法治思维党校培训提纲

贯彻新“十六字”法治建设方针全面推进依法治理和依法行政

法律援助中心律师邱志国

一、法制进步与法治形势。

对法治的重视，体现子在国家和最高决策层面的逐步重视和强力推进。1997年中共十五大依法治国，1999年九届人大二次会议通过的宪法修正案规定：“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家，2002党的十六大合乎逻辑地提出”全面落实依法治国基本”方略，2014年10月28日18届4中全会“全面推进依法治国”重大问题.。

党的十八大报告提出“提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定的能力”；2014年3月，李克强总理在政府工作报告中提出“用法治思维和法治方式履行职责”；2014年11月，习近平总书记在深入推进平安中国建设会议上作出重要指示强调“发挥法治的引领和保障作用，坚持运用法治思维和法治方式解决矛盾和问题”。

十八届四中全会提出的坚持两个“三位一体”，即：“坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设”，对我国社会会主义法治建设提出了完整系统的规划。

改革开放以来，我国法治建设主要是遵循邓小平同志提出的十六字方针，即“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”；四中全会提出了新“十六字”社会主义法治建设方针：科学立法、严格执法、公正司法、全民守法。

二、新“十六字”社会主义法治建设方针

全会提出了新“十六字”社会主义法治方针：科学立法、严格执法、公正司法、全民守法。

（一）：科学立法。

法的作用：“定分止争、生杀予夺”。法不是万能的，主要社会关系和社会矛盾是靠自觉和道德规范调整。法是社会行为的底线。

要求立法慎重和可操作性、公正性。开门立法，专家立法、第三方立法，改变部门立法。法治思维，一切从讲规矩、讲规则开始。

法的严谨、稳定、公开性、强制性，法治的引领和保障作用。

法治与人治。人治的不确定性和不稳定性，需要通过法律这一工具的确定性和稳定性予以修正平衡。法律的确定性和稳定性，是基于规则的确定性和稳定性。所以，规则是法治的载体，法治思维首先是规则思维。

法治与德治。依法治国和以德治国相结合是治国理政的重要原则。道德未必都为法律所确认，但道德是法律的基础，没有道德认同的法律是难以持久的，也难以有效执行。大力弘扬道德，践行中国特色社会主义核心价值观。

（二）：严格执法。

主要是指依法行政。以法治方式进行行政执法和社会管理。

国家颁布的法律、法规，百分之八十需要行政机关去执行；行政权过分注重效率，自由

裁量权过大，标准尺度不一；必须保证行政管理的统一性、连续性和稳定性。

正确认识几个关系、澄清几个认识。效率与公平关系，行政与司法，价值取向相反；刑事、民事、行政诉讼证据关系，举证不同；程序正义与实体正义的关系。

1：依法执政和法治政府。

全面推进四中全会提出的依法治国重大任务,其中一个最中心的环节就是政府。

四中全会《决定》以24个字具体描述政府目标，即“职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信”，恰恰是“法治政府”的建设目标。《决定》进一步要求“各级政府必须坚持在党的领导下、在法治轨道上开展工作”。这是建设社会主义法治国家和中国特色社会主义法治体系的基本要求。

转变政府职能，推进依法行政，是长期以来我们全面深化改革、提高政府管理质量和水平的主要任务。但在实际工作中，一些政府部门依然存在“轻作为”、“不作为”、“乱作为”的现象，这里面既有因政府职责界定不清、相互交叉而产生互相推诿、效率低下的体制问题；也有不少政府管理者不能适应现代市场经济发展的要求，对权力的本源认识不到位，民主决策意识淡薄，常常为树一时的政绩或者出于一己之利，化公权力为个人权力或者部门利益、地方利益，以言代法、以权压法、徇私枉法，甚至将公权力作为自己寻租甚或贪腐的温床；还有在行政执法环节中，一些行政执法部门不能公正文明执法，经常是“门难进，脸难看”等。最根本的问题，就是政府工作人员法治思维和法治能力偏弱，不能自觉将行政决策、行政执行等各个环节纳入法治化轨道。

第一，全面理顺权力法定机制。全面推进简政放权，大力推进政府自我革命，向人民群众公开权力清单、负面清单和责任清单，强调让市场“法无禁止即可为”、让政府“法无授权不可为”。《决定》提出，要“推进机构、职能、权限、程序、责任法定化，推行政府权力清单制度”，这为各级政府全面依法履职提供了制度保证。

第二，健全依法决策机制。要“把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序”，并“建立行政机关内部重大决策合法性审查机制，建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制”。

第三，健全行政执法机制。行政执法要有据，行政裁量要公正，执法环节要文明。这不仅体现政府的公信力和权威性，也体现了现代文明政府的治理能力。

第四，完善制约、和监督、纠错、问责机制。将“权力关在制度的笼中”，“权力放在阳光下运行”是一个问题的两个方面。“公开”是最好的防腐剂，“阳光”才能提高“免疫力”。《决定》提出，要“全面推进政务公开，坚持以公开为常态、不公开为例外原则”，“推进决策公开、执行公开、管理公开、服务公开、结果公开”，这不仅有利于促进各级政府成为依法行政、建设法治政府的自觉践行者，也为使全体人民都成为社会主义法治的忠实崇尚者、自觉遵守者、坚定捍卫者提供现实样板。

2：依法行政和严格执法

（1）：程序优先。个案放纵与破坏整个法制的比较，中外有别。主要是：取证与送达出问题。无证、代签字、涂改笔录，扣押算证据保存？送达贴墙算公告？证据保全？。

（2）：公平合理。首先是适度，即使在自由裁量的范围以内，也有一个合理、适当与否的问题。对合理的良好掌握，反映出执法者的素质和水平。罚重于过，无以服人；罚轻于过，难以达到震摄和制止违法行为的目的。要正确理解从轻、减轻、从重、从轻、减轻、加重的关系。其次，比较处罚中的可比性原则。同样性质的违法行为应一视同仁。包括以前已处罚的和同一事件中的不同当事人。

（3）：法律位阶。上位法优于下位法、后法优于前法、特别法优于普通法、特别条款优于普通条款。实体法无溯及力，程序法有。

（三）：公正司法

主指法院审判，刑事、民事、行政审判，一般还包括刑事侦查、起诉、辩护等刑事诉讼领域工作。

司法是最后终极手段，目标是公正。最复杂的程序确保结果公正。

四中全会最大篇幅是司法改革；聚焦：程序；行政与司法的不同价值取向；民事诉讼、刑事诉讼、行政诉讼陆续大修。

立案登记制、干预登记制、去行政化、跨区划法庭、干部考察提拔。

（四）：全民守法。

社会全体成员遵守法律和依法处理事务。理想的全民守法状态就是：用法治思维看问题、用法治方式解决问题、化解矛盾。。

1：法治思维就是规则思维。

法治思维看问题就是站在法律角度看问题。培养法治思维方式就是培养依法办事的意识和观念，就是培养规则意识、程序意识、后果意识（责任意识）三大意识。

2：转变价值观念，培养尊法重法的自觉性和能动性。

法治思维是一种特别的价值观，以是非合法为核心目标，逻辑思维和理性思维是其必然要求。

政治思维方式的核心是利与弊的权衡，道德思维方式的核心是善与恶的评价，经济思维方式的核心是成本和效益的对比，法治思维方式的核心则是合法与非法的预判。

具体到社会环境，舆论干预、权力干预、地方干预，实质是个人与群体、私立与公益、局部与全局，，团体与整体、制度与个案，长远与局部利益评判时，价值观错位。

3：法律至上，以法治方式解决问题、化解矛盾。

所有社会主体包括人民群众、管理机关、执法机关，以法定部门、法定途径、法定依据、法定形式处理问题。

（1）部门：权利机关、协调机关、执法机关、社会组织各负其责。

（2）途径：协商、调解（人民调解、行政调解）、仲裁（劳动仲裁、农业承包仲裁）、行政确认、行政裁决、行政确定、公证执行、司法裁判。

公证中立审查；人民调解，司法确认。司法终极最高，可调整、撤销其他决定。

（3）依据：处理问题实质是利益均衡分配问题，利益守恒，相对其他规范而言法律已经是最佳分配规则。

（4）形式：口头形式、书面形式；利害人签字；电子数据，、电子签名；会议纪要、处理意见、处理决定。协调机构不得对案件事实和法律认定做决定。

法治方式解决问题的基本标准和要求：事实清楚，证据充分、责任明确、是非得当、程序合法、结果公平。不易反悔、不会被撤销、被无效、被追责。

四、行政诉讼法修改对行政执法提出更高要求

行政诉讼法修改就是为了解决立案难、胜诉难、执行难“三大难”问题。

1989年4月4日第七届全国人民代表大会第二次会议通过，里程碑事件；2014年11月1日，十二届全国人大第十一次会议表决通过了关于修改《行政诉讼法》的决定，新的《行政诉讼法》将从2015年5月1日起开始实施，这是《行政诉讼法》实施24年来的首次修改。。这次修改正好紧接着四中全会的决定，体现了全面推进依法治国的战略部署。对依法行政提出了更高的挑战和要求。

看点一：受案范围扩大

【修改】将行政机关滥用行政权力排除或者限制竞争的，违法集资、摊派费用的，没有依法支付最低生活保障待遇或者社会保险待遇的等行政行为纳入了受案范围。

【点评】经过２０多年的实践，对公民权利的保护已经不仅仅限于人身权和财产权，权利范围在单行法中不断扩大。“这是这部法在制度建设上的一个进步。”中国政法大学教授王敬波认为，扩大受案范围是总体趋势，进一步明确列举可诉具体行政行为的情形，可以避免法院借口法律没有明确规定而不予受理。

看点二：可口头起诉

【修改】起诉应当向法院递交起诉状，书写起诉状确有困难的，可以口头起诉。

【点评】北京大学法学院教授沈岿认为，这一规定方便了当事人行使诉权。“很多文化程度不高的老百姓更希望采用口头方式起诉。这种做法在实践中操作性较强。但不论是口头还是书面，起诉都要符合条件，如有明确被告、基本事实等。”沈岿说。

看点三：应当登记立案

【修改】法院在接到起诉状时对符合规定的起诉条件的，应当登记立案。不能当场判定的，应接收起诉状，出具书面凭证，七日内决定是否立案。

【点评】“这样做减少了对原告起诉的阻碍。”龙非说，以前立案很大程度上是实体审查，以后法院立案主要是对原告的起诉是否符合形式要件要求进行判断。新规定同时要求法院要对当事人不清楚的地方进行释明，给予指导。虽然会给法院增加工作量，但这是对当事人诉权的一种保护。

看点四：起诉期限延长到“六个月”

【修改】直接向法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。

【点评】“修改后的行政诉讼法延长了公民、法人和其他组织作为原告的起诉期限，由现行的行政诉讼法当中的三个月延长到了六个月，并且对一些特殊情况，都做了比较明确的规定。这样就可以给原告更多的时间来提起诉讼。”王敬波说。

看点五：行政首长出庭

【修改】被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭。

看点六：可跨区域管辖

【修改】经最高人民法院批准，高级人民法院可以根据审判工作的实际情况，确定若干人民法院跨行政区域管辖行政案件。

看点七：不执行可拘留行政机关直接责任人

【修改】行政机关拒绝履行判决、裁定、调解书的，增加规定“在规定期限内不履行的，从期满之日起，对该行政机关负责人按日处五十元至一百元的罚款”“社会影响恶劣的，可以对该行政机关直接负责的主管人员和其他直接责任人员予以拘留”。

【点评】“这一规定对于促进执行还是比较有力度的，虽然有‘社会影响恶劣’的限制，实践中可能会慎重使用这个手段，但是拘留还是有一定威慑力的。”

看点八：不管复议决定是维持还是改变原行政行为，复议机关都做被告。

【修改】“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告”。

【点评】防止复议机关为避免当被告而多数维持裁决。

看点九：变更结果不加重原告义务

【修改】第七十七条“行政处罚明显不当，或者其他行政行为涉及对款额的确定、认定确有错误的，人民法院可以判决变更。

人民法院判决变更，不得加重原告的义务或者减损原告的权益。但利害关系人同为原告，且诉讼的除外”

看点十：有限调解原则

【修改】第六十条人民法院审理行政案件，不适用调解。但是，行政赔偿、补偿以及行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权的案件可以调解。

调解应当遵循自愿、合法原则，不得损害国家利益、社会公共利益和他人合法权益。

五、法律责任

行政处分、行政责任、刑事责任、国家赔偿。个人责任、单位责任。

刑法。玩忽职守、滥用职权、责任事故罪、安全生产事故罪。