象征性政策工具_美国州高等教育绩效政策的发展和影响_王莉华
一、新公共管理理念主导下的绩效拨款政策环境
20世纪后期，在西方盛行的新公共管理理念、成本上升和财政紧缩等多重综合压力影响之下，美国政府和公众对高等教育绩效的关注度达到巅峰。加拿大大不列颠哥伦比亚大学的阿特金森-格鲁金森·J.和格鲁金森·G.分析了西方各国实行的高等教育绩效拨款政策，指出它们基本上都是基于同一改革理念——
—公共负责制（public accountability），在不同政策环境和实施过程中形成的具体表现形式［1］。强调公共负责制是奉行新公共管理（new public management）理念的评估型政府（the evaluative state）采取的核心改革政策。新公共管理改革理念主张公共机构向公众负责，以企业和市场标准衡量公共机构的绩效，目的在于提高公共支出的效率和效益、改善公共机构的服务质量［2］。20世纪90年代初，随着注重产出的新公共管理理念的兴起和一系列改善公共管理与服务成效的联邦和州法案的出台，高等教育绩效拨款政策在美国重新受到重视。人们相信绩效拨款政策可以促使高校提高办学成本效益和对公众的负责程度。
高等教育成本上升和州财政紧缩的状况同样是促使美国各州政府实行绩效拨款改革的重要原因。美国联邦宪法规定教育为州政府的职权范围。2012年美国两千多万在校大学生中72.1%就读于公立高校［3］。由此可见，美国庞大的、开放式的高等教育系统大部分由州财政支出维持。20世纪80年代以来，美国高等教育成本迅速增长，可州财政拨款占公立高校总经费的平均比例却不断下降，从1985年的44.9%下降至1995年的38.2%［4］。1979年以来，控制通货膨胀率后，美国州高等教育财政支出平均减少32%［4］。在成本上升和州财政紧缩的双重影响下，美国公立高校的学费，即高等教育的私人支出迅速上涨。从1985年到1995年，公立本科院校的学费平均增长115%，公立两年制社区学院的学费平均增长228%［5］。在高等教育成本和学费大幅度上涨、财政紧缩的综合压力下，政府、工商界和公众均要求公立高校提高服务质量、效率和效益以证明财政拨款的效果。
在诸多因素的影响之下，美国各州普遍探索如何恰当地在高等教育财政拨款中引进绩效手段。
二、美国高等教育绩效拨款政策的多元化特征
美国传统的高等教育财政拨款主要是基于投入因素的公式拨款，比如单位成本和学生人数，其主要缺陷在于忽略了高等教育的产出，比如毕业生的数量和质量，不利于刺激高校提高财政拨款的使用效率和效益。绩效拨款方式是指将财政拨款与绩效挂钩的拨款方式，它根据高校已经取得的成绩，而不是未来预期的成果拨款。根据绩效对财政拨款的影响方式和密切程度，洛克菲勒基金会将美国各州的高等教育绩效拨款政策分为以下三大类［6］：
绩效拨款：是指州政府直接根据高校绩效分配指定的财政拨款。
绩效预算：是指州政府将高校绩效作为影响财政预算的因素之一。
绩效报告：是指定期公布州高等教育或高校绩效信息。绩效报告对拨款没有正式的影响，本质上不属
象征性政策工具：
美国州高等教育绩效政策的发展和影响*
王莉华
摘要：在新公共管理理念、成本上升以及财政紧缩等综合压力的影响下，各州高等教育拨款纷纷引进各种绩效工具。20世纪后期，美国各州政府开始广泛探索各类将拨款与高校绩效挂钩的财政绩
效拨款政策，已经发展成绩效拨款、绩效预算和绩效报告三大类别，其性质和方式的多元化特
征突出。然而由于存在实施不稳定、未来不确定、影响和效果不显著等问题，美国高等教育绩效
拨款政策主要还是象征性的政策工具。
关键词：绩效拨款；高等教育；美国
*本文系国家社会科学基金教育学一般课题“研究型大学的组织绩效理论与评价方法研究”（课题批准号：BIA120064）研究成果
注：*该研究从2000年开始在问卷调查中增加了关于绩效报告的问题，之前缺少的信息是由于没有收集此项信息，而非各州没有实施绩效报告。
于绩效拨款方式，但是作为政策杠杆它仍然被视为绩效政策之一。尽管绩效报告没有正式与拨款挂钩，却是对政府和公众需求的回应最为直接的绩效政策。
在绩效拨款中，财政拨款与高校绩效之间的联系是直接的、自动的和公式化的。高校的绩效表现达到预定标准就能获得指定数额或比例的州财政拨款。绩效预算中，高校因绩效表现获得拨款的可能性取决于州政府每年的预算程序。绩效拨款和预算各有其优势和缺陷。绩效预算的灵活性较高，但绩效拨款中绩效与拨款之间的关系更加直接和明确，因而不少州政府将这两种政策结合起来使用。绩效报告主要依靠信息公开来刺激高校提高绩效表现,它采用的绩效指标数量要远远大于绩效拨款或预算使用的绩效指标数量。本研究重点分析对财政拨款影响直接、正式和具体的绩效拨款的特征。洛克菲勒基金会对美国9个州的绩效拨款的分析显示，它们的制定方式，采用的绩效指标数量、类别和标准差异明显，多元化特征显著［7］。
绩效拨款的政策制定方式各异，体现了政策性质和地位的不同，直接影响政策执行及效果。洛克菲勒基金会根据三个标准区分绩效拨款的政策制定方式：由谁发起、是否具有法律效力以及绩效指标是否由州议会立法规定［7］。科罗拉多、明尼苏达、俄亥俄和南卡罗来纳4个州的议会不仅主动发起和制定了绩效拨款的相关法律，还通过立法制定了绩效指标。在佛罗里达州和肯塔基州，议会制定了绩效拨款法律，但是允许州高等教育协调机构与高校协商制定绩效指标。在阿肯色州、密苏里州和田纳西州，高等教育协调机构与高校协商制定了绩效拨款的政策和绩效指标。美国各州绩效拨款政策的制定方式各异，其中半数以上是州政府强制推行的，不利于调动高校的积极性和动力，影响了政策执行效果。
绩效拨款的主要表征———绩效指标数量、类别和标准差异显著。各州采纳的绩效指标的数量从最少5个到最多37个不等，但大部分选择7到16个［7］。6个州的绩效指标适用于所有高校，其他3个州允许不同类别的高校应用不同的绩效指标组合。比如田纳西州区别对待两年制社区学院与四年制高校［8］。南卡罗来纳州将33所公立高校分成4类：研究型大学、四年制教学型大学、两年制社区学院和技术学院，区别对待［9］。各州采用的绩效指标中最多的是过程类衡量管理和服务效率的指标（超过40%），其次是产出指标，同时也包括少量的投入指标。美国公立高校大多以教学为主，绩效指标强调教学成果，不过衡量教学成果的指标也是多样化的。各州通用的绩效指标只有2
个———新生保留率（第二年继续留在本校学习的新生比例）和毕业率。其他被半数以上的州采用的绩效指标包括专业考试成绩、两年制和四年制学校之间的转学率、教师工作量和毕业要求的学分或时间。大多数州以固定目标或起始标准为绩效评价标准，但有的州以全国同类高校的平均表现为评价标准。9个州中有
2个州赋予所有绩效指标相同的权重，但其他7个州
都为不同的绩效指标赋予了不同的权重。绩效指标的显著差异反映了利益相关方对高校绩效评价的内容和方式的分歧明显。
三、美国高等教育绩效拨款政策面临的主要问题
1.绩效拨款政策的实施过程不稳定、发展环境
和方向不确定。美国高等教育绩效拨款政策存在的首要问题是其实施过程的不稳定性和未来发展的不确定性。1997年至2003年，洛克菲勒基金会的博克和
米那西恩斯针对州政府预算办公室负责人以及高校管理人员和教师，采用问卷调查和访谈的形式进行年度跟踪调查，分析高等教育绩效拨款政策的现状和未来发展趋势。从整体上看，美国实施绩效拨款政策的州的数量呈上升趋势，到2003年50个州中有48个州至少实施三种绩效拨款政策中的一种（见表1）。实施绩效拨款和/或预算的州的数量分别在2000年和2001年达到顶峰之后开始下降。1997年只有26个州实施了绩效拨款或预算，2001年上升至46个州，而2003年又下降至36个州。这表明绩效拨款和预算在许多州的实施状况不稳定。1997年实施绩效拨款的10个州中有4个州已经放弃，1个州中途停止了2年后重新实施。1997年实施绩效预算的16个州中有6个已经放弃。1997年至2003年，实施绩效拨款的州的年平均变化率高达15.6%。
绩效报告经常与绩效拨款或预算一起实施，许多州政府在实施绩效拨款或预算之前都先公布绩效报告。但2000年之后，越来越多的州政府开始用绩效报告代替绩效拨款或预算，主要原因可能是相对于绩效
表1
1997-2003年实施三类绩效拨款政策的州的数量［6］
年份
实施绩效拨款的州数量（占所有州的%）实施绩效预算的州数量（占所有州的%）实施绩效报告的州*数量（占所有州的%）
199710（20%）16（32%）-199813（26%）21（42%）-199916（32%）23（46%）-200017（34%）28（56%）30（60%）200119（38%）27（54%）39（78%）200218（36%）26（52%）44（88%）200315（30%）21（42%）46（92%）
拨款和预算而言，绩效报告的争议较少，对高校的影响较小而且成本最低［6］。直接的原因却是美国全国公共政策和高等教育中心（National Center for Public Policy and Higher Education）2000年公布了一份衡量各州高等教育状况和成就的报告——
—《衡量2000》［6］。此后该机构每隔几年就公布一份全国的州高等教育状况评估报告，最近一期为《衡量2008》。这一系列比较各州高等教育状况和成就的报告直接刺激了州政府主动公开本州的高等教育绩效报告。2003年，46个州公布了本州的高等教育绩效报告。
美国高等教育绩效拨款政策的整体趋势是绩效拨款和预算已经被2/3强的州政府采纳，但是实施情况的波动性较大；而实施绩效报告的州逐年增加。越来越多的州政府倾向于采用绩效评价与财政拨款联系不直接、灵活性较大的绩效预算报告，放弃绩效拨款。绩效拨款面临的困难主要在于：对高校绩效的定义和衡量存在较大争议，高校的抵制情绪较严重，美国选举政治具有较多不确定因素［6］。出于政治原因，多数州议员虽然原则上支持根据高校的绩效进行拨款，但实际上却经常抵制绩效拨款，选择绩效预算或报告［10］。因为绩效拨款可能会导致州议员所在选区的高校财政拨款削减，而这很可能会对议员的支持率形成不利影响，所以州议员们更加倾向于支持高校绩效评价与财政拨款没有直接、明确联系的绩效预算或报告。绩效报告因为具有对政府和公众需求回应的灵敏度较高、对高校财政拨款的直接影响较小、争议较少、灵活性大等多重特征，越来越普遍地被联邦和州政府采用为长期的绩效政策。
2.绩效拨款政策实施力度较小、实际影响低于预期。尽管绩效政策是20世纪后期美国高等教育财政改革中最为突显的一个趋势，但是政策实施之后产生的实际影响并不突出。首先各州政府倾向采用的大多是不直接与拨款挂钩的绩效报告和绩效预算。其次，实施绩效拨款的各州实施力度较小，主要表现为绩效拨款占财政拨款的比例较低。8个州的绩效拨款只占高等教育拨款总额的1%至5.45%；只有南卡罗来纳这一个州的高等教育拨款全部根据绩效表现分配［7］。虽然南卡罗来纳州的高等教育拨款原则上全部根据绩效表现分配，但是该州高校表示实际的拨款结果并没有真实反映绩效差异［4］。大多数州只将专项经费按照绩效拨款方式分配，只有3个州以绩效拨款方式分配经常性经费［7］。多数州的大部分高等教育财政拨款仍然按照传统的基于单位成本和学生人数等投入因素的公式进行分配。
博克和米那西恩斯也认为美国的绩效拨款、预算和报告只对高校产生了较小的影响，主要原因是大部分州的绩效拨款和预算只占高等教育拨款总额的一小部分，绝大部分拨款仍然按照传统的基于投入因素的公式分配［10］。而且州政府和高校都没有意向要改变这一状态，因为单位成本、在校生人数和通货膨胀率等投入因素反映了高校的实际活动量，基于这些投入因素的公式拨款有助于保障高校运行经费的稳定性和健康发展［10］。
3.绩效拨款政策的效果评价不一。各界对美国高等教育绩效拨款政策的效果评价存在明显的分歧和争议。西恩和密尔顿对1997年和2001年美国各州财政拨款方式与高校毕业率之间的关系进行多层回归分析，发现绩效拨款政策对提高毕业率没有显著影响［11］。加州社区学院校长办公室通过比较研究，认为各州绩效拨款政策的影响既有积极的也有消极的方面，但明确指出绩效拨款普遍未能改善大学生的学习经历［12］。汤伯利的研究表明南卡罗来纳州的绩效拨款可能会改善该州高校的公共关系，但未能使学生受益［13］。卡罗来纳海岸大学（Coastal Carolina University）的副校长霍讷表示：“绩效拨款也许能使高等教育挽回一些失去的公众信任，但是我不认为它在近期内会使学生受益［13］。”
博格对田纳西州公立高校1994至1998年的数据分析表明该州的绩效拨款产生了一定的积极影响。在这期间，该州公立高校高年级学生的标准化考试（College BASE）平均成绩一直高于全国平均水平，而且高校获得办学资格认证的专业的比例从65%上升至100%［14］。但同时他也发现该州公立高校的毕业率和就业率没有明显的改善。南卡罗来纳州高等教育委员会通过问卷调查、访谈和数据分析等多种方式对该州绩效拨款实施情况进行了为期3年的研究。初步研究结论显示，不同的研究方法得出的结论有较大的差距。问卷调查和访谈的结论显示，绩效拨款对高校的质量或效率没有产生明显的影响，但是数据分析的结果却表明高校新生的录取成绩、少数族裔学生的比例和外部科研收入的数额都有明显的提高，而且毕业率也有小幅度的上升［11］。这表明虽然南卡罗来纳州高校对绩效拨款的反响并不热烈，但是绩效拨款的实施还是取得了一定的实效。
通过数据分析，马科斯等人发现密苏里州实施绩效拨款以后，高校学生的标准化考试成绩、专业资格考试通过率、毕业率、少数族裔学生毕业率和就业率都有所提高［15］。虽然无法确定绩效拨款和高校绩效表
现提高之间的因果关系，但马科斯等人肯定了绩效拨
款促使政府明确拨款的优先目标、建立了评价机制并使高校接受拨款与绩效挂钩的事实。2011年，美国新英格兰地区高等教育董事会的政策和研究部分析了俄亥俄州、印第安那州和田纳西州的高等教育绩效拨款政策，对于精心设计并持续稳定实施的绩效政策在提高效率方面的表现给予高度评价。他们认为这三个州的高校在学生保持率（persistence）和完成率（completion）这两项指标上的表现持续提高并超过国内平均水平，而且学生毕业的时间也逐渐缩短［16］。
四、美国高等教育绩效拨款政策的经验
美国州高等教育绩效拨款改革已经推行多年，然而在其独特的政策环境影响下，更多的依然是象征性的政策，体现了政府对选民和利益相关群体强烈、明确的引导信号的传递，标志着政府和公众对高校绩效的关注和督促。美国州高等教育体系中只有少数真正实施绩效拨款，而且它们的实际影响和效果并不突出，各类评价意见的分歧也较大。总体上，美国高等教育绩效拨款的改革经验表明：
1.绩效拨款政策的成效体现需要长期稳定的政策环境。俄亥俄州、印第安那州和田纳西州的绩效拨款政策实施比较成功，它们的共同特征是在实施过程中整体政策环境比较稳定、受到各界支持程度较高。政策环境的稳定对于政策效果的实现至关重要。
2.绩效拨款政策的制定方式直接影响政策执行和效果。绩效拨款政策制定过程中各利益相关方，尤其是高校的参与程度与政策执行的稳定性密切相关，典型案例包括俄亥俄州和田纳西州。绩效拨款政策的权威性直接影响政策的执行效力，比如执行稳定的俄亥俄州和田纳西州通过州立法院赋予绩效拨款政策相应的法律地位和权威。绩效拨款政策的具体设计，尤其是绩效评价指标和标准的选择，直接关系到其对高等教育活动的影响程度。
3.绩效拨款政策的成效主要体现在效率方面。绩效拨款政策都拥有多重绩效目标，但是实施后真正产生积极影响的大多是一些效率指标，例如学生保持率、毕业时间和毕业率等，而在学生的学习体验等服务质量指标上的表现平平。绩效拨款政策成效的显著程度也与政策实施的力度直接相关。尽管田纳西州的绩效政策制定和执行相对比较平稳，然而由于其绩效拨款的力度较小（只占高等教育拨款的小部分），其政策效果并不显著。
（王莉华，浙江大学教育学院副教授，浙江杭州310028）
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Huang Yong
（Zhongnan University of Economics and Law,Wuhan 430073）
Abstract:Private colleges education governance is an important part in higher education management in our country ’s overall layout.To solve the problem of the separation of ownership and management right is difficult affairs.Even though the “separation of two rights ”facilitates the corporate governance of private colleges,it can also bring the contradiction between the two different interest pursuing goals of owners and managers,which will affect private college ’s benign development in the future.We should to establish equity reward incentive model and security option incentive model in private colleges,to perfect the equity incentive mechanism of private colleges.
Key words:education governance;private colleges;separation of two rights;equity incentive Equity Incentive System of Private Colleges Education Governance in the
Context of Educational Governance
Wang Lihua
（College of Education,Zhejiang University,Hangzhou 310028）
Abstract:Under the influence of the New Public Management ideology,the rising cost and stringent fiscal condition,many state governments in the U.S.began to explore various forms of performance -based funding policies,which linked state funding with the performance of higher education institutions.Three types of performance -based funding emerged in the U.S.,which were performance funding,performance budget and performance report.A comparative analysis of studies about the policy making processes,characteristics,and development trends of performance-based funding revealed the diversified nature,unstable implementation and uncertain future of these policies.Studies about the impact of performance funding revealed mixed results as well.
Key words:performance-based funding;higher education;the United States The Development and Impact of Performance-based Funding Policies
in the U.S.Higher Education System
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