城乡一体化从区域治理到国家战略_徐竹青

浙江社会科学2016年第1期

缩小并最终消除历史形成的城乡差距是社会主义理想和本质要求，也是全面建成小康社会和社会主义现代化建设所必须解决的现实问题。通过城乡一体化发展实现上述宏大目标是习近平治国理政中作出的一项重大战略选择。这一战略选择深刻地体现了马克思主义总体方法论在理想与实践、历史与现实、全局与局部辩证统一中前行的实践旨趣。

一、城乡一体化是历史发展规律的

本质要求

城乡一体化是在生产力发展到一定水平、城市化发展到一定阶段时，城乡之间由分离对立走向融合协调的持续发展过程，这是一个长期的、动态的演进过程。在城乡关系上，社会主义的理想和本质要求：城市与乡村平等发展、融合发展、协调发展，城乡差距逐步缩小，逐步形成平等互惠、优势互补、相互依存、互促互进的可持续发展格局。

城乡关系的产生是由于社会分工造成的，并沿着“城乡混沌→城乡分离→城乡对立→城乡融合”的历史脉络而演进。工业化以前的农业社会，生产力水平低下，社会分工不明确，城市从乡村中诞生，乡村是城市的摇篮，乡村在社会系统中占据主导地位。工业革命之后，社会分工不断深化，工业化的生产方式加速了城市发展，因聚集而产生的规模效应使城市占据了社会主导地位且不断自我强化，城市成为政治、经济、社会和文化的中心，而乡村发展相对滞后，城乡发展不平衡，城乡差异越来越大，城乡分离并走向对立，从而形成二元结构的社会形态。随着城市规模的不断扩大，高密度集聚与空间有限性的矛盾渐渐突出，集聚不经济的压力迫使城市向周边乡村扩散，寻求在更广阔的区域范围内进行资源整合，城市和乡村逐步走向融合。这种融合让城市和乡村相互吸纳、互为补充，城乡差别不断缩小，最终实现城乡一体化。

城乡一体化是城市化发展到高级阶段的形态，是人类社会发展的必然归宿。马克思认为，当生产力发展到一定水平时，“城市和乡村之间的对立也会消失，从事农业和工业劳动的将是同样一些人，而不是两个不同的阶级”；“城乡的分离对立也就是社会的不协调，是社会进一步发展的障碍，未来的社会不是固化城乡的分离，而是实现城乡融合”①。恩格斯在《共产主义原理》中还提出了实现“城乡融合”的途径：“通过消除旧的分工，进行生产教育、变换工种、共同享受大家创造出来的福利，使全体成员的才能得到全面发展。”②马克思主义城乡融合理论是建立在总体方法论基础上的科学发展观，是指引我国城乡一体化发展的理论基石。

城乡一体化并不是城乡一元化。“城市就是城市，乡村就是乡村”，城市与乡村属性不同、功能不同，但承载着同等重要的价值，需要有机地结合在一起。在当下，城乡一体化并不是消灭城乡差异，既不是乡村城市化，也不是城市乡村化，更不是城乡一样化、均质化，而是消除不平等的城乡二元结构体制，消除市民与农民在就业、社会保障、政治地位等方面的差别，改变城乡截然分开和对立的局面，实现城乡有机融合。城乡一体化的本质内涵就是“以人为本、权利平等”，无论是市民还是村民，在政治、经济、教育、社会活动中均享有平等机会、平等权利和平等地位。“以人为本”的城乡一体化发展应是统筹城乡发展，充分发挥城市与乡村各自优势，逐步形成所有公民平等共享发展成果的、融合的、协调的社会结构。

城乡一体化从区域治理到国家战略

□徐竹青

13 DOI:10.14167/j.zjss.2016.01.004

二、城乡一体化的浙江实践

习近平主政浙江时期，“从全局的高度统筹城乡发展”③，在全国率先推出城乡一体化发展战略。2004年底，浙江省委出台93号文件《浙江省统筹城乡发展推进城乡一体化战略纲要》，为浙江城乡一体化发展确立了基本方略。自此，多年的坚韧求进、脚踏实地，不仅为浙江可持续发展奠定了扎实的基础，而且为全国推动城乡一体化发展积累了宝贵经验。

习近平主政浙江初期，浙江发展不平衡问题相当突出，如经济与社会发展不平衡、地区发展不平衡、城乡发展不平衡以及城乡内部各自发展不平衡等。统计数据显示，2003年，浙江城市化率为51.3%，而农业人口（农村户籍人口）占总人口的比重却高达74.6%，第一产业从业人口只占28.3%，农村居民收入连续多年位居全国第一却只及城镇居民收入的41.2%。这些自相矛盾的数据恰恰说明了当时浙江发展不平衡问题的严重性。追根究源，这些发展不平衡问题都与城乡发展不平衡纠结在一起，无论是经济社会不平衡、地区不平衡、城乡内部不平衡等，其症结还是在于城乡不平衡。对此，习近平指出，要跳出“三农”抓“三农”，要站在经济社会发展全局的高度，确立以统筹城乡发展的方略解决“三农”问题，打破城乡分割的体制和结构，把城乡发展作为一个整体，科学筹划，协调推进，促进经济社会和人的全面发展。

习近平关于统筹城乡发展的总体性思想在《浙江省统筹城乡发展推进城乡一体化战略纲要》中得到充分体现。该《纲要》在总体要求中明确强调：统筹城乡发展、推进城乡一体化，就是要把城乡经济社会作为一个整体统一筹划，打破城乡二元结构，实现城乡互补、协调发展和共同繁荣。在这总体思想指导和要求下，浙江城乡一体化建设路径即是迈向整体均衡的现代化过程，现代化的治理理念显现其中，主要表现在以下三个方面：一是户籍制度改革。浙江自2007年开始全面实施户籍制度改革，取消“农业”和“非农业”的身份分类，统一为“居民”身份，逐步实现浙江省内公民社会管理城乡一体化、公共服务均等化，真正体现了“以人为本，公平公正”的现代化的核心思想和执政理念。二是城市化与新农村建设联动推进。浙江城乡一体化建设是基于两个“轮子”向前推进的，一个是城市化，另一个是新农村建设。2006年，浙江在全国率先提出并实施新型城市化战略，其首要原则就是坚持统筹发展，联动推进城市化和新农村建设，走集约发展、和谐发展、创新发展的城乡互促共进的新型城市化道路，充分体现了“可持续发展”的现代化的发展理念和发展模式。三是政府的主导作用。城乡一体化的短板在“乡”，农业农村农民的天然弱势属性决定了城乡一体化建设中政府的主导作用，包括统筹规划、资金支持、公共服务等。但政府主导并不意味着政府大包大揽，政府不是城乡一体化建设中的单一主体。对此，浙江在推进城乡一体化《纲要》中强调：要“坚持政府主导，尊重群众意愿，发挥市场作用”，清晰地界定了城乡一体化建设中政府、公民、市场之间的关系，符合治理现代化的主体多元性特征。

三、城乡一体化的国家战略

走出浙江，宏观全国。我国最大的发展差距仍然是城乡差距，最大的结构性问题仍然是城乡二元结构。要全面建成小康社会，基础在农业，难点在农村，关键在农民。而在城乡二元结构基础上形成的城乡二元经济社会管理体制，是妨碍我国“三农”问题得以根本解决的一大体制性障碍。对此，党的十八大报告明确指出，解决好农业农村农民问题是全党工作重中之重，城乡发展一体化是解决“三农”问题的根本途径。城乡发展一体化既成为破除我国城乡二元结构的战略部署和治理路径。

破除长期沉积下来的固化的城乡二元结构，是全面深化改革的难点和重点。在习近平主持下，党的十八届三中全会决定：必须健全城乡发展一体化体制机制，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系，让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果。《决定》从“加快构建新型农业经营体系、赋予农民更多财产权利、推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置、完善城镇化健康发展体制机制”四个方面进行全面部署，“国家治理现代化”的建设思想得以充分体现和贯彻落实。

在“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”总目标的统领

徐竹青：城乡一体化从区域治理到国家战略14

浙江社会科学2016年第1期

下，党的十八届三中全会把“健全城乡发展一体化体制机制”作为彻底根除我国城乡二元结构痼疾的切口。多年的实践和结果表明，“补贴农业、建设农村、帮助农民”并没有缩小城乡差距，市场机制的“城市偏好”不断地强化着城乡二元结构。所以，发挥市场机制的决定性作用，首先必须从制度上进行彻底改革，解除原先人为设置的城乡二元体制，健全完善城乡发展一体化体制机制，为实践、实现“城乡一体化”提供制度保障。一方面，要赋予农民更多财产权利。如赋予农民对集体资产股份的占有、收益、有偿退出以及抵押、担保、继承权，赋予农民对承包地的占有、使用、收益、流转以及承包经营权的抵押、担保，赋予农民住房财产权的抵押、担保、转让，保障农民集体经济组织成员权利，保障农户宅基地用益物权，增加农民财产性收入。另一方面，必须建立城乡统一的产权制度、城乡统一的市场体系。如构建新型农业经营体系，推进多种经营共同发展的农业经营方式创新，发展农村合作经济，鼓励土地承包经营权在公开市场上流转，发展规模化、专业化、现代化经营，向农业输入现代生产要素和经营模式；推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，维护农民生产要素权益，保障农民公平分享土地增值收益，统筹城乡基础设施建设和社区建设，推进城乡基本公共服务均等化；完善城镇化健康发展体制机制，推进以人为核心的城镇化，促进城镇化和新农村建设协调发展，改革户籍制度，推进农业转移人口市民化。总之，只有将赋予农民更多财产权利与城乡统一的产权制度、市场体系等体制机制统筹共建，才能确保广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果。

注释：

①叶昌友、张量：《论马克思、恩格斯的城乡融合思想》，《求索》2009年第12期。

②马克思、恩格斯：《马克思恩格斯文集》（第二卷），人民出版社2009版，第689页。

③习近平：《从全局高度统筹城乡发展》，《之江新语》，浙江人民出版社2007年版，第45页。

不谋全局者不足以治一域。习近平治国理政思想的一个重要特征是站在自然空间和社会空间总体性的双重高度上，谋划设定经济社会协调发展的宏观战略，并依据自然条件和社会事实间的客观联系策划、布置一个个具体的工程、战役，将宏观发展战略落到实处。从习近平主政浙江伊始时提出并加以落实的“山海协作工程”，到“海洋战略”，到“接轨上海，融入长三角”，再到“跳出浙江发展浙江”的两个“浙江经济”，以及主政中央之后，提出和实施“一带一路”战略，充分展示了其深得马克思总体方法论的精髓。

1.“山海协作工程”：加强省内区域的经济合作。针对省内区域发展的不平衡状态，在习近平的主持下，浙江2002年开始酝酿规划“山海协作工程”，并于2003年7月纳入“八八战略”正式实施。此工程是对省内发达地区与欠发达地区之间区域经济协作的形象化概括。“山”主要指以浙西南山区为主的欠发达地区和舟山市的欠发达海岛县，基本上包括了浙江26个欠发达县（市、区）。“海”主要是指浙江沿海经济发达的地区。“山海协作工程”旨在通过浙江沿海发达地区的帮扶，支持欠发达地区缩小经济发展差距，协调地区经济发展，走共同繁荣之路。

“山海协作工程”的意义在于探索了一条地区

从“山海协作”工程到“一带一路”

□刘缉川

15 DOI:10.14167/j.zjss.2016.01.005