教育市场的可能性及其限度
[收稿日期] 2004-11-26
[作者简介] 劳凯声(1948-),男,广西壮族自治区北海市人,北京师范大学教育学院,教授。
教育市场的可能性及其限度
劳凯声
(北京师范大学教育学院,北京 100875)
[摘要] 由于教育能给学习者带来巨大且明显的回报,原先由政府包办并根据社会的需要
来发展的教育,正在出现某种私人消费的倾向,教育市场初见端倪。市场的介入使中国教育的面貌发生了深刻的变化,人民群众享受到了更多的受教育机会。与此同时,教育与市场的关系问题也开始成为人们普遍关注的一个热点问题,人们在逐步认同这种新的消费文化的合理性的同时,开始对切身利益的得失越来越具有敏感性,并成为对社会现实满意程度的一个重要评价尺度。消费文化向学校领域的渗透正在引起一系列的教育伦理问题,由于市场的驱动机制是私益而不是公益,如果缺少对教育市场必要的限制,则对于私益的追逐就会演变成为一种无序状态,甚至改变教育的公益性质。因此教育不能简单地等同于一般的商品,单纯依赖市场渠道不能平衡社会对教育的供求关系。为了保证教育的公益性质,必须对市场的介入作出必要的限制。 [关键词] 教育体制改革;教育消费;教育市场 [中图分类号] G40 [文献标识码] A [文章编号] 100220209(2005)0120015208
源于20世纪80年代中期的中国公共教育体制改革至今已经进行了整整20年的时间,这场改革是在极其复杂的社会变革背景下发生的,特别是在教育领域中出现的市场这一要素,对改革的目标和实际的改革路径都发生了极大的影响。本文试图透过20年来中国教育改革的表面态势,来揭示这场改革的动力机制及作用方式,并对社会变迁中的利益关系变化和教育伦理观念的调整以及目前教育体制改革应有的伦理涵义略作分析和评价。
一、消费时代的教育消费
从20世纪90年代起,世界经济开始进入一个新的时代,经济全球化和社会信息化的速度大大加
快,大批量生产模式开始让位于小批量、针对不同用户需求的生产模式。这些正在改变世界的新经济、新技术、新观念直接推动了90年代世界范围内的教育革新,迫使教育这一相对保守的领域更直接地面对不同个人的教育需求。尤其是直接服务于社会经济发展的高等教育和职业教育,面临的挑战
更大。由于知识的传授借助于计算机和互联网络技术已经可以摆脱时空的限制,学校教育开始变得越来越面向大众,人们逐步地能以一种他所希冀的学习方式来享受教育服务。一种新的弹性化的教育资源分配和人才培养模式正由此产生。它强调知识学习过程中的可选择性,体现学习者本位的思想,包含着以人为本的新理念。到20世纪90年代,这一思潮已经被许多国家的办学者所接受,他们开始调整办学思想,寻求新的办学模式。马里兰大学巴尔第摩分校校长胡克(Michael K.Hooker )认为,在一个知识驱动的变革时代,大学应该走在这场变革的前头。“我们并不打算照搬现有的研究大学或其他类型院校的模式”,“我们正在尝试创建一种完全新型的美国大学,以适应新时代的需要”[1](P74)
。这些校长们根据自己对大学理念的理解,提出各式各样的大学名称,如:相互作用大学(Interactive University )、合作大学(Partnership U 2niversity )、都市大学(Metropolitan University )等。尽管这些大学校长所使用的大学名称不同,但是他
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们的思想却是一致的,即强调学校要改变自我中心的传统观念,树立“用户第一主义”的新观念。可以说,这种新教育观念代表了90年代许多国家教育改革的一个方向。
近10年来的中国教育似乎也在经历一个与上述变化极其相似的过程。当中国的人均G DP超过1000美元时,这意味着社会已经基本解决了温饱问题,人们的消费观念和消费结构开始发生改变,不再仅仅局限于基本的衣食住行等物质方面的需求,而开始向更高的精神方面的需求发展。在教育领域中,这种变化尤其明显。不久前还被人们看成是一种典型公共物品,并且由国家包办和提供的教育产品,其可分性和竞争性的特点越来越显而易见。由于教育能给学习者带来巨大且明显的回报,原先由政府包办并根据社会的需要来发展的教育,正在出现某种私人消费的倾向。不同的人对教育的不同需求开始成为教育发展中的一个不可忽视的因素,中国教育开始兼有公共消费和私人消费的双重消费特征。
作为一种公共消费,教育通常都是由国家免费提供或以低于成本的价格提供的。鉴于人力素质对社会发展的重要性,我国的政策和法律明确规定把一定程度的教育当作个人的基本权利,因而政府的公共财政支出成为教育经费的主要来源。
作为一种私人消费,教育的价格是由市场决定的。市场正在培育一类新型的消费者,他们的需要和兴趣影响着学校,促成学校根据不同的需要和兴趣实现培养目标、教育形式、课程设置和教学方式的多样化,从而导致学校发生功能上的转换。新的教育消费观正在促成一种新学习模式的产生,因为一旦知识的传授具有了可分性和竞争性,知识本身就会被解构成为一种批量化和规模化生产的产品,并且以某种市场化的方式来向社会提供。
作为一种催化剂,学校正在促使知识传授与市场的结合,特别是在高等教育和各种职业培训中,许多学校教育机构和其他培训机构正日益以一种企业或商业实体的形象出现。许多学校机构就把自己定位于“公司”或“企业”。它们利用各种商业的手段,如“消费者”研究、市场战略、产品(指课程)包装等等,来寻找和开拓市场。从某种意义上似乎可以说,学校教育机构的教、学、研究活动已表现为一种交换过程,并逐步植根于消费文化之中。
新的教育消费观正在重新解释关于学校领域中知识传授的意义,并进一步影响教育者(生产者)和受教育者(消费者)的行为,从而迫使我们从消费的角度来重新看待学校的知识传授功能。
二、初见端倪的教育市场
中国的理论界大致是从20世纪90年代初开始讨论教育和市场的关系问题的。当时的普遍认识是教育是一项公益事业,涉及到社会的整体价值以及社会每一个成员的基本价值能否实现的问题,涉及到社会的教育资源和教育机会如何分配的问题,因此不赞成市场化的做法。这种认识甚至直接体现在《中华人民共和国教育法》第25条关于任何组织和个人不得以营利为目的举办学校及其他教育机构的规定中。这条规定意在从公共性的角度规范学校与市场的基本关系,但在实践中,该条规定不仅未能对教育与市场的关系起到有效的规范作用,反而引起了诸多混乱。
就在学者们热衷于这种学院式的理论讨论时,从20世纪90年代中期开始,在学校实践领域中,教育与市场之间的关系却在出现某种实质性的变化,人们创造了若干种新的办学模式,把教育与市场不同程度地联系在了一起。在这类新的办学体制中,教育资源和教育机会的配置或不完全由政府来决定,或完全不由政府来决定,而是通过一种新的机制,即市场机制来决定的。
学校实践领域中的这种变化大致可以归结为以下四个方面:
(一)政府包办的办学体制已被突破
在我国,由于教育在很长时期内曾被人们看成是一种典型的公共物品,一种国家的权力和责任,因此对教育事业的管理一直比较强调政府对教育的控制,表现为一种以命令与服从为主要特征的高度集权方式。政府包揽了从举办到办学的一系列权力,根据社会发展的需要举办学校教育机构,发展教育事业,从宏观的学校发展规模、速度、质量、效益一直到微观的学校举办经费投入、教师管理、招生分配等,都主要通过国家的计划来加以控制。因此学校教育机构是国家行政系统的一个组成部分,政府之外的其他力量对办学的介入实际上是非常有限的。
但是,政府包办的教育体制已经发生深刻变化。特别是进入20世纪90年代以来,非政府的社
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会力量开始介入办学领域,一个多元化的学校举办体制已经形成,其合法性在我国1995年《教育法》中得到了明确的肯定。按照法律规定,学校及其他教育机构的举办者可以是各级政府,也可以是企业、事业组织、具有法人资格的社会团体和公民个人,它(他)可以单独举办,也可以联合举办。此外,经过修订的中外合作办学条例规定外国办学主体可以与中方办学主体合作在中国境内举办学校及其他教育机构。经过法定程序设置的学校教育机构是具有法人资格的实体,行使法律规定的办学权力,在专业设置、招生、就业指导、教学工作、科学研究、社会服务、筹措和使用教育经费、人事管理、职称评定、工资分配、对外交流等方面拥有法律规定的权力。而作为行使教育行政管理权的政府,在转换了自己的功能之后,不再独享办学的权力,而转为主要负责统筹规划和宏观管理全国的和所辖地区的教育工作,用计划、法律、经济、评估、信息服务以及必要的行政手段对教育实行组织和领导。
(二)教育的自由交易关系已然出现
当前我国教育改革和发展过程中表现得特别明显的一个变化就是教育的自由交易关系的出现。在计划经济体制下,一个人能否上学,上怎样的学,并不取决于本人,而是取决于社会。因此,个人对于自己所能接受的教育并没有实际上的决定权和选择权。在这种情况下,教育关系的确立实际上具有一种强制的性质。但是在近年来的教育改革过程中,一种全然不同于传统教育关系的新型关系,即教育的自由交易关系开始出现。一些人愿意出钱办学,一些人愿意出钱上学,形成了一种建立在自由平等基础上的交换机制,其结果是学习者获得了学习机会,办学者获得了合理回报,社会则得到了所需人才。应该说,尽管人们对这种政府之外的教育提供机制还有不同的看法,但已经有越来越多的人认同了这种新的教育提供机制。为了获得更多的发展机会和更好的职业前途,他们愿意投资于教育,愿意花钱买教育。市场交易关系在教育领域中的逐步形成表明教育可以有条件地看成是一种服务业,一种可以交易的服务产品,而接受教育则可以看成是一种消费。
教育的自由交易关系是一种全新的权利与义务关系,在平等自愿的自由交易中,学习者或其家长开始获得一种选择教育的权利,这种可选择的权利使他们变成了积极主动的教育消费者。作为消费者一方,学习者或其家长有权根据自己的需要和满意度来选择某类学校、某类教育内容,甚至选择某位教师。每个学习者和每个家庭在进行教育投资时都要反复比较不同的教育消费类别、水平和品位,精心选择真正适合和有利于自己个性发展的教育目标和教育形式,从而获得自己真正需要而且有效的教育服务。与之相对,学校和教师作为这项服务贸易的提供者,有义务按照国家的教育标准和自己对学习者的承诺,来提供合格的教育服务。提供教育服务的办学者在为社会培养人才的同时,根据自己的服务质量及培养成本获得一定的回报。
(三)教育的市场化公益性行为得到社会的认同
市场化公益行为是现代国家普遍存在的一种处理公益性事业与市场关系的行为模式。就教育而言,市场化公益行为是指办学主体通过某种市场机制来获得社会的教育资源,以一种与政府途径相平行的市场途径向社会提供教育服务,为此享受教育服务的人必须缴纳一定的学费,而投入教育资源的人则必定要获得一定的经济回报。市场的有限介入既实现了一部分人的私益,同时又满足了社会成员对教育的多元化需求,因而实现了公益。这是一种不同于传统的政府提供的新的教育提供方式。与政府所提供的教育不同,市场化公益行为意味着把教育这种公共物品经过转化,进入市场,并通过市场运作来向社会提供。
市场化公益行为的出现正在导致教育的面貌发生变化:传统的政府包办的教育事业被打破,社会力量举办教育的积极性有了极大的提高,人民群众有了更多的受教育机会,教育的规模、速度、质量、效益都有了明显的提高。市场化公益行为的出现还促使传统学校的教育形式、内容、方法发生变化,一种多元化的、更灵活的教育制度正逐步替代传统的教育制度,向每一个学习者提供更多的发展可能性。
以市场化公益行为为导向的教育运行模式的发展在我国尽管还只是刚刚起步,并且仅限于局部领域,但这一变化意味着现行公共教育体制的运行方式将发生深刻变化,并将产生一种与传统的计划经济时代完全不同的思维逻辑和行为逻辑。
(四)民间资本开始进入教育领域
教育的市场提供必须有一个前提,即在市场经
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济条件下,除了作为教育资源配置机制的政府,政府之外的资源配置机制应该成为政府的必要补充,其功能是和政府一样地提供公共物品。其功能是和政府一样地提供教育产品。这需要改变传统的由政府全额拨款的教育体制,通过公共财政经费和民间资本两条途径,来激活教育经费体制,理顺过去教育完全由政府全额拨款所产生的种种问题。
民间资本是通过非政府主体的自然人或法人的投资、集资、贷款等渠道而获得的资金,这类资金不同于政府的公共财政经费,因为公共财政经费是不须付息和还贷的,而民间资本则恰恰相反,它不仅必须偿还,而且还要追求回报。民间资本的本性决定了这类资金在使用和管理过程中往往更重视投入产出、成本效益。民间资本对于教育经费相对不足的学校发展来说是一种可以适当加以利用的重要教育资源。然而,从理论上说,民间资本进入教育领域的一个前提是投资者必须有利可图。因为如果由市场运作的教育仍然是一种非竞争性和非排他性的公共物品,那么作为投资者,由于无法解决无人付费消费的问题,则他最终必然会放弃这种无利可图的生产。而当教育这种准公共物品转化为私人物品或准私人物品向社会成员提供时,就必然在某种程度上具有了可分性和排他性,从而使教育变成一个有利可图的领域。因此,民间资本进入教育领域意味着现行公共教育体制的运行方式将发生深刻变化,人们将更重视教育的效率,教育资源的配置将迅速市场化。已有不少学校开始通过市场来寻求新的资金来源,而投资者的眼光也开始投向教育领域。这些动向说明,在教育经费的筹措方面,正在形成一种新的、建立在投入—产出、成本—收益基础上的教育资源配置机制。这种新机制将吸引越来越多的民间教育资源,从而大大提升学校的市场竞争力,给教育的发展带来新的机会。
由于上述四个方面的变化,可以说教育市场在中国已经初见端倪。市场的介入使中国教育的面貌发生了深刻的变化,教育发展的规模、速度、质量和效益都有了极大的改观,人民群众享受到了更多的受教育机会。与此同时,教育与市场的关系问题也开始成为人们普遍关注的一个热点问题。教育市场正在使原有的社会关系以及由此产生的利益关系和利益机制发生变化,一种新的利益格局正在形成,并极大地冲击着传统的教育理念。已经有越来越多的人认同市场提供的教育,他们把教育看成是一种服务业,一种可以交易的服务产品,而把接受教育看成是一种消费。为了获得更多的发展机会和更好的职业前途,他们愿意为自己或自己的孩子而投资于教育,愿意花钱买教育。这一新的关系模式正在导致教育与市场的关系跃上一个新的台阶。一种新的教育理念和教育模式正由此产生。这可能是一种真正惠及所有人的教育,它强调知识学习过程中的可选择性,体现学习者本位的思想。这样一种可能性加上教育的市场化运作,正在孕育出一种新的教育消费观,从而导致重新解释关于知识传授的意义,并进一步影响教育者和学习者的行为。可以说,新的教育消费观正在使学校发生极大的功能转换,使教育开始具有一种可以与市场相容的性质,并出现一种新的具有市场性质的教育关系模式。人们在逐步认同这种利益结构的合理性的同时,开始对切身利益的得失越来越具有敏感性,并成为对社会现实满意程度的一个重要评价尺度。
三、教育改革遭遇伦理问题
消费文化向学校领域的渗透使当前教育体制改革中的问题逐渐凸现出来,然而,相当多的人没有意识到教育体制改革问题的复杂性,没有意识到社会结构和经济基础的变化所带来的利益关系的变化和道德观念的调整,对教育改革应予承担的伦理使命缺乏应有的重视,从而有可能将教育体制改革导入“改革万能”论的简单化倾向。教育的双重消费特征和教育市场的出现使教育开始成为一个利益冲突集中的领域,不同的人对教育有不同的利益追求,试图通过教育实现不同的目的。同时,它又是一个涉及社会公平的敏感领域,人们关注着教育的公平与效率问题、教育的公益性与营利性问题、精英教育与大众教育问题。可以这样说,不同利益之间的冲突和矛盾在教育领域从未像今天这样突出。
改革所带来的价值观念的变化,正在导致出现一系列改革伦理问题,比如:市场化或者民营化是否是一帖根治现行公共教育体制弊病的灵丹妙药?市场化、民营化改革会否有利于富人而不利于穷人?新的教育机制能否赋予公众自主的教育选择权?如何解决社会处境不利的弱势群体的教育问题?谁来解决教育机会分配的公平问题,政府抑或
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市场?等等。所有这些问题其实可以归结为一个问题,即如何实现教育资源和教育机会分配的社会公平问题。可以说,这一问题已构成中国教育体制改革的瓶颈,如果改革最终不能把社会导向公平,或者在公平问题上不能取得社会共识,就会限制中国教育改革的发展空间,甚至对中国社会发展的进程产生消极影响。因此,只有深入理解当代教育的基本价值,把握教育改革和发展的复杂性,特别是其中所涉及到的利益分配的复杂关系,同时注意伦理与地域、文化、传统的内在关联,才能最终提升教育改革的道德水准和改革决策的伦理质量。
(一)改革与社会公平问题
。一方面,它可以增强教育制度的灵活性、多样性、自主性,扩大学习者的选择权,满足不同消费者的不同需求,提高学校办学的责任意识和效率,培植一种竞争、进取的市场精神。它还可以通过市场来配置教育资源,吸引各种民间资本进入教育领域,大大缓解国家投资的沉重负担。但另一方面,在某些情况下这种改革又会扩大强势群体与弱势群体之间的差距,导致社会分层的强化,并有可能将那些因社会和地理位置的原因被边缘化的群体排除在竞争和择校的新机制之外,产生社会的不公平问题。事实上,在我国的教育改革中,这种危险的倾向已经初见端倪。公共教育资源的流失问题、区域间教育发展的梯度拉大问题、贵族学校问题、弱势群体的“国民待遇”问题等等,似乎正由于学校教育的市场化、民营化而加剧。这样一种危险的倾向不能不引起我们的警惕。因为一个公正的社会不能是在剥夺弱者的基础上使强者更强,而应使强者扶助弱者从而使弱者变强。教育在这方面负有不可推卸的责任。我们在进行教育改革时应时刻关注市场化、民营化所带来的负面影响,想方设法处理好社会的公平问题。政府在寻求教育投入渠道多样化的同时,不应忘记自己的责任与使命,不能把教育责任完全转嫁到学校和消费者身上。特别是在当前,在社会分化还有可能扩大的情况下,政府应更多地关注弱势群体的利益及其应享有的受教育权利,并借助于教育来缩小社会分层所带来的贫富差距。
具体地说,要解决好这个问题,教育改革必须在政府与市场两种力量之间寻求一种更好的平衡。因为市场取向往往会导致过分强调消费者个人的选择权,而作为整体的社群利益则容易被忽视。市场并没有赋予每个人以同等的权利,市场竞争的结果并不保证人与人之间最终的平等。事实上,随着市场对教育的介入,社会价值分配的合理性问题必然会凸现出来,社会的教育资源在物与物、人与物、人与人几个方面的结合如不能体现社会公正,就必然产生一系列社会问题。因此,教育作为一种公益性事业不应该简单地等同于一般的商品。事实上,单纯依赖市场提供一种渠道并不足以平衡社会对教育的供求关系。在这种情况下,对教育的市场介入应当作出限制。
(二)改革与教育腐败问题
在国外,市场取向的教育改革的目的在于引进市场激励以取代对学校机构的随意的政府干预,从而改进一个国家的公共教育系统。这意味着政府将改变以往对公共教育资源配置和使用的做法,放松规制以鼓励各种非政府组织甚至营利性组织介入教育领域,提供产品和服务,通过合同承包、特许经营、凭单等形式把责任委托给在竞争市场中运营的学校组织[2](P12)。一般来说,市场化的教育改革作为一种体制性的改革,就其目标而言,它立足于减少甚至去除各种教育腐败现象,因而具有广泛而深刻的政治含义。但是在许多国家,在改革的过程中,腐败往往会以改革伴生物的形式出现,以至于被许多人认为是改革的一种代价。如何建立一种有效的机制来防范改革当中有可能出现的各种腐败现象,这是当前教育体制改革中的一个非常突出的问题。中国的市场经济尚未发育成熟,相当多的规则还缺乏可操作性,在这种情况下,改革能否遏制腐败就是一个大问题。另一方面,我国的教育政策和法律对如何防止由于信息不对称所引发的败德行为尚缺乏有效的预见和准备,这就是说,在向市场经济转轨的过程中,一些人有可能会为了某些经济目的而背离其教育宗旨,模糊甚至抛弃教育的基本价值取向,变公共教育资源为私人资源,变公益为私益,其结果必然会在教育改革的过程中加大腐败的风险。
对于民营化过程中的这一共同性问题,西方学者想出了许多办法试图使民营化改革中的腐败风险最小化,例如:加速民营化改革进程,不给腐败交易留下时间上的可乘之机;按照标准程序操作,减少推行过程中的行政自由裁量权(即不在实施过程
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中随意改变规则);确保透明度,做到民营化进程、企业价值、最终结果等方面的信息公开;对改革进程拥有独立控制权,避免由企业原来隶属的政府部门控制一切,因为这可能导致有人会利用原有关系搞幕后交易[2](P233)。对于其中可资借鉴的做法我们应当认真研究并在实践中加以检验。
(三)改革与坚守教育公益性问题
教育是非营利性事业,学校是非营利性组织,提供的是公共物品,这是几乎世界各国都普遍予以肯定的一个事实。但在很长时间里,有关教育公益性的理解牵涉到一个传统的观念,即教育是一种国家的权力和责任,国家根据社会发展的需要举办学校教育机构,发展教育事业。在这种情况下,对一个个体来说,受教育应当免费。如果教育收费了,似乎就会出现社会的不公正。由于这样一种观念,在中国,在计划体制下,教育一直是由国家包下来的,也就是说由国家全额拨款,无偿提供。甚至在某些阶段连学生的生活费都由国家包下来。实际上,在市场经济国家,教育这种公共物品是通过政府和社会力量共同来提供的,二者并无本质的不同。公共选择理论认为,在市场经济的条件下,税收就是政府提供的公共物品的影子价格,是纳税人为自己所消费的公共物品所支付的代价。因此,公共选择理论把政府提供公共物品与个人和企业纳税之间的关系,看作类似于市场上的自愿交易关系。这种理论认为个人和企业正是根据自己从公共物品中得到的利益来决定自己的纳税份额。这就是说,国家提供公共物品,实际上不过是另一种形式的等价交换而已。当教育这种公共物品转化为私人物品或准私人物品来向社会成员提供时,营利性组织就会介入。通过市场运作的规则,营利性组织实现了自己的私益,同时又满足了社会成员对教育的多元化需求,因而实现了公益,因此大多数国家对营利性组织举办的教育都采取了较宽容的政策。这就使得教育这种公共物品在一定的条件下经过转化,是可以进入市场,可以通过市场来运作的①。
① 美国学者布坎南认为,公共物品是一个外延广阔的范畴,不但可以包括萨缪尔森定义的纯公共物品,也可以包括
公共性程度从0到100%的其他一些商品或服务。参见詹姆斯?M ?布坎南:《民主财政论———财政制度和个人选择》,商务印书馆1993年版,第20页。
但是当教育这种公共物品转化为私人物品或准私人物品向社会成员提供时,就必然在某种程度
上具有了可分性和排他性,从而使教育变成一个具有营利性质的领域。而另一方面,教育的价值基础又决定了教育从根本上说是培养人的一种社会活动,通过对个体传递社会生产和生活经验,促进个体身心发展,使个体社会化,并最终使社会得以延续和发展。因此学校的教育活动从根本上说不是为了谋求经济利益,获得利润,而是为了造福他人、社会乃至整个人类,是从文化、精神、体质、社会诸方面开发人的潜能,为人类社会生存和发展创造各种基本条件的事业。因此由公益性取代以往教育的私事性就是现代教育区别于以往任何一种教育的一个基本的价值前提。对教育的两种不同的价值取向形成了教育公益性和资本寻利性的冲突[3]。可以说,教育与市场之关系的要害就在于如何认识并处理这个冲突。就一个社群或社会的公民而言,他们所需要的是一个既能充分代表社会整体利益,又能灵活应对市场经济的公共教育制度。
四、教育市场:可能性及其限度
市场介入对教育的影响绝不可低估,因为它正
在改变教育领域原有的社会关系格局和利益分配机制,从而对现行的教育运行机制构成极大的挑战。
在计划经济时期,我国的教育领域曾长期处于封闭的,与市场无涉的状态,学校主要听命于政府,与政府构成的是一种简单明了的行政法律关系。社会大变迁带给教育的最大变化就是,教育已经不能不直接面对市场。随着市场经济的发育成熟,通过市场的机制来向社会提供教育服务,这已经成为一种重要的教育运行机制。正是在这种变化中,原先政府与学校的关系开始分化和改组,出现了政府、市场和学校三种既互相联系又互相制约的力量。其中政府和市场分别代表了教育这种社会产品的两种不同的提供途径。而学校则是教育产品的生产者和直接提供者。与教育的政府提供机制不同,教育的市场提供机制是一种全新的运行机制,这种机制的典型特征就是以私益作为出发点和归宿,通过一种契约精神,使个人与社会、权利与义务之间求得平衡。调整这一领域运行的是建立在等价交换、公平竞争基础上的市场经济规则,而不
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是超经济的政治力量。
在这一新变化面前,现行的公共教育体制表现出了极大的不相容性,教育市场的可能性问题因此成为一个不容回避的问题。人们在问教育与市场究竟应构成怎样的关系?在建立和完善与市场经济相适应的教育体制的过程中,应如何规范和调节学校的行为?政府和市场在教育领域中应如何发挥各自的作用?一个正在形成中的市场体系正迫使我们重新审视我们对教育的理解。
从国外的经验看,许多国家实际上已经把教育看成是一种介于公共物品和私人物品之间的准公共物品,用一种非市场提供与有限市场调节相结合的提供方式有效地解决了这一问题。已经有不少WTO成员国把开放教育市场列入了自己的承诺表。其中承诺开放初等教育服务的国家为26个;承诺开放中等教育服务的国家为28个;承诺开放高等教育服务的国家为25个;承诺开放成人教育服务的国家为23个;承诺开放其他教育服务的国家为九个。更多的国家虽然没有对教育业的市场运作作出上述承诺,但通过对教育服务提供方式的实质性规定,实际上也在不同程度地开放教育市场。根据《服务贸易总协定》的规定,服务贸易以如下四种方式提供,它们适用于包括教育在内的所有国际服务贸易。这四种提供方式分别是:跨境交付、境外消费、在服务消费国的商业存在和自然人流动。目前,WTO成员国中对跨境交付的教育服务方式没有限制的国家有81个,有限制的九个,不作承诺的10个;对境外交付方式没有限制的国家有92个,有限制的三个,不作承诺的六个;对商业存在服务方式没有限制的国家有77个,有限制的18个,不作承诺的五个;对自然人流动服务方式没有限制的国家有90个,有限制的六个,不作承诺的五个。以上情况说明,在世界范围内,教育正在向开放贸易的趋势发展,从基础教育一直到高等教育和成人教育,市场都在不同程度地介入并产生影响,一个世界性的开放的教育大市场正在悄然发展。对此大多数国家都采取了较为积极的态度,并且其中已不乏捷足先登者。如澳大利亚的教育通过产业化并致力于向世界各国开拓市场,现已成为国内名列第三的支柱性产业。
但是,由于市场的驱动机制是私益而不是公益,在这种情况下,如果缺少必要的市场限制,则对于私益的追逐就会演变成为一种无序状态,甚至改变教育的公共性质。当前教育领域出现的一系列问题诸如乱收费问题、择校问题、教育资源和教育机会的分配不均衡问题等等,就是教育市场无序状态的一种表现,这一问题背后所反映的是一个社会价值分配的合理性问题,即社会的教育资源在物与物、人与物、人与人几个方面的结合不能体现社会公正,从而引发一系列社会抱怨。教育的改革和发展从正反两个方面给我们以这样的警示:教育作为一种公益性事业不能简单地等同于一般的商品,单纯依赖市场提供一种渠道不能平衡社会对教育的供求关系,为了保证教育的公益性质,必须对私益作出必要的限制,必须对市场的介入作出必要的限制,必须对办学者的行为进行必要的规范。
具体地说,对于教育市场必须从以下几个方面来加以限制。
首先,为了更明确地规范学校的行为,必须对学校保持一种不同于企业等其他社会组织的法律监督。具体地说,由于学校属于公益性机构,因此,在遵循教育规律,独立自主办学的同时,必须对其权能作出必要的限制。在制度安排上,不应简单地把学校这种社会组织与企业相等同。政府对学校的作用不能因市场的介入而弱化甚至退出。相反,在这里政府的监控功能是相当重要的一个遏制因素。
其次,对营利性组织的办学行为必须作出明确的价值定位。营利性组织的介入必须首先满足社会成员对教育的多元化需求,实现社会的公益。对营利性组织举办的教育必须制定明确的法律规范,使教育这种公共物品在严格的条件下经过转化,进入市场,实现市场运作。营利性组织在介入教育市场时,其所具有的资格和能力与其他市场是不同的,因而所享有的权利也是不同的。特别是对资本的寻利性应作出必要的限制并保持有效的法律监督。所有这些特点的体现都必须通过一种确定性,即法律的形式来实现。
再次,对政府和市场的相互关系以及各自的作用领域应有明确的界定。在教育的发展过程中,市场和政府都会有“失灵”的情况,因此,二者不是互相排斥的关系,而是一种互相补充和交替发挥作用的关系。同时,不同的教育领域,政府与市场的作用又是很不同的。例如义务教育是人人都必须接受的,只有经历了这样一个教育阶段,个人才能服
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务社会、实现自我价值。因此义务教育的公共性程度就远远高于其他教育领域,是由国家承担主要责任的一个领域,应当强化国家的教育职能。在义务教育阶段,应当更多地体现实质上的社会公平,使人人都接受一种条件基本相同的教育。所以教育的供给在更大程度上只能依赖于国家。而义务教育以外的其他各级各类教育,如职业教育、高等教育等,并不是社会成员普遍享有的,在这里,所谓的教育公平主要体现为一种形式上的社会公平,即机会均等。机会均等保证受教育权利分配上的程序平等,并不保证结果的平等。
五、中国教育体制未来走向的几点猜想
在这场波澜壮阔的教育体制改革的浪潮中,我们必须重新审视中国教育的功能及其运行方式,必须对社会发展所带来的新经济、新技术和新观念作出及时的回应,适时应变地对来自各个方面的影响因素加以选择,以此来重构中国教育的运行机制。应该说,教育体制并不是固定不变的,它总是要根据社会的变化、根据社会对教育的要求、根据学校的功能及其发挥状况而不断地适时应变。尽管我们对当下教育的这种变化还缺乏一种精确的把握,但从当前中国社会变迁的实际状况,从社会对教育功能的要求及其发挥的实际作用来看,我们可以这样来描述当前中国教育体制应有的特征:它应当是一个多元化的教育体制,从事的是公益性事业。构成教育体制的各级各类学校教育机构应当是一种非政府的和非企业的社会组织,提供的是公共物品。由于教育的非垄断性质,这种公共物品在一定的条件下可以转化为私人物品或准私人物品,通过政府和市场两种途径来提供。提供公共教育的机构是具有独立法人资格的社会机构,根据举办者的不同,可以是公益性机构,也可以是营利性机构。
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(责任编辑 刘伟 责任校对 刘伟 胡敏中)
Possibilities of Educational Market and the Limitations
LAO Kai-sheng
(School of Education,BNU,Beijing100875,China)
Abstract:Education could bring to learners large and visible paybacks.This is also dis played in China,whose education,once being monopolized and pushed forward to social demands by the G overnment,is now gaining a tendendy of private consumption, thus the beginning of an educational market.In fact,the market has given rise profound changes to this cause and the masses have enjoyed more educational opportunities than ever before.And the relationshi p between education and market has come to be a key interest of the public.People who have been taken recognition in the rationality of the new interest construction are becoming more and more sensitive to personal interests,the latter of which have prevailed as a chief evaluation measure for social practice.Howev2 er,market-oriented mechanism is of personal rather than public interest.And the chase for personal interest would run into chaotic state,or even change the nature of education if indis pensable market regulations are wanted.Therefore,education cannot be simply equated to ordinary goods,and hence the supply-demand relation of the society upon education could not be properly maintained if relying on the market only.There must be necessary restrictions on the market for the public interest.
K ey w ords:education reform;educational consum ption;market of education
22北京师范大学学报(社会科学版)2005年第1期(总第187期)