欧洲公民申诉制度与中国信访法治化建设
法律与社会
71
欧洲公民申诉制度与中国信访法治化建设
■ 康伟九
（武汉市信访局，湖北 武汉 430010）
[作者简介]康伟九，武汉市市信访局副局长、党组成员。
[摘 要]公民申诉制度是主要针对失当行政行为进行监督与实施救济的一项管理制
度，通过处理公众对行政管理部门所做出的各项决定或措施的投诉，运用申诉、调解的手段，最大限度地保护公民权利免受侵害。欧洲的公民申诉制度经过200多年的发展，比较成熟，有许多可供借鉴的经验。目前，我国经济进入转型期、改革进入攻坚期，社会矛盾多样多发的态势短期内不会改变。群众通过信访渠道反映问题的意愿仍很强烈，各种利益诉求引发的社会矛盾仍很突出，信访工作中存在的外延过大、职责不清、办理不透明、效率不高等问题，制约着信访工作职能作用的有效发挥。推动信访法治化建设必须紧密结合我国实际，牢固树立运用法治思维和法治方式做好信访工作的理念，密强法律之网，强化法治之力，全面推动依法信访。
[关键词]无欧洲公民申诉制度；中国信访制度；法治化
[中图分类号]D621 [文献标识码]A DOI ：10.3969/j.issn.1005-3980.2015.02.015 [文章编号]1005－3980（2015）02－0071－04
____________________________________________________________________________________________
党的十八届四中全会《决定》明确提出，“把信访纳入法治化轨道，保障合理合法诉求依照法律规定和程序就能得到合理合法的结果”。2015年1月16日，习近平总书记对信访工作作出重要批示，要求“进一步增强法治意识和宗旨意识，坚持依靠基层依法依规协调和处理群众诉求，不断夯实党执政的群众基础。”习总书记重要批示和中央《决定》明确了信访工作制度改革的方向，是做好新时期信访工作的基本遵循。我曾于2012年赴欧洲考察公民申诉制度的有关情况，深感其法制健全、程序规范、权威性强。我们应充分借鉴其有益经验，同时结合我国信访工作实际，深入推动信访
法治化建设。
一、欧洲公民申诉制度的有益经验
公民申诉制度是主要针对失当行政行为进行监督与实施救济的一项管理制度，通过处理公众对于行政管理部门所做出的各项决定或措施的投诉，运用申诉、调解的手段，最大限度地保护公民权利免受侵害。这一制度由瑞典首创。1809年，瑞典设立申诉专员，专门负责调查公民对政府的投诉事务。20世纪初，北欧国家相继设立了同类制度。20纪60年代开始，这一制度被世界各国广泛借
_________________________
收稿日期：2015-04-01
长江论坛2015年第2期·总第131期
72
鉴。目前，公民申诉制度已分布于欧洲、北美、亚洲、非洲的100多个国家。欧洲的公民申诉制度经过200多年的发展，制度比较成熟，主要表现在：
（一）法制健全。欧洲各国围绕维护公民权利这一内容，不断发展和完善公民申诉制度，形成了以宪法为基础、专门法为核心、其他法律法规相配套的公民申诉法制体系。如德国于1949年颁布《基本法》明确规定，联邦议会必设4个委员会，其中就有申诉委员会，专门负责公民投诉事项的调查处理。申诉委员会主席由议会选举产生，成员是来自各个党派的议员，代表议会监督政府行政行为。法国于1973年颁布《国家申诉调解法》，成立国家申诉调解总局。法国国家申诉调解总局是一个具有独立地位的行政机关，主要负责人为调解专员。调解专员由部长会议通过，总统任命。调解专员在执行公务时，不接受任何机关包括政府的任何指令，不负民事责任和刑事责任，享有与国会议员相同的豁免权。
（二）职权明确。欧洲公民申诉制度明确了申诉调解专员有权管辖的范围，赋予了申诉调解专员充分的权力。申诉调解专员的职责是受理公民对行政机关以及负有执行公务任务机构的各种申诉。申诉调解专员的职权主要有：调查权。申诉调解专员有权调阅有关档案（国家一级保密资料除外），询问有关当事人或者证人，并进入有关机关进行视察。建议权。申诉调解专员根据调查结论，向有关部门提出纠正违法或不当行为的建议，如向申诉人道歉、赔偿，对失职官员予以停职等处分等。公开调查结论权。申诉调解专员有权根据公共利益的需要，向社会和新闻界公开调查报告。报告权。申诉调解专员有权在其建议不被遵循的情况下，向总理或议会报告，并将调查报告公开。起诉权。对于调查中发现确有违法犯罪行为的官员，申诉调解专员有权向法院直接提起公诉。一些国家申诉调解专员还拥有调解权、命令权等。
（三）程序规范。欧洲各国公民申诉制度形成了一套公开透明的工作程序，包括申诉的提出、受理、办理等环节，并以法律文件的形式公布，以方便申诉人提出投诉，并保证调解的有效性。如德国规定公民必须用实名，通过信件、传真、电子邮件等书面方式提出诉求，上门投诉不能作为申诉的
依据。对申诉的受理和办理必须经过筛选和审查、转送办理、调查和催办、建议和报告、收集立法资料5个程序。法国各省、市的申诉调解局可接待上访人员，设在巴黎的国家申诉调解总局只接受通过信件、邮件和电话的申诉，不接待上访人员。其工作程序包括立案、分析、调查、出台结果、公开调查情况、报告等。
（四）权威性强。欧洲各国公民申诉机构的设立有法律依据，人员专业，工作规范，工作经费充足，这些确保了公民申诉制度在保障公民权利、监督行政行为等方面发挥了有效的作用。
（五）秩序良好。欧洲各国社会秩序良好，极少有缠访、闹访等情况。其主要原因：一是欧洲各国有悠久的法治传统，公民的法律意识比较强。二是各国积极引导公民理性申诉。如在德国，国家以法律的形式规定了公民诉求的方式，采取走访形式的投诉不能作为申诉的依据。法国国家申诉调解总局只接受通过信件、邮件和电话的申诉，不接待上访人员。三是各国的法律赋予了公民游行、示威的权利，集体性的诉求可以通过合法的形式来表达。四是各国对出现的违法行为严格依法处理，维护良好的公共秩序。
二、欧洲公民申诉制度对我国信访法治化建设的启示
（一）信访工作是现代社会治理的重要内容。信访问题是经济社会发展的产物，反映发展的阶段性特征。任何一个国家的管理都不可避免地存在这样或那样的问题和不足，只要有问题和不足存在，就不可避免地产生信访问题。这是人类社会发展的普遍规律。认为信访制度只有中国才有、外国没有的说法是片面的，认为只有中国人才信访、外国人不信访的认识是错误的。和谐社会不是没有纠纷、没有矛盾的社会，而是能够畅通表达诉求、有效化解纠纷、不断解决矛盾的社会。因此，信访法治化建设对于推进国家治理体系和治理能力现代化具有重要的意义。
（二）法治保障是做好信访工作的前提。法治是现代社会文明的标志。欧洲各国较为完备的公民申诉法律体系为维护公民权利、调节社会关系、规