。明确规定居住权是公民权利的重要组成部分,保障居民的基本居住权利是政府职能的基本体现,从而不仅为建立住房保障体制以及相关政策措施的采用提供了法律依据,而且也对居民享受有关住房保障待遇给予法律保障和支持。为保证住房保障目标的实现,应以法律形式规范住房保障职能机构的设置、职能、责任和工作程序;国家、企业、个人等保障主体之间的权利和义务;住房保障给付标准的确定和调整;住房保障的管理与投资运营等内容。通过制定相应的政策法规,从微观上明确住房保障的对象、住房标准、保障水平、保障资金的来源、专门管理机构的建立和权限,以及对骗取保障行为的惩罚等,从而划分中央与地方、各种专门机构之间的权责,确保政策法令更具可操作性,避免个部门之间出现推诿等现象,达到权责分明、各服其责、措施有力、提高效率、落实得当的目的,促进住房保障的运作制度化和规范化。[8]待时机进一步成熟后再开展《住宅法》立法工作。从长远来看,一部立法层面较高的《住宅法》出台,不仅是住房保障的客观要求,也是住房市场持续、稳定、健康发展的要求。●

参考文献:

[1]孙玉波.加强房地产调控解决城镇中低收入家庭住房困难[EB/O L].http://ww https://www.wendangku.net/doc/a018502558.html,,2008-01-02,来源:新华网.

[2]林家彬.政府住房保障的对象与方式[J].无锡房地产,2007(4).

[3]中国统计年鉴(2000-2007年)[Z].北京:中国统计年鉴出版社.

[4]洛涛.现有住房保障不能体现公平亟需出台住房保障法[N].经济参考报,2007-06-07.

[5]赵红艳,施琳琳.他山之石可以攻玉—瑞典、美国、新加坡住房保障制度体系借鉴[J].城市开发,2007(6).

[6]曾晖.用谁的钱来盖廉租房[EB/OL].http://ww w.crei. cn,2008-01-09.来源:新地产.

[7]杨竞萌.从国际经验浅析我国中低收入者住房问题解决之道[J].中国房地信息,2007(6).

[8]王逵昱.完善城镇中低收入家庭住房保障体系的思考[J].海南金融,2007(7).

(责任编辑:南岭)

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