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长江经济带地方政府管理困境的机制建设对策探讨

长江经济带地方政府管理困境的机制建设对策探讨

窦正斌①

内容摘要:长江经济带作为我国家未来发展的重要经济带,目前面临诸多的管理问题,为解决这一发展中的困境,本文主要运用逻辑分析的方法分析了这些困境所产生的原因,最后主要以机制建设为视角,规范主义地提出了克服这种困境的对策建议,主要包括合理划分与确定各地方政府的职能运行机制,建立和完善跨区域公共物品的供给机制,建立多层次的组织机构和信息交流的共享机制,建立和不断完善经济带中的利益实现机制,加强经济区域内政府间合作的法律体系建设等。

关键词:长江经济带;管理困境;机制建设;对策

长江经济带流域面积占全国的18%,人口占全国的36%,GDP占全国的37%,成为中国经济发展的主要增长点之一。一方面国家在大力促进长江经济带的发展,另一方面随着市场经济的进一步发展,长江流域城市群的定位和地位也正在发生巨变,其内在动力正加速释放,外在的环境也在不断变化,区域内城市群自身的优势日益突现,因而促进此区域内的城市之间的融合发展,寻求彼此间的合作模式,形成强大的整合效应和规模效应,以增强区域经济发展的动力,成为当前该区域行政改革研究的重要议题。

一、长江经济带融合发展中地方政府的管理困境

以地方利益为本位的价值取向,导致了经济带区域内政府间不能很好地合作,另外由于受到体制因素、协调机制、法制不健全和政府官员心理上唯经济增长等因素的影响,在当前经济带发展中各城市政府存在诸多管理上的困境,大量区域性公共问题不断出现,地方政府间的利益博弈大多都以“零和博弈”为结果,产生了“囚徒困境”和“公共地悲剧”造成大量资源的浪费。这主要表现为:

第一,产业结构趋同。经济带内产业结构的严重不合理,产业结构同质化普遍存在,未能形成产业结构的有效整合和区域内良性的产业布局,造成区域内资源的浪费。

第二,重复建设。在经济带内某一产业在当前或有预期的经济效益,各地便纷纷上该项目以获取经济的增长,没有在经济区域内进行公共基础设施的整体规划,地方政府各干各的,致使重复建设现象严重。

第三,“零和博弈”。各地在区域内的博弈只是从自身利益出发,缺乏整体和区域概念,不能很好地形成经济区域内良性的“合作博弈”,这对促进区域经济的长足发展非常不利。

第四,大打招商引资战。各地方政府都放低准入标准及提供优惠的政策便利,区域内政策竞争激烈,以吸引资金注入本地,一味考虑地方GDP的增长和财政收入增加,造成了经济区域内混乱的产业布局。同时,为吸引资金流入,各地方政府在本地方公共物品和服务提供上盲目竞争,造成极大的浪费。

第五,区域内市场分割。当前经济带内未形成统一市场,原有的行政壁垒依然存在,要素不能在经济区域内自由配置和流动,地方本位主义依然广泛存在,致使区域内城市在当前的发展还只能是表面上的合作发展,而不是真正意义上的内部整合发展,其内部发展动力不足,合作也往往流于形式。

第六,经济区域内跨地区公共物品和服务供给不足。在经济带中各地方政府各自为政,缺乏经济带的整体观念。然而,单纯依靠某一城市很难提供完善的经济带内的公共基础设施和公共服务物品,尤其是在跨市的区域,由于缺乏有效的合作协调机制,导致经济带内公共基础设施的供给问题严重。

这些发展中的问题严重阻碍了经济带进一步的融合发展,也将使得发展中遇到的问题越①窦正斌,男,安徽芜湖人,南京航空航天大学人文学院副教授,法学博士,公共管理与决策研究所所长,美国乔治梅森大学访问学者(2013-2014年),主要从事公共管理与公共政策的教学与研究。

来越多。如果得不到有效、及时的解决,经济带的合力发展态势终将不能显现,还会使城市之间的合作流于形式,从而失去区域合作的实质性意义。

二、经济带中地方政府的管理困境产生的原因分析

1.受传统行政体制的束缚。

行政体制是指行政系统的权力划分、组织结构、职能配置、运行机制等的关系模式。①我国在行政组织设置时,形成了“条条”结构和“块块”结构所构成的条块管理结构,“条块结合,以条条为主”,条条过于强大。这种组织设置强调各级政府部门上下对口,以保证政令执行的畅通和各级政府的独立性和完整性。这种行政体制虽然有效保证了政令的上下统一和高效的行政效率,有其合理性和一定时期内的有效性,但这样的组织设置缺少对横向城市政府间关系有效协调制度安排的考虑,导致现有的政府间协调成本过高。随着区域经济的快速发展,区域内政府间在协调过程中凸显了很多问题;另外,地方政府在进行经济区域内的协调中,更多是从自身的利益出发,虽有一些区域内的协调会议和官员的座谈会,但这些机制缺乏足够的权威和效力,不能在制度上形成长效的合作机制。从各地方的城市发展规划来看,将分散的城市聚合成为整体,不仅有共识,而且有行动,具备了一定的基础。但是,这种共识没有统一方案,各地在很大程度上都是按照自身发展的内在逻辑和实际需要来展开的,而不是从整个区域发展的要求出发的;还有,这种规划因缺乏整体性,在目前的地方管理体制下,面临新的城市聚合,将有可能形成新的块块结构,由此必然导致的新的“条条经济”和“块块封锁”。

2.经济带内政府间利益面临艰难博弈。

地方政府间关系主要由三重关系构成,即权力关系、财政关系与公共行政关系。在经济带中的横向政府间关系,主要是以利益为导向进行调节,政府间合作更是各方利益博弈的结果。地方政府也是代表地方利益的“理性经济人”,具有追求自身区域经济利益最大化的强烈动机。改革开放后的分权化改革,尤其是1994 年的分税制改革极大地刺激了地方政府追求地方利益最大化的激情,各自想方设法汲取各方面资源,为本地发展经济服务,导致政府间不良竞争博弈行为和“囚徒困境”,各方最终的政策制定未能实现经济区域内的帕累托最优。在现实中,同级地方政府之间的博弈,尤其表现在经济区域内地理位置相近、经济实力相当、政治影响相仿的同级地方政府之间的竞争博弈最为激烈。这种缺乏区域整体利益观和合作意识的“零和博弈”,最终导致区域内合作陷入困境。

3.经济带区域内协调组织机构和信息交流共享机制缺失。

经济区域内的政府合作主要是区域内各地方政府通过倡导方式成立的一种非制度性的协商组织机制,虽然当前在经济区域内政府间的交流、协调事务不断增加,也有一些协调组织机构的成立,但大多都是以一种协调会议和论坛的形式进行。如长三角地区,上海市、江苏省、浙江省政府建立起由常务副省(市)长参加的“沪苏浙经济合作与发展座谈会”(简称“三省市座谈会”)、16个城市层面上的“长三角协调会”、长江三角洲中心城市经济协作工作会议、沪苏浙经济合作与发展高层座谈会等。然而这些组织是比较松散的,缺乏稳定性、有效性和权威性,未能形成区域内政府间合作的长效机制。在经济带内“冲突性博弈”出现时,现有的这种协调机构将很难起到应有的作用。

在当前的区域间合作中,各地方政府为了增加所谓的竞争优势,总是以各种理由隐瞒或者直接封锁重要的政策信息,经济带区域内地方政府间的信息交流仍局限于传统的行政公文往来,有效信息量甚少。信息交流共享机制的缺乏成为经济区域内“囚徒困境”产生的主要原因之一。信息交流不畅不仅不利于经济区域内各个城市的产业分工与合作,也不利于跨地区的公共物品和服务的供给,甚至会产生城市群资源和竞争力的内耗,最终导致区域内产业结构的趋同,公共物品和基础设施建设的重复,地方本位主义泛滥,造成很大的资源浪费,阻碍了经济区域内的协调发展,使经济带区域内不能有效地整合资源,不能形成合力发展的

态势,以致形成当前经济带区域内不良的政府间合作模式。

随着市场经济的深入发展,信息已经成为经济发展的重要资源,尤其对于积极推行区域经济一体化发展战略的各个地方政府而言,它们之间的信息交流更为重要,各自间信息的交流与共享是实现经济区域内政府间合作的基础,因为不管是各个城市发展战略的制定还是区域整体相关政策的出台,都需要相关地方政府间进行相互协调,而协调的基础便是该经济区域内各种信息的交流和共享机制的建立。

4.经济带区域内政府间合作缺乏利益实现机制。现有的政绩考核标准促使地方官员为了自己的政治生涯,为了自己的“仕途”,往往拼命发展地方经济,以本地经济增长为第一出发点和政府间关系协调的原则,想尽一切办法招商引资,纷纷出台优惠政策吸引投资商,致使招商引资大战频频出现。当某一产业产生效益时,经济区域内临近政府便积极效仿,在同一产业或同一领域盲目引进资金、争上项目,致使小规模的企业迅速出现,产业结构严重趋同,重复建设随即出现。使得区域内产业层次不高,产业效益不高,最终形成该产业的“规模不经济”,甚至导致政府间恶性竞争的循环和各种短缺资源的严重浪费。当前的经济区域内政府间合作缺乏相互间的利益补偿机制,成为经济区域内合作困难的根本症结所在。各个地方政府作为地方产权的主体,只要能够发展本地经济,地方政府及官员能从中受益的政策,就往往能得到很好的执行,在缺乏利益补偿机制的情况下,当某些地方利益受损时经济区域内的合作便成为无稽之谈。所以在实现区域经济一体化过程中,必须进行经济区域内产业布局的统一规划,建立跨区域的公共物品和服务供给机制,以最大限度地避免“搭便车”现象,构建经济带内公共危机防治机制和环境治理机制等,否则一些地方政府受益而另外的地方政府利益受损的现象将在所难免。

5.相关法律和制度缺失的困境。区域性的法律法规在经济带区域内政府间合作中应该发挥重要作用,但在我国区域经济发展中常常被人们所忽视,到目前为止我国还没有区域内政府间合作的相关法律法规。如果要进一步推动区域经济带的发展,实现区域内政府间的合作,打破地方本位主义,消除地方政府间的行政壁垒,充分发挥经济区域整体优势,就必须在法律和制度上给予体现和强有力的保障。我国的宪法以及政府组织法都从不同的角度规定了地方政府在国家政治经济生活中的地位和作用,但对于地方政府之间如何发展对等关系,加强相互间横向的合作,各地方政府在区域合作中的地位和角色,正式和非正式区域管理机构的法律地位等方面却找不到相关的法律依据,这就不能给经济区域内政府间的合作提供一个科学有效的制度框架,不能为打破地方分割,实现经济区域内统一市场、实现各地方主体之间的公平竞争和合作提供法律保障。

三、经济带中地方政府间合作共赢关系的建设对策

1.合理划分与确定各地方政府职能的运行机制。

打破地方保护主义的壁垒和行政区划的界限。我国处理中央与地方关系的根本原则是保持中央权威性和调动地方积极性的统一,分税制改革后地方各级政府利益主体意识不断增强。面临当前区域经济深入发展而横向政府间合作困难的局面,一方面,需要中央继续对地方“放权”,给地方政府更多的自由,改善地方官员“唯上”的理念和一切看上级脸色的局面;另一方面,也要重视中央在经济带政府间合作的重要协调重要,因为当前经济带政府间合作的“囚徒困境”,仅靠地方政府很难解决。要从弥补市场失灵的角度,在地方事务公共化的基础上强化中央政府在全局性公共事务方面的制度化权威。②中央政府可以成为超脱于地方政府间利益争端的公正裁判,从而在地方政府间关系的博弈结构中充当信息沟通与冲突调节的作用;如果能改变以前对地方政府的压力型体制,地方政府就会有更多的精力去考虑横向的政府间关系,而非单一做出功绩给上级政府看。这需要在打破职责同构的基础上对我国现行市区关系进行再造,遵循公共经济学中关于公共物品和公共服务的分类原则,在经济区域政府之间形成合理的分工,划分出区域性职能和地方性职能,分别承担经济区域内和本

地管辖范围内的公共物品和公共服务的供给职能。这是经济区域内公共物品和服务供给机制改革在市级政府的延伸。同时减少地方政府对本经济区域内经济主体的干预权限,放松管制,真正实现如果因跨地区公共物品和服务供给不到位,企业和人才可以在全国经济范围内“用脚投票”。

2.建立和完善跨区域公共物品的供给机制。

为建立和完善跨区域公共物品和服务的供给机制,解决各自在公共物品和公共服务上的过度竞争,需要建立跨地域的公共物品的供给机制,可以采取地方政府间的行政协议机制,在利益补偿机制的基础上,一个地方政府与同一经济区域内同级的或不同级的地方政府签订行政协议,甚至向其他私人机构或地方政府购买服务或共同分享资源及分担服务经费,这种跨行政区域的协议,在解决跨地区的公共物品和服务提供上有极大的优势和可操作性,如交通运输网的设计与实施,能源供给设施,淡水流域的保护与治理,区域内公共危机治理,经济区域内公安和消防等保障力量的共享,垃圾的分类与处理等。在跨地区的公共物品和服务的供给上,要增强政府间合作意识的培养,转变封闭的本位主义思想,要依据各自获益情况和经济实力进行协商解决,并在资金支出上差别对待。

在公共行政领域,政府之间为解决公共物品和公共服务供给上的矛盾和冲突,应依据社会治理的规则进行理性设计。而且,这种设计不应该是封闭的“经由黑箱”来操作的,而应该是公开的、透明的,只有广泛吸纳作为公共物品和公共服务的享受者的民众的要求和聪明才智,才能形成全方位的公共物品的供给机制,所建立的各种政府间的协商合作机制才会有生命力。③

3.建立多层次的组织机构和信息交流共享机制

要走出经济带中地方政府之间合作的“囚徒困境”,必须建立经济带内信息交流和共享机制,发挥区域管理机构的优势,进行政策上的引导,同时,促进非政府组织的积极参与,构建信息交流和共享的畅通机制。

各地政府要实现政企分开、政事分开、政社分开,加快建立健全各种市场化的跨区域的行业协会,使这些行业协会成为经济带内政府、企业和市场的桥梁与纽带,同时也承担协调经济带内社会多元利益的职能,以利于经济带内公平竞争,建立高效、畅通的信息沟通机制,畅通各种信息的交流与共享,促进区域一体化发展。在信息交流与共享机制的构建中,可以考虑电子政务在区域经济发展中的作用。电子政务在经济带内政府间合作中推行,有利于信息由自上而下的流动机制向综合网络化交流与共享的转变,实现区域内各方信息的一体化管理,打破地区行政壁垒,减少互相扯皮现象,降低区域内行政协调成本。

民间组织具有非官方性、灵活性和弹性等优势,在促进经济圈中府际协调中可以发挥桥梁纽带作用,也是区域经济深入发展中不可缺少的媒介,最终有利于经济圈内组织网络合作治理机制的形成。经济区域内也应更多的组建民间组织,使其成为政府间合作的积极推动因素,非政府组织作为公共管理领域日益重要的新兴力量,在经济圈内府际合作中有其特别的优势,它可以超脱于城市群内政府之外,与它们没有利益上的纠葛;对本区域内的社会各方面情况比较了解,也非常关注本区域的经济社会发展;另外,它还能有效地避免政府官员任期制所带来的不利影响。④

4.建立和不断完善经济带内的利益实现机制。

地方政府是独立的利益主体,分税制改革后地方政府行为受利益驱动的趋势更加明显,一切的行动都要进行成本和收益的评估后做出决定,往往以自身利益的最大化为原则衡量政府行为,进行区域内统一规划和产业结构调整,以实现资源整合,推进区域的集约发展,这必然会出现一方收益和他方受损的现象产生,跨地区的公共物品和服务的供给也很容易产生利益的“溢出效应”,最终会使某些城市得益而其他城市利益受损。所以经济带内的政府间合作,要建立利益共享机制和补偿机制,通过利益分享可以促进各政府对经济区域内统一部

署产业结构和整合发展的积极性。各地方政府能够依据本地区的资源禀赋、市场需求、人力状况和技术条件,客观理性地确定本地区的支柱产业,进一步调整税收政策,实现地区间的差异定位和产业功能互补,同时,利益共享机制的建立也可以提高经济带内地方政府在提供跨域公共物品上的积极性。

实现经济带内政府间的利益补偿机制是克服经济带区域内地方政府“完全经济人”的有效制度保障。通过经济发展较好的大城市帮助小城市实现产业升级以及在区域内不同城市间的进行适时的产业转移,就是实现经济带内地方政府间利益补偿的做法之一。这样能有效防止地方官员只为当前利益的短视行为出现,能消解经济区域内政策执行的梗阻现象,使经济区域内最终实现资源的有效整合和产业结构的合理布局与调整,实现区域合力发展,增强经济带的发展动力和潜力,不断提高经济的发展水平。

5.加强经济区域内政府间合作的法律体系建设。我国在区域性立法方面一直比较欠缺,而西方发达国家则特别重视区域法律法规的建设。通过制定区域合作的法律法规来保持区域政策的一贯性和继续性,也是国外市场经济国家通行的做法。因而我们也应积极构建并稳步确立经济区域内合作和冲突处理的基本法治原则,建立有利于进行跨行政区域建设和管理的法律法规体系,使地方政府在处理彼此间关系时有法可依,才能从根本上扭转各自为政、缺乏协调的局面。另外,以经济区域内的法律法规来规范各行政主体的合作行为,确保区域内政策执行的统一性和协调性。

当前长江经济带内政府间合作困境不断产生有其多方面的原因,随着市场经济和区域经济的进一步发展,还会出现新的问题。而要研究分析复杂的新型的地方政府间关系存在的问题并提供政策建议,需要从多学科不同视角出发,结合各个学科研究的有益结论,才能真正找出产生经济带内政府间合作困境的原因,形成新的区域内政府间关系的理论体系。随着经济带的发展日益壮大,尤其需要改革旧的政府间关系的协调模式,运用新的理念、新的机制和新的组织,不断创新的经济带内政府间关系的协调机制,推进经济区域内新的政府间合作模式的产生和发展,最终形成经济带区域内各个地方政府间的包容性发展态势,这对我国经济社会发展具有重要意义。

附作者简介:

窦正斌,男,(1971-)安徽芜湖人,南京航空航天大学人文学院副教授,法学博士,公共管理与决策研究所所长,美国乔治梅森大学访问学者(2013-2014年),主要从事公共管理与公共政策的教学与研究。

联系地址:江苏南京市江宁区南京航空航天大学人文学院

联系电话:139********,

电子信箱:douzhb@https://www.wendangku.net/doc/be10410818.html,

①谢庆奎.中国地方政府体制概论[M].北京:中国广播电视出版社,1998:7-8.

②陈瑞莲.区域公共管理导论[M].北京:中国社会科学出版社,2006:171.

③严强.政府间关系:体制与行政[J].江苏行政学院学报,2009(1):108.

④李金龙,王敏.城市群内府际关系协调:理论阐释、现实困境及路径选择[J].天津社会科学,2010(1):87.

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