地方政府融资风险难题

地方政府融资风险难题

过去一年中，地方政府融资平台的数量和融资规模急剧膨胀，有数据表明，目前官方统计数量已经超过3千个，总体融资规模达到4—5万亿元。中国银监会已把地方融资平台风险列为2010年银行业3大风险之首。

“地方融资平台主要以政府所拥有的土地作质押进行融资，靠综合收费能力而非项目自身的收费能力偿还债务。因此，可能造成地方融资平台还款能力欠缺、银行产生不良资产等问题”。中国人民银行行长周小川在央行2010年工作会议上指出，要合理评估和有效防范地方融资平台信用风险。

该问题引起社会极大关注。多种信息表明，决策层已着手规范地方融资行为、整肃地方融资平台。

国家发改委财政金融司司长徐林表示，“对此要正视现实，规范运作，防范风险。具体而言，要区分不同类型的投融资平台而采取分类管理和规范的措施。将与政府信用支持相关的地方投融资平台债务纳入政府债务管理的范畴，严格按照政府债务风险控制标准审核其举债行为和规模，就可以有效控制地方政府债务规模的无序扩大，防范可能出现的政府债务风险以及连带的金融风险”。

国家发改委投资研究所研究员刘立峰指出：“地方政府融资的债务规模只是表象，体制机制的可持续才是本质，才能形成防护网，让地方政府融资在满足发展需要的同时，得到持续有效的约束与控制。地方融资的问题，根源还是在财税体制和行政体制上，如果不解决，此类问题会不断出现。国家对其风险隐患要有长远的考虑和全局的谋划”。

在刘立峰看来，国家应该对地方政府融资进行体系性的重构，总体思路是“开正门，堵后门，疏堵结合，先疏后堵”。尽量多地开放适应地方政府职能要求的融资渠道，同时，要尽量减少地方融资中不规范的部分，实现融资风险的显性化，减少融资的负的外部性影响。

此外，本刊还呈现了天津、重庆、四川3个不同特点的地方政府融资平台案例，并配以投资研究所多位专家特稿，多角度、深层次探讨地方政府融资和风险管理难题。

规范地方融资

允许地方政府直接发放地方政府债券和市场债券，应该作为改革的目标和方向，但是在当前还存在制度性缺失和障碍。具有可操作性的思路是：为地方融资平台的正常融资提供通道，同时规范其发展，合理控制债务规模，防范连带形成的财政风险和金融风险

文/本刊记者杨海霞

一场对地方融资平台的规范已经展开。

1月19日上午，国务院第四次全体会议上。温家宝总理在讲话中提出，要尽快制定规范地方融资平台的措施，防范潜在财政风险。

之后有消息称，财政部已经拟定了一份整肃地方融资平台的文件正在征求意见中。与此同时，来自金融监管部门的抽查已经展开。

中国银监会在1月份的经济金融形势通报会上，要求银行业金融机构要全面评估和有效防范地方融资平台风险。银监会还要求商业银行将现有的平台公司“项目包”开包检查。同时，对无资本金、仅靠财政担保的项目停止新的授信。按照银监会的要求，各家银行需进行自查外，总行还将对各级分行进行抽查，以落实债权的保障措施全部实施到位。一时间满城风雨。

去年4万亿经济刺激计划曾经给当时被财政困扰着的地方政府们带来了希望，各地纷纷推出包括地下轨道交通系统、城市轻轨、高速公路等大型基础设施建设项目规划，总投资规模十分庞大。然而，令地方政府失望的是，最终中央财政仅负担了总的投资计划中的 1.18万亿，这意味着上报的大量地方项目的大部分资金将由地方自筹，本来捉襟见肘的地方财政变得更加困窘。

于是，融资平台成为地方政府为中央项目配套资金的重要手段，2009年初，央行与银监会联合发文，提出支持有条件的地方组建投融资平台，发行企业债、中期票据等融资工具，拓宽中央政府投资项目的配套资金融资渠道，这被普遍解读为对地方政府融资平台的肯定和鼓励。

1年间，地方融资平台的数量和融资规模飞速发展，据央行2009年第4季度披露的数据，全国有3800多家地方融资机构，由于融资途径主要靠银行贷款，在去年全国9.59万亿元的新增贷款中，投向地方融资平台的贷款占比高达40%，总量近3.8万亿元。

国家发改委投资研究所研究员刘立峰估计，按照2009年GDP增长8.7%来看，2009年地方政府建设负债率快速上升到14.9%，比2008年提高了3.9个百分点。

随着经济复苏态势基本确定以及地方债务规模的迅速膨胀，决策层对地方融资的态度也发生了转变。

一直以来，我国地方融资缺少全局性、必要的制度设计和规范，而无论是国债的转贷，还是企业债承担市政债责任，还是中央代发地方债，中央政府对地方政府发债的政策也都是异常谨慎。这是在现有地方政府投资冲动很大而责任约束不到位的体制条件下的必然选择。

但是，在缺乏合法融资途径的同时，地方政府反而广开渠道，通过各种办法向银行贷款筹资，中央政府没有有效的监管手段。所以，每一次地方融资规模膨胀过后，都会导致商业银行大量呆坏账的核销，对金融体系造成严重损害。

“地方融资的问题，根源还是在财税体制和行政体制上”，刘立峰指出。正是地方政府财力与事权的不匹配、合法的融资渠道少之又少，导致地方融资过于依赖银行贷款。而要想改变这种现实，更是需要从机制、体制上下手，使地方政府融资在满足发展需要的同时，得到持续有效的约束和控制。

而国家发改委财政金融司司长徐林在接受《中国投资》采访时则表示，允许地方政府直接发放地方政府债券和市场债券，应该作为改革的目标和方向，但是在当前还存在制度性缺失和障碍。具有可操作性的思路是：为地方融资平台的正常融资提供通道，同时规范其发展，合理控制债务规模，防范连带形成的财政风险和金融风险。

长期困窘的基层财政

1994年分税制改革之后，提高了中央财政在财政收入中的比重，几个主要税种的大部分收入都划归中央，留给地方的多是一些近期增收潜力较小和征管难度较大的零散税种，其收入不仅不够稳定，而且增长缓慢。

之后，地方各级政府纷纷仿效，上一级财政都将主体税源划归本级财政，最终形成了层层向上集中的收入分配格局。

“这就造成越往基层政府，日子越难过，可用于建设的资金越短缺”，刘立峰说。

与此同时，中央政府与地方政府、各地方政府之间事权没有明确的、正式的分工，导致支出责任层层下放，特别是本应由上一级政府承担的义务教育和公共卫生等普遍性和基础性服务责任却不断下移。一些需要地方配套的投资项目，市县配套通常要占到2/3，这就造成地方政府尤其是基层政府的收入能力与日益增加的支出责任表现出极大的不适应。

这在去年的4万亿投资计划中体现得非常明显。

“从我们当时对地方政府的调研看，很多地方的配套资金都难以落实到位，如湖北省就估计中央投资项目的地方配套资金缺口达到60%以上。从全国情况看，2009年地方政府的资金配套任务达6000亿元，而地方政府仅能拿出3000亿元，还有3000亿元的资金缺口，即资金缺口达50%”。国家发改委投资研究所罗松山说。

以湖北省荆州市为例，2008年底中央新增1000亿投资中，到2009年2月中旬，省市县政府配套资金仅落实了1.7亿元，完成计划的38%。

事实上，经过多年的基础设施高强度投入，长期处于吃饭财政的荆州市很难再拿出更多的资金搞建设。2003-2008年，荆州市本级预算内和预算外投资累计分别只有3.6亿元和4.6亿元，也就是说近5年以来，地方财政用于建设的资金只有8.2亿元，只占同期政府项目投资的2.8%，占全社会投资的0.8%。2004年以来，其财政投资占政府项目投资的比例由3.36%下降到2.63%。

根据世界银行2007年的报告，地方政府负担的基础设施建设部分，发达国家平均为35%，发展中国家平均在13%左右，中国的地方政府承担了超过一半的责任。到2008年，我国预算内地方财政自给率只有58.4%，而到2006年，预算内外综合考虑地方财政自给率也只有67%。澳大利亚联邦政府承担了62%的教育支出，美国联邦政府承担了55%的医疗卫生支出，而我国教育和医疗的中央政府支出比重分别只占政府总支出的10%和4%。

可支配财力不足造成地方政府难以为中央政府投资项目配套资金，而在市场融资过程

中，地方政府投资项目的资本金又严重不足。而现有的法制环境下，也不允许地方政府举债，提供担保，因此，利用地方融资平台、土地财政和打捆贷款的融资模式应运而生，并不断创新，在地方经济建设中发挥了非常重要的作用。

土地财政+融资平台+打捆贷款

2001年始的这种基本融资模式，绕开了现行体制与政策的障碍，借助融资平台，实现了政府融资的目标。

在这种模式下，地方政府通过财政性资金注入、土地收益、国有资产存量以及赋予特许经营权等方式对融资平台进行扶持，在地方政府承诺、地方人大同意纳入地方财政预算确保还本付息前提下，获得国家开发银行及国有商业银行的打捆贷款。

打捆贷款起源于1998年，是银行与政府的一种合作方式，主要是将一个城市或区域的若干基础设施建设项目组合起来，作为一个整体项目向银行贷款。这主要是因为一些收益不好的公益性项目无法单独获得融资，因此把这些项目和收益较好的经营性项目组合起来争取银行贷款。这种打捆贷款最早由国家开发银行在安徽芜湖试办，随后，被地方政府广泛运用，虽多次被禁止，但在现实中仍然被广泛采用。

目前，全国金融机构由银政合作所形成的“打捆贷款”到底有多少数量，虽然看不到公开的统计数据，但是可以肯定，形成的贷款投资数量在近年地方投资总额中占有相当比重。

在基本模式中，融资平台发挥着枢纽作用。作为企业，它具备了融资的法律身份，不仅可以从政策性银行、商业银行获得贷款，还可以发行城投债券，对可经营性的资产进行重组和整合，引进战略投资者，探索基础设施资产证券化，筹措资金能力被大大拓展了。

当然，在地方可支配财力有限的情况下，没有土地收益，这一基本融资模式就失去了存在的基础。土地增值收益为城市建设提供了资金保障，土地一方面有储备抵押和贷款融资的功能，另一方面，土地的深度开发是土地资产增值的主要渠道。

而商业银行的政府信用贷款主要有以下几种贷款模式：一是财政直接补贴还款。政府以财政收入建立还款基金或直接补贴借款人，用于归还政策性贷款。这种贷款模式一般用于自身不能产生经营活动现金流，或现金流不足以归还银行贷款本息的基础性或公益性项目。

二是财政垫付还款。建设项目自身可创造足以归还贷款本息的经营活动现金流，但什么时候、产生多少现金流不确定，难以按照约定的贷款期限归还贷款本息。对此类项目贷款，银行要求政府以财政收入根据合同约定的期限和金额代为清偿贷款本息。

三是政府特许经营收费还款。对自身能够在约定的还款期内创造足够还款现金流的项目，政府不直接承担还款责任，但通过正式文件、会议纪要等形式，明确借款人对建设项目享有规定年限的经营权，以经营收费或收益作为还款来源。

四是政府回购。政府明确非经营性项目为其对平台公司的负债，签订项目回购协议，约定政府回购时间和金额，以资产回购资金作为还款来源。在国开行，后两种模式正在逐步取

代前述两种模式，成为政府信用的首选贷款模式。

在地方融资中，甚至一些经营性项目的资本金也由银行贷款提供。虽然国家要求经营性项目必须先提供一定比例的非债务资金作为项目资本金，然后以此为基础才可以向银行申请贷款，但是在实际操作中，这项规定早已被突破。

最早由国家开发银行提供的“软贷款”就是可以作为资本金来使用的政策性贷款。这种贷款实行低于市场的利率，后来中央财政收回这项业务，软贷款被取消。1998年金融危机时，为了扩大投资，国开行行长陈元提出开发性金融的理念，重新启动了“软贷款”，授信给地方城投公司，充作项目资本金，但利率执行的却是市场利率，与之前的软贷款已经存在本质不同。后来有关部门禁止了软贷款，但实践中仍然以政策性金融的名义大量发放。

事实上，在地方投资项目中，即便是要求地方政府拿出项目投资20%的资本金都是很困难的，因此催生了种种资本金筹措方法，而最终的资金来源仍是银行信贷。

2009年财政部为几个省份发行了地方债券，这些债券可以作为资本金来启动项目，不过由于下分到省内各市的规模十分有限，并不能解决资本金困难的问题。另一个流行的做法是让城投公司在银行间市场发行中期票据。这些资金也可以像地方债券那样作为投资项目的资本金。同样由于资金规模有限，难以解地方政府投资之渴。

事实上，对于已经正式确定要上的基建项目，即使资本金筹集有困难，一些银行也通常愿意为其提供短期融资，让项目先行展开，等部分资金到位后，再为其提供贷款。

业内人士透露，如果实在找不到资本金，甚至可以先从另一个政府帐户转出来借用一两天，注入项目作为资本金，然后再向银行提供相关文件申请贷款，并以银行贷款偿还最初的借款。

还有一个方式是信托股权投资。商业银行法规定，商业银行不得向非自用不动产投资或者向非银行金融机构和企业投资，而信托法规定信托公司不得吸储，但是二者合作之后，形成了一个“银信政”产品，银行向其高端客户销售信托公司理财产品，随后，客户资金由信托公司托管，这些资金再作为项目资本金注入基础设施项目。

银行动因

那么银行为何会愿意贷款给地方项目？业内人士指出，基础设施建设固有的政府背景收益长期稳定，对于面临流动性过剩的银行具有一定的吸引力。对于银行而言，只要政府的现金流不出现问题，政府背景贷款相对来说还是有一定的安全性和收益性。

而且，政府背景贷款也在不断地创新过程中，从过去纯粹的政策性贷款向市场化商业化贷款方向转变，信贷资金的安全性随之增加。

渣打银行研究部的一份报告认为，关键在于银行体系的结构，银行的大部分资产仍然是全国性的国有银行和股份制银行所有，他们很乐意为国家和省一级投资项目融资，尤其是由发改委遴选出来的中央财政支持的项目会毫不费力地找到银行贷款合作者。

对银行而言，有3个相互关联的动机导致其愿意为这些项目贷款。首先，目前商业银行特别是大型的商业银行，资金充裕，由于2009年存款准备金率降低，一级央行降低央票发行力度，货币市场利率下降，利差受到挤压，刺激了银行通过加大贷款投放总量以弥补利息损失的动机。一般情况下，净利差每压缩5个基点，就需要信贷增速提高大约2.3%来抵偿其对银行利润的影响。所以，银行出于经济利益动机，需要放贷；而且目前国有商业银行衡量业绩表现的基础主要依据信贷、存款、信用卡和利润增速是否超过其他银行，而不是资产回报率；不过最终，大型的基建项目背后通常都有事实上的政府担保。因此不少银行愿意向政府项目贷款。

但是，专家也认为，伴随着城市建设的持续大规模投入，这种基本融资模式也出现了这样和那样的问题。

这种融资体制下，因城市基础设施完善带来地方经济增长，在短时间内对地方经济以及财政税收拉动效果明显，城市形象迅速改观，其优势显而易见。但是，当前地方融资平台的法人治理结构存在种种不规范，也给债务偿还带来较大的风险。

专家表示，在目前的城建投融资体系中，城投公司注册资本金基本来源于财政拨付，市政府实际上是城建项目投融资市场管理者，既是投资者，也是经营者，而城建基础设施项目的决策、融资、建设、经营和管理又由市政府的不同部门来执行。城投公司基本仅担当“出纳”角色，没有形成真正意义上的、符合风险收益一体化要求的投融资主体。

目前城投公司项目资本金来源全部为财政性资金，能产生现金流的经营性资产较少，多数为公益性资产。而且，这种地方政府信用担保贷款信息不透明，缺乏公共监督，总量难控制，地方政府在短时间内贷款额度太大，一旦进入还本付息高峰，可能出现债务危机，从而给银行带来巨额损失。

“应该对地方政府融资进行体系性的重构。总体思路是开正门，堵后门，疏堵结合，先疏后堵。尽量多地开放适应地方政府职能要求的融资渠道，同时，要尽量减少地方融资中不规范的部分，实现融资风险的显性化，减少融资的负的外部性影响”。刘立峰说。

规范地方融资

然而，国家发改委财金司司长徐林认为，允许地方政府直接发放地方政府债券和市场债券，应该作为改革的目标和方向，但是在当前的制度框架和条件下，还具有一定的风险。

他指出，事实上，允许地方政府发放地方债，在去年我国已经有了实践，而地方政府融资平台发放的各类企业债券其实就是中国的市政债券。

“但是要允许地方政府作为举债主体直接举债，还存在制度性缺失和障碍。一是现行预算法尚未修订完毕，仍不允许地方政府直接举债编制赤字预算；二是各级地方政府尚未编制完整的资产负债表，难以对不同地区的政府债券进行债信评级；三是我国的政体是共产党领导下的政体，中央政府对地方政府的债务风险依然存在连带处置责任，不可能像联邦制国家那样，允许任何地方政府破产”。徐林说。

在他看来，正视现实的做法是承认地方融资平台的作用，为地方融资平台的正常融资提供通道，同时规范其发展，合理控制债务规模，防范连带形成的财政风险和金融风险。

事实上，在基础设施建设运营领域，越来越多的地方政府将基础设施投资、建设、运营的职责外包给企业来进行，这些企业既包括投融资平台企业，也包括部分民营企业和外资企业。

2001-2002年间，投资体制改革推动下，深圳、大连、成都将城市基础设施和公共服务的主要领域开始向民营企业和外资开放。

2002年，上海城投把它拥有的沪杭高速公路上海段99%的股权出让给民营的福禧公司，福禧公司获得30年经营权，而上海城投则盘活资产，为上海污水治理和其他高速公路项目提供了资金来源。

2008年，总投资118亿元的宁波杭州湾跨海大桥成为国内第一家以地方民营企业为主体、投资超百亿的国家特大型交通基础设施项目。

“这一做法本身不存在任何问题，关键是将政府信用支撑形成的相应债务规模，纳入政府债务管理的范畴，这样就可以控制政府债务风险的不合理放大。而不应该限制投融资平台的融资方式”。徐林说。

他指出，对于那些具有较好公司治理结构和资产质量，其项目运营收益能够承担债务融资还本付息责任，无须地方政府或财政进行信用支持的投融资平台，应允许其按照市场原则融资；对于那些承担基础设施项目或市政项目投资建设和运营职责的投融资平台，其收益不足以承担还本付息责任，需要地方政府或财政予以信用支持和还本付息支持的，必须将平台公司的财务条件与地方政府的债务负担水平结合起来考虑，将政府信用支持形成的平台公司债务纳入政府债务的口径，对于超出地方政府债务风险控制水平的，要限制其进一步扩大债务性融资规模，并采取措施降低其负债水平；对政府债务累计规模在债务风险控制水平以下的，仍可允许平台公司适度进行债务融资。

徐林为当前条件下规范地方融资、构建地方融资体系提供了一个具有可操作性的思路。而这一思路很有可能成为未来地方政府投融资平台规范的主要思路。

防范地方投融资平台债务风险——专访国家发展改革委财政金融司司长徐林

只要将与政府信用支持相关的地方投融资平台债务纳入政府债务管理的范畴，严格按照政府债务风险控制标准审核其举债行为和规模，就可以有效控制地方政府债务规模的无序扩大，防范可能出现的政府债务风险以及连带的金融风险

文/本刊记者杨海霞

为了应对金融危机，在积极财政政策和适度宽松货币政策的推动下，2009年中国企业融资规模创造了新的纪录，银行新增贷款9.59万亿元，包括各类企业债券、IPO、信托等在内的直接融资2万亿元以上。其中，地方政府投融资平台的融资规模达到4-5万亿元。

地方投融资平台的债务迅速增长，其连带风险也受到了广泛关注。

国家发改委财政金融司司长徐林在接受《中国投资》采访时表示，加强地方政府债务管理要在中国当前发展阶段和现有体制特征基础上，客观看待地方投融资平台的作用，动态地、有区别地看待其投融资行为所产生各类收益，避免将地方投融资平台的债务风险不合理放大的倾向和做法。

对于主张“开前门、堵后门“，允许地方政府发行地方政府债券或市政债券，以满足地方政府基础设施建设的融资需要的观点，徐林指出，在目前制度框架和条件下，在短期内每年需要发行上万亿元的地方政府债券，才能合理满足地方政府基础设施项目建设融资需求，而这种做法无论从基础制度还是债务管理的角度看，都具有一定的风险。

他指出，如此大规模的债务融资需求都集中到中央政府审批，也会带来制度过于刚性等问题。一旦不能在数量上合理满足地方政府正常的融资需求，对宏观经济就可能产生一些难以预料的影响。

“出于上述考虑，比较现实的解决办法是正视现实、规范运作、防范风险”，徐林表示。具体而言，首先要尽快摸清各个地方政府的债务底数。其次，要有区别地采取措施规范地方投融资平台的债务融资行为。要区分不同类型的投融资平台采取分类管理和规范的措施。将与政府信用支持相关的地方投融资平台债务纳入政府债务管理的范畴，严格按照政府债务风险控制标准审核其举债行为和规模，就可以有效控制地方政府债务规模的无序扩大，防范可能出现的政府债务风险以及连带的金融风险。

徐林还表示，在探索发行地方政府债券的同时，要进一步提高投融资平台债券融资包括企业债、中期票据、短期融资券等的比重，也将有利于进一步规范其融资行为，增强透明度，改善公司治理。

应客观分析融资平台风险

《中国投资》：为了应对金融危机，在积极财政政策和适度宽松货币政策的推动下，2009年中国企业融资规模创造了新的纪录，银行新增贷款9.59万亿元，包括各类企业债券、IPO、信托等在内的直接融资2万亿元以上。其中，地方政府投融资平台的融资规模达到4-5万亿元。地方投融资平台债务迅速增长，其连带风险受到了广泛关注。您是如何看待当前条件下地方投融资平台的融资冲动及其风险防范的？

徐林：首先，要在中国当前发展阶段和现有体制特征基础上，客观看待地方投融资平台的作用。我国处在城市化速度加快的结构转换期，城市化的高速发展一方面是经济发展的必然结果，另一方面也是城乡差距过大、迫使农民离开农村和农业、转移到非农产业和城市地区追求更高收入的结果。过去30年，我国城市化水平每年提高1个百分点左右，每年有1000多万人口需要在城市地区就业居住。这意味着需要进行大量的城市基础设施建设、维护以及城市住宅等方面的投入。在传统计划体制下，我国基础设施投资、建设和运营一直是政府的职责，由政府投入、政府建设、政府运营，由于受财政收入和融资手段的制约，加之政府直接投、直接建、直接运营的低效弊端，这一体制不适应经济发展对基础设施能力日益增长的需要。正是在这样的背景和环境下，地方政府投融资平台应运而生。地方投融资平

台一般承担政府指定或外包的基础设施、公共设施等投资、建设和运营任务，是依法注册设立的企业法人，地方政府大都采取整合注入资产的模式，使其相应具备项目融资和建设运营的能力。这一模式的出现，突破了地方政府不得直接举债融资的制度性限制，为各地基础设施建设的融资开辟了渠道。与此同时，由于实行以企业为主体的投资、建设和运营机制，也相应提高了基础设施建设运营的效率，与我国正在进行的市场化改革方向是吻合的，对各地基础设施的建设与改善以及地方经济的发展，起到了积极作用。从这个角度看，我们应该客观看待地方政府投融资平台存在的合理性。

其次，要客观合理地分析判断地方投融资平台的债务风险。由于地方投融资平台所承担的项目大都带有公益性，项目本身的收益率很低，难以通过项目自身运营产生的现金流来实现还本付息。因此，许多地方投融资平台的债务融资，包括银行贷款和发行各类企业债券，都采取了对政府应收账款质押、项目回购、土地资产质押、第三方担保等方式增信。一些增信措施与地方财政收入和支付能力密切相关，形成了财政隐性担保以及连带的金融风险。这一风险是多年来累积的风险，在去年实施积极的财政政策和适度宽松的货币政策背景下，得到了进一步放大。但是，我们在判断地方投融资平台风险时也应该看到，并不是所有地方都存在程度相等的风险。一些发达地区的经济和财政增长能力很强，其负债水平相对适度，地方政府的信用支持一般不会导致实质性的风险；还有一些地方通过融资平台基础设施项目的实施，大大改善了当地的商业环境，带动项目周边土地增值，给地方经济和政府收入带来了增长空间。这也是投融资平台虽然存在了十多年，但并未导致系统性债务风险和金融风险产生的重要原因。因此，当我们分析判断地方投融资平台所带来的债务风险时，必须动态地、有区别地看待其投融资行为所产生各类收益，将收益增长潜力与政府性负债综合加以考虑，避免将地方投融资平台的债务风险不合理放大的倾向和做法。

建立地方政府债务管理体系

《中国投资》：从2009年的情况看，根据有关方面的调查，地方投融资平台的负债规模增长很快，一些落后地区的投融资平台形成的债务规模，已经超出其企业自身和当地财政的偿债能力，发展下去可能形成地方政府债务危机。您认为，应该采取什么有效手段来控制并防范地方政府债务风险呢？

徐林：的确，在一些地区，地方投融资平台的举债规模，已经超出了企业自身和当地财政的偿债能力，这是一个历史累积的问题。对地方政府债务问题，确实需要加以重视并采取措施积极予以化解。解决的办法，关键在于确立适合我国国情和体制特征的政府债务管理办法。我个人认为，具体的管理措施可以从以下几个方面来考虑：

首先，要尽快摸清各个地方政府的债务底数，这需要确定合理的政府性债务统计口径，在此基础上，研究提出一套用以控制地方政府债务风险的指标体系。对于已经超出债务风险指标控制范围的地方，要采取措施加强偿债力度，控制新的政府性举债行为，使政府债务的规模尽快回到债务风险控制标准以内。

其次，要有区别地采取措施规范地方投融资平台的债务融资行为。要区分不同类型的投融资平台采取分类管理和规范的措施。对于那些具有较好公司治理结构和资产质量、其项目运营收益能够承担债务融资还本付息责任、无须地方政府或财政进行信用支持的投融资平台，应允许其按照市场原则融资；对于那些承担基础设施项目或市政项目投资建设和运营

职责的投融资平台，其收益不足以承担还本付息责任，需要地方政府或财政予以信用支持和还本付息支持的，必须将平台公司的财务条件与地方政府的债务负担水平结合起来考虑，将政府信用支持形成的平台公司债务纳入政府债务的口径，对于超出地方政府债务风险控制水平的，要限制其进一步扩大债务性融资规模，并采取措施降低其负债水平；对政府债务累计规模在债务风险控制水平以下的，仍可允许平台公司适度进行债务融资。

过去之所以出现一些问题，是因为我们一直没有提出并建立地方政府债务管理的体系和制度。只要将与政府信用支持相关的地方投融资平台债务纳入政府债务管理的范畴，严格按照政府债务风险控制标准审核其举债行为和规模，就可以有效控制地方政府债务规模的无序扩大，防范可能出现的政府债务风险以及连带的金融风险。

放开地方债尚不现实

《中国投资》：据我们了解，在有效管理地方政府债务风险方面，还有一些不同的解决思路。有的主张“开前门、堵后门”，允许地方政府发行地方政府债券或市政债券，以满足地方政府基础设施建设的融资需要。您对此有何看法？

徐林：当前，如何规范地方政府和投融资平台的举债行为，防范债务风险，的确有不同的解决思路。比较有影响的思路是允许地方政府作为债务主体直接举债，或直接发行市政债券，用以替代投融资平台的融资行为。对此，我个人认为，允许地方政府发行债券，在我国已经有了尝试，比如去年财政部代地方政府发行的地方政府债券，就是一个例子。主要目的是为应对金融危机，为4万亿元中央政府投资项目地方配套资金提供融资渠道。地方投融资平台发行的各类企业债券(包括中期票据和短期融资券)，实际上就是中国的市政债券。

从制度建设的角度看，允许地方政府直接发行地方政府债券或市政建设债券，需要在制度上尽快消除障碍，应该作为改革的方向和目标。但从当前应对地方政府债务风险的具体措施看，以地方政府作为举债主体直接举债，还存在制度性缺失和障碍。一是现行预算法尚未修订完毕，仍不允许地方政府直接举债编制赤字预算；二是各级地方政府尚未编制完整的资产负债表，难以对不同地区的政府债券进行债信评级；三是我国的政体是共产党领导下的政体，中央政府对地方政府的债务风险依然存在连带处置责任，不可能像联邦制国家那样，允许任何地方政府破产。这些制度性差异，直接关系到允许地方政府直接举债的制度安排和建设，是需要时日才能完成的课题。如果发行地方政府债券的制度基础都具备，相对于投融资平台企业而言，市场一般会认为地方政府的信用比投融资平台的信用更高，这样的话地方政府债券的发行利率可能会比同一地区投融资平台企业发行的企业债券利率更低一些，有利于降低地方基础设施融资的成本。同时，从控制地方政府债务风险来看，也会更简单透明一些。因此，发行地方政府债券是值得探索发展的一种融资模式。

但是，在目前制度框架和条件下，短期内每年需要发行上万亿元的地方政府债券，才能合理满足地方政府基础设施项目建设融资需求，无论从基础制度还是债务管理的角度看，都具有一定的风险。如此大规模的债务融资需求都集中到中央政府审批，也会带来制度过于刚性等问题。一旦不能在数量上合理满足地方政府正常的融资需求，对宏观经济就可能产生一些难以预料的影响。出于上述考虑，比较现实的解决办法是正视现实，规范运作，防范风险。正视现实，就是要承认地方投融资平台的现实存在以及对促进地方经济发展和基础设施建设的积极作用；规范运作，就是要规范地方投融资平台的融资、投资、建设、运营行

为，完善平台公司的治理结构，促进规范发展，提高运营效率；防范风险，就是要合理控制投融资平台的债务规模，防范投融资平台债务风险连带形成财政风险和系统性金融风险。

将发行地方政府债券与投融资平台融资完全对立起来、非此即彼的想法，既不符合实际也不符合市场化改革方向。在基础设施建设运营领域，越来越多的地方政府将基础设施投资、建设、运营的职责外包给企业来进行，这些企业既包括投融资平台企业，也包括部分民营企业和外资企业。政府与企业之间形成了委托经营的关系，政府采取向企业提供现金流补贴、应收账款协议、项目回购协议等补贴方式，帮助企业维持运营并保持一定幅度的利润。企业利用政府补贴形成的现金流、项目回购协议和应收账款协议作为信用支撑，为所承担的项目进行融资，是目前普遍实施的做法，也是各国的普遍做法。这也是我国基础设施投资建设运营体制市场化改革的普遍做法。基础设施领域的PPP、BOT、TOT、BT融资建设模式，都是基于这一理念。这一做法本身不存在任何问题，关键是将政府信用支撑形成的相应债务规模，纳入政府债务管理的范畴，这样就可以控制政府债务风险的不合理放大。管理地方政府债务，关键是要把与政府相关，需要政府兜底偿还的债务纳入政府债务管理的范畴，而不应该限制投融资平台的融资方式，否则，我们在基础设施建设领域实施的以外包给企业投资、建设、运营为主的体制，将受到制约。

在防范并应对地方投融资平台可能出现的风险时，要特别注意防止矫枉过正，使地方投融资平台正常运营的资金链断裂，导致潜在风险的显性化。从各类地方投融资平台的运营看，地方投融资平台的延续和运营，需要3条腿的支撑，一是企业项目的收益，由于平台类企业所投资运营的项目大都属于公益性或准公益性项目，项目收益一般都不足以满足项目融资还本付息的要求；二是地方财政补贴或投入，平台公司替政府承担项目融资、建设和运营职责，政府为这类项目的外包付费，是各国通行的做法，是企业收入的重要来源，也是企业融资的信用支撑；三是正常的融资安排，企业通过不同方式的融资安排，一方面为项目建设持续注入资金，另一方面也建立了相应的还债机制。如果我们采取过于严格甚至一刀切的措施，截断平台企业正常的融资渠道，或割断企业与政府的补贴与被补贴关系，企业的现金流和融资渠道就可能被截断，从而导致资金链断裂，不仅潜在债务风险会立刻暴露，一些不存在债务风险的项目也会受到影响而产生风险。这不仅不利于风险防范，而且还会提前放大风险，导致系统性风险的产生。

地方债务规模在短期内增长过快，确实需要引起高度重视。但我们也应该看到，地方政府债务增长过快的原因比较复杂，涉及到现行财税体制、预算支出结构、政府间事权和财权划分、政府投资冲动等诸多体制性问题，其根本解决需要采取综合性的措施。由于我国的城乡差距还很大，在未来20多年，我国还处在城市化动力强、发展快的阶段。在这一过程中，各地的道路、地铁、管网、垃圾污水处理、保障性住房等城市基础设施和公用设施建设任务和投资需求还将保持比较旺盛的状态，是支撑我国经济持续快速增长的重要力量。因此，在有效控制风险的基础上，保证地方基础设施投资的正常增长，对推动城市化进程、改善居民生活环境、完善投资环境、促进经济增长，都具有重要意义。

因此，在采取措施控制地方政府债务风险的同时，仍然要为地方投融资平台的正常融资提供通道。从各种融资方式看，进一步提高投融资平台债券融资(包括企业债、中期票据、短期融资券等)的比重，有利于进一步规范其融资行为，增强透明度，改善公司治理。在加强地方政府债务管理、规范投融资平台融资行为工作中，我们要注意防止出现地方基础设施投资需求发生大的波动，否则对正在进行的大量基础设施项目续建，对正在经历的经济

复苏，对宏观经济的稳定等，都可能产生不利的影响。

地方融资：规范比规模更重要——专访国家发展改革委投资研究所研究员刘立峰

对于地方政府融资的可持续发展问题，债务规模只是表象，体制机制的可持续才是本质，才能形成防护网，让地方政府融资在满足发展需要的同时，得到持续有效的约束与控制

文/本刊记者杨海霞

在4万亿经济刺激计划的推动下，2009年地方政府展开了轰轰烈烈的融资运动，地方政府债务出现爆发式的增长，这引起了人们对于地方政府财政风险的普遍担忧。最近，对地方政府融资的规范也进入了监管层的视野，尤其是2010年以来，国务院会议更是多次提出要规范地方融资。

在2009年中，国家发改委宏观院投资研究所就针对此问题，展开了涉及东、中、西部3个省区，省、市、县3级政府的调查研究。日前该报告已经正式出炉，并得出了一些有新意的结论。

面对当前地方融资规模扩张所带来的风险，课题负责人投资研究所研究员刘立峰在接受《中国投资》专访时表示，目前各地实际的债务融资规模基本应当处于适度或可持续融资规模范围内，还无法得出地方债务融资规模存在极大现实债务风险的结论。他认为，债务风险最终即便爆发，也是爆发在某些点上，不会成为全局性的危机。

他指出，债务规模只是表象，体制机制的可持续才是本质。“我们当然要关注重视规模的问题，不过更要关注规范的问题。只有机制体制的可持续才是本质，才能形成防护网，让地方政府融资在满足发展需要的同时，得到持续有效的约束与控制”。

在他看来，地方融资的问题，根源还是在财税和行政体制上，如果不解决，此类问题会不断出现。国家不能听之任之，任其自寻出路、自生自灭，也不能得过且过，对其风险隐患视而不见，要有长远的考虑和全局的谋划。

对于当前备受关注的融资平台如何监管的问题，他指出，应该逐步弱化融资平台的政府信用，强化公司信用。目前的融资平台与政府关系千丝万缕，贷款大多依据政府信用，需要以政府财政进行担保，那么今后应该逐步弱化政府信用，突出单个项目的经营信用，并推行市场化运作，纳入市场化考核。

2012-2013年债务高峰

《中国投资》：从您的调研中看，地方融资规模现状怎样？

刘立峰：我国地方政府债务规模有多少其实很难讲清楚，一方面是因为现有法律规定地方政府不允许发债或向银行贷款，只能通过一些变通的、非正规渠道和方式融资，在地方政府预算中反映不出来，另一方面地方政府自身也不愿意上级政府或者公众了解相关债务情况，财政信息不公开，不透明。

到2009年，我国地方政府背景贷款余额增加到了4.6万亿元，如果再加上城投债余额以及地方政府拖欠工程款，地方政府建设性债务超过5万亿元。按照2009年GDP增长8.7%计算，2009年地方政府建设性负债率上升到14.9%，比2008年提高了3.9个百分点。

《中国投资》：从负债率和债务率来分析，地方债务的风险程度如何？

刘立峰：地方政府债务规模不是可以无限扩张的，在每一个特定时期特定条件下，存在某种适度的债务规模。目前已经有一些评价地方政府债务负担的指标，如负债率，债务率等。像美国，规定负债率警戒线在13%-16%之间，加拿大在25%以内，一般而言，大多在10%。而债务率国际警戒线在100%左右。我国浙江、内蒙古等地也构建了类似的债务风险预警体系。

要是按照这套指标体系看，到2008年，我国地方政府建设性债务的负债率和债务率都已经达到或者超过了警戒线，2009年以来，为了配套新一轮积极财政政策，地方政府的建设性债务的负债率可能达到了14.9%左右，这还没有将非建设性债务算在内，虽然非建设性债务所占比例逐年下降，但是还是有相当数量的存在，所以地方政府整体债务负担还要大一些。当然，各个地区因为经济发展水平、财政支付能力、债务期限和利率结构不同，也不能以偏概全。

《中国投资》：从这些数据能否判断当前地方政府负债已经到了一个危险的阶段了？

刘立峰：我们调研中得出的结论是，目前各地实际的债务融资规模基本应当处于适度或可持续融资规模范围内，还无法得出目前的地方债务融资规模存在极大现实债务风险的结论。因为，我们还没有把土地等资源(资产)收益以及项目收益计算在内，在不少城市，这两部分收益远大于财政拨款额。地方政府真实的适度债务规模可能会大于仅把财政拨款额作为机动财力计算出来的结果。

而且，各级地方政府债务融资的期限长短对于适度融资规模的确定影响很大。债务期限越长，债务融资的适度规模就会越大；相反，债务期限越短，债务融资的适度规模就会越小。从各地政府债务融资的实际行为来看，如果按照1年期短期债务来推测，那么，地方政府的债务融资实际规模均已经超出其适度债务融资的最大规模；但是，如果按照10年期长期债务来推测，那么，相当多的地方政府的债务融资实际规模仍然在适度范围之内。

还应考虑到，财政对于所获得的债务融资是否承担还本责任对于适度融资规模的最大值具有重要影响。财政只负担付息责任时的适度融资规模要远远大于财政既要付息又要还本时的适度融资规模。还本责任的归属一般取决于各级地方财政与城投公司之间权利义务关系的安排方式。发达城市政府融资更多地采用了城投公司还本、政府承担利息支出的融资方式，政府适度债务融资能力大大提高。因此区分政府投资的不同经济性质，采用相应的政府债务融资方式，是控制政府债务融资风险、规范地方政府投融资行为、保持政府融资可持续发展的重要方面。

此外，一些新的因素的作用对地方政府融资可持续性判断也有很大的影响。第一，近年来，地方政府借款期限有逐步缩小的趋势，3-5年的债务很普遍，这将大大缩减地方政

府可持续性债务规模，带来显著的债务风险。第二，随着新一轮积极财政政策的实施，各地政府建设性债务有加速增长趋势，实际债务规模与适度债务规模的差距也在缩小，债务风险明显加大。第三，经济周期的不同阶段，地方政府的机动财力会发生很大波动，特别是经济周期的下行阶段，机动财力甚至可能出现同步下降，从而也会降低我们对可持续债务规模的预期。

不过，只要地方政府的机动财力能够支付未来年度的债务本金和利息，这种借款行为就是安全和可持续的，也就是说，最差的情况下，到某个时点，地方政府已经无力进行新的项目投资了，这时候的财力只要能够支撑归还未来时期的债务本息，这时候的规模就是最大债务规模。

从我们的调研看，由于地方政府建设性债务暴涨出现在2008下半年以后，所以，以3-5年的平均还款期计算，真正的还债高峰将出现在2012-2013年左右，对目前地方政府的支付不会产生太大影响。

而且，即便是有些地区出现超出警戒线好几倍的债务，因为现有的这种融资模式也将大大提高它的适度债务融资规模。债务危机也不会是全局性的，而将是局部性的，

《中国投资》：应重点关注哪些新情况？

刘立峰：由于经济发达地区的财政能力强，特别是土地收益多，出现问题的可能性小，而西部欠发达地区财政能力弱，银行贷款比较审慎，债务规模受到外部制约，问题也不会太大。可能出现问题的是被认为是发展潜力大、而现实财力弱的地区，这些地区发展的不确定性大。

另外，还需要关注区县一级的债务风险在扩大。省一级政府财力雄厚，市一级的政府依托城市土地增值空间大，随着国开行等银行逐步开拓县一级的政府融资平台，这一级的债务危机可能性性较大。

近期成立新的地方融资平台也值得关注。2009年以来，由于大规模的融资需求，地方政府开始成立一些新的融资平台，而较好的资产已经用于之前的各类融资平台，近期成立的融资平台中，所获得的资产大多是质量较差、收益性不强的项目。

关键在于缺乏规范

《中国投资》：既然债务规模目前还不是太大问题，那么您认为当前地方融资令人担忧的问题是什么？

刘立峰：对于地方政府融资的可持续发展问题，债务规模只是表象，体制机制的可持续才是本质。我们当然要关注重视规模的问题，不过更要关注规范的问题。只有机制体制的可持续才是本质，才能形成防护网，让地方政府融资在满足发展需要的同时，得到持续有效的约束与控制。

地方融资的问题，根源还是在财税体制和行政体制上。我国1994年进行了财税金

融体制的大变革，2004年又进行了投资体制改革，可是对地方政府建设性债务融资的体制规范问题一直都没有提到议事日程，地方政府融资没有合理的制度和法律框架，也没有对地方融资约束的有效手段，所以才产生了这么多的问题。

如果不解决，这些问题会不断出现，不能听之任之，任其自寻出路、自生自灭，也不能得过且过，对其风险隐患视而不见，要有长远的考虑和全局的谋划。

《中国投资》：现有的财税体制下，地方政府没有符合法律规定的融资渠道，但是债务却越来越大，为什么？

刘立峰：地方政府有非常强烈的投资冲动，地方政府行为远远超出了他们的职能范围，始终没有从竞争性领域退出，虽然直接投资工业的情况很少了，但是他们更热衷于投资开发区，投资城市基础设施，而那些教育、卫生、文化、环境保护等基本公共服务投入负担又在不断加重，而实行分税制后，地方财源大幅度上解中央，各级地方政府的事权与财力极不相称，特别是省级以下地方政府大多入不敷出。地方财政常常不能以预算内适度增长的资金供给来缓解收支矛盾，这就迫使地方政府“广开渠道”筹集资金，导致地方政府的债务负担不断增加。

与此同时，地方人大普遍没有发挥有效的监督和制约作用，地方政府项目决策过程也几乎没有公众的有效参与，地方政府投资缺乏约束。中央政府无法获悉地府政府负债的准确情况，地方人大也没有对这部分债务融资履行监管职能。财政部门没有将这部分融资纳入预算管理，甚至审计部门也没有对这部分融资实施审计监督。由于负债形式除了银行贷款，还有各种资金信托、往来款拖欠等，负债总量难以控制，就连地方财政部门对自身的负债情况也未必完全了解。

《中国投资》：地方融资平台对地方经济发展可以说起到了重要的作用，但是他们的不规范运作也是关注焦点，他们的问题主要是什么？

刘立峰：虽然地方政府融资平台在促进地方经济社会发展方面发挥了十分积极的作用，但从目前的状况看，地方融资平台的风险有扩大的趋势。

省级或实力较强的市级政府性公司因为财政和信贷资源丰富而较少系统性风险，但一些实力有限的市、县、区风险比较大。一些融资平台几年融资下来，负债规模可能早已超过其负担能力，银行已不愿意再贷款给这些企业，于是，政府就另外包装和注资一个新的公司，继续发挥融资功能。

融资平台的项目投资贷款本息归还通常由财政安排，有的还直接与土地出让金挂钩，这样在辖区财政收入特别是土地收益减少时，信贷风险就会显现出来。

有的投融资平台资本金不够的时候，就将政府的办公楼等非盈利性资产进行评估，注入公司，降低负债率，再向银行借款。还有的地方政府投融资平台把平时业务没有关联的国有企业的资产捆绑打包，将资产扩大到一定规模，向银行借款之后，再由融资平台统借统用。

规范还须制度变革

《中国投资》：最近国家决定规范地方融资，那么是不是应该首先对地方政府的投资行为进行约束？

刘立峰：地方政府应该集中力量办正事。地方政府重要的不是敢有所为，而是敢有所不为。在基础设施和公共服务领域市场化改革的趋势下，未来社会参与热情会提高，政府直接出资的领域应该逐渐减少，甚至退出。

未来准公益性的基础设施领域，应该放开给社会资本进入，通过建立城市基础设施价费机制和投资补偿机制，运用投资补助、贴息、价格、利率、税收等各种手段，引导民间资本进入这些领域。

而地方政府财力不足的问题，也应该通过上移公共服务领域事权来解决。凡属于中央和省政府承担的财政支出，中央和省级财政就应该加大财力保障，而不应转嫁给市县政府。

另外，我们还主张藏富于县，把不动产税、遗产税等税种的收入主要留给县级政府，提高基层的融资能力。

《中国投资》：融资平台未来的发展方向应该是怎样的？

刘立峰：应该逐步弱化政府信用，强化融资平台的公司信用。目前的融资平台与政府关系千丝万缕，贷款大多依据政府信用，需要以政府财政进行担保，那么今后应该逐步弱化政府信用，突出单个项目的经营信用。对融资平台，应该推行市场化运作，纳入市场化考核。对平台承担的公益性项目，要通过计算机会成本和机会收益，纳入核算，让企业的非市场行为与市场行为之间有可比性，来实现对企业运作的真实考核。

同时应该建立政府确定的公益性非赢利性项目的补偿机制，提高政府融资平台项目投资建设的积极性。此外，还应强化融资平台的直接融资功能。

《中国投资》：地方政府融资的客观需求还是应当予以满足，那么应当给地方政府留出哪些可行的融资渠道？

刘立峰：从发达国家举债方式看，不管采取什么方式，公开和显性化都是一个基本的原则。我国现有的法律制度限制了地方政府公开的债务融资，但是却限制不了隐性和或有债务的膨胀。所以，允许地方政府的直接发债或者贷款，可能更容易约束他们的行为和控制债务规模。

近期，推动企业债券融资，还可以开拓信托融资渠道，发展产业投资基金，引导城建项目尝试ABS融资，使用财政补贴，给投融资关键性的支持。

《中国投资》：允许地方政府负债的同时，如何来监管他们的负债行为呢？

刘立峰：那就要强化地方政府负债的硬约束。

一方面，要建立投资决策的问责制，在各个环节解决好谁问责、问责谁和如何问责的问题。针对有些地方政府严重资不抵债、不能有效清偿的情况，应适时探索实施地方政府财政破产制度，并追究主要领导人的责任。

另一方面，要通过立法形式，硬化地方政府的债务约束，避免地方政府过度举债并转嫁下届政府，防止地方政府将其债务风险向上级部门转嫁。考虑到我国中央集权制的政体，地方政府的发债要经由上级政府的严格审批。再一方面，要将地方政府债务纳入同级预算管理。另外，还要加大财政对政府融资的统管，把政府的资源整合集中，发挥财政资金的最大效能，通过财政资金产生的效益来抵消和减少债务。

可以充分挖掘非税收入的潜力，将非税收入纳入财政预算统筹安排。对于由建设单位向金融机构的借款，允许其在贷款银行开设资金专户，但资金的使用要接受财政统一管理、统一调度。

在清理现有债务的基础上明确界定必须由政府负担的债务，明确财政部门在同级政府债务管理中的牵头作用，实行由财政部门为主、各职能部门共同参与的政府债务管理体制。

还要增强地方政府债务的透明度。地方政府需公开包括债务在内的政府财政状况，对债务进行确认、记录、报告，从而提高政府债务控制能力，防止债务恶性膨胀。

提高透明度要求必须对会计制度进行改革，将预算和直接债务之外的财政信息公布于众；必须建立一套完善的与债务预算制度相适应的包括政府会计和预算基础、政府资产负债表框架、政府财务报告框架等内容的地方政府债务统计与报告制度。

在提高透明度方面，澳大利亚等国的经验很值得借鉴。例如，澳大利亚州政府要求地方政府运用权责发生制原则，除了报告直接债务外，还需要披露或有负债。各州政府还需定期向举债委员会提交筹资战略与平衡规划，并由举债委员会进行审查和综合平衡。此外，各州还要将借款融资及其使用情况，按照举债委员会确定的统一框架要求，严格进行季度报告和年度报告等。

不可复制的天津融资版本

凭借特殊战略地位、颇为看好的发展前景以及政府的隐性担保，天津投资近年来获得高速增长，但日益庞大的债务规模使其压力渐大。过去资产负债率较高的天津融资平台，正在积极尝试发行企业债券、资产证券化等融资方式

文/本刊记者杨海霞

2009年11月，天津市审计局展开了对全市86个政府融资平台公司运作情况的专项审计。这与天津市政府公布《天津市城市基础设施投资建设开发企业发展和风险防控规定》(下简称《风控规定》)几乎同时。

天津市对融资平台整合管理风暴已经进行了1年多，平台数量从最初的155家减少到了86家。整合之后的平台大体上分为3个层次：一个是市政府一级的投融资平台；第二

级是区县平台，天津市原则上要求区域内的18个区县只保留一家政府背景的投融资平台；第三层次是对区域内个别经济相对发达、财力比较强的地区、就专业项目设立的专业平台。

据悉，天津市政府要求，每年都要对全市政府融资平台公司运作情况进行一次专项审计。按《风控规定》，城投公司的资产负债率将被控制在70%以下，一旦超过规定的警戒线，城投企业应当立即向出资人和财政部门报告，并停止举借新的债务，采取措施将监测指标降到警戒线以下。

无法获知最新数字，但是从过去的统计数据看，天津融资平台的资产负债率较高，天津城投集团2008年12月底资产负债率为68.3%，铁投公司2009年资产负债率更是高达98%。其他政府投资公司的资产负债率也比较高，有的甚至已超过了财务风险的预警线。

2010年1月12日，天津市开发区审计局根据对天津某城投公司的调查结果，给出了最新的审计意见：“近几年该公司负债规模持续增加，资产负债率持续增长，流动比率及净利润均有一定的下降趋势，生产经营利润不能为持续发展提供有力保障，发展主要依赖融资支持，未来偿债压力比较大，存在一定的偿债风险”。

天津市滨海新区上升为国家战略之后，其发展速度令世人瞩目。在金融危机爆发的2008年、2009年，天津的投资保持了较快增长，其速度稳居全国前列。而高速增长的背后，是日益庞大的债务规模。

国家战略下的借贷潮

随着滨海新区开发开放纳入国家发展战略，滨海新区基础设施建设大规模展开。

机场、港口、公路、铁路等大交通设施以及建港造陆等区域开发投入不断加大，城乡基础设施在政府投资中所占比重出现了上升趋势。这也带来了政府投资资金的巨大需求。

2003年以前，天津市政府投资项目中贷款较少，主要是一些政府性投资公司如港务局、市政局、天津投资集团等借入的，其他方面的投入主要依赖财政性资金。

新一届领导班子到天津后，提出了经营城市的理念。通过大规模的城市开发和基础设施建设，带动城市各方面的发展，带来土地升值，以预期土地升值收益作为未来还款保障，使信贷资金进入城市基础建设，从而开辟了政府投资项目融资的新途径。

这种经营城市的主要思路是：先通过银行贷款完成征地，然后成立土地开发公司，将土地注入该公司，接下来通过这个平台公司进行融资，可以发企业债，可以集合信托。资金来了之后，进行基础设施建设，吸引产业项目，令土地升值，从而实现良性循环。

而这种思路也确实发挥了它的效用，2003年，天津市政府授权市土地整理中心与国家开发银行签订了500亿元城市基础设施大额贷款合同，贷款期限为15年(2003-2018年)，宽限期5年，还款来源为天津市土地出让金政府净收益，天津市建委承诺安排城建专项资金作为补充还款来源；以外环线内可出让的96.3平方公里土地和外环线以外可出让的100.9平方公里土地出让收益作质押担保，主要用于中心城区快速路、海河上游基础设施开发、城

市环境综合治理及京津城际轨道交通等项目。

这些项目主要是由政府投融资平台(包括城投、滨海建投及铁投等大的政府投资公司)承担的铁路、地铁、公路等基础设施项目，规模都较大，涉及中心城区及滨海新区。截至2009年5月，项目总投资达2942亿元。

2007年，国家开发银行天津分行又与天津市签订了180多亿元的滨海新区建设大额贷款，同时与部分区县签订了一定规模的开发性贷款。

此后，银行贷款逐步占据了天津市政府投资的资金来源主要比重。目前，天津市规模较大的基础设施项目都主要采取银团贷款方式，除了上述提到的国家开发银行500亿元大额贷款和滨海新区大额贷款外，已经启动的拟组建的银团贷款项目还包括天津国道112东段、地铁2、3号线等基础设施，贷款总额共计达238亿元。

2009年6月，南水北调水源公司与中国银行天津市分行为牵头行的银团签订了总额为62.2亿元的贷款合同，贷款期20年。

随着天津市城市面貌日新月异，债务规模也越来越大。以2009年为例进行粗略推算，天津市进行了约1400亿元的政府投资，其中市区两级政府注入的财政性资金在360亿元左右，项目单位自筹的部分估计不会多于200亿元，银行贷款的比重已经超过了60%。

而这些项目大多以土地出让收益作为资金来源。那么，天津市经营城市策略下，土地收益如何？以国开行500亿元城市基础设施大额贷款的还款来源土地来看，2007年，天津市规划外环以内及天津港地区土地出让面积共计704公顷，总价款209亿元，2008年出让面积共计1227公顷，总价款363亿元，去掉土地收购整理成本等费用，政府净收益97.6亿元。

不断创新的融资平台

凭借特殊的国家战略地位，天津融资平台在融资创新方面也可以说是大手笔。就在金融危机期间，天津城投集团甚至赢得了中国银行总行专项用于基础设施建设总额度为246亿元、年限最长达30年的贷款。

2004年11月成立、注册资本160亿元的城投集团下属4个子公司：天津市海河建设发展投资有限公司、天津市城市道路管网配套建设投资有限公司、天津地下铁道有限责任公司、天津市环境建设投资有限公司。他们主要进行海河综合开发、市区快速路网、地铁、城市环境绿化等4大类基础设施项目的投资、建设、经营开发与运营管理。

在这项协议中，中国银行总行为地铁项目提供的前3年贷款将用于垫付资本金。按照规定，项目资本金不得来自债务性资金。但是在金融危机流动性紧缺的情况下，这种贷款形式，被业界认为是商业银行贷款模式的重大创新。而有关部门甚至在草拟一份允许商业银行发放项目资本金贷款的文件。

以此资金作为资本金，城投集团就可以进一步申请银行贷款进行地铁项目建设。之

后，农业银行与城投签署了总额为300亿元的中长期贷款协议。2009年，建设银行又与城投集团签署了1200亿元的贷款授信协议。

不言而喻，银行之所以进行大额授信，无不是看好天津市国家战略地位所带来发展前景，当然更重要的是背后来自天津市政府乃至中央政府的隐性担保。

除了利用银行贷款筹集项目资本金，天津城投集团还在政府采购方面寻求融资新支点，即以政府采购协议锁定的采购款，作为集团申请发行企业债的还款来源和质押担保。通过多方磋商，终于达成了海河上游基础设施政府采购协议，锁定60亿元企业债发行权。

然而，国家有规定，不允许银行提供担保。在无法找到担保对象的情况下，城投集团还是想出了办法：利用自身优势，主动向国家发改委争取企业信誉担保政策。2009年3月，国家发改委终于通过了60亿元规模的“2008天津城投企业债”的发行申请。

2008年5月，天津城投集团接受全国社保基金理事会20亿元单一信托产品直接投资，以3年期债权投资为基础，做出了将该项债权借款转为股权投资的合同安排，天津城投集团引进全国社保基金理事会作为战略投资人。一般投资债权，借款按年或按季付息还本。城投集团向社保基金介绍了天津基础设施发展情况以及市场前景，并与社保基金探讨贷款附带期权模式，即贷款到期还本付息，或以本金入股天津城市基础设施项目。这样，还贷由过去的一种选择变成了两种，而且增加了吸引力，从而打动了社保基金管理层。

最终，城投集团与社保基金达成信托贷款附带期权协议。这种新的融资模式，不仅使城投集团成功引入全国社保基金20亿元债权投资，而且扩大了城投集团在国内资本市场的影响力，也为进一步引进战略投资人创造了条件。

2008年9月，在国家银根紧缩的情况下，城投集团又成功引入12年期100亿元的人寿债权资金。主要投向中心城区快速路、高速公路等基础设施建设项目。

这些创新手法将城投集团的债务规模越滚越大，截至2008年12月底，城投集团总资产1443亿元，负债986.3亿元，资产负债率68.3%。

除了城投集团，天津市还有两家较大的融资平台——天津滨海新区建设投资集团有限公司(简称新区建投集团)和天津铁路建设投资控股(集团)有限公司(以下简称铁投)。

新区建投集团是为了适应滨海新区开发开放需要在2006年5月成立的，注册资本金300亿元。目前拥有天津滨海新区投资控股有限公司、天津海河下游开发有限公司、天津海滨大道建设发展有限公司、天津中心渔港开发有限公司、天津滨海环保产业发展有限公司5个控股、独资子公司和多家参股公司。截至2008年12月底，其总资产397.4亿元，负债169.3亿元，资产负债率为42.6%。

而天津铁投主要是为解决京沪、津秦、津保、天津西站地下直径线等9个铁路项目的建设资金问题新成立的融资平台，这家2009年成立的融资平台依托铁路建设费，已经与多家银行签订了总额208亿元的贷款合同。

论政府融资平台贷款的风险及防控措施

论政府融资平台贷款的风险及防控措施摘要：本文就防止政府融资平台及政府背景项目贷款的操作风险，提出了合理确定授信总规模，对融资平台及项目作优选，做好项目资金的测算，完善贷款方案，有效落实项目贷款的担保条件，做好贷后管理工作等建议。关键词：政府融资平台贷款；信贷风险；风险防控中图分类号：F832.4 政府融资平台贷款的风险及防控随着国家基础设施及政府投融资平台信贷投放的增加，银行信贷风险在不断累积，主要体现在以下三个方面：（1）业务发展的内在要求及市场竞争的外部压力推动各家银行对地方政府投融资平台贷款大量增加，政府贷款及中长期贷款比例迅速提高，提高了银行信贷资产的风险集中度。（2）中长期贷款的迅速增加使银行流动性风险和利率风险加大。（3）政府融资平台及政府背景项目贷款的操作风险。尤其是政府融资平台及政府背景项目贷款的操作风险不容忽视，下面将作重点分析。 一、政府融资平台及政府背景项目贷款的操作风险（1）政府信用风险。政府融资平台公司贷款的政府背景，决定此类贷款的本质是政府信用，还款有无保证取决于政府是否有能力和有意愿归还这类贷款。由于中长期项目贷款期限较长，历经几届政府，贷款偿还将取决于各届政府对贷款存续期内建设性资金的使用安排，存在因政府换届而导致金融机构贷款不能正常偿还的风险，因此政府信用将直接影响到贷款的按期偿还。 （2）政策性风险。国家政策改变，会导致政府财政收支波动较大，影响金融机构贷款的正常偿还。贷款期内政府财政收支、财税体制等存在变化的可能，同时，财政支出受地方政府发展思路、城市建设整体规划、未来规划建设项目的投资计划、融资力度与效度、财政经常性开支等各方面因素的影响，可用于项目还款的资金能否按预测归集存在较大不确定性。 （3）法律及合规性风险。政府对金融机构贷款的任何担保或变相担保、承诺等支持行为目前仍不受法律保护。 量公共资产拼凑注入，盈利模式主要依赖于项目附属土地的使用权出让出入返还或地方财政补贴收入。由于政府融资平台在职能定位、财务收支和债权债务方面缺乏独立性和自主性，贷款期内不能排除借款人体制发生变化的可能，一旦出现政策性破产，银行贷款将面临巨大风险。同时由于地方政府融资平台财务透明度及可信度不高，其评信的难度降低了银行对贷款主体风险识别能力。 （5）还款来源的风险。在当前宏观经济背景下，地方政府的投资计划明显提前，投资规模放大，融资平台在数量上有增加的趋势，规模扩张明显，债务急遽

浅析政府融资平台贷款存在的风险及防范对策

浅析政府融资平台贷款存在的风险及防范对策 本文论述了在国家保增长、扩内需政策背景下，政府融资平台贷款规模急剧扩大，其所蕴含风险的几种表现形式，并对政府融资平台贷款存在的风险提出防范措施。 标签：政府融资平台贷款风险及防范 0 引言 各级政府融资平台通过大量融资，有力地推动了基础设施建设，为应对金融危机冲击，扩大内需，促进地方经济发展，实现经济较快复苏发挥了重要作用。但随着融资规模的不断扩大，贷款总量的急剧增长，从中长期来看，政府融资平台贷款所蕴含的风险需高度关注。本文就政府融资平台贷款的风险及防范对策，谈几点粗浅的看法。 1 政府融资平台贷款业务概况 按照人民银行的口径，政府融资平台是指由各级政府出资设立，通过划拨土地、股权、规费、国债等资产或者以财政补贴、政府担保作为还款承诺，包装起来的一个资产和现金流均可达到融资标准的、政府实际控制的企事业、机关法人。主要包括：各类政府组建的开发园区，国有资产管理公司，土地储备中心类公司，农投、工投、城投、交投等政府类投资公司。政府融资平台贷款即金融机构对政府融资平台客户提供的并按约定的利率和期限还本付息的货币资金。 2008年第四季度以来，随着国家保增长、扩内需政策措施的贯彻落实，各地政府融资平台贷款规模快速扩张。截止2010年末，全国各类政府融资平台已超过一万多家，其贷款余额超10万亿元，近两年全国新增贷款中，政府融资平台贷款新增占比高达39.6%。 2 当前政府融资平台贷款存在的风险 2.1 对政府融资平台客户缺乏深入调查评价，存在过度授信的风险 在金融同业激烈竞争的情况下，政府融资平台由于具有政府背景，被各金融机构视为优质客户，竞相争抢营销。在对政府融资平台客户进行授信时，经办人员往往乐观认为有地方政府作后盾，还款有保障，而忽视其负债状况和偿债能力的深入调查评价，尽量降低信贷准入门槛，满足其融资需求，导致过度授信，存在较大的风险隐患。据《银行家》（2010年4月号）杂志报道，2009年我国的地方政府负债远超过财政收入，平均为2.4倍，有的甚至达到4倍，过度负债导致贷款到期难以正常归还的风险不断增大。 2.2 部分政府融资平台贷款以当地财政作担保，面临较大的法律风险

地方政府融资研究_刘立峰

地方政府融资研究 * 课题组 *本文为国家发展改革委宏观经济研究院2009年重点课题总报告的缩写本。课题组成员：刘立峰、许生、王元京、罗松山、林勇明、钟国强、娄振华、张同功，执笔：刘立峰。 内容提要近年来，我国地方政府融资体系逐步丰富与发展，凡是国外有的先进的融资方式和工具，我国的地方政府融资也在吸收、运用和创新。但是，我国的地方政府融资又是一个矛盾与问题交织、风险和不确定性很大的领域，反映出政治、法律、财政、金融、土地等诸多方面的制度与政策缺陷。未来地方政府融资体系创新必须开正门，堵后门，疏堵结合，强化约束。要以满足地方政府职能需要和强化地方政府行为约束为出发点，以实现“法制融资”、“阳光融资”和“可持续融资”为目标，在规范中发展，在发展中规范，不断完善融资体系，创新融资工具，畅通融资渠道，转变融资方式，优化融资结构。 关键词地方政府融资地方政府债务融资平台土地财政融资模式 我国的地方政府融资是一个矛盾与问题交织、风险和不确定性很大的领域，反映出政治、法律、财政、金融、土地等诸多方面的制度与政策缺陷。本课题就是要对地方政府融资体系进行重新梳理与规范，探索建立可持续发展的地方政府融资体系。 一、地方政府融资的概念 地方政府融资是指地方各级政府为实现经济和社会发展目标，通过财政、金融等渠道筹措建设资金的行为、过程和活动。按照地方政府融资的基本依据和性质划分，主要可分为财政拨款、债务性融资、资产（资源）融资和权益性融资几大类。财政拨款既包括地方本级的预算拨款（主要来源于各级政府的税费等），也包括来自于上级政府的转移支付。债务融资包括地方政府贷款收入、地方政府债券收入（国债转贷或中央代发）、 政府性投资公司贷款和债券收入等。资产（资源）融资是指地方政府利用手中掌握的政府资产和公共资源筹措的资金，既包括有形资产（资源）融资，也包括无形资产（资源）融资。权益性融资指政府投资项目公司在资本市场上发行股票融资或自筹资金。 二、地方政府融资状况及特征 （一）地方政府投资变动情况 1996—2008年，我国地方政府年投资资金规模从 2000亿元增加到13269.6亿元，增长了6.6倍，年均增 长17%，增幅低于全部资金来源5.6个百分点。地方政府投资占全部投资资金的比例由1996年的14.6%下降到2005年的6.8%。2006年以后，地方政府投资增速加快，比例也逐步回升至2008年的8.4%。地方政府投资在全部政府投资中的比例由1996年的65.7%下降到2008年的59%。因此，从出资额的角度分析，虽然近10多年来地方政府投资增长较快，投资能力明显增强，但是，地方政府资金在全社会投资以及在政府投资中的份额均趋于下降，只是到2006年以后才有所回 升。 我们还可以从投资率（投资占GDP 的比例）分析政府投资规模变化情况。1996—2008年，中央政府投资率由1.5%上升到3.1%；地方政府投资率由2.8%上升到4.4%，政府投资率由4.3%上升到7.5%。地方政府投资超前于经济增长，地方政府投资强度不断增加。 研究地方政府投资状况更为准确的方法应该是：将地方政府在权益资本中占有一定比例（例如30%或50%）的项目作为地方政府投资项目。由于地方政府投资资金分布在不同行业，地方政府出资额占各个项目投资的比例也不尽相同，我们只能给出一个大致的比 6

论地方政府投融资平台公司的转型发展

论地方政府投融资平台公司的转型发展重庆渝富资产经营管理集团有限公司夏秀兰 【摘要】投融资平台公司自4万亿元经济刺激计划实施迅速崛起后，承载了巨大的融资压力，其隐藏的债务风险、带来的社会矛盾以及肩负的历史使命迫使其转型升级，本文从政府层面和平台公司自身建设层面提出了转型发展建议。 一、政府投融资平台公司的产生和崛起 随着城镇化建设进程的不断加快，地方对城市基础设施建设需求越来越大，加之城市建设对地方政府官员政绩考核的正面激励，更是提升了地方政府搞建设的热情。然而，市政建设投资却存在巨大的资金缺口：一是分税制改革以来，财权层层上收，地方财政的财力增长远跟不上其所承担事务的资金需求量的增长；二是《预防法》又明确规定地方各级预算除特殊情况外不列赤字。地方政府急需资金与政府财政明显吃紧矛盾突出，于是，地方政府采取“表外负债”的方式进行隐性融资，地方政府投融资平台公司应运而生。 2002年以来，以重庆、上海为代表产生了一批融资平台公司，他们在实际运作过程中发挥了良好作用，解决了一些重大项目的融资难题。在这种背景下，融资平台公司如雨后春笋般迅速崛起，2008年4万亿元经济刺激计划实施后达到高峰，尤其是2009年，呈爆发性增长，据初步统计，金融危机爆发及积极财政政策方向拟定后成立了近5000个平台公司。

从平台公司产生的效果看，确实在加强基础设施建设以及应对国际金融危机冲击中发挥了积极作用。平台公司不仅撬动了银行贷款，同时还吸引了大量社会资本，较有成效地解决了地方基础设施建设面临的资金瓶颈问题。特别是在2009年应对金融危机的进程中，面对外需下滑、消费需求短期乏力的局面，平台公司带动的基础设施投资为扩大内需提供了强大动力，为经济增长做出了重要贡献。 二、政府投融资平台公司转型的必然性 尽管平台公司在城市化建设进程中发挥了积极作用，但其承载的压力、带来的风险、引起的社会矛盾早已引起广泛关注，问题不容小觑。一是融资能力下降。市容改善、城市发展外加政绩考核等因素使各级地方政府要不停地进行城市投资，平台公司是实施的主要载体之一，承担的融资压力愈来愈大，而这些项目大部分为公益性项目，短期内却无明显的经济效益，投入产出严重失衡；大多数平台公司经过几年的折腾，负债率偏高，财务状况不理想，继续融资的能力明显下降。二是过度依赖土地。土地出让收入被称为地方政府的“第二财政”，弥补了许多城市建设资金的缺口。但土地储备属于资金密集型业务，收购资金主要依赖银行，土地出让受制于房地产市场的稳定性，此外，有些收购的土地还需要完成整治，增加储备风险和成本。在房地产市场起伏不定的情况下，以土地出让金作为还贷资金主要来源的“时间换空间”模式具有极大的不稳定性，风险显而易见。三是引发社会问题。土地是平台公司最重要的资产之一，这些土地往往是城市周边居民用地或老企业土地，涉及拆迁安置、旧城改造、老企业搬迁等问题，关系到老百姓的切身利益，处理不好，可能导致群众上访等

地方政府融资平台存在的风险和对策

地方政府融资平台存在的风险和对策 摘要：地方政府融资平台的产生对我国经济的运行和发展具有积极作用，它能够促进我国地方经济的回暖和发展。但是，我们还应该清楚地认识到，现阶段随着地方融资平台数量的增多和负债的大幅膨胀，使得地方融资平台出现了操作不规范的现象，操作的不规范就会日益凸现财政风险和金融风险，从而影响整个地方的经济发展。本文从地方政府融资平台中存在的风险入手，提出了降低地方政府融资平台风险的对策。 关键词：地方政府；融资平台；风险；对策 基金项目：河北建筑工程学院2014年校级青年基金项目：“地方政府融资平台风险管理的研究”研究结果（编号：QN201420） 一、地方政府融资平台存在的风险分析 （一）地方政府融资平台内部存在的风险 1.融资平台管理风险 首先，在地方政府融资平台的运营过程中，由于融资平台管理制度的不完善，使得其没有一个明确的责任主体，在职能的边界划分上也没有一个清晰的划分依据，最终导致融资平台在投资的过程中出现不规范的行为，如投资状况不明

确等。其次，地方政府融资平台的管理人员大多数为政府官员，对市场经营和管理缺乏经验，所以在投资的过程中容易产生错误的决策。第三，在运作过程中，地方政府融资平台并没有利用法律的效力明确规定债务的最终偿还主体，一旦当投资发生失误出现还款困难的情况时，就会出现偿债主体互相推卸责任的现象。第四，一些地方政府融资平台在运行的过程中并没有根据公开、公平、及时、准确的原则对其运作信息进行披露，使得地方政府融资平台运营信息不透明，从而导致银行不能准确的估计其经营能力和还债能力，银行在地方政府融资平台中的存款就会存在巨大的风险。 2.地方政府融资平台中的道德风险 地方政府融资平台中的一些管理者为了追求绩效，经常会通过融资平台来加大对城市的建设力度，这样一来就会因投资项目建设的重复性和盲目性而造成资金的严重浪费。此外，地方政府在进行城市基础设施建设的过程中，为了筹集资金，往往会将一个融资平台的融资用来当做新的融资公司的注册资金，并利用新的融资公司向银行贷款，这样就会加快风险的产生。 3.地方政府融资平台的投资收益风险 地方政府融资平台的设立主要是为地方基础设施以及 公共设施建设来筹集建设资金的。但是对于基础设施建设来说，基础设施在定价方面会受到政府的限制，使其在较长时

我国地方政府融资平台风险及防范

龙源期刊网 https://www.wendangku.net/doc/d57686702.html, 我国地方政府融资平台风险及防范 作者：郭攀可 来源：《合作经济与科技》2018年第01期 [提要] 本文论述我国地方政府融资平台产生的时代背景及发展现状，立足于地方基础设施建设的投融资环境中不同主体的视角，分析融资平台风险传导机制及可能导致的连锁反应。按照分主体防治的思路，提出厘清地方政府与融资平台的边界、创新融资平台盈利模式、规范商业银行贷款行为等具体的风险防范措施，以期维护新常态下我国金融安全和宏观经济平稳运行。 关键词：经济新常态；地方政府融资平台；风险成因；风险防范 中图分类号：F83 文献标识码：A 收录日期：2017年10月19日 一、引言 我国地方政府融资平台经营运作中存在的风险问题由来已久，而伴随着全国范围内掀起的城镇化、工业化浪潮，这一问题显得格外突出，从而引发社会公众的广泛讨论；但与此同时，受某些内部或外部因素的影响，致使三大主体之间违规操作、政治寻租、债台高筑的现象屡见不鲜。 从内部因素而言，由于融资平台成立之初的目的是承担城市公共基础设施的维护及建设工作，因此注定了其经营范围更多是非营利性、惠民性的项目，从而存在投资回收期长、盈利能力较低、现金流量少等天然的特性。 从外部因素而言，其注册资金主要来源于各级地方政府的财政拨款、补贴及相关配套款项，导致在经营过程中对政府财政产生较高的依赖性。当政府财政收入因区域内宏观经济走势低迷而减少时，势必会反过来影响融资平台还本付息及进一步获得贷款的能力。在内外部因素的共同作用下，导致了融资平台债务风险、信用风险的上升。 由于地方政府融资平台的风险问题引人关注，国内不少学者对这一领域展开了研究，较多的学者采用了定性分析法对这一问题进行论述。曹红辉（2010）认为地方融资平台的风险成因可概括为：公益性与收益性项目不分、欠发达地区融资平台设立过度、各地财政能力高估以及地方政府对其注资过少，并分别从短期和长期内提出了预防与控制地方融资平台系统性风险的措施。吴蔚等（2012）将地方投融资平台面临的风险划分为以融资风险、经营风险为主的内部风险和以财政体系风险、银行信贷风险、金融系统性风险为代表的外部风险，并根据不同风险种类提出相应的防范措施。刘兆云等（2011）针对地方投融资平台的风险，提出了要强化行业管理、重申投融资平台使命、拓宽投融资渠道以及建立投融资机构绩效评价体系等风险防范措

关于规范地方政府投融资平台的几点建议

关于规范地方政府投融资平台的几点建议 2009年3月，中国人民银行和中国银监会联合发布了《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》，提出“支持有条件的地方政府组建投融资平台，发行企业债、中期票据等融资工具，拓宽中央政府投资项目的配套资金融资渠道”。为此，一些地方政府借鉴外地成功的经验，对原有地方政府融资平台进行改革，开始建设新模式的投融资平台，在运作过程中拓展了巨大融资空间。 一、新型地方政府投融资平台的运作 （一）新平台建设的出发点。地方政府搭建新型融资平台，其目的就是要抢抓此次千载难逢的发展机遇，发挥国有资本对市场资源配置的引导作用，激活政府资源的资本属性，盘活存量国有资产，实现投资主体多元化、筹资渠道多样化、投资决策科学化、投资管理规范化、经营运作市场化，建立制度完善、运作规范的投融资体系和融资、投资、建设、管理、偿债一体化的良性循环机制，实现投融资由部门各自负责向政府集中主导转变、由行政决策向市场选择转变、由政府举债向资本运作转变、由间接融资向直接融资转变、由无偿投入向有偿回报转变。 （二）新平台的主要职能。一是统一化的政府融资平台。新型投融资平台通过整合政府优质资源，利用市场化手段，通过多种渠道为政府募集资金，以落实重大项目的配套资金、补充基础

设施建设资金，实现政府的投资引导意图。二是市场化的国资管理平台。新型投融资平台作为国有公司及国有资产的管理平台，利用市场化手段对下属公司以及划入的经营性资产进行整合调整，推动国有企业改革重组，实现国有资本有序进退，推进优质资产向优势企业集中、向价值链的高端集中、向产业链的关键环节延伸，实现国有资产布局调整和产业结构优化的目标。三是政策性的产业投资平台。新型投融资平台作为政府的产业投资平台，代表政府出资，根据地方产业政策进行产业投资，一方面可以开拓投资资金来源，顺利实现政策意图；另一方面采用市场化方式进行运作管理，有利于提高投资效率。四是先导性的创业引导平台。新型投融资平台作为政府先导性的创业引导平台，将发挥政府资金的种子资本作用，以国有资本先期投入引导战略投资者参与重大项目建设，更好地利用股权、基金等市场化手段与其他机构进行资金合作，通过资本经营服务、培育和辅导创业企业成长，发展一批与区域核心产业关联度高、市场前景广阔、经济效益好、技术含量高的新项目、新企业。 二、新型地方政府投融资平台的效应评估 新型投融资平台作为地方政府强化宏观调控能力，合理配置资源，促进经济结构调整的重要平台，对充分发挥地方政府投融资所具有的政策性效应和诱导效应，促进经济增长及经济结构调整，发挥了积极作用。但与此同时，由于这些平台公司自成立时

四川省人民政府办公厅关于规范政府融资平台公司管理的通知

四川省人民政府办公厅关于规范政府融资平台公司管理的通 知 【法规类别】机关工作综合规定租赁融资外汇 【发文字号】川府办发电[2010]88号 【发布部门】四川省政府 【发布日期】2010.12.16 【实施日期】2010.12.16 【时效性】现行有效 【效力级别】地方规范性文件 四川省人民政府办公厅关于规范政府融资平台公司管理的通知 （川府办发电[2010]88号2010年12月16日） 各市（州）、县（市、区）人民政府，省政府各部门、各直属机构： 为贯彻落实《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（国发〔2010〕19号）和《财政部、发展改革委、人民银行、银监会关于贯彻国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知相关事项的通知》（财预〔2010〕412号）精神，省政府印发了《关于贯彻落实国务院加强地方政府融资平台公司管理工作有关问题的通知》（川府发电〔2010〕61号），各地按要求进行了认真清理和核实，全省清理规范地方政府融资平台公司联席会议进行了审核。为切实规范地方政府融资平台公司管理，结合清理核实中发现的问题，现就有关问题通知如下。

一、妥善处理原有融资项目 （一）分类处置在建项目。对原计划由融资平台公司承担融资的在建项目，应根据不同情况妥善安排后续资金，防止出现“半拉子”工程。主要依靠财政性资金偿还的公益性项目，除法律和国务院另有规定外，不得再继续通过融资平台公司融资，应通过财政预算、地方政府债券等渠道，或采取项目股权转让、经营权转让等市场化方式引导社会资金解决后续建设资金问题。主要依靠自身收益偿还的公益性项目和非公益性项目，符合国家产业政策、土地政策、环境保护政策、信贷审慎管理规定及宏观调控政策等要求的，要将其纳入第四类融资平台公司，继续按照协议提供贷款，推进项目建设；不符合上述要求的要限期清理整改，审批（核准、备案）手续不完备的应尽快补充完善相关手续，地方越权审批的须重新报有权审批部门审批。整改后达到要求的应继续按协议提供贷款，仍然达不到要求的要停止项目建设并做好善后处置工作。 对从融资平台公司中剥离出来的项目和按照规范要求撤并或重组的融资平台公司的项目，应重新明确项目偿债来源和管理责任，制订妥善的处置方案。 （二）认真研究过渡办法。在清理规范融资平台公司过程中以及后续融资渠道建立前，对列入各级政府投资计划的在建项目，各级政府、融资平台公司和贷款银行应协商制定妥善过渡办法。后续融资暂有困难的在建项目可协商办理融资贷款，避免资金链断裂。对公路建设、土地储备等法律和国务院规定可以融资的项目以及灾后恢复重建、城市轨道交通和其他经国务院核准审批的重大项目，可继续执行既定融资计划。 （三）明确债务偿还责任。对融资平台公司存量债务，相关责任主体要按照协议

地方政府平台融资项目的风险分析要点

时间：2013-10-21 作者：王雅琼来源：用益信托网 〖写在前面的话〗其实从今年年初开始，我就萌生了对日常工作中遇到的地方政府平台融资项目可能存在的风险点进行梳理，以便有针对性地进行尽职调查，尽可能准确地判断项目的风险程度。然而在梳理的过程中，我开始对这项工作的意义产生怀疑，由于平台公司的主营业务基本都是地方基础设施建设开发及其他相关业务，所谓经营性现金流最终来源还是当地财政。对于这种背靠财政的平台公司，常规的风险分析方式，如通过测算现金流、设置抵质押率等方式真的适用吗？如果对当地财政状况进行分析，又面临相关资料不全，而能找到的资料的真实性也无从查证的问题。而一个地方的平台公司又不止一个，交易对手的再融资能力和协调财政资金的能力对于项目的安全性也是十分重要的，这又怎么判断呢？想得多了，我越发觉得无从下手，一度得出了“地方经济形势的好坏决定平台公司还款能力”这样一个非常正确但是毫无疑义是废话的结论。诚然，经济上行期就像一路直奔6000点的股市，随便选个股票跟风就能赚钱，而在经济平稳运行尤其是下行期，如何遴选项目并客观进行风险评估就越发重要。如果直接将特定项目的风险指标与当地财政甚至中国大范围的经济形势挂钩，而不对其本身进行特定的风险分析，无异于缘木求鱼。在此要感谢@证券小兵和各位热心的群友，正是大家热火朝天的讨论才使我理清了思路。谨以此文分享，不成熟之处还望指点。

时间：2013-10-21 作者：王雅琼来源：用益信托网 一、当地财政状况 (2) （一）政府财政收入情况 (2) （二）政府财务支出和负债情况 (3) （三）估算财政偿债压力 (4) （四）考虑意外因素影响 (5) 二、平台公司的综合实力 (5) （一）平台公司的股东结构。 (5) （二）平台公司的资产结构 (6) （三）金融机构负债和民间融资 (8) 三、项目交易结构 (9) （一）应收账款投资附加回购 (10) （二）股权投资附加回购 (11) （三）各类收益权投资附加回购 (12) 四、担保措施 (13) （一）大型国企担保 (13) （二）实物抵押——土地和房产 (13) （三）应收账款质押 (15) 五、结语 (15) 本文所指地方政府平台的共同点在于其大部分经营收入均直接或间接来源于财政，包括财政直接补贴和通过市场化运作方式获得作为对价支付的财政资金，如因承建当地基础设施项目而获得的投资成本返还等。也就是说，地方政府平台的最终还款来源均为当地的财政资金。 自2011年开始，银监会对地方政府融资平台实行名单制管理，要求各银行业金融机构统计上报符合要求的地方政府融资平台名单，并动态调整。同时银监会对各银行业金融机构向名单内的地方政府融资平台发放贷款等融资行为提

中国地方政府融资的22种模式

序 依据《中华人民共和国宪法》，中国内地实行多级政府体制。在中央政府之下，我国计有３１个省（市、自治区）级政府、３００多个地市级政府、２０００多个县区级政府、４００００多个乡镇级政府。在这样一种层级结构下，各级政府均有着自己特定的服务领域和服务对象：它们对当地人民群众的日常工作和生活，对地方企业、事业单位和社团的发展，对地方经济、社会和法制环境的协调发展，承担着直接责任。另外，中央政府制定的各项方针政策，也要依靠各个层次的地方政府来贯彻落实。用经济学的术语来说，各级政府均承担着在本辖区内提供公共产品和公共服务的职能。既然各级政府均承担着在某一特定范围内提供公共产品和公共服务的职能（所谓“事权”），它们就相应地拥有依法课征税收或取得其他收入的权利（所谓“财权”）。财权与事权基本一致，各级政府行使公共权力便有了经济基础，这既是公共经济学的最基本问题，也是财政体制改革的最基本问题。我国自１９７９年开始经济体制改革以来，财政体制改革始终是构成整体改革的一个重要组成部分。在２０世纪５０年代到１９７９年间的计划经济体制下，我国实行的是“统收统支”的财政体制。１９８０年以来，在“放权让利”的改革思路指导下，我国在理顺中央与地方的财政分配关系方面进行了卓有成效的尝试。１９８０年至１９８４年实２中国地方政府融资２２种模式行了“划分收支、分级包干”的体制；１９８５年又实行“划

分税种、核定收支”的办法；直到１９９４年在全国实行“分税制改革”，才最终确立了在分税制基础上的各级地方政府各自行使职能、中央政府进行适当调配的多级财政体制。但是，在任何国家，地方政府的职能都不仅限于提供公共产品和公共服务，它们或多或少都有一些提供私人产品和私人服务的活动。中国作为转型经济国家，情况更是如此。与这些活动相对应，各国地方政府都需要通过财政之外的手段来筹集部分资金。不仅如此，从事权和财权之间的对应关系来看，地方政府掌握的财权常常并不能与其事权完全对应：对于那些财源丰厚的地方政府来说，其财政收入常能覆盖其提供公共产品的支出，于是便有了财政盈余；而对于那些财源不那么丰厚的地方政府来说，其情况就会相反，于是便出现财政赤字。财政出现赤字，显然需要予以平衡。就各国经验来看，平衡的途径主要有二：或向中央政府要求补贴（对应于中央预算，便是所谓“转移支付”），或通过市场用金融手段进行筹资。即便财政出现盈余，也有一个预算安排平衡的问题：超出支出需要的财政资金也需要被配置在安全且有利可图的用途上，这也需要借重金融系统。总之，为了能够有效执行公共管理的职能，地方政府或多或少都需要进入市场进行金融运作。 事实上，即便是中央政府，也有利用金融体系来运筹资金的需要。我们熟知的中央政府利用发行国债来筹集资金，就是一种典型的金融安排。中国目前正处于城市化和工业化的过程之中，资金的需求量是巨大的。毋庸讳言，满足城市化和工业化需要的

当前形势下地方政府及平台公司融资简要分析

当前形势下地方政府及平台公司融资简要分析 一．地方政府融资分析 地方政府融资分析我引入了财政学里的地方政府财政收入（以下简称地方财政收入）这个概念，地方财政收入指地方所诉区域内每个财政年度收入总和，包括地方本级收入、中央税收返还和转移支付，由省、县或市的财政收入组成。此处为方便理解我将地方财政收入的组成部分整理成了图表的形式。 从上图表可看出，地方财政收入如无重大因素影响，均趋向于一个稳定值。如以成都市的历年财政收入数据统计可知，2017年，成都市全市一般公共预算收入完成1275.5亿元，同口径增长11.3%。全市一般公共预算支出完成1759.6亿元，增长10.3%。2018年全市一般公共预算收入完成1424.2 亿元，同口径增长9.4%。全市一般公共预算支出完成1837.5亿元，同口径增长9.7%。

地方政府从融资结构上分为： 1．直接融资：这类融资主要以地方政府及相关平台公司为融资主体获得的用于城市基础设施建设的资金。 2．间接融资：这类融资主要通过银行、保险公司和投资公司等金融机构而获得的用于城市基础设施建设资金。 3．项目融资：这类融资主要利用政府各种特定资源，为达到政府特定目的，采用各种市场手段而获得的用于城市基础设施建设和改造的资金。 4．非项目融资：这类融资主要运用资产动作手段吸引社会各类资金的融资方式。 结合以上4种融资方式，项目融资及非项目融资2种融资模式主要由隶属于政府的各个职能部门的融资平台公司来进行投融资管理，在此主要分析前两种融资模式的主要特征及相应的融资工具。 直接融资最直接的金融工具体现为地方政府债。地方政府发债有两种模式，第一种为地方政府财政部门直接发债；第二种为中央发行国债，再转贷给地方政府用。地方政府债券通常按照资金的用途还分为一般债券（普通债券）和专项债券（收益债券）。 在此，有必要区分下一般债及专项债： 1．用途不同 虽然二者都是用于国家建设，参与政府资金周转，但一般债

地方政府融资平台贷款的风险评估与控制

地方政府融资平台贷款的风险评估与控制 文章主要论述了在国家保增长、扩内需政策背景下，政府融资平台贷款规模急剧扩大的情况下，从银行角度分析了其所蕴含的六种风险表现形式，并提出风险防范措施。 标签：政府融资；平台贷款；风险；防范 1 引言 为应对全球金融危机，2008年底国务院出台了4万亿元经济刺激计划。人民银行和银监会2009年联合下发了《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》，鼓励地方政府吸引银行等金融机构对中央投资项目进行信贷支持。于是各级地方政府通过划拨土地、股权、规费等资产，积极建设各种类型的政府投融资平台。地方政府的投融资平台的迅速增长导致银行贷款额的迅速膨胀。就此出现了两种声音，一些学者认为多年的经济增长提升了地方政府承担债务的能力，地方投融资平台贷款并不会出现风险集中爆发的现象；而另一些经济学者则视地方政府投融资平台为洪水猛兽，呼吁银行应停止对其发放贷款。因此如何正确识别政府融资平台贷款的风险及采取有效措施控制其风险是摆在政府和金融机构管理者面前具有重要意义且亟待解决的现实问题。 2 政府融资平台贷款概况 按照银监会的定义标准，地方政府融资平台公司是指，由地方政府及其部门和机构、所属事业单位等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，具有政府公益性项目投融资功能，并拥有独立企业法人资格的经济实体。近年来，地方政府融资平台公司通过举债融资，为地方经济和社会发展筹集资金，在加强基础设施建设以及应对国际金融危机冲击中发挥了积极作用。据统计，目前全国约有3000多家各级地方政府资平台，贷款总额逐年攀升。在2013年年度监管工作会议上，银监会主席尚福林指出地方政府融资平台贷款余额为9.2万亿，占到银行业贷款余额的13.8%。 3 政府及银行监管部门对地方政府融资平台的政策 融资平台举债融资规模迅速膨胀，运作不够规范，银监部门已经意识到其不可忽视的风险隐患。国务院2010年发布了《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（国发〔2010〕19号）文件，提出了要抓紧清理核实并妥善处理融资平台公司债务，加强对融资平台公司的融资管理和银行业金融机构等的信贷管理，坚决制止地方政府违规担保承诺行为。同年，财政部、发改委、人民银行和银监会四部委联合下发了《关于贯彻国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知相关事项的通知》（财预〔2010〕412号）文件，对国发〔2010〕19号文件提出的工作要求进行细化和落实。在随后的两年中，银监会连续发布了《关于切实做好2011年地方政府融资平台贷款风险监管工作的

地方政府融资平台风险防范对策

地方政府融资平台风险防范对策 近一年来，为应对金融危机，各地加大了对城市和农村基础设施的投资，地方政府融资平台（以下简称融资平台）迅速发展，贷款规模快速增加，其中的风险值得关注。 融资平台基本情况和运作方法 2009年3月，中国人民银行与中国银监会联合发布《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》，鼓励地方政府设立合规的融资平台，吸引和激励金融机构加大对中央投资项目的信贷支持力度，支持有条件的地方政府组建投融资平台，拓宽中央政府投资项目的配套资金融资渠道。 从银行角度看，目前融资平台项目可分成两类：一是有地方财政预算保证或担保、用财政预算资金偿还本金和利息的项目；二是以土地等资产做抵押贷款的项目。 以财政资金作为偿还来源的项目，就是由政府组织成立投资公司，给予公司特定的项目，地方财政每年给予拨款，财政拨款列入预算。这种情况下，银行贷款不需要抵押，但往往需要将该项目列入财政预算并在当地人大会议通过并形成决议，甚至由政府或财政出具担保或保证函。当然，也有需要提供担保的，但往往以项目建设征地内的土地为抵押。 在抵押资产贷款的项目中，政府组织成立投资公司，任命公司管理人员（这些人仍然是公务员），然后，向投资公司注入资产或资金。资金来源于财政拨款，资产来源于政府下属行政、事业单位的办公楼和土地等国有资产，以及这些单位下属企业中的国有资产、政府公益资产、土地收购储备中心的土地等，有些地方把无形资产也作为资产注入。政府将所注入资产的房产证和土地证等交给投资公司。投资公司以这些资产向银行抵押贷款。 当然，因各地情况不同，这两种模式的具体操作会有所差异。有些城市根据项目性质区别，设立的融资公司多达5～6个，相互之间不允许担保。政府对投资公司有明确的任务要求和融资规模要求。 融资平台的作用 一是在经济危机时期有效地拉动了内需。如果没有地方政府融资平台，就不会有如此多的投资项目，银行贷款也不会有如此快的增长。据估计，各银行2009年投向政府融资平台项目的贷款，占整体新增贷款的40%～50%。

中国银监会关于加强2013年地方政府融资平台贷款风险监管的指导意见

财政部、国家发展改革委、人民银行、银监会近日联合发布《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》,要求地方各级政府不得授权融资平台公司承担土地储备职能和进行土地储备融资,不得将土地储备贷款用于城市建设以及其他与土地储备业务无关的项目。 通知要求,地方各级政府及所属机关事业单位、社会团体,不得出具担保函、承诺函、安慰函等直接或变相担保协议,不得以机关事业单位及社会团体的国有资产为其他单位或企业融资进行抵押或质押。除法律和国务院另有规定外,地方各级政府及所属机关事业单位、社会团体等不得以委托单位建设并承担逐年回购(BT)责任等方式举借政府性债务。对符合法律或国务院规定可以举借政府性债务的公共租赁住房、公路等项目,确需采取代建制建设并由财政性资金逐年回购(BT)的,必须合理确定建设规模,落实分年资金偿还计划。 通知要求,地方政府对融资平台公司注资必须合法合规,不得将政府办公楼、学校、医院、公园等公益性资产作为资本注入融资平台公司。地方政府将土地注入融资平台公司必须经过法定的出让或划拨程序。地方各级政府不得将储备土地作为资产注入融资平台公司,不得承诺将储备土地预期出让收入作为融资平台公司偿债资金来源。 符合条件的融资平台公司因承担公共租赁住房、公路等公益性项目建设举借需要财政性资金偿还的债务,除法律和国务院另有规定外,不得向非金融机构和个人借款,不得通过金融机构中的财务公司、信托公司、基金公司、金融租赁公司、保险公司等直接或间接融资。 中国银监会关于加强2013年地方政府融资平台贷款风险监管的指导意见 （银监发[2013]10号） 各银监局，各政策性银行、国有商业银行、股份制商业银行、金融资产管理公司，邮政储蓄银行，各省级农村信用联社，银监会直接监管的信托公司、企业集团财务公司、金融租赁公司： 2013年，各银行业金融机构要遵循“总量控制、分类管理、区别对待、逐步化解”的总体原则，以控制总量、优化结构、隔离风险、明晰职责为重点，继续推进地方政府融资平台（简称“融资平台”）贷款风险管控。现就2013年融资平台贷款风险监管提出如下指导意见： 一、总体要求 （一）严格把握定义。地方政府融资平台是指由地方政府出资设立并承担连带还款责任的机关、事业、企业三类法人。 （二）完善“名单制”管理。各银行要继续完善融资平台“名单制”管理信息系统，及时更新客户信息，并按季报送监管机构。 （三）动态调整风险定性。各银行要继续按照融资平台自身现金流覆盖债务本息的情况，将融资平台

地方政府投融资平台-上海模式分析

地方政府投融资平台上海模式：政府引导与市场运作并举 ——赛迪投资顾问发布《地方政府投融资平台发展战略与资本运作研究(2012)》地方政府投融资平台立足于服务区域经济的建设与发展，其基本职能在于为当地经济提供投融资支持。上海市地方政府投融资平台依托区域经济资源，以平台自身发展为主体，以制度创新为动力，充分发挥政府推动和市场机制两种作用，完成为区域经济提供投融资支持的基本使命。一方面夯实自身基础，提高多种运营模式的熟练程度，另一方面又要寻求外部支持，通过资本运作吸收外部资源，完成公司资本的整合优化。内外兼修，寻求自身做大做强，同时与区域经济共同发展。 上海模式：政府引导，市场运作 运营模式：政府引导，实行公司化运作模式，走产业化发展道路。主体定位明晰，确立政府投融资平台公司的投资主体地位，建立城市建设基金会，实施城建资金统一管理和市场运作。投资项目多元化，除承担政府的公益性项目之外，还有自己专长的实业投资，因而在政府的补贴收入之外还能获取其他的稳定收益。 项目管理：采取“政府—城投公司—工程管理公司”三级管理模式，权责分明。政府通过授权城投公司组建相应的项目法人公司，通过市场竞争方式选择工程管理公司。项目法人与工程管理公司签订委托合同，由工程管理公司承担自前期准备至工程竣工期间的项目管理工作，上海城投公司负责实施的政府工程采取代建制和总承包建设模式。

使命成绩：完善城市硬件升级，保障城市运营。上海城投，是政府性的投融资主体、重大项目建设主体和城市安全运营主体。自成立以来，已为上海城市建设累计筹措资金3000多亿元，并承担着全市约1700万市民的饮水安全保障，70%以上生活垃圾、近50%工业危险废物处置以及310公里的公路桥隧运营。既体现公益性质，承担了大量政府公益性设施的建设运营任务，服务和改善民生;又按照市场规律，对接资本市场，并将市场经营的盈利部分反哺公益性项目获得良性发展，形成了独特的上海“城投模式”。 资本运作：创新投融资体制，为上海重大基础设施工程建设持续“造血”和“输血”。努力提高直接融资比重，降低融资成本，在全国城投公司中率先发行了企业债券，率先引用保险债权计划。2008年，上海城投实施了上市公司“城投控股”的重组，通过经营性资产分阶段整体上市，实现了上海城投经营性业务和公益性业务的分开管理、分开核算。重组后的城投控股以环保、地产和创投业务为核心，稳步开创市场之路。经过重组后的城投控股不但每年为城投总公司节约了2.8亿元补贴资金，大幅减少了关联交易，还通过市场化经营，年均提供6亿元以上的利润，在提升城投总公司融资能力的同时，也为反哺公益项目提供了支撑。 图1 地方政府投融资平台并购重组流程图 资料来源：赛迪投资顾问整理，2012.10 典型案例：城投控股——适时重组，通过企业间置换优化资本结构

地方政府融资平台最新政策法规汇编

地方政府融资平台最新政策法规汇编 按照《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（国发〔2010〕19号文）的定义，地方政府融资平台是指由地方政府或其部门、机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，承担政府投资项目融资功能，并拥有独立法人资格的经济实体。 作为中国特殊的财政和政府融资体制下的产物，地方政府融资平台伴随中国经济特别是基础建设事业的发展，经历了2000年前的蹒跚起步阶段、2009年前的缓慢上升阶段、2009年开始的迅猛增长阶段、2013年进入的调整发展阶段，最终在《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号文）后不可避免的迎来了淡出转型阶段。 编者梳理了近年来相关的政策文件，供读者参考。 说明：1、汇编文件截止于2014年12月10日；2、限于水平，疏漏难免，望读者不吝批评指正；3、编者力求但无法保证汇编文件的准确性和完整性，因此本汇编仅供参考，请读者甄别使用；4、本汇编欢迎转发，请保留作者署名，谢谢！ 一、国务院发布： 1、国务院《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（国发〔2010〕19号）及答记者问、解读 2、国务院办公厅《关于加强影子银行监管有关问题的通知》（国办发〔2013〕107号） 3、国务院《关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号） 4、国务院《关于深化预算管理制度改革的决定》（国发〔2014〕45号） 二、部委联合行文： 1、财政部、国家发展和改革委员会、中国人民银行、中国银行业监督管理委员会《关于贯彻国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知相关事项的通知》（财预〔2010〕412号）

地方政府融资平台贷款风险及其防范

地方政府融资平台贷款风险及其防范 一、商业银行地方政府融资平台贷款存在的风险 (一)借款人主体模糊及内控缺失,凸显政策性风险地方政府融资平台公司是特定时代的特定产物,其所有制性质属于国有独资公司,人事管理权和业务经营管理权都受制于地方政府。作为国有独资公司,内控方面存在多头管理,如资产管理归国资委,人事任免归地方政府党委 ,项目选择归发改委,资金管理归财政部门,在多头管理下,融资平台公司主体显得模糊,形成了政企不分的治理结构。在这种情况下,一方面有些项目决策在融资举债时带有很大的主观意愿,项目可行性缺乏有效论证;另一方面,政府决策主体与真正的投资主体之间权责不明,既造成了地方政府融资管理分散,融资决策主体、偿还主体及投资失误责任主体不明晰的现象,也导致了贷款用途被随意改变,项目规划不当造成信贷资金损失和违反建设项目管理规定等问题时有发生。 (二)地方政府融资平台融资渠道单一 目前,地方政府融资平台缺乏持续融资的顺畅通道,过度依赖银行信贷资金,而且大多是利用银行的中长期商业贷款方式进行,利用资本市场直接融资较少。在此情形下,融资平台受制于两个方面,一是融资规模受宏观调控政策的影响较大大,融资来源的稳定性受到影响;二是中长期贷款比例过大,加大了银行贷款结构不平衡,加剧了信用风险和流动性风险。 (三)贷款的担保风险缓释措施存在的风险 目前,融资平台贷款的担保主要存在以下问题:一是地方政府融资平台贷款以信用贷款居多,没有任何风险缓释措施;二是以政府担保、人大出具“承诺函”方式向银行提供担保,而按照《担保法》有关规定,地方政府或相关部门对融资平台贷款出具的“还款承诺书”并不具备法律效力,存在着贷款担保悬空的风险;三是由于同一项目有多家银行贷款,抵质押物不足值或被重复抵押也在所难免。 (四)银行贷后管理存在一定难度 由于政府背景的地方融资平台游离于现行财政体系之外,其财务信息缺乏透明度,因此,银行对地方政府的隐性负债难以掌握,对其实际偿债能力也就无法准确评估;政府融资项目往往与多家银行分别签订协议,在多家银行竞争、一个

地方政府融资的主要方式以及项目融资模式

地方政府融资的主要方式 （一）财政拔款 1、本级财政拨款、 2、争取上级财政拨款资金 3、结合有关项目建设，向上级有关单位争取专项资金支持 4、争取上级专项政策或试点单位支持 （二）债务性融资 包括地方政府的银行贷款和地方政府债券(国债转贷或中央代发)、政府性投资公司(政府融资平台)的银行贷款和公司债券、信托融资等。 1.商业银行贷款 目前国内大部分地方政府的负债是商业银行贷款，这些贷款由于取得容易，程序简单，一旦出现还款紧张的情况，还可以利用政府同银行的关系进行一定的融通，因此，被各地政府广泛使用。 但一般期限较短，利率较高，各种限制条件较多，且随着银行不良贷款问题引起广泛的关注，还贷越来越刚性，形成较大还款负担。 2.利用主权外债 主权外债是主权国家对外的债务。 （1）外国政府贷款。是指外国政府向发展中国家提供的长期优惠性贷款。北京利用较多，县市区很难。 (2)国际金融组织贷款。向我国提供多边贷款的国际金融组织主要是世界银行、国际农业发展基金组织和亚洲开发银行。要有特定项目，利率优惠期限长，但审核严格且审批时间长，难以拿到。

3.地方政府债券 发行城投类企业债券，债券融资相比股票融资具有投资风险小的优点。国内实践证明，只要将债券利率贴补到比同期贷款利率低1—2个百分点，便可极大地增强城投类企业债券融资的吸引力。 城投类企业债券是通过设立隶属于政府的企业作为融资平台进行债券融资，但是它又区别于真正意义上的企业债，发行方主要承担地方政府的相关职能并享受相应的优惠政策，很少基于利润最大化原则进行自主经营、自负盈亏。通过信托公司发行信托产品融资。信托产品有两种方式： 一种是信托公司直接利用银行资金；一种则是银行向个人发行理财产品。 4.资源性融资 是各级地方政府利用政府所掌握的资产和公共资源筹措的资金,包括有形资产(资源)融资(如项目融资与土地融资)和无形资产(资源)融资(如特许经营权融资); 开发土地资源：这是最大的融资渠道，但目前有越来越多的限制。 通过总结各地区经验，对土地开发可以使用一个前提、两种理念、五种方法三位一体的操作思路： 一个前提： 土地储备制度。是指由政府依照法律规定，运用市场机制，按照土地利用总体规划和城市总体规划，通过收回、收购、置换和征收等方式取得土地，直接或进行前期开发后储备，并以公开招标、拍卖等方式按需供应土地，调控各类建设用地需求的制度。