广电集团化改革：到底如何进行事企分离？

广电集团化改革：到底如何进行“事企分离”？

吴克宇

2004年12月21日至22日，一年一度的全国广播影视工作会议在海南召开。此前，国家广电总局新部长刚刚走马上任，他会在行业内烧起什么样的大火，大家都翘首观望。所以，这次会议引起业内人士高度关注。果然，此次会议有“猛料”爆出。总局明确表示：今后不再批准组建事业性质的广电集团，原因是作为喉舌性质的电台、电视台组建的事业性质的广电集团，容易与社会上一般理解的产业集团的概念相混淆。今后只允许组建事业性质的广播电视台或总台；此前已经成立的事业性质的广电集团，可以将集团改为总台；如果要继续保留事业性质，就一定要把经营性资产剥离，组建新的产业经营公司或集团公司。⑴至此，轰轰烈烈进行了5年的事业体制框架内的广电集团化改革宣告结束。从1999年6月9日中国第一家广电集团——无锡广播影视集团成立，到2004年12月16日甘肃广播影视总台挂牌，除了6家电影集团外，先后共有21家广电集团（总台）被批准成立。现在，所有的“事业性集团”都面临着“重组”和“转岗”。

那么，原来事业体制框架内的集团化改革到底出了什么问题，目前提出的改革思路是否符合广电产业发展的一般规律，“台”与“集团”分开的“事企分离”道路是否正确，中国广电产业市场化改革的道路到底该怎么走。本文将就这些问题从经济学角度做出分析并提出政策主张。

一、“事企分离”：广电集团事业单位企业化管理的终结。

事业单位企业化管理已在我国传播媒介运行多年。早在1987年，《人民日报》就向财政部申请实行了企业化管理。上海市广电局从1985年就开始在电台、电视台内部实行经济承包责任制。1997年经上海市政府正式授权，上海市广电局成为我国第一家广电系统国有资产的委托代理人和管理者。1999年，全国广电系统内部管理改革座谈会要求全面推进以事业单位内部成本核算为主要内容的财务制度改革。⑵2001年，中共中央办公厅、国务院办公厅转发的中央宣传部、国家广电总局、新闻出版总署《关于深化新闻出版广播影视业改革的若干意见》（中办发［2001］17号文件）规定，我国广播电视集团属于事业性质，实行企业化管理，并要求建立健全党委领导与法人治理结构相结合的领导体制，宣传业务与经营业务相对独立的组织结构。

所以，事业单位企业化管理是作为我国广电集团微观运行机制的经验加以肯定和推广的。但是，在实践中却一直存在着“另外一种声音”。 1998年国家工商行政管理局《关于事业单位企业化经营含义问题的答复》（工商字［1998］第158号）对事业单位企业化管理的含义做出界定：“凡国家不核拨经费，实行自收自支、自主经营、独立核算、自负盈亏的事业单位，均属于企业化经营的事业单位。企业化经营的事业单位，应执行企业的财务制度和税收制度。”并进一步提出，企业化经营的事业单位可以依照《企业法人登记管理条例》等规定申请企业法人登记。而且，我国法律法规为包括广播电视在内的特殊行业进行公司化改制都留有余地。如《公司法》规定：国务院确定的生产特殊产品的公司或属于特定行业的公司应当采取国有独资公司形式。《企业法人登记管理条例实施细则》规定实行企业经营的事业单位（包括广播电视），具备企业法人条件的，按照所属行业申请企业法人登记。2001年，上海证券交易所在新的行业分类中，将传播与文化产业定为上市公司13个基本产业门类之一。中国证监会股票发行审核标准备忘录（2002）第10号规定了事业单位作为发起人及其盈利业绩连续计算问题的处理标准。这些法律、法规、规定都意味着，“企业化经营的事业单位”可以变成纯粹的企业，进行公司化的运作。

实际上，在已成立的广电集团（总台）中，江苏省政府在批复同意组建江苏广播电视总台的同时，又批复组建江苏省广播电视集团有限责任公司，作为国有独资公司经营江苏总台及其所属单位的国有资产，还要求按照现代企业制度的要求，构建母子公司体制。另外，于1999年10月成立的牡丹江广电集团（现改名为牡丹江新闻传媒集团公司）是迄今为止广电系统唯一完全按企业模式运营的集团，也是现在仍没有得到高层认可的“黑户”。⑶为什么会出现另外一种声音？为什么会有“例外”情况发生呢？其根源在于事业单位与企业化管理存在着矛盾，也被人称之为“相互矛盾的一种典型二元化结构的运行体制”。

⑷而“例外”正是对这种自相矛盾的逻辑悖论的突破。其实，事业单位与企业组织在宏观管理与微观管理上存在着许多根本性的差别，在我国广电集团中主要体现在以下几个方面：第一，从事业单位与企业组织宏观管理的差异来看：

⑴事业单位附属于政府机构，不存在生死存亡的问题；而企业则直接面向市场，存在着被其他企业收购兼并、被市场淘汰的风险。因此，企业有更强烈的动机满足更多消费者的需求，以赢得更大市场。生产广电产品的企业则能吸引更多的观众，更好地满足观众多样化的需求。事业单位面临的竞争压力要小得多，起码它不会面临被其他广电事业单位收购兼并、被市场淘汰的风险。

⑵事业单位开展业务活动不以营利为目的，所需经费一般由国家财政予以补助，无需

纳税；而企业则以营利为目的，独立核算，自负盈亏，照章纳税。事业单位企业化管理意味着既要国家在事业单位亏损时给予补助，又不想在企业化管理赢利时向国家缴纳税收。在传媒产业成为我国第四大支柱产业的今天，事业单位企业化管理意味着国家税收的大量流失。而一些纯粹的公益事业和外宣事业，如“西新工程”、“村村通工程”、“走出去工程”等等，企业化管理的事业单位却拿不出钱来，还得向国家申请拨款资助。

⑶事业单位有级别序列，有等级划分；企业则一律平等，公平竞争。所以企业能更好地进行横向、纵向整合，按照规模经济、范围经济的要求兼并、收购、重组。而事业单位无法做到这一点，效益好的低一级的事业单位根本不可能兼并效益差的高一级的事业单位，同级的事业单位也很不容易重组到一起，重组后同一级别的领导谁能领导谁。所以，目前我国广播电视集团化改革遇到的最大困难就在于此，有线电视台与无线电视台的合并，电台与电视台的合并，教育电视台与广播电视台的合并，也都遇到了这样的困难。“行政整合”燃起了人们心中的利益之火，利益之争水火不容。靠“统一思想”是根本整合不到一起的。

⑷事业单位有地域划分，块块分割；企业则突破地域限制，追求统一的市场。事业单位只需在自己涵盖的地域、领域内提供服务；企业则要求不断扩展市场范围和地域。作为事业单位的各级广电集团都隶属于本地区的政府部门，由于各级各地政府的管辖权限制，必然导致各级各地广电集团的地区分割。实行企业化管理之后，又面临着经济利益之争，必然导致地区壁垒，地域限制。所以，在我国四级办广播电视的政策催生下，全国各地很快形成了“大而全”、“小而全”、“又散又滥”的局面，而要改变这种局面，实现上下贯通、统一领导、跨地域经营，却遇到了相当大的困难。所以在事业单位的前提约束下，突破地域限制、追求跨地区大市场是很难实现的。而企业则根本不存在管辖权的问题，哪里有需求就供给到哪里，需求的地方越多，供给的范围越广。突破地域限制、追求跨地区大市场是容易实现的。

我国广电行业目前实行的是“条块分割，以块为主”的管理体制。在这种宏观管理体制下，事业框架内的集团化改革，使得地区内形成了内部垄断，地区之间形成了地区壁垒。不仅如此，在同一个地区内部，由于广电系统上部实现省级集团化，而地县一级未能加入集团，即系统内下部非集团化，这样造成了上下脱离，使得集团的制作和发送环节与地县广播电视站的传收环节相脱离，成为空中楼阁。所以，在“以块为主”的现行管理体制下所进行的轰轰烈烈的集团化改革，形成了内部垄断、外部封锁，上下脱节的局面，彻底打破了广电产业所固有的网络结构，违背了广电产业的网络性特征。集团化本意是要实现规模经济，但是靠行政拼凑的手段违背了已经在起作用的经济规律，打击了强势媒体的积极性。而且，“局台合一”、“政企不分”、“事企合一”的集团化改革，在现行的条块管理体制下，强化了垄断，

弱化了竞争，强化了部门壁垒和地区封锁，弱化了网络一体、互联互通，强化了官商合一、部门利益，弱化了公正执法、独立监管。所以，不正确的集团化改革手段，以及本末倒置的改革路径，造成了目前中国广播电视改革进程中的僵局，造成了政府管制部门的尴尬。

第二，事业单位与企业的微观管理差异来看：

⑴事业单位只需根据所拨经费，维持正常运转；企业则要求不断扩大规模，扩大再生产。通俗的说，一个是只管花钱的，考虑怎样把钱花好，另一个是要挣钱的，考虑如何把钱挣到手。当然，企业就自然拥有较好的激励机制和约束机制，有做大做强的动力。

⑵事业单位没有完整的法人财产权，很难独立行使权利，独立承担义务和责任；而企业则具有完整的法人财产权，独立行使权利，独立承担义务和责任。事业单位没有剩余索取权和控制权，无法拥有激励机制和经营者选择机制，不能对自己经营决策的失误而造成的损失负责。所以，许多广电集团盲目投资，盲目进行多元化经营，盲目盖各种楼堂馆所，以至亏损严重、血本无归。而谁又能为这些损失承担后果呢？

⑶事业单位财务管理的原则是以收定支、量入为出，所以在日常管理中，不计成本，不计折旧，不讲投入产出；而企业则进行严格的成本核算，计算折旧，分析投入产出。事业单位在考核经营时，只讲毛收入，不讲利润指标；而企业则不光看毛收入，更要讲利润指标。由于不讲利润指标，没有剩余索取权的激励机制，事业单位根本没有动机去真正做到企业化管理，认真开展成本核算，分析投入产出。相反，事业单位企业化管理的体制会激励这些事业单位增加成本，摊大开支，使管理者、职工的物质利益在成本中得到体现，也同时造成了很多浪费，增加了经济犯罪的可能性。

⑷事业单位的机构设置由政府机关批准，工作人员一般列为国家事业编制；而企业则根据经营需要自己设置内部机构，自己聘用生产、经营、管理、技术人员。所以，进行企业化管理的事业单位，根据事业发展的需要扩大了职工的数量，但又不得不把职工分为三六九等，虽然大量的临时人员工作在重要岗位上，但医疗、养老、失业保险以及住房、职称、升职等各种正常的经济和政治待遇却无法得到全面保证和平等实现。全员聘用、竞争上岗、岗位工资等人事制度改革也不能很好地开展下去。反过来，这种不彻底的人事制度又不能调动起全体职工的积极性，严重制约了事业的发展。

由此看来，事业单位根本无法进行企业化管理，即使捏到一起，也不能彻底地、很好地进行企业化管理。电台、电视台十几年来的“事业单位企业化管理”的实践证明了这一点。人事制度、财务制度的改革一直不能真正开展起来，对外盲目投资，各级电视台之间经济利益的纷争，其根源就在于此，广电集团化改革面临的种种困境，其根源也在于此。事业单位

企业化管理的微观运营模式已经严重阻碍中国广电产业的发展，成为制约广电产业做强做大的瓶颈性因素。

但是，事物发展的客观规律是不以人的意志为转移的。在已经成立的“事业性”广电集团中，有一些一直在“明修栈道，暗渡陈仓”，悄悄地进行完全企业模式的运营。例如，上海文广集团的财务部门就准备了两套财务体系，一套是按照事业单位的财务制度编制的，交上级部门审核，另一套是按照企业组织的财务制度编制的，为自己的运营管理服务。广东南方广播影视传媒集团成立了具有企业法人身份的南方国际传媒控股有限公司，即“一个实体，两种身份”，“一套班子”，挂起了“两块牌子”。“事业”的牌子是挂起来给人看的，而“企业”的牌子是要用来实战的。所以，这种“事企合一”还有什么意义呢？如果说，保留事业性质只是为了对广播电视的控制，那么市场经条件下，国家就无法对广电企业进行控制了吗？那还要立法机构、司法机构、警察军队等国家机器做什么用呢？所以，确实应该破除一下旧思想、旧观念，提高一下我们的执政能力，扔掉计划经济那一套东西了。

二、“台团分离”：广电集团“事企分离”的过渡方案

正是由于人们对事业单位企业化管理弊端的充分认识，以及事业体制框架内广电集团化改革在实践中的失败，所以，管理高层提出了“事企分离”的改革方向。在这次海南会议上，总局提出，今后只允许组建事业性质的广播电视台或总台；此前已经成立的事业性质的广电集团，可以将集团改为总台；如果要继续保留事业性质，就一定要把经营性资产剥离，组建新的产业经营公司或集团公司。也就是说，电台、电视台仍然是事业单位，而那些经营性资产要剥离出去，变成企业集团。笔者将这种改革模式称为“台团分离”。那么，“台团分离”是广电集团“事企分离”的理想模式吗？它符合市场经济条件下广电产业发展的一般规律吗？回答是否定的，笔者认为它只是一种过渡模式，是一种妥协方案。其理由如下。

第一，从广电产业链的角度看。

无论现代科学技术发展到何种程度，广电产业基本的运营方式是相同的。以电视传媒为例，首先，节目必须被生产出来，观众看的是节目而不是技术。一旦节目制作完毕，接下来就必须将其发送出去。传统的发送方式通过电视台来完成。最后一步就是将节目传收并呈现在观众面前，它可以通过当地无线电视台、当地有线电视台或者卫星直播电视运营商来完成。通过无线发射塔、微波转播台传收电视信号的方式已存在了半个世纪，这是第一种传收方式；通过线缆传输接收电视信号是第二种方式；通过卫星传收电视信号是第三种方式。当然，还

有其他传送方式，比如通过录像带、光盘等物理的传送方式，直接将节目出售给观众，或通过互联网、电信网传送给用户。所以，电视产业依据不同的产业功能可分为节目制作（production）、节目发送（distribution）和节目传收（presentation）三个产业环节。我们一般都知道，新闻出版业可分为出版、发行、批发和零售等几个产业环节。电视产业的节目制作大体上相当于新闻出版业的出版环节，节目发送大体上相当于发行环节，而节目传收则大体上相当于批发、零售环节。可通过下面的产业链来表示。⑸

图1 电视产业链

从上述电视产业链可以看出，电视播出机构实际上就是电视节目的集成、发送机构，掌握着频道或线缆前端资源，是电视产业链三个环节中的一个链条，是整个电视产业的有机组成部分，与前后两个链条紧密相连才能使整个电视产业正常运转。如果只是节目播出机构，电视台的工作人员将大大减少，职能大大简化，只负责节目购买、频道编排、安全播出就行了。但是别忘了所有的商业广告也必须通过电视台播送出去，因此，电视产业的产出能否顺利实现，再生产能否顺利进行，相当程度上要靠电视台这个链条来实现。如果电视台是非营利性机构，即事业单位，那么通过电视台播出去的大量广告收入归谁所有呢？归前面的节目制作环节？还是归后面的节目传收环节？如果不按市场法则分配利润，不在同一个游戏规则下行事，三个环节的运营都会出问题。由于电视台掌握的是核心资源，是垄断资源，所以广告收入的分配、资金流的正常运转就会受到影响。对于节目制作环节，电视台可以以播出与否作为要挟，蚕食节目制作公司的盈利空间，但是，对于节目传收环节，电视台会由于节目

是否被接收而被要挟，会被网络运营商作为盈利对象。所以，地方电视机构不愿意丢掉网络运营这个环节，全国性电视机构不愿意丢掉节目制作这个环节，这些分别都是他们的“命根子”和“杀手锏”。经济学上有个“木桶理论”，即木桶里盛多少水，取决于最短的那根木板。单把电台、电视台作为事业单位抽出来，而把其他环节剥离出去进行产业运营，就会造成“木桶”顶部的参差不齐，会造成整个产业发展的不平衡。所以，“台团分离”会破坏广电产业链的完整性，使产业的再生产不顺畅，甚至出现断裂，从而影响整个广电产业的做强做大。

第二，从广电产业的经济性质看。

广电产业有两个基本的经济属性：即网络性和自然垄断性。网络性特征的主要内容是网络的外部性和内部协调性。网络的外部性，也叫需求方规模经济，是指每个用户连结到一个网络的价值取决于已经连结到该网络的其他用户的数量，或者说连结到一个较大的网络要优于连结到一个较小的网络。电视网络的需求方即用户的含义是多重的，不仅是指电视节目的收看者——观众，也是指电视节目的播出机构——电视台，而且也包含进行视频点播等其他更高级业务的用户。梅特卡夫法则形象地说明了网络外部性。梅特拉夫法则是用以太网的发明者鲍勃·梅特卡夫的名字命名的，其含义是网络的价值与其用户数量的平方成正比。考虑一个拥有n个用户的网络，该网络对每个用户的价值与网络中其他人的数量成正比，这样该网络对所有人的总价值与n×（n―1）=n2 ―n成正比。这意味着网络规模扩大10倍时网络价值就增长100倍，而网络规模扩大100倍时网络价值将增长10,000倍。

同时，由于这些传输系统形成了网络，因此与之配套的产品或服务流量以及网络各部分对于充分发挥整个网络的功能至关重要，这就是网络的内部协调性。其基本经济含义是，对一个网络中的任何连线和节点的干预都有可能影响该网络的其他元素，传输网络某一节点上的投资所获得的利益，在很大程度上取决于产品或服务流量及其他节点上提供服务的能力。当电视网络覆盖范围及密度增加时，会由于扩大传输范围、增加传输内容从而提高整个网络的传输能力和传输效率。较大的网络通过范围经济实现成本节约，并给用户提供较多的选择。与较大的电视网络系统连接比与一个较小的系统连接收益更多。

从网络性特征我们可以看出，广播电视台只是广电整个网络中的节点，把“台”抽出来，整个网络就会断裂，会影响整个网络功能的发挥。反之，“台”与“网”连接顺畅，广电产品就会在“网”中畅通无阻的流通，而且，“网”越大，收益越高。这也为我们整合有线网络资源、上下贯通、统一运营提供了理论基础。

与网络性特征有直接的内在联系，广电产业还具有典型的自然垄断特征。自然垄断是经济学中一个传统概念，早期的自然垄断概念与资源条件的集中有关，主要是因为由于资源

条件的分布集中而无法竞争或不适宜竞争所形成的垄断。而现在主要是指规模经济（economy of scale）和范围经济（economy of scope）。规模经济是指在一定的产出范围内，生产函数呈规模报酬递增（成本递减）状态。即生产规模越大，单位产品的成本就越小。由一个企业大规模生产，要比由几家较小规模企业同时生产更有效率。就有线电视来说，它形成了为其所有收视用户提供视频服务的有线网络设施，某省的电视节目从省电视台播出去后，要经过省级有线电视干线网，再经过县市地区分配网，最后通过接入网进入用户家中。所以有线电视网络设施需要庞大的固定资本投资，固定成本在总成本中所占的比重很大。而收视用户越多，每一个用户所分担的固定成本就越少，因而规模经济效益也就显著。有线电视运营商希望其有线网络所经之处，所有用户均能入网，这样其规模经济效益就最大。对于电视节目生产商来说，演播室以及采访、编辑等各种技术设备是固定成本，固定成本在节目制作成本中所占比例也比较大。在一定范围内，其生产规模越大，制作的节目越多，单个节目所分担的成本就越少，因而规模经济效益也就越显著。范围经济是指对于某一个产出组合来讲，由一个企业生产比这些产品分别由不同的企业生产总成本要低。在现实经济生活中，一个企业通常不只是生产一种产品（或服务），而是同时生产多种产品。范围经济产生于联合生产两种或两种以上产品时的成本小于单独生产其中每种产品时的成本这种情况。比如电视台制作播出新闻、文艺、体育、经济等各类电视节目，一个电视台拥有多套节目、多个频道，广播电视公司拥有节目制作、播出、广播、电视网络、网站、杂志、报纸、甚至球队等，有线电视网络既可传输电视节目又可传输数据业务等等。所以，广电产业所具有的自然垄断性特征，是由它的规模经济和范围经济来体现的，二者也为我国广电产业进行集团化改革提供了理论依据。我们可以看出，如果“台团分离”，“台”不作为经营性资产放在整个“集团”中，就会破坏广电产业的规模经济和范围经济。

当然，需要指出的是，网络性与自然垄断性都是在一定的限度条件下，超过这个界限，就会由于内部运转效率的降低和外部垄断势力的加强，影响整个产业的经济绩效。

第三，从世界广电产业发展过程来看。

正是由于广电产业所具有的网络性和自然垄断性经济特征，在规模经济和范围经济的市场规律下，进入90年代以来，世界广电产业出现了并购狂潮。

以美国的电视产业为例。从1970年到1993年，美国《电信法》中的电视网禁止独占规则严格限制电视网自己制作体育和新闻节目。而90年代以来美国电视业制作环节最主要的变化就是，更多节目的生产被直接控制在电视网手中。电视播出机构对节目制作环节进行纵向控制的好处，可以从新闻集团的迅速崛起得到印证。新闻集团直接拥有福克斯无线电视

网，而且还控制着一家电影制片厂和二十世纪福克斯公司的所有权。新闻集团创造了美国30年不曾有过的奇迹：一家新的电视网与老牌的三大电视网ABC、NBC和CBS展开了有效的竞争。ABC于1995年对迪斯尼公司的收购，掌控了节目制作的关键内容，通过纵向整合巩固了地位。纵向整合也成就了时代华纳的华纳兄弟电视网和维亚康姆/Chris-Craft的联合派拉蒙电视网。纵向整合意味着电视网自己制作黄金时间的节目，即我们所说的“制播合一”。到90年代末，就连NBC和CBS这样根本就没有节目制作中心的电视网，也开始租用好莱坞的设备制作自己的节目了。1997—1998电视播映季节，NBC有一半的的经营利润来自于节目，比前两年增长了三分之一。到1999年，好莱坞的“独立”制片商所剩无几。黄金时间播出的节目风险大、成本高，创造和维持它们的生产和制作，需要有足够的财力。好莱坞大型的制片厂已和那些电视网合而为一。

有线电视网也是通过纵向整合（vertical integration）得到了更大的市场垄断势力。他们努力向上游市场进军，购买节目，编排成全国性或区域性的电视频道，然后通过自己的有线电视网络系统播出。一些区域内的规模较小的网络系统往往通过合并组成规模较大的MSOs（Multiple System Operators，多系统网络运营商，简称MSOs），这些MSOs又被更大的运营商兼并或者合资。规模较大的网络系统运营商能够更有效地利用规模经济降低平均成本，降低软件（节目）和硬件（设备）的价格，提高市场营销和广告推广方面的效率，为开展电话业务也奠定了更多潜在用户的基础。此外，许多MSOs采用纵向整合的战略将所有权渗入到有线电视网的各个领域。例如，电信公司（Tele-Communication，Inc.简称TCI）就拥有发现频道、家庭频道、特纳电视播出系统、美国经典电影频道等等若干个节目、频道制作公司。市场越集中，他们拥有的市场力量就可能越大。90年代，美国全国性的上星频道显著增加，截止到1998年，共有245个。其中，39%的频道已被纵向整合到少数几家多级系统运营商。再从有线电视多级系统运营商的角度来看，他们通过纵向整合拥有了78家全国性频道编排公司的50%还多，而这50%的全国性频道编排公司中有95%，都归入8大有线电视系统运营商门下。1998年，美国最大的MSOs——电信公司，拥有242家全国电视频道编排公司的67家的股份，占到28%。时代华纳，拥有30家，占到12%。这些都构成了大型传媒公司的重要组成部分和力量源泉。

美国有线电视业的横向整合（horizontal integration）也一样值得关注。比如，AT&T 的电信公司拥有时代华纳公司10%的股份，包括其子公司时代华纳有线电视公司10%的股份，时代华纳频道编排公司10%的股份。被AT&T收购的第一媒体公司，拥有时代华纳娱乐L.P.公司25%的股份，而后者又拥有时代华纳有线电视公司25%的股份。Comcast公司收购了琼

斯有线电视互联公司，一举成为拥有150万订户的第8大多级系统运营商。这些主要的有线电视公司通过合并的方式，进一步扩大了经济实力，提高了市场进入壁垒。

电视播出公司与下游地方市场的集中情况也在加强。与有线电视公司集中的比例为85.3%，与直播卫星电视公司集中的比例为12.1%。直播卫星电视的订户存在着持续增长的趋势，而有线电视的市场份额有所下降。

集中和整合的结果是，在全国市场上，形成了电信公司、时代华纳公司和有线电视公司三大有线系统运营商统治有线电视产业的市场结构，这些多系统运营商大约拥有全部有线电视系统网络三分之二的数量。

与此同时，英国、法国、德国、日本等的大媒体公司也都进行了一系列的并购活动。这些规模大、范围广、来势猛的媒体并购风潮，使得传媒公司强强联合、优势互补，实力大增。所以，从世界广电产业发展过程来看，“制播合一”、“台网合一”、“三网合一”是市场经济条件下广电产业发展的必然规律。而“台团分离”却有悖于这个铁一样的规律。

第四，从广电新技术发展与应用看。

随着数字技术的发展，卫星电视、移动电视、手机电视、网络电视的应用，节目的播出平台已经多元化了。正如有些学者所说的，“渠道霸权”的时代终结了。当年电信行业和有线电视行业激烈讨论的“三网”是否合一的问题已不复存在，“三网合一”已经在现实中实现了。有线网、计算机网、电话网都能实现广播电视节目的播出与传输，还有卫星电视、移动电视、手机电视。所以，播出渠道大大丰富了，广播电视节目不通过电台、电视台的频率、频道，一样能让千家万户收听收看到。例如，网络电视集互联网、多媒体、通讯等多种技术于一体，可以提供多种形式的交互式数字媒体服务，提供交互式及个性化的节目交换平台，使用户拥有高度灵活的时间选择和内容选择空间；手机电视是继家庭电视机和电脑之后的第三块影像屏幕，结合IP技术，可以提供任何类型的数字内容，包括电视广播、音乐、网页和游戏，大大拓宽了广播电视节目的类型；移动电视可以在公共汽车、火车、地铁等移动载体中收看，接收灵敏度高，抗干扰能力强，图像稳定，画面清晰，成为全新概念的信息型移动户外数字电视传媒。在这些势不可挡的新技术面前，只管住电台、电视台还有什么意义呢？任何一家互联网站都可能会成为一家“广播电视台”，任何一家卫星电视运营商、手机电视运营商和移动电视运营商也都可能成为一家“广播电视台”，而且他们都将会对现有的广播电视台形成激烈的竞争。他们可以播娱乐节目，播电视剧，甚至新闻节目。不要以为这是遥不可及的事情，这也许就是我们很快就要面对的现实。我们曾以为抓住了“台”就抓住了“纲”，就抓住了要害，可以提纲挈领，一抓就灵，统管全局。实际上，技术的迅猛发展已经让我们

的思想落后了，让我们的管理方法和手段落后了。所以，在新技术面前，“台团分离”已没有了意义。

三、“公商分离”：广电集团“事企分离”的理想模式

从上面的分析可以看出，“台团分离”是不可行的，只是广电集团“事企分离”的过渡方案。那么，理想模式是什么呢？

很多专家学者曾就“事企分离”问题进行过探讨。例如，上海复旦大学李良荣先生从中国新闻媒体兼具“上层建筑”和“信息产业”双重属性出发，提出了中国新闻媒体的双轨制，即“党的喉舌的新闻媒体”和“非党的喉舌的新闻媒体”两大阵营。⑹浙江省广电局胡瑞庭先生从媒体意识形态功能的强弱出发，建议将中国传媒分成两大类：一类为公共性传媒，其中又可分为重要新闻传媒、一般新闻传媒、具有显著思想文化特征的传媒；一类为经营性或市场性传媒，主要为实用性、服务性和纯娱乐性的传媒。他提出前者应以政府扶持为主，后者由市场主导为主。⑺国家广电总局黄勇先生提出未来广播电视体制改革的趋向是，根据意识形态相关性和产业相关性的程度，将相关频率频道分别纳入公共服务体系和市场运营体系，实行分类管理。⑻广电总局改革发展研究中心张志先生提出通过建立现代事业制度，逐步确立广电媒体的公共事业法人地位，并将其塑造成为事业型市场主体。⑼中国广电赴澳新法制考察组提出，将广播电视频道频率划分为公益性频道频率和经营性频道频率，并对其进行分类管理。⑽清华大学陆地先生则鲜明地提出，广电集团应抛弃“事业体制”，彻底进行“企业化改造”。⑾江苏广电厅李向阳先生提出“一体两制”、“双轨运营”只是过渡性的程序设计，“一体一制”、“并轨运营”，建立现代传播体制，走向现代媒介制度，才是我国媒体创新的必然选择。⑿

与上述观点不同，笔者认为，“事企分离”，应该是在各自保持完整的产业链的基础上，公共广电传媒与商业广电传媒的分离。在市场经济条件下，公共广电传媒和商业广电传媒具有不同的价值取向、运作模式和管制政策。公共广电传媒完全由政府或其他组织予以财政支持，按照公共法人制度运作，不播出任何广告，在价值取向上强调宣传功能、教育功能。而商业广电传媒，完全从市场竞争中获取收入，按照现代企业制度运作，由独立的政府管制机构监管。当然，由于传媒产品的特殊性质，商业广电传媒按照法律的规定，必须具有社会责任意识，重视社会效益，这是任何传媒行为题中应有之意。而且，在社会主义制度下，所有的传媒都是党和人民的喉舌，都具有意识形态属性。我们媒体从业人员不是常说，就连体育

节目和广告中都有意识形态吗？所以，党的领导体现在方方面面，各种性质的媒体都是党和人民的喉舌，都需要党的统一领导。另外，“党的喉舌的新闻媒体”、“重要新闻传媒”，自然是关注度高、收视率高的媒体，他们也根本不需要政府扶持就能财源不断。因此，关键的问题是，在社会主义市场经济条件下，如何提高执政能力，让党的领导融于市场经济规律之中。我想，这是我们真正需要认真研究的课题。基于此，本文将党和人民的喉舌以及政治舆论工具暗含于经济分析的前提条件之中，仅从经济学角度，从市场经济的一般规律探讨“事企分离”的理想模式。

第一，从广电产品的经济性质看。

笔者所说的公共广电传媒与商业广电传媒的分离，是由广电产品的经济性质⒀决定的。从经济学角度看，广电产品是一种准公共产品，具有非占有性，并不完全具有非排他性（无线广电具有非排他性，有线广电具有排他性）；同时，广电产品又是一种精神产品，具有明显的外部性。准公共产品的外部性，有些可以通过“内部化”解决，有些只能通过“外部化”解决。“内部化”解决是指政府采用收取税费、制定标准和发放许可证的办法，由厂商将自己产生的外部性“内部化”在自己的市场行为当中，仍按照市场供求机制生产产品。大多数的广电产品可以通过这种方法由市场提供出来。如新闻节目、信息节目、娱乐节目、体育节目、电视剧等等。换句话就是说，“正的外部效应”即社会效益好的广电节目被政府以各种措施来鼓励，“负的外部效应”即社会效益差的广电节目将被政府以各种措施来限制。但是，还有一些广电产品只能由政府这个市场以外的力量来生产，由公共性质的广电传媒来提供，由市场提供会出现供给不足的局面，这样的广电产品面临着“市场失灵”的情况。

为什么存在“市场失灵”呢？因为任何一个消费者消费一单位公共产品的机会成本总为零。这意味着，没有任何消费者要为他所消费的公共产品去与其他任何人竞争，这里的市场不再是竞争的。如果消费者认识到他自己消费的机会成本为零，他就会尽量少支付给生产者。如果所有消费者均这样行事，则消费者们支付的数量就将不足以弥补公共产品的生产成本，结果便是产出不足，甚至是零产出。而且，由于公共产品正的外部性又非常强烈，所以，必须由政府来组织生产，以满足国家整体利益和社会长远需要。有些广电产品就属于这种具有非常强烈正外部性的公共产品，如公益广告、高雅艺术、传统文化、民间艺术、对外宣传、“村村通工程”、“西新工程”、“走出去工程”、“农村电影2131工程”等等，社会效益好但又没有经济效益，或者在短期内没有经济效益，它们存在着市场失灵的情况，无法由市场来提供，所以，应该由国家或其他非营利性社会机构资助的公共广电传媒来提供。

在市场经济条件下，由于存在着市场失灵的现象，所以，正在市场化的中国广电传媒

必须进行“公商分离”，一极是建立在市场基础上的商业广电传媒，另一极是建立在政府基础上的公共广电传媒。“公商分离”是计划经济向市场经济转轨的必然趋势，而“公商并存”也是市场经济建立与完善的必然要求。

第三，从“公、商”两种广电传媒的差异看。

公共性质的广电传媒，通过国家委托、特许的公共机构，或者直接由政府提供广电产品，不以营利为目标，其运作经费来源于收取观众的电视机执照费（或称视听费），各级政府的财政拨款，或者各种基金会、组织、团体和个人的捐款，一般不播放商业广告，有的允许少量的商业广告或是赞助商的企业形象，但明确规定不得影响节目内容。商业性质的广电传媒，通过市场提供广电产品，以营利为目标，⒁其经营收入来源于广告、节目销售和其他经营性收入，国家通过一定的法律和法规来进行管制。

商业广电传媒的本质特征有两个，一个是企业特征，另一个是市场特征。企业特征是指商业广电传媒是生产广电产品的企业，而不是政府机构、事业机关或者其他社会组织。⒂在经济学中，企业被称为厂商或生产者，是指能够作出统一的生产决策的单个经济单位，它被假定为是合乎理性的经济人，以追求最大化利润为目标。现代企业理论认为，企业制度解决的是两个问题：一是激励机制问题，二是经营者选择机制问题。⒃企业制度正是通过剩余索取权和控制权的安排来解决这两个问题的。剩余索取权指的是对企业收入在扣除所有成本的利润的要求权，剩余索取者也就是企业的风险承担者。剩余控制权指的是企业经营行为的决策权。剩余索取权和控制权共同构成了企业所有权。现代企业理论强调企业的剩余索取权与剩余控制权应尽可能的匹配，即权力与责任（风险）的分布应尽可能对称，否则，控制权就会变成一种“廉价投票权”，拥有控制权的人并不对使用权力的后果负责，从而不可能真正负责任地使用权力。剩余索取权还应尽可能分配给企业中最重要的成员，最具信息优势、难以监督的成员，并且让真正承担风险的资本所有者拥有选择经营者的权威，才能保证真正具有经营才能的人占据经营者的岗位。而企业制度能够相对地比其他非企业组织较好地解决激励机制和经营者选择机制问题。这样，与公共机构相比，企业就是有效率的，有竞争力的。

商业广电传媒的另一个本质特征就是市场特征。市场特征是指商业广电传媒通过市场供求机制实现广电产品的价值，而市场机制是社会发展到目前为止最有效率的经济体制。在完全竞争条件下，市场机制通过商品供给与需求曲线的均衡达到资源的最优配置，不仅使消费者得到最大满足，而且也使厂商尽可能地降低成本，提高效率，扩大规模，扩大市场份额，以求得最大利润。市场的激烈竞争使企业优胜劣汰，使产业不断做大做强。

显然，商业广电传媒有着与生俱来的激励机制、经营者选择机制和竞争机制。而公共

广电传媒则并不具备这些机制，只承担着有效合理地支配资金、提供社会公益服务的功能。商业广电传媒正是通过不断追求利润的目标产生了不断前进的动力机制与激励机制，实现了企业的发展壮大。而且，明晰的产权使其具有内在的约束机制，不断降低成本，提高效率。商业广电传媒也正是通过激烈的市场竞争、优胜劣汰，促进了广电产业的巨大发展。

相反，公共广电传媒只承担公益的功能，不面对市场，不面对消费者，只面对公众（或者国家），没有市场竞争的压力，没有追求剩余索取权的激励，也没有追求发展的内在动力，更不存在降低成本、提高效率的约束力。

第四，从市场经济国家的广电体制看。

纵观世界各国，凡实行市场经济体制的国家，无不存在“公商并存”的广电传媒宏观运行体制。

我们首先来看一下以发达的商业广电体制著称的美国，其非商业广电传媒同样不容忽视。早在1934年通过的《美国联邦通信法》中，就对非商业广播电视赋予了两项职能：第一，教育职能；第二，公共职能。前者一般是指面向教育机构制作和播出节目、由教育委员会负责组织运营的非商业教育广播电视台。后者是只有公共事业性非营利财团、大学以及州政府运营的公共广播电视台。根据1993年的统计数字，美国电视台总数为1505家，非商业电视台为361家，所占比例为24%，广播电台总数为11275家，非商业广播电台为1570家，所占比例为14%。在361个非商业电视台中，以公共性的非营利法人为最多，其次是大学，以下是州政府和自治机构。在1570家非商业广播电台中，以大学为最多，其次是非营利法人，以下依次为州政府、地方自治机构。

对外宣传是具有强烈外部性的公共产品，应该由政府或其他非营利性机构提供，所以，外宣机构也是一种具有公共性质的传播传媒。美国是世界上国际广播强国之一，主要有五大国际广播电视网，“美国之音”（Voice of America，简称VOA）、自由欧洲/自由广播电台（Radio Free Europe/Radio Liberty，简称RFE/RL）、以及针对古巴的马蒂广播电台（Radio Martì，简称RM）和世界电视网（World Network，简称WN）。其中“美国之音”、马蒂广播电台和世界电视网属美国新闻署，对东欧和原苏联广播的自由欧洲/自由电台由美国国际广播委员会管理。“美国之音”是现今世界上实力最强、规模最大的一个国际电台，共用44种语言对全世界广播，日播出时数为94小时。据1992年的统计，在全世界有1.3亿左右的听众。1996年9月30日，美国又新开办了“自由亚洲广播电台”，以中国及其他一些亚洲国家为对象进行广播。世界电视网通过卫星用多种语言向世界各地传送新闻、文化、娱乐等节目。到1990年，已有128个国家的190个城市可收到它的节目。

除了官方对外宣传机构之外，美国还有非官方的国际广播电视机构。目前有十几座国际广播电台，分属军队、宗教等系统。⒄

再来看一下世界上的其他市场经济国家。1997年，欧盟通过了关于公共广播电视事业问题的议定书，并将之添加在欧盟条约中。主要规定：将在不侵犯每个成员国权限的前提下，为公共广播电视机构提供资金。这笔资金是给予公共广播电视机构用于完成每个成员国与其所协商、划定、组织的具有公共服务价值的事项。从而第一次明确承认了公共广播电视的作用。欧盟广播联盟主席阿尔内·韦斯贝里在2001年6月的一次关于世界公共广播电视的未来的会议上说：“必须加强现在的公共广播电视，以保证在数字时代社会的民主和多元化。公共广播电视在信息社会中的任务是培养文化多元性和平等性，培养社会凝聚力，保证为全体欧洲公民提供全面的服务。这要求公共广播电视必须有明确的管理框架和充足、稳定的财政来源。在这种情况下，对区域型社会提供综合服务的义务是为了保证公民的基本权利”⒅

从上述分析中可以得出结论：“公商并存”是市场经济效率和市场经济失灵同时存在的必然要求和合理选择。但是，本文之所以明确提出对广电传媒必须进行“公商分离”，这是因为：第一，两种不同性质的组织，具有不同的目标函数，由此产生了不同的运作模式、行为准则和运营方式。“公商合一”会导致一个组织具有多重目标函数，从而导致该组织的运营行为顾此失彼，无法兼顾，不能专心致志、富有效率地实现其中任何一个目标；第二，“公商合一”使得无法对该组织的运营行为进行有效的监督，对运营结果无法做出合理判断。由于其目标函数的多重性，该组织会找出各种理由来解释其短期行为、浪费行为、偷懒行为，监督者没有明确而纯粹的衡量标准和评价体系，致使该组织能轻易地逃避监督。

所以，在社会主义市场经济条件下，我国广电集团“事企分离”改革的理想目标模式应该是，在完整的产业链基础上，“公商分离”和“公商并存”，即商业广电传媒和公共广电传媒并存。当前认识和改革的重点是促进商业广电传媒的形成和发展。只有建立商业广电传媒，才能使其成为市场经济条件下，真正的市场主体，自主经营、自负盈亏，才能打破部门壁垒、地区壁垒，实现跨行业、跨地区经营，才能形成统一的全国广电市场，使商业广电传媒在激烈的市场竞争中优胜劣汰、做强做大，才能产生真正的广电产业的市场行为和市场结构。也只有建立商业广电传媒，政府管制才有明确具体的管制目标，对商业广电传媒的市场行为、市场结构，实施有效的经济性管制，提升广电产业的经济绩效。公共广电传媒由于不对市场负责，只对国家或某些组织负责，因此根本没有市场行为，政府管制也就无从谈起⒆。因此，对于我国的广电产业来说，事企分离，推动广电传媒商业化经营，是政府管制的基本

前提。当然，只有商业广电传媒获得足够大的发展空间和良好的制度环境，中国广电产业才能真正做大做强，才能最终在世界舆论格局中占有一席之地。

注：

⑴《认清路径：事业性集团不再——总台取代》，《南方电视学刊》2005年第1期。

⑵梁山：《中外广播电视集团化比较研究》，《中国广播电视学刊》，2002年第12期。

⑶剑飞：《心无界志高远——牡丹江广电五年改革发展启示录》，《南方电视学刊》，

2004年第5期。

⑷剑飞：《集团化：中国电视在困惑与希望中前行》，《南方电视学刊》，2001年第5

期。

⑸吴克宇：《电视媒介经济学》，北京：华夏出版社，2004年版，第104页。

⑹李良荣：《论中国新闻媒体的双轨制》，《现代传播》2004年第4期。

⑺胡瑞庭：《论我国媒体分类》，《现代传播》2004年第5期。

⑻黄勇：《关于广播电视发展与改革若干重大问题的思考》，《南方电视学刊》2004

年第6期。

⑼张志：《论中国广电业的政府规制》，《现代传播》2004年第2期。

⑽中国广电赴澳新法制考察组：《广电事业产业分类管理及安全传输》，《中国广播电视学刊》，2004年第10期。

⑾陆地：《2005：中国电视产业大解码》，《南方电视学刊》2005年第1期。

⑿李向阳：《论走向现代媒介制度》，《南方电视学刊》2004年第5期。

⒀吴克宇：《试论电视产品的经济性质》，《当代经济研究》，2003年第5期。

⒁营利与盈利或赢利不同，很多有关商业传媒的论述混淆了二者的含义。营利，谋求利润。盈利或赢利，获得利润。虽一字之差，却大不一样。商业电视台是以谋

取利润为目的，至于能否获得利润，由市场说了算。只要成为商业传媒，就肯定

能盈利，这似乎不太可能。

⒂需要明确说明的是，这里所说的企业绝不是传统意义上的国有企业，而是与市场经济相适应的现代企业制度。

⒃请参阅张维迎：《企业理论与中国企业改革》，北京：北京大学出版社，1999年版。

⒄参阅中国国际广播电台研究室，中央电视台研究室编：《世界各国广播电视概况》，

北京：中国国际广播电视出版社，1997年版。

⒅李祥甫摘：《广播电视发展对媒体体制的影响——对英国国内有关电视机执照费争议的评析》，《中广影视传播》2002年12月25日。

⒆吴克宇：《中国电视产业政府管制的政策建议》，《中国广播电视学刊》，2004年第12期。

作者单位与联系方式

吴克宇经济学博士中央电视台

邮编：100859 地址：北京复兴路11号电话：68506606 E-Mail wukeyu@https://www.wendangku.net/doc/b63189673.html,